013/08 - Tribunal dos Conflitos

Os tribunais judiciais são os competentes para a acção intentada por particular contra particulares, não fundada em relação jurídico-administrativa, e que não cabe em nenhuma das alíneas f), g) e h) do nº 1 do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 1984, vigente ao tempo da sua interposição.

Acordam no Tribunal de Conflitos:

1. A… instaurou na 1ª Vara do Tribunal da Comarca do Seixal acção ordinária contra B…, C…. e D…, pedindo a condenação das rés:

a) A reconhecer o desaparecimento da necessidade de expropriação do prédio em litígio;

b) A reconhecer sobre o prédio em litígio a oneração resultante do exercício, pelo Autor, do direito de reversão previsto nas leis de expropriação;

c) A absterem-se de alienar, onerar ou transformar, directamente ou por interposta pessoa, quaisquer parcelas pertencentes ao prédio em litígio;

d) Subsidiariamente, quando o direito de reversão não seja reconhecido em sede administrativa, a restituir ao Autor o valor correspondente ao seu enriquecimento, em termos a calcular em execução de sentença;

e) Em qualquer dos casos, a indemnizar o Autor por todos os prejuízos sofridos, despesas e outros custos, causados com a recusa injustificada em reconhecer os seus direitos, em termos a calcular, também em execução de sentença.

Foi proferido despacho que, declarando o tribunal incompetente, em razão da matéria, absolveu os Réus.

Inconformado agravou o Autor, tendo a Relação de Lisboa negado provimento ao agravo e confirmado a decisão da 1ª instância.

Foi pelo A. interposto recurso de agravo de 2ª instância, o qual foi admitido.

O A. remata as suas alegações com as seguintes conclusões:

(I) O litígio a que respeita a sentença recorrida recai sobre o âmbito de jurisdição dos tribunais comuns e não dos tribunais administrativos e fiscais, como erradamente julgou o tribunal a quo.

(II) Esta constatação resulta de argumentos de natureza material ou substantiva e argumentos de natureza formal ou adjectiva.

(III) O argumento de natureza substantiva prende-se com o facto de a relação material controvertida sub judice ter natureza jurídico-privada, e não jurídico-administrativa como erradamente julgou o tribunal recorrido.

(IV) Na verdade, o Autor não entende qual o critério que levou o tribunal recorrido a configurar esta relação jurídica como materialmente administrativa.

(V) A natureza jurídico-privada da relação material controvertida resulta da aplicação do critério da natureza dos sujeitos processuais envolvidos, todos pessoas singulares ou colectivas de natureza jurídico-privada.

(VI) A natureza jurídico-privada da relação material controvertida resulta, igualmente, do critério da natureza da pretensão do Autor subjacente à acção interposta, a saber, única e exclusivamente a tutela de interesses meramente privados - o direito de propriedade do Autor contra a actuação de determinadas pessoas colectivas de direito privado - e não a tutela de qualquer interesse público.

(VII) Aliás, a factualidade vertida dos autos nada tem que ver com a tutela do interesse público, sendo, ao invés, arguida a completa ausência de razões de interesse público justificativas da actuação das empresas públicas demandadas.

(VIII) Neste sentido, o que o Autor pretende dos tribunais comuns é que impeçam as Rés de disporem livremente sobre os referidos imóveis e que as condenem a indemnizar o Autor pelos prejuízos decorrentes da aquisição inválida de imóveis que em tempos foram seus.

(IX) Esta acção judicial visa, pois, exclusivamente obter tutela jurisdicional para o direito de propriedade do Autor contra a apropriação e disposição ilegítimas por parte de entidades privadas, as Rés.

(X) Este direito está consagrado no artigo 62.° da CPR como um direito fundamental que goza do regime jurídico-constitucional dos direitos, liberdades e garantias.

(XI) Ou seja, é um direito directamente aplicável por força da CRP e directamente vinculativo para as entidades privadas, as Rés, sem necessidade de mediação de qualquer norma de legislação ordinária (cfr. art. 18.° n.° 1 CRP).

(XII) A presente acção não implica, pois, directamente, a aplicação de normas de direito público, mas sim a identificação dos vínculos jurídico-constitucionais que impendem sobre as entidades privadas por força do regime constitucional de protecção da propriedade privada.

(XIII) Na verdade, o sistema constitucional de protecção do direito de propriedade abrange, no seu conteúdo garantístico mínimo, o direito de não ser privado da propriedade fora das situações legalmente previstas.

(XIV) E incumbe aos tribunais judiciais tutelar este direito, o que se reclama neste autos, designadamente pela via da tutela secundária da indemnização civil e do enriquecimento sem causa.

(XV) A natureza jurídico-privada da relação material controvertida resulta, por fim, da natureza do objecto processual, que nos presentes autos respeita à actuação que as Rés desenvolvem enquanto entidades empresariais e que o Autor considera lesiva dos seus direitos subjectivos de propriedade.

(XVI) O objecto processual não incide, pois, sobre a actuação das Rés no exercício da função administrativa ou de prerrogativas de direito público (“ius imperii”).

(XVII) Na verdade, o tribunal recorrido procede a uma errada identificação do objecto

processual a que respeita a acção judicial intentada pelo Autor,

(XVIII) Porque confunde a relação jurídica que existe entre o Autor e as Rés com a relação jurídica que existe entre o Autor e o Estado, esta sim de natureza administrativa e subsumível à aplicação do direito público.

(XIX) Ora, a actuação que o Autor pretende obter do Estado, designadamente a declaração do direito à reversão, não é objecto desta acção mas sim da acção judicial que o Autor interpôs na jurisdição administrativa, como referido na sentença recorrida.

(XX) O objecto processual deste Autos reside na pretensão que o Autor visa efectivamente alcançar, ou seja, ‘que as Rés sejam condenadas a: c) absterem-se de alienar, onerar ou transformar, directa ou por interposta pessoa, quaisquer parcelas pertencentes ao prédio em litígio; d) Subsidiariamente, (...) a restituir ao Autor o valor correspondente ao seu enriquecimento (...), e) Em qualquer dos casos, a indemnizar o Autor por todos os prejuízos sofridos, despesas e outros custos, causados com a recusa injustificada em reconhecer os seus direitos (...).

(XXI) Quanto aos argumentos de natureza formal ou adjectiva, são várias as razões que levam o Autor a considerar que o litígio a que respeita a sentença recorrida recai sobre o âmbito de jurisdição dos tribunais comuns. Prendem-se com

(XXII) Desde logo, ao tempo em que a acção judicial em causa foi interposta, em 1997, estava em vigor o Decreto-Lei n.° 260/76, de 8 de Abril, diploma que estabelecia o regime jurídico das Empresas Públicas.

(XXIII) Ora, o artigo 46.° deste diploma expressamente consagrava o modelo tradicional de repartição de competências entre jurisdições, que esteve em vigor até à reforma do contencioso administrativo de 2002/2004,

(XXIV) Segundo o qual as entidades privadas e as empresas públicas apenas podiam ser demandadas nos tribunais administrativos relativamente a actos praticados no exercício de poderes de autoridade.

(XXV) Acresce quem, à época, a delimitação da competência material dos tribunais administrativos e fiscais constava do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 129/84, de 27 de Abril.

(XXVI) Ora, este diploma confirmava que, ao tempo em que acção foi interposta, não era possível obter junto dos tribunais administrativos tutela jurisdicional sobre litígios que opusessem particulares a empresas públicas, a menos que esses litígios assentassem em recursos de actos definitivos e executórios dos órgãos das empresas públicas. (XXVII) O que manifestamente não foi o caso, nem podia ser, de acordo com o modo como o Autor formulou a sua pretensão.

(XXVIII) Porque à época não existia sequer no contencioso administrativo meio processual adequado à tutela da pretensão formulada pelo Autor contra as referidas empresas públicas, desde logo porque os tribunais administrativos dispunham de poderes meramente impugnatórios (‘cassatórios”) e não condenatórios de entidades públicas ou privadas.

(XXIX) Ora, nem em 1997, quando o Autor interpôs a acção a que respeita a sentença recorrida, nem hoje, é juridicamente possível interpor junto dos tribunais administrativos uma acção judicial de condenação de entidades privadas ao cumprimento de vínculos jurídico-constitucionais, respeitantes exclusivamente à tutela do direito de propriedade privada.

(XXX) De onde se depreende que em 1997 nunca seria possível obter a tutela jurisdicional pretendida pelo Autor junto dos tribunais administrativos e fiscais.

(XXXI) A sentença recorrida enferma, pois, de erro de julgamento na parte em que considera ser possível obter junto dos tribunais administrativos tutela jurisdicional sobre litígio em causa.

(XXXII) Sendo que a Constituição da República Portuguesa garante que “a todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos” (art. 20.° n.° 1 CRP).

(XXXIII) Por outro lado, decorre directamente da própria Constituição da República Portuguesa que:

“Os tribunais judiciais (...) exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais” (art. 211.° n.° 1 CRP).

(XXXIV) O que significa que a decisão recorrida resulta numa injustificada denegação de justiça, como já referido, e se encontra manifestamente contra a garantia constitucional de tutela jurisdicional efectiva.

(XXXV) Perante estes factos, à luz do enquadramento constitucional vigente em matéria de tutela jurisdicional efectiva e delimitação de competências jurisdicionais entre tribunais, seria inevitável o tribunal recorrido reconhecer a jurisdição civil como competente para a apreciação deste litígio.

(XXXVI) A sentença recorrida enferma, pois, de erro de julgamento quanto à inclusão da situação material controvertida no âmbito da jurisdição administrativa, violando directamente o disposto nos artigos 20.° n.° 1 e 211.°, n.° 1 da Constituição da República Portuguesa.

(XXXVII) Um outro argumento de natureza formal ou adjectiva prende-se a natureza dos pedidos formulados pelo Autor e com a forma como as normas do processo civil enquadram essa questão.

(XXXVIII) Na verdade, a pretensão que o Autor visa efectivamente alcançar — proteger o direito de propriedade consagrado no artigo 62.° da CRP contra a actuação das Rés enquanto entidades empresariais — assenta no reconhecimento prévio de ausência de titulo aquisitivo da propriedade dos imóveis que pertenceram ao Autor.

(XXXIX) Neste sentido, o Autor formula pedidos de condenação das Rés (e não do Estado) ao reconhecimento do desaparecimento da necessidade de expropriação e da oneração do prédio em causa por um direito de reversão.

(XL) Estes pedidos são, na verdade, questões prejudiciais das quais depende o conhecimento do objecto principal da acção.

(XLI) O facto de o Autor ter apresentado as questões prejudiciais como “pedidos” dirigidos ao tribunal judicial não pode justificar a recusa do tribunal recorrido de apreciação do fundo da causa por razões de incompetência.

(XLII) Desde logo porque o artigo 97.° do Código de Processo Civil estabelece que:

“Se o conhecimento do objecto da acção depender da decisão de uma questão que seja da competência do tribunal criminal ou do tribunal administrativo, pode o juiz sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie”.

(XLIII) Esta resolução de sobrestar na decisão das questões prejudiciais “consiste numa faculdade que a lei confere ao juiz e que este pode exercer oficiosamente, independentemente, pois, de requerimento das partes”.

(XLIV) À luz desta disposição, o tribunal recorrido dispunha somente de duas possibilidades legais de decisão: i) decidir ele mesmo as questões incidentais [os pedidos das alíneas a e b) da petição] e, subsequentemente, conhecer dos restantes pedidos, ou ii) sobrestar na decisão das questões incidentais e remeter a sua apreciação para os tribunais administrativos.

(XLV) Note-se, no entanto, que em concreto, a possibilidade de remeter a apreciação destes pedidos para os tribunais administrativos verdadeiramente não existia uma vez que, como já referido, à época os tribunais administrativos não dispunham de poderes para condenar empresas públicas, como solicitado pelo Autor.

(XLVI) Ao tribunal não restava pois, in concreto, decidir ele próprio das questões prejudiciais suscitadas, única como forma de assegurar ao Autor a garantia de tutela jurisdicional efectiva que lhe compete nos termos dos artigo 20.° n.° 1 e 211º n.° 1 da CRP.

(XLVII) Nestes termos, a decisão do tribunal recorrido de declarar a incompetência material relativamente aos pedidos referidos resulta de um erro de julgamento quanto à delimitação do objecto processual da causa e de uma errada aplicação das normas processuais civis.

O Ministério Público, em representação do Estado (que assumiu a posição da B…, por extinção desta) apresentou contralegações, defendendo a decisão recorrida.

O Supremo Tribunal de Justiça, invocando o disposto no art.° 107.°, n.° 2 do CPC, remeteu o processo para este Tribunal de Conflitos.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir:

II. Fundamentação.

A. De facto

São os seguintes os factos tidos como relevantes pelas instâncias para a decisão:

1. A… intentou a presente acção declarativa de condenação sob a forma de processo ordinário inicialmente contra B…., C…. e D…. na qual pediu a condenação das Rés:a) a reconhecer o desaparecimento da necessidade de expropriação do prédio em litígio;

b) a reconhecer sobre o prédio em litígio a oneração resultante do exercício, pelo Autor, do direito de reversão previsto nas leis de expropriação;

c) a absterem-se de alienar, onerar ou transformar, directamente ou por interposta pessoa, quaisquer parcelas pertencentes ao prédio em litígio;

d) subsidiariamente quando o direito de reversão não seja reconhecido em sede administrativa, a restituir ao Autor o valor correspondente ao seu enriquecimento, em termos a calcular em execução de sentença;

e) em qualquer dos casos, a indemnizar o Autor por todos os prejuízos sofridos, despesas e outros custos, causados com a recusa injustificada em reconhecer os seus direitos, em termos a calcular, também em execução de sentença.

2. Alegou o Autor para tanto e em síntese ter adquirido em 3 de Dezembro de 1969, por escritura pública, quatro prédios rústicos que se encontram descritos na Conservatória do Registo Predial do Seixal sob os n°s 5807, a fls. 144; 5812, a fls. 146, 5817, a fls. 149, todos do livro B 16 e 5266, a fls. 63 verso do Livro B 15, e inscritos a favor do Autor pela inscrição n°23.530, de 20 de Abril de 1971 e que foram expropriados 170.000 m2 do prédio n.° 5817, de fls. 149 do Livro B 16 para nesse terreno serem implantadas as instalações fabris da B…; o que não veio a acontecer, não tendo a 1ª Ré construído o que quer que seja no prédio expropriado, vendendo à 3ª Ré, em 5 de Março de 1993, 40.000 m2 do mesmo, para implantação das instalações desta última.

3. Mais alegou que em 20 de Março de 1991 a 1ª Ré foi constituída em sociedade anónima de capitais maioritariamente públicos e foi igualmente constituída por cisão simples e a partir da 1 a Ré a sociedade C…., aqui 2ª Ré, para a qual foram transferidos 130.000 m2 do prédio objecto do litigio que passaram a integrar, a partir de então, o seu património e foram pela mesma loteados e vendidos a terceiros.

4. O ora recorrente requereu em 14.5.1991 ao Primeiro-Ministro, entidade que declarara a utilidade pública da expropriação referida, a reversão do prédio expropriado, pedido que lhe foi indeferido em 3.10.1991 (fls. 1069).

5. Acórdão do STA, de 5.6.2000, proferido em recurso contra aquela decisão administrativa, decidiu anular o dito acto de indeferimento da reversão (fls. 1069 a 1084).

B. De Direito

III- Conforme dispõe o art.° 209.° da Constituição da República Portuguesa, CRP, existem diversas ordens ou categorias de tribunais (cf. GOMES CANOTILHO e VITAL, MOREIRA, Constituição da República Anotada, 3. Ed., p. 805), uma das quais a dos tribunais judiciais, que são, nos termos do artigo 211º da Lei Fundamental, os «comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais».

A competência residual dos tribunais judiciais resulta também do art.° 18.°, n.° 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, a Lei n.° 3/99, de 13.01 e do art.° 66.° do CPC, com a redacção dada pelo DL n.° 329-A/95, de 12.12, ao referir que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

Outra ordem ou categoria é a dos tribunais administrativos e fiscais, aos quais, de acordo com o preceituado no art.° 212.°, n.° 3, da Constituição, compete o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

A competência dessa jurisdição encontra-se ainda prevista e regulada nos art.s 3º, 4º e 51.° do ETAF (DL 129/84, de 27/04, aplicável por vigorar à data da propositura da acção) e artigo 3.° da LPTA (Decreto-Lei n.°. 267/85, de 16 de Julho).

Aos tribunais administrativos incumbe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas, competindo-lhes, nomeadamente, conhecer das acções sobre responsabilidade civil dos entes públicos e dos titulares dos seus órgãos ou agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso, do mesmo passo que lhes é retirada competência para conhecimento de acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público (arts. 212.°, n.° 3, da Constituição da República Portuguesa e 3° 4.°, n.° 1 e 51º do ETAF).

A atribuição da competência em razão da matéria será daquele tribunal que estiver melhor vocacionado para apreciar a questão colocada pelo autor, projectando um critério de eficiência que só poderá ser aferido em função do pedido deduzido e da causa de pedir, donde, portanto, a necessidade de verificar se existe norma que atribua a competência a um tribunal especial e, não havendo, caberá ela, subsidiária e residualmente, aos designados “tribunais comuns” (cf. Aos STJ de 27.05.03, Proc. n.° 03A1376 e de 11.12.03, Proc. n.° 03B3845, disponível em http: www.dgsi.pt).

A competência material está ligada à defesa de interesses de ordem pública, pelo que o seu conhecimento deve preceder qualquer outro, podendo ser arguida pelas partes ou suscitada oficiosamente até ao trânsito em julgado da decisão sobre o fundo da causa, nos termos dos art.° 101.°, 102.°, n.° 1, 288.°, n.° 1, a), e 494.°, a), do Código de Processo Civil e art.° 3.° da LPTA.

A primeira instância fundou a sua decisão de incompetência no facto de considerar os tribunais administrativos como os competentes em razão da matéria para conhecer da acção, porquanto, os pedidos formulados em a) e b) visam o reconhecimento do A. “como titular do direito de reversão sobre o mencionado prédio e, em consequência, obter os benefícios previstos na lei para quem se encontre na situação referida, assim se explicando os restantes pedidos formulados”, dando como irrelevante para a questão da competência o pedido relativo ao enriquecimento sem causa, dada a sua natureza residual.

Tal entendimento foi acolhido no acórdão da Relação que fundamentou igualmente a sua decisão no acórdão do Tribunal dos Conflitos de 25 de Maio de 2006, proferido no recurso n.° 26/05, inserto em www.dgsi.pt, referente a acção em tudo idêntica à dos presentes autos.

Nesse acórdão, conforme transcrição a que procedemos, sem os destaques originais, afirmou-se:

«1. A jurisdição dos Tribunais Administrativos vinha definida no art. 3.° do ETAF aprovado pelo DL 129/84, de 27/04 - aplicável por vigorar à data da propositura desta acção - do seguinte modo: “incumbe aos Tribunais Administrativos e Fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais.(...).

Sendo certo, por outro lado, que a CRP estabelece que os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais” — vd. seu art.° 211.°, n.° 1 — o que significa que, como a doutrina e a jurisprudência têm afirmado, a jurisdição dos Tribunais Judiciais se define por exclusão, cabendo-lhe julgar todas as acções que não sejam especialmente atribuídas a outras espécies de Tribunais.

A determinação do Tribunal materialmente competente para conhecer da pretensão formulada pelo Autor afere-se em função dos termos em que a mesma vem proposta e dos fundamentos em que ela se estriba, “sendo, para esse efeito, irrelevante o juízo de prognose que se possa fazer relativamente à viabilidade da mesma (por se tratar de questão atinente ao mérito da pretensão), mas sendo igualmente certo que o Tribunal não está vinculado às qualificações jurídicas efectuadas pelo Requerente ou Autor”. É o que tradicionalmente se costuma exprimir com a fórmula «a competência determina-se pelo pedido formulado pelo Autor». — Acórdão do Tribunal de Conflitos de 11/7/00, Conflito n.° 318 (AD 468/1.630). No mesmo sentido, e a título meramente exemplificativo, vd. Acórdãos desse mesmo Tribunal de 3/10/00, (Conflito n.° 356), de 6/11/01, (Conflito n.° 373) e de 5/2/03, (Conflito n.° 6/02), do Pleno do STA de 9/12/98, rec. n.º 44.281 (BMJ 482/93) e do STJ de 2 1/4/99, rec. n.º 373/98 e Prof. Manuel de Andrade, “Noções Elementares de Processo Civil” pag. 88 e segs.

“A competência do Tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os seus fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão.” — M. Andrade, Obra citada a fls. 91.

Encontra-se, pois, assente que a determinação da competência material de um Tribunal depende dos termos em que o Autor formulou a sua pretensão e dos fundamentos em que a estribou e, assim sendo, cumpre resolver a identificada questão à luz dos princípios acabados de expor.

2. Os Autores (ora Recorrentes) interpuseram esta acção no Tribunal Judicial do Seixal alegando que haviam herdado um prédio e que este havia sido expropriado, em 1/10/1970, para nele serem implantadas as instalações fabris da ..., o que não veio a acontecer por o mesmo ter sido transferido para o património da ..., S.A. que o urbanizou e alienou os correspondentes lotes a terceiros.

Deste modo, e porque o dito prédio não foi aplicado no fim que justificou a sua expropriação, reclamam o direito de reversão do mesmo para a sua titularidade o qual, a não ser reconhecido, determinará um enriquecimento injusto e ilegal dos Réus que, por isso, ficam constituídos na obrigação de os indemnizar de todos os prejuízos sofridos decorrentes dessa situação.

Pedem, assim, a título principal, que os Réus sejam condenados a reconhecer que desapareceu a necessidade que determinou a referida expropriação e o seu direito à reversão do prédio expropriado e, consequentemente, que sejam condenados a absterem-se de o alienar, onerar ou transformar. Mas, na improcedência deste pedido e não sendo reconhecido em sede administrativa o direito de reversão, pedem, a título subsidiário, que se condene os Réus a restituir-lhes o valor correspondente ao seu enriquecimento e a indemnizá-los por todos os prejuízos sofridos em resultado do não reconhecimento dos seus direitos.

É, assim, visível que o que os Autores pretendem alcançar nesta acção é o reconhecimento de que são titulares do direito de reversão sobre o mencionado prédio, com vista a obterem os correspondentes benefícios (veja-se o pedido subsidiário), em suma pretendem conseguir o que lhes foi recusado no recurso contencioso onde solicitaram a anulação do indeferimento do pedido de reversão daquele prédio. E, tanto assim, que eregem o pedido de condenação dos Réus a reconhecer a existência do direito de reversão como sendo o pedido principal, o pedido de que tudo depende, e fundamentam-no no facto do prédio ora em causa não ter sido aplicado na finalidade que justificou a sua expropriação.

Todavia, tanto a declaração da utilidade pública da expropriação como o acto que aprecia (deferindo ou indeferindo) o pedido de reversão do prédio expropriado são actos administrativos proferidos na sequência de requerimentos feitos à autoridade competente para a sua prolação, cabendo aos Tribunais Administrativos conhecer da legalidade da decisão que sobre eles recair — vd. art. 11º e 70º/1 do CE/91 e art.° 51.° do ETAF aprovado pelo DL 129/84, de 27/4, aplicáveis por vigorarem na data em que os Autores requereram a declaração desse direito e, entre muitos outros, Acórdão deste STA de 11/02/99, rec. 37.648).

(... ).

O que significa que o que os Autores pretendem ver discutido nesta acção é a legalidade de um acto administrativo.

Com efeito, saber se mantém a necessidade que determinou a expropriação do identificado prédio e saber que consequências se devem retirar desse facto e decidir em conformidade é matéria directamente atinente à competência da entidade que declarou a utilidade pública da expropriação e à legalidade deste acto e não matéria relacionada com as pessoas dos seus beneficiários. E, porque assim, é matéria cuja competência está sedeada na jurisdição administrativa.»

Na aparência tudo já estaria dito e mais não seria necessário acrescentar.

Como é jurisprudencialmente incontroverso, a competência do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca - cf. Acs. do STJ, de 20.2.1990, BMJ n.° 394, p. 453, e de 9.5.95, CJSTJ, ano II, tomo II, p. 68, entre vários.

Porém, MANUEL DE ANDRADE (Noções Elementares de Processo Civil, Reimpressão, Coimbra Editora, Coimbra, p. 90), acerca do critério aferidor da competência material, ensina:

“São vários esses elementos também chamados, índices de competência (Calamandrei).

Constam das várias normas que prevêem a tal respeito.

Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um, deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção — seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes).

A competência do tribunal — ensina Redenti (vol. 1, pág. 265), afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.

E o que está certo para os elementos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes”.

Esta última referência também tem que ser acentuada, pois que a competência em razão da matéria afere-se não apenas nos termos objectivos mas igualmente nos termos subjectivos em que a acção é posta (vide Ac. STA de 13.05.93, Rec.31.478).

Temos, assim, que não deixar de considerar os sujeitos activos e passivos, não perdendo de vista que “[a] competência funcional da justiça administrativa, consiste, como regra geral, em julgar as acções e recursos destinadas a dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas” sendo certo que com esta expressão “teve o legislador constitucional e ordinário, em vista apenas os vínculos que intercedem entre a administração e os particulares (ou entre actividades distintas) emergentes do exercício da função administrativa e não genericamente autoritária de qualquer agente do Estado” (Ac. STA de 01.10.96, Rec. 39.389).

GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3. Ed., p. 815) dizem, em comentário ao artigo 212.°, n.° 3, da Constituição da República:

“Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n.° 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.

Também VIEIRA DE ANDRADE (A Justiça Administrativa, 9ª edição, Almedina, Coimbra, p. 55) sustenta: “Esta questão sobre o que se entende por “relação jurídica administrativa”, sendo fulcral, devia ser resolvida expressamente pelo legislador. Mas, na falta de uma clarificação legislativa, parece-nos que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de “relação jurídica administrativa” no sentido estrito tradicional de “relação jurídica de direito administrativo”, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração (...)“.

Ora, no caso em apreço, quer os AA. quer os RR., são particulares, não está em questão qualquer acto praticado por um particular no uso de poderes de autoridade (caso dos concessionários), nem a acção se funda em qualquer relação jurídico-administrativa.

No domínio do ETAF de 1984 eram de três tipos as acções relativas ao contencioso administrativo: acções relativas a contratos administrativos (interpretação, validade, execução e responsabilidade contratual deles emergente), acções relativas à responsabilidade extracontratual por actos de gestão pública e acções para reconhecimento de direito ou interesse legalmente protegido (alíneas f), g) e h) do n.° 1 do artigo 51º do ETAF).

Se é certo que o A. estruturou os pedidos em principais [a), b) e c) e subsidiários [d) e)] não pode afirmar-se que haja qualquer pedido de reversão.

Segundo o alegado, o A. pediu a reversão pelo meio próprio e com a presente acção, apoiada, de resto, em parecer de MENEZES CORDEIRO (fls.95 e ss.) visa exigir, “de quaisquer particulares, o respeito por todos os elementos que configurem o seu direito de reversão”, direito este com duas vertentes: “o direito a exigir a cessação de actos ou actividades danosos”, “o direito a pedir uma indemnização, em espécie ou em dinheiro, pelos danos causados no objecto do direito de reversão” e, subsidiariamente, a indemnização pelo enriquecimento sem causa.

Nesta lógica, em que se visa, em primeira linha, condenar as RR. a reconhecer a desnecessidade da expropriação e a oneração do prédio com “um pedido de reversão” e a absterem-se de alienar; onerar ou transformar, directamente ou por interposta pessoa, quaisquer parcelas, pertencentes ao prédio em litígio, se insere o pedido posterior de intervenção dos adquirentes de lotes em que o prédio expropriado foi repartido.

A acção está claramente dirigida contra particular, não se inserindo em qualquer dos tipos de acção do contencioso administrativo a que fizemos referência.

Se é manifesto que não é uma acção relativa a contratos administrativos nem por responsabilidade extracontratual por actos de gestão pública, também não é um acção para reconhecimento de um direito ou de um interesse, porquanto, mesmo neste caso, o sujeito passivo teria que ser a Administração (ex. vi do artigo 268.° da Constituição da República Portuguesa).

Está, pois, a presente acção fora da competência dos tribunais administrativos, o que nos remete para a competência residual dos tribunais comuns.

III. Decisão

Pelo exposto, acordam os Juízes que compõem este Tribunal de Conflitos em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogando o acórdão recorrido, declarar os tribunais comuns competentes, em razão da matéria, para conhecer desta acção.

Sem custas.

Lisboa, 9 de Dezembro de 2008.- Paulo Armínio de Oliveira e Sá (relator) – Rosendo Dias José – Urbano Aquiles Lopes Dias - Fernanda Martins Xavier e Nunes – João Moreira Camilo – Edmundo António Vasco Moscoso.