Artigo 232.º — (Representação da soberania da República)

Por seu turno, com a Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de setembro, assistiu-se a um esbatimento sensível no papel de superintendência da atividade administrativa desenvolvida pelo Estado na Região Autónoma e sua concatenação com a atividade da administração regional. Passaria a limitar-se a poderes de superintendência, delegados pelo Governo, em cujo Conselho de Ministros deixaria de ter assento, e exercidos de forma descontinuada. Assim, podia ler-se em tal versão do texto constitucional:

Artigo 230.º

(Ministro da República)

1. 1 -O Estado é representado em cada uma das regiões autónomas por um Ministro da República, nomeado e exonerado pelo Presidente da República, sob proposta do Governo, ouvido o Conselho de Estado.
2. 2 -Salvo o caso de exoneração, o mandato do Ministro da República tem a duração do mandato do Presidente da República e termina com a posse do novo Ministro da República.
3. 3 -O Ministro da República, mediante delegação do Governo, pode exercer, de forma não permanente, competências de superintendência nos serviços do Estado na região.
4. 4 -Em caso de vagatura do cargo, bem como nas suas ausências e impedimentos, o Ministro da República é substituído pelo presidente da assembleia legislativa regional

Com a Lei Constitucional n.º 1/2004, de 24 de julho, as competências dos Representantes da República foram circunscritas ao controlo da atividade legislativa e regulamentar (cf. artigo 233.º da Constituição) além das funções políticas que lhe consente o sistema de governo parlamentar das Regiões Autónomas: a nomeação e exoneração do Presidente do Governo Regional à luz dos resultados das eleições legislativas regionais e a nomeação e exoneração dos demais membros do Governo Regional sob proposta do Presidente.

Não obstante o crescente papel das já aludidas relações de cooperação entre o Governo da República e os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, já no que concerne à superintendência dos serviços públicos ou essenciais a cargo do Estado(36) nas áreas ultraperiféricas do território nacional e que dispõem de órgãos de governo próprio, deixou de haver um centro permanente e institucionalizado de coordenação.

Especialmente, os serviços públicos ou outros essenciais com relação aos quais as Regiões Autónomas, por contingências territoriais, a começar pela insularidade, apresentem maior vulnerabilidade. É decerto o caso dos transportes aéreos regulares de passageiros, mercadorias e correio, como o dos transportes marítimos ou o acesso a determinados recursos energéticos.

As dificuldades de articulação que porventura surjam não podem todavia ser ultrapassadas por meio da subversão do princípio da separação vertical de poderes e dos seus corolários, entre os quais avulta não poderem os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas investir-se de proeminência e autoridade sobre os órgãos de soberania.

Não pode dizer-se que sobre tais serviços públicos recaia um interesse exclusivo regional, posto que também as populações do território continental e da outra região autónoma são afetadas pela frequência, regularidade, pontualidade e tarifário dos transportes aéreos regulares de e para a Região Autónoma da Madeira.

Haverá certamente um interesse específico, o qual, em todo o caso, já não é sequer fundamento de uma reserva de competência legislativa regional.

Com o Decreto-Lei n.º 138/99, de 23 de abril(37), aprovado em conformidade com condicionantes do direito da União Europeia, fixaram-se regras para «as obrigações de serviço público e as ajudas de Estado aplicadas no âmbito dos serviços aéreos regulares entre o continente e as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, entre estas, no interior de cada Região Autónoma, ou para qualquer outra região periférica ou em desenvolvimento do território nacional, bem como em ligações aéreas de fraca densidade de tráfego» (cf. artigo 1.º).

Repartem-se ali competências entre órgãos do Estado e das Regiões Autónomas:

Artigo 5.º

(Competência para fixar obrigações de serviço público)

1. 1 -São competentes para fixar obrigações de serviço público:
   1. a)O [Ministro do Planeamento e das Infraestruturas(38)], por sua iniciativa ou mediante proposta da [Autoridade Nacional da Aviação Civil(39)], relativamente a serviços objeto do presente diploma, sem prejuízo do disposto na alínea seguinte;
   2. b)Os Governos das Regiões Autónomas para serviços entre aeroportos ou aeródromos situados na respetiva Região.
2. 2 -O [Ministro do Planeamento e das Infraestruturas] ouvirá os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas, sempre que os serviços envolvam aeroportos ou aeródromos situados nas mesmas, e consultará previamente as autoridades competentes de outro Estado-membro da União Europeia, quando os serviços envolvam aeroportos ou aeródromos situados nesse Estado

Vejamos em que consistem as obrigações de serviço público e como se revelam publicamente:

Artigo 6.º

(Natureza e publicitação das obrigações)

1. 1 -As obrigações de serviço público são fixadas para rotas específicas, com indicação da data da sua entrada em vigor, e com termo certo ou por períodos mínimos, podendo revestir, entre outras, a forma de imposições quanto a continuidade, regularidade ou pontualidade dos serviços, requisitos mínimos operacionais e de equipamento, padrões mínimos de qualidade, frequência e horário de serviço, capacidade mínima de transporte, condições tarifárias ou preços máximos para determinadas categorias de tráfego.
2. 2 -Nos casos em que não seja possível assegurar um serviço adequado e ininterrupto através de outras formas de transporte, o Estado poderá incluir na obrigação de serviço público a condição de todas as transportadoras aéreas que pretendam operar na rota apresentarem garantias de que o farão durante um determinado período.
3. 3 -As obrigações de serviço público deverão ser escrupulosamente cumpridas por todas as transportadoras aéreas que explorem serviços aéreos regulares nas rotas abrangidas pelas referidas obrigações.
4. 4 -As obrigações são notificadas à Comissão Europeia pelas autoridades nacionais competentes, nos termos das normas comunitárias aplicáveis, e são posteriormente publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
5. 5 -[A Autoridade Nacional de Aviação Civil] difundirá igualmente as obrigações através de aviso publicado no Diário da República.
6. 6 -Nas publicações acima referidas, o conteúdo de cada obrigação será claramente definido e, quando possível, quantificado.
7. 7 -Previamente às publicações referidas nos n.os 4 e 5, [A Autoridade Nacional de Aviação Civil] informa as transportadoras aéreas que explorem a rota ou rotas em causa de que tais serviços irão ser objeto de imposição de obrigações

Além da audição dos governos regionais prevista no artigo 5.º, n.º 2, apenas se prevê que os órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas sejam«informados pelo Governo, anualmente, das condições de execução pelas transportadoras aéreas das obrigações de serviço público que lhes digam respeito» (cf. artigo 26.º).

A fiscalização do cumprimento das obrigações de serviço público compete à Inspeção-Geral de Finanças e à Autoridade Nacional de Aviação Civil, nos termos que se reproduzem:

Artigo 28.º

(Fiscalização)

1. 1 -Compete à Inspeção-geral de Finanças e [à Autoridade Nacional de Aviação Civil]fiscalizar a atuação das transportadoras aéreas, estabelecimentos e agências de venda que se encontram sujeitos aos regimes estatuídos no presente diploma, sem prejuízo do disposto nos artigos anteriores.
2. 2 -A fiscalização a cargo da Inspeção-geral de Finanças compreenderá, de uma forma geral, as operações económicas, financeiras e fiscais praticadas pelas transportadoras aéreas no âmbito de uma concessão, ou em aplicação de subsídios ao preço do bilhete, devendo pronunciar-se sobre os montantes de compensação ou subsídio devidos por força do disposto no presente diploma.
3. 3 -A Autoridade Nacional de Aviação Civil fiscalizará, de um modo geral, a execução das obrigações de serviço público por parte das transportadoras aéreas, nomeadamente no âmbito técnico, de qualidade e de segurança.
4. 4 -As transportadoras aéreas sujeitas às obrigações de serviço público no âmbito dos serviços aéreos regulares deverão prestar às entidades fiscalizadoras a que se alude nos números anteriores toda a informação necessária, adequada e requerida por aquelas para a prossecução das suas funções de fiscalização

Por fim, é considerado contraordenação muito grave o incumprimento de obrigações de serviço público de transporte aéreo, nos seguintes termos:

Artigo 23.º

(Contraordenações)

1. 1 -Para efeitos de aplicação do regime das contraordenações aeronáuticas civis, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 10/2004, de 9 de Janeiro, constituem contraordenações muito graves:
   1. a)A violação das obrigações de serviço público, fixadas de acordo com o disposto no artigo 6.º;
   2. b)A violação do disposto nos n.os 1, 2 e 3 do artigo 10.º;
   3. c)A venda indevida de bilhetes a quem não seja beneficiário do regime de subsídio ao preço do bilhete, ou a sua venda em violação do disposto no artigo 12.º, por parte das transportadoras aéreas ou os seus agentes;
   4. d)A violação pelas transportadoras aéreas das regras relativas à apresentação de dados à Inspeção-geral de Finanças, para efeitos do reembolso relativo ao subsídio do preço dos bilhetes, estabelecidas nos n.os 1, 2 e 3 do artigo 18.º, bem como a apresentação de dados incorretos ou deturpados;
   5. e)A apresentação pelas transportadoras aéreas de dados contabilísticos incorretos ou deturpados, para efeitos do cálculo da compensação financeira.
2. 2 -Para efeitos de aplicação do regime das contraordenações aeronáuticas civis, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 10/2004, de 9 de Janeiro, constitui contraordenação grave a violação, por parte das transportadoras aéreas, da obrigação de informação estabelecida no n.º 4 do artigo 28.º

Tudo visto, nada se retira deste regime que fundamente poder a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira intimar o Ministro do Planeamento e das Infraestruturas a prestar outras informações, muito menos pessoalmente.

A sede própria para uma tal fiscalização política é a Assembleia da República, nomeadamente com base no artigo 162.º, alínea a), da Constituição.

X

Opor-se-ia que, nos termos do artigo 227.º, n.º 1, alínea o), compete aos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas «superintender nos serviços, institutos públicos e empresas públicas e nacionalizadas que exerçam a sua atividade exclusiva ou predominantemente na região, e noutros casos em que o interesse regional o justifique».

Sem que os máximos responsáveis por tais empresas públicas (não regionais) - designadamente, o ministro do setor - estivessem juridicamente obrigados a depor perante comissões de inquérito constituídas na Assembleia Legislativa, aquela incumbência da Região Autónoma estaria irremediavelmente comprometida.

Não é assim. Os poderes de superintendência, de acordo com o artigo 227.º, n.º 1, alínea o), não incidem no Governo da República, mas nos serviços públicos ou nas empresas às quais estejam confiados e têm de ser definidos nos termos do Estatuto Político-Administrativo, sem que se confundam com os poderes de fiscalização da Assembleia Legislativa sobre como desempenha o Governo Regional os seus poderes.

Escrevem J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira(40) em comentário à alínea o), do artigo 227.º, n.º 1, da Constituição, o seguinte(41):

Ao atribuir às Regiões Autónomas as funções de superintendência nos serviços, institutos públicos e empresas públicas e ou nacionalizadas que exerçam a sua atividade exclusiva ou predominantemente na região [...], a Constituição transferiu do Governo da República para os governos regionais, o poder de superintendência sobre a generalidade da administração indireta do Estado de âmbito regional, que em princípio caberia àquele (artigo 199.º/d). Mesmo que tais serviços, institutos e empresas não sejam eles mesmos regionalizados, os poderes de superintendência passam a ser exercidos pelos governos regionais nos mesmos termos em que o são no que respeita à própria administração indireta regional (institutos regionais, empresas públicas regionais, etc.). Aparentemente, é transferido para os governos regionais todo o poder de superintendência, incluindo o poder de designação dos cargos dirigentes. Trata-se ao fim e ao cabo de uma verdadeira operação de regionalização global de tais entidades, sem transferência da sua titularidade (o Decreto-Lei n.º 315/80, de 20-8, acabou por transferir para as regiões autónomas a titularidade das empresas nacionalizadas e públicas do Estado, de âmbito regional).

Obviamente o poder de superintendência aqui confiado aos órgãos regionais não abrange a administração indireta das autarquias locais (por ex., institutos e empresas municipais)

Devemos retirar desta explicação que não se trata de toda e qualquer empresa pública que opere nas Regiões Autónomas. A norma constitucional incide nos serviços prestados por empresas públicas que, embora permanecendo na titularidade do Estado, levam a cabo a sua atividade no território de uma Região Autónoma ou em prol específico ou tendencial de uma Região Autónoma.

Assim, por exemplo, na Região Autónoma dos Açores, a SATA (Serviço Açoriano de Transportes Aéreos(42), convertida em empresa pública, em 1980, viu repartida a sua titularidade entre a Região Autónoma e a TAP (Transportes Aéreos Portugueses).

Ainda que se admitisse, incluir a prestação da companhia aérea nacional, de e para a Região Autónoma da Madeira, como um interesse específico regional, a justificar poderes de superintendência, nos termos do artigo 227.º, n.º 1, alínea o), in fine, o certo é que a Assembleia Legislativa da Região Autónoma não poderia exercê-lo, a não ser indiretamente, através da fiscalização da atividade do Governo Regional.

São estas as suas competências próprias de fiscalização:

Artigo 38.º

(Competência de fiscalização)

Compete à Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, no exercício de funções de fiscalização:

1. a)Zelar pelo cumprimento da Constituição, do Estatuto, das leis e apreciar os atos do Governo e da administração regional;
2. b)Aprovar as contas da Região respeitantes a cada ano económico e apreciar os relatórios de execução do Plano Regional de Desenvolvimento Económico-Social;
3. c)Solicitar ao Tribunal Constitucional a declaração de inconstitucionalidade e de ilegalidade de normas emanadas dos órgãos de soberania por violação dos direitos da Região, designadamente dos direitos previstos no presente Estatuto;
4. d)Fiscalizar a aplicação dos fundos estruturais na Região e de outros programas comunitários de âmbito regional ou de âmbito nacional com incidência na Região

Com efeito, é ao Governo Regional que cumpriria exercer tal incumbência. Isto, nos termos seguidamente reproduzidos do sempre citado Estatuto Político-Regional:

Artigo 69.º

(Competência)

Compete ao Governo Regional:

[...]

1. g)Orientar, coordenar, dirigir e fiscalizar os serviços, os institutos públicos e as empresas públicas e nacionalizadas que exerçam a sua atividade exclusiva ou predominantemente na Região e noutros casos em que o interesse regional o justifique;

[...]

Em vista do modo como no Estatuto Político-Administrativo se concretizou a atribuição regional enunciada no artigo 227.º, n.º 1, alínea o), da Constituição, o serviço público de transporte aéreo, apesar de incumbido ao Estado, que, no limite, poderá conhecer uma fiscalização paralela do Governo Regional, com fundamento na parte final da disposição vinda de transcrever: «noutros casos em que o interesse regional o justifique».

Tal interesse regional tem contudo de ser definido por lei, podendo a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira apresentar propostas de lei com um tal escopo à Assembleia da República (cf. artigo 167.º, n.º 1, da Constituição).

Por conseguinte - permita-se-nos insistir - a sede própria para a fiscalização política da atividade do Governo da República e das empresas públicas que este superintende na prestação do serviço público de transporte aéreo - de e para a Madeira - é a Assembleia da República.

Com efeito, é à Assembleia da República que compete fiscalizar a atividade administrativa de interesse nacional e regional sempre que esta se encontre sob a direção, superintendência ou tutela do Governo, órgão que lhe deve responsabilidade política.

Por conseguinte, o inquérito aprovado pela Resolução da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira n.º 21/2018, de 11 de julho, não apenas infringe o disposto no artigo 1.º, n.º 2, do Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril, ao ir além da fiscalização de atos do Governo Regional e da Administração que este dirige ou superintende, como também invade a competência da Assembleia da República.

XI

Tudo visto, apresentam-se, em resposta ao pedido de consulta formulado, as conclusões seguintes:

1.ª - O reconhecimento às comissões de inquérito da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira de poderes de investigação próprios das autoridades judiciais (cf. artigo 178.º, n.º 5, ex vi do artigo 232.º, n.º 4, da Constituição) não implica o reconhecimento de todos os poderes daquelas autoridades, em especial daqueles que se encontram reservados aos tribunais e ao Ministério Público.

2.ª - Uma tal limitação, de resto literalmente consignada no preceito constitucional, vale para a Assembleia da República e, por maioria de razão, para a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.

3.ª -Mais ainda, os poderes de inquérito parlamentar reconhecidos constitucionalmente à Assembleia da República (cf. artigo 178.º, n.º 5 da Constituição) são insuscetíveis de transposição, sem mais, para as Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas.

4.ª -A adaptação prevista no artigo 232.º, n.º 4, da Constituição, seja por parte do legislador, seja por parte do intérprete e aplicador, é sempre necessária em vista das diferenças entre as Assembleias Legislativas e o órgão de soberania Assembleia da República, única «assembleia representativa de todos os cidadãos portugueses» (cf. artigo 147.º da Constituição).

5.ª - No que toca à adaptação dos poderes parlamentares de fiscalização política, esta faz-se inteiramente no interior do sistema de governo regional, não consentido criar nenhuma forma de responsabilidade política do Governo da República perante a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.

6.ª - A responsabilidade política do Governo da República opera exclusivamente perante a Assembleia da República (cf. artigo 191.º da Constituição), órgão ao qual compete «apreciar os atos do Governo e da Administração» (cf. artigo 162.º, alínea a]).

7.ª - Algumas normas do Decreto Regional n.º 23/78/M de 29 de abril, o qual define o regime dos inquéritos aprovados pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, apresentam um elemento literal compatível somente com poderes de um órgão de soberania, devendo, por conseguinte, ser interpretadas restritivamente, de modo a ajustar o seu teor ao sistema político e ao âmbito regional, algo que está implícito em todas as normas sobre atribuições e competências regionais autonómicas.

8.ª - Sem prejuízo das competências de audição e participação do Governo Regional da Madeira, é ao Governo da República, em especial, através da Inspeção-Geral de Finanças, e à Autoridade Nacional de Aviação Civil que cumpre fiscalizar o cumprimento das obrigações de serviço público do transporte aéreo regular entre o território continental e o arquipélago da Madeira (cf. Decreto-Lei n.º 138/99, de 23 de abril) incluindo a observância das específicas vinculações que decorrem do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira em prol da liberdade de deslocação dos residentes, onerados pela insularidade e pelas contingências da oferta no mercado do transporte aéreo para os demais aeroportos e aeródromos do território nacional.

9.ª - Por contraponto, os serviços prestados pela SATA (Serviço Açoriano de Transportes Aéreos) podem subsumir-se ao disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea o), da Constituição, e considerados como de justificado interesse específico, de modo a sustentar os poderes de superintendência e fiscalização de empresas públicas a cargo do Governo Regional dos Açores, posto que, por um lado, a sua atividade é desenvolvida predominantemente em função daquela Região Autónoma, e esta, por outro lado, participa significativamente no capital social da companhia aérea.

10.ª - O mesmo não pode dizer-se dos serviços prestados pela TAP (Transportes Aéreos Portugueses) com relação ao transporte regular de passageiros e mercadorias de e para as ilhas do arquipélago da Madeira, considerando tratar-se de companhia aérea nacional, cujo capital social se reparte entre o Estado e privados, e considerando tratar-se de serviço público incumbido ao Estado.

11.ª - Uma vez que os inquéritos empreendidos pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, podendo incidir sobre qualquer assunto de interesse relevante para a Região, não podem ter outro objeto que não os atos do Governo Regional e da Administração Regional (cf. artigo 1.º do Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril) o desempenho do Estado, enquanto maior acionista e enquanto responsável, através do Governo, pelo serviço público, encontram-se à margem do objeto possível de tais inquéritos.

12.ª - O inquérito aprovado pela Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, através da Resolução n.º 21/2018/M, de 11 de julho, ao visar o apuramento da responsabilidade política do Governo da República e ao incidir em empresa pública que não integrar o setor empresarial público regional, revela-se ilegal (cf. artigo 1.º, n.º 1 e n.º 2, do Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril) não podendo obrigar o Ministro do Planeamento e das Infraestruturas a obedecer a ordem ou mandado provenientes da comissão eventual constituída para o efeito.

13.ª - A norma que incrimina como desobediência qualificada (artigo 348.º, n.º 2, do Código Penal) a falta de comparência e a recusa de depoimento perante uma comissão de inquérito parlamentar da Assembleia da República (cf. artigo 19.º da Lei n.º 5/93, de 1 de março) é insuscetível de aplicação analógica a factos semelhantes que pudessem ocorrer no âmbito das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas.

14.ª - O Ministro do Planeamento e das Infraestruturas e os demais membros do Governo da República, por motivo do exercício dessas funções, encontram-se juridicamente desobrigados de comparecer a uma convocatória remetida por comissão eventual de inquérito constituída na Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira.

15.ª - A comunicação por ofício proveniente de uma comissão eventual de inquérito da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, em cujo teor se convoca a presença do Ministro do Planeamento e das Infraestruturas para uma reunião, na sede do órgão, sita no Funchal, e sob mera invocação do artigo 8.º do Decreto Regional n.º 23/78/M, de 29 de abril, deve interpretar-se como um convite, cuja aceitação ou recusa obedecem apenas a critérios de oportunidade para o superior interesse do Estado, de disponibilidade e de cortesia institucional. É nesse pressuposto que deve interpretar-se a faculdade de o destinatário acertar data da sua conveniência, ao longo de um período relativamente dilatado.