I - A existir lesão, a mesma resulta do acto de indeferimento do pedido de licenciamento.
J - Com efeito enquanto o acto revogatório impugnado, tinha como fundamento a manifesta insusceptibilidade da construção, em termos genéricos em prédios rústicos situados em área inferior a 5 ha na zona do PROTALI, fundamento este que não constitui lesão de um interesse directo manifestado pelos recorrentes, mas admitia, nos casos em que os prédios possuíssem aquela área, e verificado outros circunstancialismos, a possibilidade dessas construções poderem verificar-se.
K - Já o mesmo não acontecia com o acto de indeferimento de um licenciamento de um projecto da titularidade dos recorrentes com fundamento na sua desconformidade com o PROTALI.
L - Este sim é um acto atacável ou seja impugnável porque veio assumir a posição de um outro que embora sobre o mesmo tema, é baseado em termos e fundamentos opostos.
M - Assim, no entender da recorrida o recurso interposto pelos recorrentes carece de objecto o que conduz à inutilidade superveniente da lide, e em consequência à absolvição da instância, nos termos do disposto na alínea c) do art ° 287° do Código do Processo Civil, aplicável "ex vi" do art° 1° da LPTA.
N - Dando-se por reproduzida toda a matéria constante das presentes alegações da recorrida em matéria dos vícios que lhe apontam os recorrentes.
Termos em que deve ser negado provimento ao recurso.
5 - Neste Tribunal, o Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público foi de parecer que deve ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a decisão recorrida e ordenando-se a baixa do processo ao TAC para prosseguir os seus termos com o conhecimento dos vícios imputados ao acto administrativo contenciosamente recorrido.
Colhidos os legais “vistos”, cumpre decidir:
6 - MATÉRIA DE FACTO:
A sentença recorrida deu como demonstrada a seguinte matéria de facto que não foi objecto de qualquer reparo:
A - Os recorrentes são proprietários do prédio rústico denominado "...", descrito na Conservatória do Registo Predial de Odemira sob o nº 02231.
B – Pretendendo nele construir uma casa de habitação, solicitaram "informação prévia" à Câmara Municipal de Odemira, a qual foi objecto de parecer favorável da Câmara na sua reunião de 14.08.1996.
C - Em 02.07.1997, em reunião ordinária, a Câmara Municipal de Odemira deliberou revogar o mencionado parecer favorável, "tendo em atenção o oficio interpretativo nº 7087, datado de 13/06/97, da Comissão de Coordenação da Região do Alentejo".
D - Em 19.8.1997, os ora recorrentes requereram o licenciamento para a construção de uma moradia, com a área de 186,76 m2.
E - Este pedido de licenciamento foi indeferido por deliberação da CM de 22.10.97 por contrariar o PROTALI, dado que a área de construção prevista para o caso é inferior, 100 m2.
7 - DIREITO:
7.1 – Comecemos por apreciar o recurso jurisdicional interposto da decisão de 23.11.98 que decidiu questão suscitada pelo Mº Pº no sentido de o recurso contencioso ser julgado deserto por os recorrentes, devidamente notificados para o efeito, não terem apresentado alegações finais.
Fundamentalmente, entendeu-se nessa decisão, não ser aplicável ao presente recurso contencioso o disposto no artº 67º § único do RSTA e em conformidade foi tal questão julgada improcedente.
Contra o assim decidido insurgiu-se a CÂMARA MUNICIPAL DE ODEMIRA sustentando, no essencial, ser aplicável ao recurso contencioso o disposto nos artº 287º e 291º do CPC pelo que, na situação, deveria ter sido extinta a instância, por os recorrentes não terem apresentado alegações finais.
Vejamos se lhe assiste razão:
Na situação estamos perante um recurso previsto no artº 51º nº 1/d) do ETAF – recurso de acto administrativo de órgão da administração local – regulado, “salvo o disposto no ETAF e na LPTA”, pelo “estabelecido no Código Administrativo e na legislação complementar deste”, como expressamente resulta do artº 24º/a) da LPTA.
Apenas quanto aos recursos contenciosos previstos na alínea b) do artº 24º da LPTA (disposição esta que não contempla o presente recurso contencioso) é aplicável o RSTA, incluindo o disposto no § único do artº 67º que expressamente determina que “à alegação e à sua falta é aplicável o disposto nos artigos 292º (hoje 291º nº 2) e 690º do Código de Processo Civil”, disposições estas que prevêem a deserção do recurso pela falta de alegação do recorrente.
Não vislumbramos, nomeadamente na LPTA nem no Código Administrativo (cfr. nomeadamente artºs 834º a 850º), a existência de norma que preveja e sancione a falta de alegações finais com a deserção do recurso contencioso, ou norma que preveja serem aplicáveis ao presente recurso contencioso aquelas disposições do CPC invocadas pela recorrente.
Daí que e sem maiores delongas possamos concluir não serem as mesmas aplicáveis ao presente meio processual – recurso contencioso de acto administrativo de órgão da administração local - bem como pela improcedência do recurso jurisdicional.
7.2 – Importa seguidamente entrar na apreciação do recurso jurisdicional da decisão de 14.04.00 que julgou “extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide”.
Vem impugnada nos presentes autos a deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE ODEMIRA, datada de 02.07.97, que revogou parecer favorável, dado por deliberação de 14.08.96, sobre pedido de informação prévia para a construção de uma casa de habitação em prédio pertencente aos recorrentes.
Entendeu-se na sentença de 14.04.00, objecto do presente recurso jurisdicional, que o acto administrativo que indeferiu o pedido de licenciamento de construção da casa de habitação, com fundamento em desconformidade do projecto apresentado com o PROTALI, - deliberação de 22.10.97 – ser “um acto que vem regular a mesma essencial situação jurídica que o acto ora recorrido” “vedando aos recorrentes, embora em termos e com fundamentos diversos, a construção pretendida”.
Estaríamos assim e ainda no entender da sentença recorrida, perante “uma revogação por substituição”, ficando “o presente recurso sem objecto, uma vez que o acto recorrido, pela sua revogação deixou de vigorar na ordem jurídica, o que torna (legalmente) impossível a manutenção da lide, impondo a sua extinção”.
Contra o assim decidido, insurgiram-se os ora recorrentes, nos termos das conclusões que formularam e supra transcritas, pugnando pelo desacerto do decidido, com o consequente prosseguimento do recurso para conhecimento do respectivo objecto.
Vejamos se lhes assiste razão.
A situação de facto com interesse para decisão pode resumir-se ao seguinte:
- -Pretendendo construir uma casa de habitação, os recorrentes solicitaram à CM "informação prévia" que foi objecto de parecer favorável – deliberação da CM de 14.08.1996.
- -Em 02.07.1997, a Câmara Municipal de Odemira deliberou revogar o mencionado parecer favorável (acto impugnado nos autos).
- -Em 19.08.1997 os recorrentes requereram o licenciamento para a construção de uma moradia que foi indeferido por deliberação da CM de 22.10.97 por contrariar o PROTALI.
Nos termos do artº 10º do DL nº 445/91, de 20/11 (redacção dada pelo DL nº 250/94, de 15/10), qualquer interessado pode requerer à Câmara Municipal “informação prévia” ao pedido de licenciamento sobre a eventual possibilidade de realizar ou executar em determinado local obra sujeita a licenciamento municipal.
O procedimento administrativo relativo a esse pedido de informação sobre a viabilidade de construção em determinado local, está previsto nos artºs 10º a 13º daquele diploma, iniciando-se com um requerimento dirigido à Câmara Municipal e que termina com a “deliberação final” da autoria da CM, sendo o conteúdo dessa deliberação constitutivo de direitos e vinculativo para um eventual pedido de licenciamento, desde que este seja apresentado dentro do prazo de um ano relativamente à data da sua comunicação ao recorrente (artºs 12º e 13º do DL 445/91).
Na situação em apreço a “informação prévia” dada pela Câmara Municipal foi de conteúdo favorável ao administrado. Pelo que e ainda que designada por “informação”, o respectivo conteúdo é vinculativo para a CM, já que o administrado apresentou o pedido de licenciamento dentro do referido prazo de um ano.
Ou seja, a “informação prévia” dada pela Câmara Municipal, em tal situação, acaba por condicionar, nos termos referidos, a decisão final relativa ao pedido de licenciamento, cujo procedimento administrativo se inicia, nos termos dos artºs 14º e sgs do DL 445/91, com a apresentação nos serviços da CM, do requerimento onde é formulado o pedido de licenciamento.
Deste modo podemos afirmar que, no caso de uma eventual revogação da deliberação que decidiu sobre o pedido de informação prévia, com a consequente destruição dos seus efeitos, o acto revogatório é susceptível de se revelar como lesivo de direitos ou interesses do administrado já que o impede de posteriormente poder invocar as consequências jurídicas que dessa informação derivam. Apresenta-se por isso o acto revogatório da deliberação que decidiu sobre o pedido de informação prévia, como contenciosamente recorrível.
Acresce ainda que, caso esse acto revogatório venha posteriormente a ser revogado por outro acto, esta última revogação, em princípio, não produz efeitos repristinatórios (salvo se o acto de revogação assim e expressamente o determinar) – artº 146º do CPA.
Como se referiu, com o requerimento do pedido de licenciamento, como resulta dos artºs 14º e sgs. do DL 445/91, inicia-se um outro procedimento que se revela de maior complexidade, mais moroso e dispendioso para o administrado. Com ele visa o administrado obter uma decisão distinta, com conteúdo diferente da prevista no artº 12º do mesmo diploma.
Enquanto com o requerimento relativo ao pedido de informação prévia o administrado pretende, antes de requerer o licenciamento, recolher ou obter uma informação sobre a viabilidade de executar uma determinada obra com determinadas características e em determinado local, com o pedido de licenciamento visa obter uma efectiva autorização ou a obtenção de licença para construir.
Os procedimentos administrativos que culminam com ambas as “decisões” também são autónomos.
Daí que se não possa afirmar que o conteúdo da decisão que se limita a indeferir um pedido de licenciamento, regule a mesma situação jurídica que o acto que deu parecer favorável ao pedido de licenciamento ou do acto que revogou esse parecer favorável. E igualmente se não pode afirmar que aquela decisão integra uma revogação implícita de anterior decisão relativa ao pedido de informação prévia.
A revogação implícita da “deliberação final” relativa ao pedido de informação prévia apenas pode ocorrer através da prática de um novo acto administrativo que, reapreciando novamente a mesma concreta situação (pedido de informação prévia), disponha em sentido ou termos opostos aos do primeiro acto e cujos conteúdos ou efeitos sejam entre si inconciliáveis.
É que, como salientam os recorrentes nas conclusões que formularam, só se pode falar de revogação por substituição quando o acto revogatório, para além de operar a destruição dos efeitos jurídicos do acto anterior, tenha disposto "ex novo" sobre a mesma matéria e cujo conteúdo seja inconciliável com este (cfr. neste sentido entre outros Ac. STA de 05.12.96, rec. 33857; de 05.11.98, rec. 43283).
Na situação, o despacho considerado revogatório pela sentença recorrida decidiu, como resulta do anteriormente referido, sobre matéria distinta e em procedimento diverso, pelo que a deliberação de 22.07.97, que indeferiu o pedido de licenciamento da obra é um acto administrativo que não afecta a existência jurídica da anterior informação prévia e, muito menos, o acto que a revogou.
Aliás, como salienta o Ex.mo Magistrado do Mº Pº no parecer final que emitiu, aquando da prolacção da deliberação de 22.07.97, já a deliberação de 14.08.96 havia expressamente sido revogada pela deliberação de 02.07.97 e por conseguinte produzido os seus efeitos revogatórios (cfr. artº 146º do CPA). E, o que o recorrente pretende discutir no recurso contencioso é precisamente a legalidade dessa revogação que se mantém na ordem jurídica e, face ao carácter constitutivo de direitos do acto revogado, lhe é lesiva já que faz desaparecer a informação prévia e, assim, o impede de invocar as respectivas consequências jurídicas para o acto de licenciamento.
Não se pode por conseguinte manter o entendimento manifestado na sentença recorrida, no sentido de que o acto de 22.10.97 que indeferiu o pedido de licenciamento, se apresenta como revogatório da deliberação que decidiu sobre o pedido de informação prévia ou mesmo sobre a decisão que expressamente veio a revogar a decisão que incidiu sobre o pedido de informação prévia.
Pelo que, mantendo-se a deliberação de 02.07.97 na ordem jurídica, o recurso contencioso interposto mantém o seu objecto.
Daí a razão dos recorrente nas conclusões que formularam, bem como a procedência do recurso jurisdicional.
7 – Termos em que ACORDAM:
- a)– Negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo CM de Odemira da decisão de 23.11.98:
- b)- Conceder provimento ao recurso jurisdicional interposto pelos recorrentes contenciosos e em consequência revogar a decisão de 14.04.00, devendo os autos baixar ao TAC para aí prosseguirem seus termos com o conhecimento dos vícios imputados ao acto contenciosamente recorrido, se outra questão a tal não impedir.
- c)- Sem custas.
Lisboa, 26 de Fevereiro de 2003.
Edmundo Moscoso – Relator – J Simões de Oliveira – Angelina Domingues
