025740 - Supremo Tribunal Administrativo

Integra formalidade de execução impossível a constituída pela audiência, prévia a certa decisão administrativa, de órgão de natureza colegial e função consultiva se no caso este último não estava ainda constituído pelos titulares que o integram.

Acordam no Pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Município de Vila Franca de Xira, da Azambuja e de Arruda dos Vinhos, vem recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção, de fls. 230 e segts., que indeferiu o pedido pelos mesmos formulado visando a declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, da Portaria nº. 925-0/87, de 4 de Dezembro.

Nas suas alegações para este Tribunal Pleno formulam os ora recorrentes as conclusões que se transcrevem:

«1ª – As normas sub judice aprovaram os novos preços de venda de água e de aluguer de contadores, pelo que alteraram nessa medida os planos de actividade e orçamentos da EPAL, que tinham sido elaborados com base nos preços anteriormente em vigor, interferindo assim directamente na gestão financeira da EPAL, constante dos referidos instrumentos financeiros, a meio da sua execução anual ou plurianual, sendo tais matérias da competência conjunta do Ministro das Finanças e do Ministro da Tutela ( v. artºs. 13º./1 e 2, 14º./1 e 24º. do DL nº. 260/76, de 8 de Abril, e artºs. 32º./2/a) e b), 39º., 40º. e 41º. do DL nº. 190/81, de 4 de Julho ) – cfr. texto, nºs. 1 a 3;

«2ª – A tutela sobre a EPAL integra um caso de competência conjunta, pelo que, tendo as normas em análise sido aprovadas pelo Ministro do Planeamento e Administração do Território, é manifesta a incompetência desta entidade ( v. artº. 13º. do DL nº. 260/76, de 8 de Abril ) – cfr. texto nºs. 4 e 5;

«3ª – Os preços de venda de água fixados na Portaria nº. 925-0/87, de 4 de Dezembro, variam entre 8$80/m3 no Município de Alcanena e 36$90/m3 nos municípios de Cascais e Outros, não se fundamentando a diferença destes montantes em quaisquer valores ou interesses constitucionais, existindo assim “ uma inequívoca falta objectiva de apoio material – constitucional para a diferenciação ou não diferenciação efectuada pela medida legislativa ( v. Ac. do Trib. Const. nº. 178/85, de 88-01-22, DR, I Série, de 88/01/30 )- cfr. texto nºs. 6 e 7;

«4ª – A diferenciação referida nada tem a ver com quaisquer acréscimos de encargos resultantes do aumento dos custos de exploração inerentes às distâncias que a água tem de percorrer até ser entregue aos diversos municípios, pois o preço de venda de água ao Município de Vila Franca de Xira ( 36$00 por m3 ) é igual ao preço de venda aos Municípios de cascais e Sintra, situados a mais de 50 Km, e, por outro lado, tal preço é 30% mais elevado do que o preço, de 24$10 por m3, cobrado aos Municípios de Arruda dos Vinhos e de Sobral de Monte Agraço, situados sensivelmente à mesma distância do Município de Vila Franca de Xira relativamente ao “subsistema de Castelo de Bode” ( v. Relatório da Portaria nº. 925-0/87 ), pelo que foi frontalmente violado o disposto no artº. 13º. da CRP e no artº.4º./3 do ETAF – cfr. texto, nºs. 8, 9 e 10;

«5ª – A alteração tarifária resultante da Portaria nº. 925-0/87 teve por base uma proposta do Conselho de Gerência da EPAL ( cfr. Processo Instrutor ), pelo que, nos termos dos artºs. 12º././b), c) e e) e 18º./1 do Estatuto da EPAL, era necessário a audiência do Conselho Geral e do Conselho de Representação dos Municípios - cfr. texto, nºs. 11 e 12;

«6ª – A interpretação dada ao artº. 3º. do DL nº. 190/81 no douto aresto em análise, no sentido de dispensar a prévia proposta do Conselho de Gerência e os pareceres do Conselho Geral e do Conselho de Representação dos Municípios, não pode ser aceite, pois o normativo referido constitui uma norma reguladora de poderes de tutela da Administração central na actividade da EPAL, manifestamente incompatível com o disposto no artº. 13º. do Estatuto das Empresas Públicas ( DL nº. 260/76 ) – cfr. texto, nºs. 13 a 16;

«7ª – O referido dispositivo integra ainda uma norma organicamente da inconstitucional, por ser da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, salvo autorização ao Governo, sobre o “ estatuto das empresas públicas ” ( v. actual artº. 165º./1/u) da CRP ) – cfr. texto, nºs, 13 a 16;

«8ª – O Estatuto da EPAL, aprovado pelo DL nº. 190/81, prevê e exige o parecer do Conselho Geral e do Conselho de Representação dos Municípios “ sobre proposta do Conselho de Gerência que visem a alteração tarifária [ v. artº. 12/1/e) e 18/1/b)], não fazendo sentido que o legislador exigisse no Estatuto da EPAL tal proposta e parecer prévios e no artº. 3º. do Decreto-Lei que aprova tal Estatuto se dispensassem tais formalidades ( v. artº. 9º. do C. Civil ) – cfr. texto, nºs. 13 a 17;

«9ª – As normas sub judice, ao estabelecerem preços diferentes para os vários Municípios, consubstanciam uma forma de subsídio financeiro aos Municípios que, enquanto consumidores, pagam a água mais barata à EPAL – cfr. texto, nºs. 18 e 19;

«10ª – A transferência de verbas do Orçamento do Estado para os Municípios, de forma a auxiliar o equilíbrio financeiro destes, opera-se através do Fundo de Equilíbrio Financeiro – FEF ( v. artº. 8º., 9º. e 10º. da Lei nº. 1/87 ) – só podendo o Governo conceder outro tipo de auxilio financeiro nas situações previstas no artº. 13º./2 da mesma Lei nº. 1/87 ( v. artº. 13º./3 ) – cfr. texto, nº. 19 );

«11ª – A proibição constante do nº. 1 do referido artº. 13º. traduz a intenção do legislador de não permitir que o Governo conceda subsídios financeiros às autarquias discricionariamente, ou de acordo com critérios não previstos na lei, pelo que as normas em análise representam uma forma de auxilio financeiro não justificado a alguns Municípios em detrimento de outros, em clara violação da lei das Finanças Locais – cfr. texto, nºs. 19 e 20;

«12ª – O douto acórdão recorrido enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado frontalmente, além do mais, o disposto nos artºs. 13º. e 165º./1/u) da CRP, nos artºs. 3º., 12º., 18º., 32º., 39º., 40º. e 41º. do DL nº. 190/81, de 4 de Julho, nos artºs. 13º., 14º. e 24º. do DL nº. 260/76, de 8 de Abril, nos artºs. 8º., 9º., 10º. e 13º. da Lei 1/87, de 6 de Janeiro, no artº. 9º. do C. Civil e no artº. 4º./3 do ETAF ».

Contra-alegou a recorrente particular e o recorrido público – o Ministro do Ambiente ( que sucedeu na competência do Ministro do Planeamento e da Administração do Território ) -, ambos sustentando o improvimento do presente recurso jurisdicional.

Neste Tribunal Pleno o Exmº. magistrado do Mº.Pº. é de parecer também que tal recurso não deverá merecer provimento.

Colhidos os vistos legais e redistribuído que foi o processo ao presente relator, cumpre decidir.

O acórdão ora impugnado, da Secção, de fls. 230, na parte que dele agora vem posta em causa pelos ora recorrentes, os Municípios de Vila Franca de Xira, de Azambuja e de Arruda dos Vinhos, decidiu indeferir o pedido que junto da mesma Secção tais Municípios haviam introduzido visando a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, ao abrigo da 2ª. parte da norma da al.i) do nº. 1, do artº. 26º. do ETAF, das normas dos artºs. 1º. a 10º. da Portaria nº. 925-0/89, de 4 de Dezembro, por força das quais foram aprovadas novas tarifas de venda de água e de aluguer de contadores, exigidos de imediato pela EPAL, ao tempo empresa pública e hoje sociedade anónima, aos referidos municípios, entre outros.

O primeiro juízo decisório contido no aludido aresto da Secção que os ora recorrentes põem em jogo no presente recurso jurisdicional, prende-se com o entendimento firmado naquele aresto, segundo o qual, e contrariamente ao então defendido pelos requerentes da declaração de ilegalidade das referidas normas da mencionada Portaria nº. 925-0/98, o Ministro do Planeamento e da Administração do Território, ao emitir semelhante portaria, não agiu com incompetência, por no caso a competência para tal pertencer em conjunto aos Ministros das Finanças e ao próprio Ministro do Planeamento e da Administração do Território, este por deter poderes de tutela sobre a EPAL.

A tese sobre que se debruçou o acórdão recorrido e que os ora recorrentes agora reeditam perante este Tribunal Pleno, resume-se nas suas linhas essenciais ao seguinte.

A citada Portaria nº. 925-0/98, cuja declaração de ilegalidade dos seus artºs. 1º. a 10º se pretende, ao aprovar os novos preços de venda de água do aluguer dos contadores, implicou necessariamente a alteração dos planos de actividade e financeiros, bem como os orçamentos de exploração e de investimentos da própria EPAL, matérias estas cuja decisão implicava, nos termos do então vigente Estatuto das Empresas Públicas ( DL nº. 260/76, de 8 de Abril((1) O DL nº. 260/76 foi revogado pelo DL nº. 558/99, de 17/12 ( artº. 40º., nº. 1 ).1) ) e do DL nº. 198/81, de 4/7, que aprovou o estatuto da EPAL, a intervenção conjunta do Ministro com poderes de tutela sobre esta e do Ministro das Finanças.

Daí a incompetência do Ministro do Planeamento e da Administração do Território para, desacompanhado do Ministro das Finanças, ter emitido como fez a mencionada Portaria nº. 925-0/87.

A semelhante alegação e no sentido de demonstrar a sua improcedência, o acórdão recorrido chamou a atenção para a norma do artº. 3º. do DL nº. 190/81 já referido, à sombra do qual ( bem como do artº. 8º. do estatuto da EPAL ) aquela Portaria tinha sido emitida.

E, na verdade, há que reconhecê-lo, dispõe o aludido artº. 3º. do DL nº. 190/81 – que aprovou o Estatuto da EPAL – que “ as tarifas de água e as taxas de aluguer de contadores a praticar pela EPAL serão fixadas por portaria do então Ministério da Habitação e Obras Públicas, de acordo com o artº. 39º. do estatuto anexo, considerando-se revogadas quaisquer disposições em contrário”.

À face desta norma o Ministro do Planeamento e da Administração do Território (que sucedera ao Ministro da Habitação e Obras Públicas nas relações com a EPAL) emitiu a Portaria nº. 925-0/87, ao abrigo de uma competência própria e exclusiva.

Saber agora se tal Portaria, ao fixar como fez o preço da água, bem como o aluguer dos contadores, a praticar pela EPAL, implicou uma alteração ao regime financeiro, bem como ao orçamento desta empresa, constituem aspectos internos do funcionamento da mesma, cuja garantia de regularidade legal não é posta a cargo dos Municípios ora recorrentes, que não detêm legitimidade – trata-se de aspectos da chamada legalidade objectiva – para discutir tais aspectos.

Daí que improceda necessariamente toda a matéria das conclusões 1ª. e 2ª. das alegações do presente recurso jurisdicional.

Passemos agora a analisar a matéria contida nas conclusões 3ª. e 4ª. da mesma peça processual.

Em tais conclusões impugnam os referidos Municípios, ora recorrentes, o entendimento firmado no acórdão recorrido de que as mencionadas normas da Portaria nº. 925-0/87 não violam, contrariamente ao que os mesmos defendiam, o princípio constitucional da igualdade, violação essa que resultaria de os preços da venda de água fixados naquela Portaria variarem entre 8$80/m3 e 36$90/m3 para os diferentes municípios, nada havendo – acrescentava-se – que justificasse semelhante diferença.

O acórdão recorrido ponderou nesse domínio, para assim decidir, que o princípio da igualdade só resultaria no caso ofendido pelas citadas normas da apontada Portaria se a variação no preço da água entre os municípios implicasse um tratamento diferente para situações idênticas, logo acrescentando não terem os ora recorrentes tal demonstrado e que pelo contrário as apontadas diferenças de preços eram reflexo de situações diferentes no que às potencialidades económicas dos diversos municípios dizia respeito.

Subscreve-se inteiramente semelhante entendimento.

Na verdade, as ponderações feitas pelo acórdão recorrido acabadas de referir são perfeitamente razoáveis, correspondendo ao conhecimento comum, pois que não é defensável que um município, como, p. ex., o de Cascais, apresente porventura um nível de desenvolvimento sócio-económico de peso equivalente ao de um concelho de predominância rural, como o de Arruda dos Vinhos, e susceptível de implicar o mesmo nivelamento dos preços da água a fornecer a tais municípios pela EPAL.

Improcede deste modo a matéria das conclusões 3ª. e 4ª. das alegações.

Nas conclusões 5ª., 6ª., 7ª. e 8º. levantam os ora recorrentes a questão da omissão da audiência, cuja necessidade legal à face do Estatuto da EPAL defendem verificar-se, do Conselho Geral e do Conselho de Representação dos Municípios, omissão que afirmam ter, no caso ocorrido, o que inquinaria as normas da citada Portaria nº. 925-0/87 da correspondente ilegalidade.

O acórdão impugnado entendeu neste domínio que cabendo por força do artº. 3º. do DL nº. 190/81 – diploma este que, como se referiu já, aprovou o estatuto da EPAL – ao Ministro da Habitação e Obras Públicas fixar as tarifas de venda de água e as taxas de aluguer dos contadores a praticar pela EPAL, e não constando deste preceito a necessidade da prévia audição do Conselho Geral e do Conselho de Representação dos Municípios, verificava-se no caso a desnecessidade de tal audição.

Salvo o devido respeito não se subscreve este entendimento firmado no acórdão recorrido.

É fora de dúvida que tanto o Conselho Geral, como o Conselho de representação dos Municípios, são órgãos da EPAL ( artº. 9º. do respectivo Estatuto, aprovado pelo já referido DL nº. 190/91, de 4/7 ), com a competência constante dos artº. 12º. ( o Conselho Geral ) e do artº. 18º. (o Conselho de Representação dos Municípios).

Como é seguro que ao Conselho Geral compete, entre o mais, “ emitir parecer sobre propostas do conselho de gerência que visam a alteração de tarifas ” [ al. e) do nº. 1 do artº. 12º. ], enquanto que ao Conselho de Representação dos Municípios compete, nomeadamente, “ emitir parecer sobre as propostas do conselho de gerência que visem a alteração tarifária ” [ al. b) do nº. 1 do artº. 18º. ].

Ora, vem dado como provado pela Secção, no domínio da matéria de facto que este Tribunal Pleno tem em princípio de acatar, que “ em 20/7/87, o Presidente do Conselho de Gerência da EPAL apresentou à aprovação do Senhor Secretário de Estado do Ambiente e Recursos Naturais um Projecto de Portaria de actualização tarifária intercalar da ordem dos 7,9% ”.

Tal proposta do Conselho de Gerência da EPAL, por dizer respeito assim ao regime de tarifas a praticar pela mesma, encontrava-se deste modo sujeito ao cumprimento da formalidade prévia do parecer, tanto do Conselho Geral, como do Conselho de Representação dos Municípios, nos termos já referidos, como órgãos da própria EPAL, antes da sua remessa, para aprovação, ao membro do Governo competente, nos termos do já referido artº. 3º. do DL nº. 190/91.

Só que o acórdão recorrido interpretou este último normativo legal com o alcance de tal dispositivo apenas sujeitar as tarifas de venda de água ( bem como as taxas de aluguer de contadores ) a despacho de aprovação do membro de Governo, sem necessidade do parecer prévio na matéria tanto do Conselho Geral como do Conselho de Representação dos Municípios como órgãos da EPAL.

Isto porque o mesmo artº. 3º. do DL nº. 190/91 no seu texto, já mais acima transcrito, apenas sujeitar as tarifas ( e as taxas de aluguer de contadores ), propostas pelo Conselho de Gerência da EPAL, aos termos do artº. 39º. do Estatuto da EPAL e não também dos referidos artºs. 12º., nº. 1, al. e) e 18º., nº. 1, al. b), dos quais resultava no caso a obrigação da audiência prévia dos já aludidos Conselhos.

Trata-se de entendimento que, como se disse, se não subscreve.

Na verdade, tal como defendem os ora recorrentes, seria um contra-senso o próprio Estatuto da EPAL sujeitar a aprovação ministerial da referida proposta do Conselho de Gerência da EPAL aos aludidos pareceres prévios dos mencionados Conselhos para depois o próprio diploma que aprovou o mesmo Estatuto, o DL nº. 190/91, isentar a aprovação de tal proposta da necessidade do cumprimento daquela formalidade.

Assim, o artº. 3º. deste último diploma, ao dispor que as tarifas de venda de água ( bem como as taxas de aluguer de contadores ) serão fixadas pelo membro do Governo “ de acordo com o artº. 39º. do Estatuto ”, apenas está a indicar a este último órgão o critério normativo que deverá presidir ao acto de aprovação da proposta que lhe for apresentada, o qual deverá ter em conta, de acordo com o teor desse mesmo artº. 39º., que “ as tarifas praticadas devem assegurar receitas que permitam a cobertura dos custos de exploração e assegurarem níveis adequados de autofinanciamento e de remuneração do capital investido ” (nº.1), e que “ todos os consumidores, públicos ou privados, pagam a água que consomem ” (nº.2).

Conclui-se assim que no caso a proposta do Conselho de Gerência da EPAL estava sujeita a parecer dos aludidos Conselhos.

Só que à data da formulação de tal proposta ( 20/7/87 ), nenhum desses mesmos Conselhos – é o que resulta da matéria de facto aprovada pela Secção – se encontrava constituído e daí que o Conselho de Gerência não estivesse adstrito ao cumprimento de uma formalidade na altura de execução impossível.

É certo que em 2/12/87, data da assinatura da Portaria nº. 925-0/87((1) É o que resulta do seu próprio texto.1), se encontrava constituído o Conselho de Representação dos Municípios, como apurado foi pela Secção.

Mas tal não significou que no caso o procedimento de aprovação da proposta devesse regressar, de novo, à sua fase inicial, com a destruição das fases do procedimento anterior já realizadas, pois que se trata de princípio geral aplicável em matéria de procedimento administrativo.

Assim, por esse fundamento e tal como concluiu o acórdão recorrido, não se pode dizer que no caso tivessem sido omitidas as aludidas formalidades.

Improcede deste modo a matéria das conclusões 5ª., 6ª., 7ª. e 8ª das alegações.

Finalmente, nas conclusões 9ª., 10ª. e 11ª. dessa peça processual os ora recorrentes atacam o entendimento adoptado no acórdão da Secção e segundo o qual o estabelecimento de preços diferentes para os diferentes municípios da venda de água, resultante da aludida Portaria nº. 925-0/87, cujas normas vêm impugnadas, não implica para os municípios contemplados com tarifas de nível mais baixo um ( oculto ) subsídio aos mesmos, com a consequente violação do artº. 13º., nº. 1, da Lei das Finanças Locais ( Lei nº. 1/87, de 6/1 ), segundo o qual “ não são permitidas quaisquer formas de subsídios ou comparticipação financeira por parte do Estado, institutos públicos ou fundos autónomos ”.

Na verdade, a pretender-se haver aqui um subsídio, ainda que de natureza indirecta, o que é sumamente discutível, há que ponderar que tal “ subsídio ” reverterá para o consumidor final da água, público ou privado.

Será, pois, um subsídio ao consumo e não pois aos referidos Municípios, como bem entendeu o acórdão recorrido.

Improcede também assim a matéria das conclusões 9ª., 10ª. e 11ª. e com elas e as restantes, necessariamente, também a matéria da conclusão 12ª

Termos em que se nega provimento ao recurso.

Sem custas por não serem devidas.

Lisboa, 6 de Junho de 2002.

Pedro Manuel de Pinho de Gouveia e Melo ( Relator ) - Fernando Manuel Azevedo Moreira - António Fernando Samagaio - José da Cruz Rodrigues - Isabel Jovita Loureiro dos Santos Macedo - Adelino Lopes - Abel Ferreira Atanásio