Lei n.º 26/78

Para um tal esforço é, no entanto, indispensável assegurar a mobilização colectiva dos diferentes parceiros sociais, com vista à indispensável coexistência em torno dos objectivos de curto prazo que se revelem vitais para a superação da crise e para a consolidação do Estado democrático.

Qualquer estratégia para a saída de uma crise económica e social como a que Portugal atravessa, sem pôr em causa o regime democrático, depende em larga medida da capacidade mobilizadora de consensos sociais mínimos sobre questões essenciais a que é necessário dar resposta imediata, já que não é possível continuar a adiar por mais tempo as decisões fundamentais que só aos Portugueses compete adoptar. É neste quadro de dificuldades do momento presente, mas igualmente de confiança na recuperação a médio prazo da economia portuguesa, à luz das perspectivas de desenvolvimento e de integração europeia que se deparam, que o Governo considera dever apresentar as grandes opções da política económica e social para 1978 que constam deste documento.

A escolha dos objectivos a prosseguir assenta assim numa profunda reflexão sobre as condicionantes e as alternativas que se deparam à economia portuguesa no corrente ano, avultando, no imediato, a necessidade de reduzir o deficit externo, sob risco de esta condicionante se transformar em preocupação única que sobreleve todos os demais objectivos. Por outro lado, a análise dos resultados alcançados com a política económica prosseguida no ano transacto foi também um factor importante para a concepção das grandes opções a estabelecer para 1978.

Com efeito, em 1977, não obstante os progressos reais verificados e os resultados positivos alcançados no que se refere ao relançamento da actividade económica, designadamente quanto ao produto interno bruto, cujo crescimento está estimado em 6,9% (ver nota 1) - com forte incremento dos sectores da indústria e da construção -, quanto ao sensível aumento do investimento, com um acréscimo verificado na formação bruta do capital fixo de 12%, e quanto à retoma apreciável das receitas do turismo e das remessas de emigrantes, não foi possível alcançar os objectivos fixados para a balança de transacções correntes e para a inflação.

(nota 1) Excluída a Administração Pública para melhor compatibilizar as séries, devido ao valor anormal verificado em 1976 com a inclusão do quadro geral de adidos.

Daí que tenha necessariamente de existir uma grande preocupação relativamente à melhor conjugação das medidas a tomar com os objectivos fixados, tornando-se por isso indispensável manter ao longo do ano um apertado acompanhamento dos resultados. De facto, em situações de crise, nomeadamente quando coexistem situações inflacionistas e de desequilíbrio externo com níveis elevados de desemprego, o efeito das expectativas dos agentes económicos, particularmente sobre a evolução dos preços e a distribuição do rendimento, e a sua correspondência sobre certas variáveis da despesa, com particular ênfase para as autónomas, podem sempre provocar alterações às previsões iniciais, que importará corrigir em face dos objectivos fundamentais.

Aliás, o grau de abertura da economia portuguesa perante os espaços externos em que se integra impõe por si só condicionalismos a ter em consideração na fixação dos objectivos económicos, quer a curto, quer a médio ou a longo prazos, sendo evidente que o clima de recessão em que vive a economia mundial, as limitações da nossa capacidade de endividamento externo, a excessiva concentração das exportações portuguesas e a total dependência do País quanto à importação de petróleo e outras matérias-primas estratégicas são factores exógenos que limitam e condicionam as decisões que será possível adoptar em matéria de política económica.

Uma política de curto prazo que vise diminuir significativamente o deficit da balança de transacções correntes é hoje unanimemente reconhecida como indispensável, já que é bem forte a consciência dos Portugueses quanto às consequências que a breve trecho adviriam para o País de uma política que, hipoteticamente, pudesse ser baseada no desconhecimento das realidades resultantes do desequilíbrio externo e da necessidade de assegurar adequado financiamento externo nos períodos em que se preveja ser ainda necessário manter deficits, embora controlados e em regressão.

É óbvio que num país que viu o seu desenvolvimento económico sacrificado a uma concepção financista de acumulação de reservas e cerceadas as justas aspirações de justiça social em benefício de um modelo de crescimento que não conseguiu auto-sustentar-se e modernizar-se, é lógica e legítima a expectativa de que à instauração do regime democrático se siga o lançamento das bases de um processo de desenvolvimento que tenha por objectivos a criação de riqueza nacional, a satisfação das necessidades básicas da população, a melhoria da repartição do rendimento e a atenuação das assimetrias regionais.

A economia portuguesa é, porém, ainda hoje caracterizada por um sector primário descapitalizado e de baixa produtividade, onde trabalha cerca de um terço da população, por um sector secundário onde, não obstante as «ilhas» de modernidade tecnológica existentes nalguns sectores básicos ou mais voltados para a exportação, é ainda excessivo o peso representado por pequenas e médias empresas de muito reduzida dimensão e por um sector terciário onde avulta uma estrutura comercial demasiado pulverizada. Não é, pois, possível esperar, a curto prazo, as alterações estruturais indispensáveis a uma rápida dinamização da produção interna que possibilite a elevação substancial dos níveis globais de produtividade e permita aumentar significativamente o rendimento nacional e a consequente formação da poupança interna.

A necessidade de diminuir o recurso complementar à poupança externa, ou seja os deficits das transacções correntes com o exterior, para manter o nível da despesa interna, é, pois, condição indispensável a prosseguir em 1978, sendo por isso considerado fundamental alcançar o objectivo fixado neste domínio, sob risco de se comprometer o esforço que é necessário desenvolver para diminuir o desequilíbrio externo e consequente dependência perante o exterior.

Daí que se pretenda actuar no sentido de conter a taxa de inflação ao redor de 20%, por forma a atingir uma estabilização relativa dos preços a alcançar a médio prazo, utilizando para tanto os instrumentos de actuação directa ou indirecta que adiante se enunciam.

Contudo, é necessário salientar que nem sempre os níveis de preços verificados nos últimos anos traduziram o papel que o sistema de preços deveria ter no ajustamento da oferta à procura efectiva. Importa particularmente realçar que a utilização nos últimos anos de métodos de contenção administrativa dos preços prejudicou sobretudo as empresas públicas e nacionalizadas, que viram protelados os respectivos pedidos de ajustamento de preços e tarifas à evolução verificada nos custos, afectando dessa forma o seu equilíbrio económico e financeiro.

A urgência em regularizar gradualmente tais situações, que objectivamente afectam a dinamização do sector empresarial do Estado, implica a imperiosa necessidade de se proceder imediatamente a diversos ajustamentos de preços, corrigindo distorções patentes na lógica da afectação de recursos indispensável ao incentivo à produção nacional e assegurando capacidade de autofinanciamento às empresas mais directamente ligadas ao investimento e, consequentemente, à criação de emprego.

Ao proceder-se a estes ajustamentos correctivos de preços artificialmente contidos, é de esperar que possa verificar-se um certo acréscimo no ritmo de aumento do índice de preços nos meses mais próximos, do mesmo tipo verificado em Março e Abril do ano transacto. Todavia, é de realçar que esta elevação deverá ser momentânea, já que são simultaneamente adoptadas medidas que visam retirar possibilidade de auto-sustentação ao processo inflacionista e que deverão provocar alguma inversão nas expectativas dos agentes económicos.

A estabilização do nível real do consumo privado, a estagnação do consumo público, acompanhada da redução do deficit do orçamento público corrente (redução que só não será maior devido ao atraso verificado na entrada em execução do Orçamento Geral do Estado, após aprovação da proposta de lei do Orçamento agora submetida à Assembleia da República), a contenção da expansão da liquidez da economia, a moderação que se pretende na evolução dos rendimentos e o aperfeiçoamento da política de preços pelo estabelecimento do código de preços a publicar são algumas das medidas que serão prosseguidas e adoptadas com vista a alcançar-se o objectivo de controlar o nível da inflação. Importa, aliás, realçar que a política monetária a levar a cabo em 1978, ao controlar mais de perto a liquidez da economia, não irá alimentar a subida de preços, como se verificou nos 2.º e 3.º trimestres do ano transacto, constituindo-se assim em factor decisivo da política de estabilização.

Daí que, ao pretender-se estabelecer como objectivo a atingir um nível de inflação próximo de 20%, o que pode desde já considerar-se como exigente, não poderá perder-se de vista o facto de que o nível efectivo será o resultante de um conjunto de factores, alguns dos quais exógenos, que poderão actuar no sentido de dificultar a prossecução daquele objectivo. Importa, contudo, salientar que, para além de medidas que visam contrariar a auto-sustentação do processo inflacionista, serão igualmente adoptados, conforme, aliás, consta do Programa do Governo, mecanismos de correcção da política salarial para garantia da defesa do poder de compra dos trabalhadores contra imprevistas alterações significativas no ritmo da subida de preços.

Uma tal perspectiva, de que, afinal, não é possível encontrar sempre solução financeira para dificuldades de natureza estritamente económica no domínio da produção em termos viáveis, fornece mais uma justificação para uma profunda reavaliação da política de investimentos que vem sendo prosseguida e cujos projectos, para além de um elevado conteúdo importado, se caracterizam por um grau elevado de intensidade de capital, por forma a orientar o investimento para a criação de empregos, sem prejuízo da consideração dos efeitos cambiais directos, intensificando por esta forma a utilização dos recursos nacionais, quer em termos humanos, quer em termos de incorporação de bens e serviços que, indirectamente, representam também trabalho ou valor nacional.

As acções de produção que importa desencadear, compatibilizando o programa de estabilização com as perspectivas da política social e da política de desenvolvimento a médio prazo, terão assim que ponderar o capital humano disponível, particularmente no estrato etário que procura primeiro emprego e que, pelo nível de formação básica que possui e pelo potencial de modernidade social que apresenta, constitui certamente um factor de dinamização de novas actividades produtivas orientadas para o fomento das exportações ou da substituição das importações.

Não será, contudo, realista pensar que será possível a curto prazo aproximarmo-nos do pleno emprego, num contexto internacional de recessão que afecta economias muito mais poderosas, onde, de igual forma, o desemprego atinge níveis muito significativos. Nesta medida, pretende-se pela via das prestações sociais e pelos serviços colectivos assegurar um mínimo de condições que permita minorar as consequências depressivas de algumas das medidas que serão adoptadas, política que só terá algumas possibilidades de sucesso se forem moderadas as reivindicações salariais directas como forma de permitir mobilizar recursos para a criação de empregos ou para a minoração dos efeitos do desemprego. O dilema existe e terá de ser encarado de frente.

Redução do deficit de transacções correntes com o exterior para 45 milhões de contos;

Contrôle da inflação em nível próximo de 20%;

Criação de emprego por forma a, pelo menos, não permitir o agravamento do actual volume de desemprego.

De facto, representando as importações cerca de 30% do produto interno bruto, a necessidade de reduzi-las de 5% obriga por si só a diminuir o ritmo do crescimento do produto. Esta desaceleração controlada da actividade económica será efectuada com a preocupação de não comprometer o crescimento futuro, o que se demonstra pelo facto de se manter um significativo acréscimo na formação bruta de capital fixo, variável básica em qualquer processo de desenvolvimento.

Aliás, é mais uma vez o facto de não ser possível reduzir o deficit das transacções correntes com meras acções de reestruturação de uma procura continuadamente crescente de bens essenciais à produção e ao investimento que torna indispensável moderar o crescimento do produto, para reduzir o recurso ao exterior. De notar, porém, que há ramos de actividade onde a intensificação da produção e da produtividade permitirá alcançar-se metas de crescimento mais rápido e com reduzida incidência cambial se for possível desencadear acções de fomento voltadas para bens de procura assegurada, quer a nível interno, quer externo, embora não se deva presumir que os resultados sejam alcançáveis a curto prazo. Todavia, particularmente no domínio da agricultura e das pescas, em que as carências são elevadas, o crescimento acelerado da produção interna de bens alimentares é uma condição fundamental da própria contenção do deficit externo, contribuindo, além disso, para a melhoria da distribuição do rendimento em favor de estratos geralmente desfavorecidos, para o que a correcção das deficiências dos circuitos de distribuição é também factor decisivo.

As grandes opções que determinam, no domínio real, a política económica a prosseguir, tendo em conta as condicionantes apresentadas e os objectivos imediatos fixados para o ano de 1978, são as seguintes:

Esse objectivo, que se pretende atingir com um aumento relativamente moderado da carga fiscal, impõe uma contenção das despesas públicas, implicando o necessário espírito de austeridade na utilização das dotações orçamentais.

O acréscimo das cobranças de receitas fiscais que se torna necessário é obtido, para além do alargamento da matéria colectável e da actualização do seu valor, com um aumento da carga fiscal de 25,7% para 27,1%, em relação ao produto interno bruto, a preços de mercado. Para isso prevê-se a adopção de um conjunto de medidas fiscais abrangendo, fundamentalmente:

(nota 1) A diferença refere-se a terrenos e diversas despesas de desenvolvimento que não podem considerar-se como formação de capital fixo.

É conveniente salientar que, para além das receitas próprias do Orçamento Geral do Estado, serão mobilizados cerca de 21 milhões de contos em autofinanciamento, donativos e crédito a obter por fundos e serviços autónomos, dos quais se destacam o Fundo de Fomento da Habitação, o Fundo de Renovação e de Apetrechamento da Indústria das Pescas e o Fundo de Melhoramentos Agrícolas, que canalizarão 15,7 milhões de contos para apoio a iniciativas do sector produtivo.

Dar-se-á prioridade aos projectos menos gravosos na balança de transacções correntes, aos que se destinem a incrementar a capacidade dos sectores exportadores e àqueles que possam criar maior número de empregos e se localizem em áreas menos favorecidas.

Para além do clima de retoma do investimento que já foi observado no ano transacto, nomeadamente no sector exportador, em que as actuais condições de competitividade externa tornam particularmente atractivas as actividades voltadas para a exportação, é de esperar um gradual acréscimo de investimentos estrangeiros, na sequência da revisão do respectivo código, e dos resultados que vierem a ser alcançados com a política de gradual reequilíbrio da balança de pagamentos a levar a cabo no corrente ano.

G) Política de fomento de acções de produção

Esta actuação será pautada pela necessidade de limitar as importações, pela situação actual de desemprego existente e pelas perspectivas de adesão às comunidades europeias, pelo que a viabilidade económica das produções, a compatibilização entre as necessidades decorrentes do aumento da produção e da desaceleração das importações e a preferência por soluções de tecnologia intermédia de menor intensidade de capital constituirão elementos integrantes das políticas que, neste domínio, o Governo entende dever prosseguir:

Nestes termos, a política habitacional do Governo centrar-se-á em três vectores principais:

Do QUADRO I ao QUADRO VII

(ver documento original)

O Presidente da Assembleia da República, Vasco da Gama Fernandes.