DECISÃO
Na apontada conformidade, julga-se este tribunal absolutamente incompetente, em razão da matéria, para apreciação do pedido, tal como se apresenta configurado e formulado pela autora.
[…]
É esta a decisão judicial recorrida.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para tal efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A autora desta acção administrativa comum pediu ao TAF de Coimbra que declarasse a inexistência de serventia pública no seu prédio [prédio urbano, constituído por casa de arrecadação e logradouro, com área total de 165m2, sendo 130,62 m2 de área descoberta, descrito na Conservatória do Registo Predial de Arganil sob o nº…/…, e inscrito no artigo …º da Matriz da Freguesia de Côja], e condenasse a ré, FREGUESIA DE CÔJA, a reconhecer a definição e fixação da linha divisória do seu prédio, a poente, conforme consta da planta que junta sob documento nº8. É este o pedido feito pela autora.
Para tanto, alega que o uso que vem sendo feito do logradouro do seu prédio, por parte dos habitantes de Côja, se destina a atalhar caminho para a rua da L. …, à qual se pode aceder por via pública, e configura, portanto, um atravessadouro, figura jurídica abolida pelo artigo 1383º do CC, e que, no caso concreto não deverá ser mantida, por não integrar a hipótese normativa do artigo 1384º do mesmo CC. E também não se justifica enquanto acesso ao prado da ré, porque a esse prado há acesso pela via pública, a noroeste.
Nesta base, porque a ré afirma que a autora, ao colocar portão no limite poente do seu prédio, impede a serventia pública do mesmo, é que a autora formula o pedido declarativo: que o tribunal declare a inexistência de serventia pública no seu prédio.
E porque a ré entende, também, que a autora colocou o portão fora dos limites do seu terreno de logradouro, coisa que não aceita, pede que, ao abrigo dos artigos 1353º a 1355º do CC, seja posto fim à incerteza mediante a fixação da estrema do seu prédio, a poente, e que a mesma seja fixada nos termos constantes da planta que junta aos autos como documento nº8. Daí o pedido condenatório.
É este o âmago das causas de pedir invocadas pela autora.
Perante este objecto da acção, constituído pelos pedidos e pelas causas de pedir, o TAF entendeu carecer de competência material para julgar o litígio, por a mesma ser dos tribunais comuns.
Desta decisão judicial discorda a autora que, como recorrente, lhe imputa erro de julgamento de direito por entender que o litígio se circunscreve ao âmbito das relações jurídicas administrativas. Apenas.
Ao conhecimento deste erro de julgamento se reduz o objecto do presente recurso jurisdicional.
III. Como é sabido, existem diversas ordens ou categorias de tribunais, sendo uma delas a dos chamados tribunais judiciais, que são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais [artigos 209º e 211º CRP, e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, página 805. Esta competência residual dos tribunais judiciais resulta também do artigo 18º nº1 da LOFTJ (Lei nº3/99 de 13.01, com a redacção dada pela Lei nº105/03 de 10.12), e do artigo 66º do CPC (com a redacção dada pelo DL nº329-A/95 de 12.12) ao referir que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional].
Compõem outra ordem ou categoria os tribunais administrativos e fiscais, aos quais compete o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes das relações jurídicas, administrativas e fiscais [artigo 212º nº3 da CRP].
Destarte, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais [artigo 1º nº1 do ETAF aprovado pela Lei nº13/2002 de 19.02].
A competência desta jurisdição está prevista e regulada, ainda, e exemplificadamente, nos artigos 4º e 44º do ETAF, e capítulo III do Título I do CPTA.
Da conjugação das normas constitucionais e legais, cremos que ressuma que aos tribunais administrativos incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, competindo-lhes, nomeadamente, conhecer das acções sobre responsabilidade civil dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos ou agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso, do mesmo passo que lhes é retirada competência para conhecimento de acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público [artigos 121º nº3 da CRP, 4º e 44º do ETAF].
Comentando o artigo 212º nº3 da CRP, dizem Gomes Canotilho e Vital Moreira o seguinte [ver obra referida acima, página 815]:
Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas [ou fiscais]. Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: 1) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público [especialmente administração]; 2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
Também Vieira de Andrade sustenta a respeito [A Justiça Administrativa, 9ª edição, Almedina, Coimbra, página 55]:
Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa”, sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração […].
A competência material está ligada à defesa de interesses de ordem pública, pelo que o seu conhecimento deve preceder qualquer outro [artigos 101º, 102º nº1, 288º nº1 alínea a) e 494º alínea a) CPC], e a sua atribuição será feita ao tribunal que melhor estiver vocacionado para apreciar a questão colocada pelo autor, projectando um critério de eficiência que só poderá ser aferido em função do pedido deduzido e da causa de pedir, donde, portanto, a necessidade de verificar se existe norma que atribua a competência a um tribunal especial e, não havendo, ela caberá, subsidiária e residualmente, aos tribunais comuns [ver AC STJ de 27.05.2003, Rº03A1376 e AC STJ de 11.12.2003, Rº03B3845].
Munidos desta bagagem, que cremos ser da maior importância, voltemos ao caso concreto.
IV. Como é incontroverso, doutrinal e jurisprudencialmente, a competência do tribunal é determinada pelo pedido feito pelo autor e pelos fundamentos que invoca [o quid disputatum].
Importa, assim, ponderar se os pedidos e causa de pedir desta acção administrativa comum, resumidos no ponto II supra, serão de conhecimento dos tribunais administrativos ou dos tribunais comuns, e parece evidente que, para tal efeito, ter-se-á de passar por aferir se eles emergem, ou não, de uma relação jurídico-administrativa.
Desde logo, excluiremos a qualificação da presente acção como de responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectiva de direito público, como erradamente, a nosso ver, e com todo o respeito, foi feito pelo Tribunal Judicial de Arganil [ponto 2 do provado].
Os pedidos nela formulados nada têm a ver com indemnização de danos provocados por conduta ilícita e culposa, limitando-se a um pedido de declaração negativa [declaração de inexistência de serventia pública no prédio] cumulado com um pedido de demarcação e consequente condenação [condenação a reconhecer a linha divisória do prédio, a poente, conforme consta da planta que junta sob documento nº8].
Efectivamente, e bem ponderado o conteúdo da petição inicial, facilmente se alcança que o episódio da colocação e retirada coerciva do dito portão, no pretenso início poente do logradouro do prédio da autora, não é invocado a título de facto ilícito, a título de requisito de responsabilidade civil aquiliana, mas antes como o substrato factual despoletador e impulsionador do interesse em agir da autora: colocou o portão por entender que não tinha de dar caminho a carros e peões através do seu prédio; a ré mandou-o retirar, e retirou, por entender que havia serventia pública [seja isso o que for] que permitia aos habitantes de Côja aceder à rua da Levada e ao prado, e devia ser respeitada pela autora; e foi, no fundo, este conflito, esta dúvida sobre o direito do caso, que fez emergir o pedido de declaração negativa e o pedido de demarcação. A autora pretende ver declarado que tem razão: que não há serventia pública, ponto. E que colocou o portão bem no limite poente do seu prédio, ponto. E é isto que está em causa, pois é isto que brota do pedido e da causa de pedir da acção.
A respeito da causa de pedir, e no que concerne ao pedido de declaração, constatamos que a autora optou por uma via deveras interessante: ela pretende fazer emergir a procedência da declaração negativa do apuramento de um facto positivo, o da existência de um atravessadouro no seu prédio. E, porque os atravessadouros foram abolidos…
Ora, tal como bem advertiu o TAF de Coimbra, tanto a questão de qualificar a situação concreta como de atravessadouro, e daí tirar consequências a nível de procedência do pedido declarativo, como a questão da demarcação da propriedade da autora, a poente, estão reguladas no Código Civil [CC], os atravessadouros, nos artigos 1383º e 1384º, o direito de demarcação, nos artigos 1353º a 1355º. Direito de demarcação que hoje em dia é feito valer através de acção comum, e não especial de arbitramento.
Tudo aponta, assim, para que estejamos perante caso regulado exclusivamente pela lei civil, não administrativa, muito embora uma das partes da acção seja uma autarquia, isto é, uma pessoa colectiva de direito público.
Porém, as dúvidas que alimentam a acção, melhor, os pedidos e as causas de pedir vertidos na petição inicial, são apenas uma face da moeda, que tem o seu reverso. E esse reverso, que subjaz ao que é dito na petição inicial, vem à luz do dia na contestação da ré.
Efectivamente, as questões surgem porque a Freguesia de Côja entende que o atravessadouro, assim qualificado pela autora, é antes um verdadeiro caminho público, que é isso, no fundo, o que ela queria dizer ao referir a nebulosa serventia pública. E se assim for, também o portão poderá ter sido colocado pela aqui autora em pleno caminho público. Poderemos estar, destarte, perante questão que contende, pelo menos indirectamente, com bem do domínio público, e com a sua demarcação relativamente a bem do domínio privado.
Ora, a expressa exclusão do âmbito da jurisdição administrativa das acções que tenham por objecto a qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza, que era feita no ETAF antigo [DL nº129/84 de 27.04], deixou de ser feita no ETAF novo, actualmente em vigor [ver seu artigo 4º, nº1, nº2 e nº3].
Mas, cremos nós, mesmo para aqueles que vêem nessa conduta do legislador abertura à inclusão de tais acções na área da jurisdição administrativa, a presente acção comum, e atento o seu objecto, não poderá, mesmo assim, ser da competência material dos tribunais da jurisdição administrativa.
É que, conforme decorre do que deixamos dito, não é objecto directo desta acção qualificar a situação em causa como de caminho público. Se for apurado que o é, face ao articulado pela ré, então a acção terá de improceder, pois a situação não é de atravessadouro, como invocou a autora em termos de causa de pedir.
Temos, pois, que o tribunal não é chamado a qualificar o bem, o caminho, como pertencente ao domínio público, mas apenas a ver, a constatar, a julgar, se está ou não perante um atravessadouro, pois, se não estiver, signifique isso ou não existência de caminho público, o pedido declarativo terá de improceder.
No tocante à demarcação, à fixação da estrema poente do prédio da autora, ela apenas articula que a ré entende que o dito portão foi colocado fora da sua propriedade, que confronta, pelo lado poente, com propriedade da ré. Não se diz que se trata de domínio público da ré, tudo levando a crer, até pelo que esclarece a contestação, tratar-se de propriedade privada da Freguesia de Côja.
Não estamos, portanto, face a qualquer delimitação entre bens do domínio público e bens de outra natureza, que pudesse suscitar a dúvida, posta pelo actual ETAF, sobre o cabimento ou não desse tipo de delimitação no âmbito da jurisdição administrativa. Tudo levando a crer, até, que o julgamento feito sobre o pedido declarativo possa resolver a questão da demarcação, visto que, ao que percebemos do caso, se o caminho for público o portão terá sido colocado no mesmo, deixando de ser pertinente a demarcação por causa do portão.
Assim, esta acção, tal como configurada pela sua autora, tendo sempre presente o pedido e a causa de pedir, não se situa no âmbito das relações de direito administrativo, mas no plano do direito privado relativo a atravessadouros e demarcações. Não obstante a natureza pública da sua ré, nem está em causa o exercício de autoridade nem a relação que se discute é regulada pelo direito administrativo, antes pelo direito privado [relacionado com este tema ver, entre outros, AC TC de 965/96 de 11.07; AC do STJ de 23.09.2003, Rº03A2120; AC do TCAN de 08.11.2007, Rº01253; AC STA de 14.02.2008, Rº0959/07; Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 180 e 181; e Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2004, comentário aos artigos 4º e 44º do ETAF].
Cumpre, portanto, negar provimento ao recurso jurisdicional, e confirmar a sentença recorrida.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional e manter a sentença recorrida.
Custas pela recorrente - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 1º nº1, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 11º, e 12º nº2, todos do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] e Tabela I-B a ele Anexa.
D.N.
Porto, 15.06.2012
Ass. José augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
