040995 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no Tribunal Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: A…, viúva, residente na Praça … n°…-… andar, Lisboa, B…, casado, engenheiro técnico agrário, residente no …, Torres Vedras e …, casado, residente na Rua …, n°…, Cascais, interpuseram recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Ministro da Indústria e Energia de 15/12/93, que constituiu servidões sobre o prédio dos recorrentes sito na freguesia do Carregado, concelho de Alenquer, inscrito na respectiva matriz predial, sob o art°8°, Secção X, para a passagem da conduta de gás natural, por estar inquinado com vários vícios. Por acórdão da Secção de 11/5/2000, ora recorrido, foi negado provimento a tal recurso contencioso por não se verificarem os vícios alegados (fls. 201 a 229) e não concordando com tal decisão, da mesma interpuseram os recorrentes o presente recurso jurisdicional, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões: “1ª-No acto impugnado e nas subsequentes publicações conexas (v.g., plantas parcelares do traçado do gasoduto, em cumprimento do n°3 do acto recorrido) não se mencionaram nem identificaram os proprietários das parcelas oneradas e destinatários dessa declaração de utilidade pública, mencionando-se tão-somente a usufrutuária dos terrenos em causa - …; Esta questão ficou registada na 3ª conclusão das alegações apresentadas no tribunal a quo, pelo que o acórdão recorrido deveria ter-se pronunciado sobre a mesma ( art°660° n°2 do CPC ). Por não ter conhecido desta questão, o acórdão recorrido desta questão, o acórdão recorrido é nulo ( art°668° n°1 al.d) do CPC ); 2ª- Relativamente à decisão de que o acto impugnado se encontra devidamente fundamentado quanto aos factos, o acórdão recorrido não fundamenta por qualquer forma a conclusão de considerar o acto fundamentado quanto às razões de facto, nem especifica que fundamentação de facto do acto impugnado considera suficiente para considerar esse acto fundamentado quanto às razões de facto, pelo que nem os recorrentes nem qualquer pessoa poderá perceber o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo tribunal a quo para ter decidido nos termos em que o fez quanto a esta questão; 3ª- Interpretar os arts. 158° n°1 e 668° n°1 al.b) do CPC no sentido de permitir que a fundamentação de facto que as decisões judiciais assente em meros juízos conclusivos, sem especificação das concretas razões de facto que suportam essas decisões, viola a tutela do art°205° n°1 da Constituição; 4ª- A fundamentação de direito adoptada no acórdão recorrido relativamente à fundamentação do acto impugnado encontra-se numa insanável oposição com a decisão proferida. Na verdade, a fundamentação jurisdicional do acórdão recorrido determinaria a necessária decisão de falta de fundamentação de facto do acto recorrido, pois o acto impugnado não contém qualquer fundamentação de facto quanto à decisão aí tomada. Assim, a fundamentação de direito do acórdão recorrido encontra-se em oposição com a decisão proferida quanto à fundamentação de facto do acto impugnado, pelo que o acórdão recorrido é nulo, nos termos do art°668° n°1 al.c) do CPC ; 5ª- A identificação dos destinatários de actos administrativos é um dos seus elementos essenciais e uma das menções obrigatórias que devem constar no acto ( art°123° n°2 al.b) do CPA ) e a sua omissão gera a respectiva nulidade ( art°133° n°1 do CPA ), podendo e devendo os tribunais conhecer oficiosamente desta questão ( art°134° do CPA ). Atendendo ao que se deixou referido na conclusão 1ª, o acto impugnado é nulo; 6ª- O art°168° n°1 da Constituição (na versão posterior à revisão de 1992) determina que é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização do Governo, legislar sobre: “direitos, liberdades e garantias” (art°168° n°1 al.b)), sobre “regime geral da requisição e da expropriação por utilidade pública” (art°l68° n°1 al.e)), e ainda sobre “meios e formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indemnizações” (art°168° n°1 al.1)). O regime jurídico das servidões sub judice contido nos DL. nº374/89, de 25/10, que atribui competência à entidade recorrida para a prática do acto sub judice (v. art°13° deste mesmo diploma), e no DL. n°11/94, de 13/1, que estabelece o regime aplicável às servidões em causa, designadamente quanto ao regime indeminizatório, enfermam de manifesta inconstitucionalidade orgânica, pois as matérias aí reguladas integram inquestionavelmente qualquer das alíneas do art°168° n°1 da Constituição referidas no parágrafo anterior, carecendo o Governo de autorização legislativa da assembleia da República para legislar sobre a matéria contida nos diplomas em causa, o que não se verificou; 7ª-A defesa que o acórdão recorrido faz da constitucionalidade destes diplomas não pode proceder, pois: o diploma que criou e regula estas servidões (DL. n°374/89, de 25/10) é de 1989, ou seja, anterior ao Código das Expropriações de 1991, pelo que não veio regular uma servidão genericamente admitida por este Código. para além de ser uma forma de intervenção nos solos por motivos de interesse público e de interferir no regime dos direitos, liberdades e garantias (propriedade, justa indemnização), o regime em análise corresponde material, procedimental e contenciosamente a uma expropriação e o legislador constitucional adoptou um conceito amplo de expropriação (cfr. art°62° n°2 da CRP) que também pretende aplicar-se a este regime, pelo que, nos termos do art° 168° nº 1 als. b) e 1) da Constituição, o Governa carecia de uma autorização legislativa da Assembleia da República para adoptar os diplomas sub judice que enfermam, assim, de inconstitucionalidade orgânica; 8ª-Interpretar o regime estabelecido nos DL. n°374/89, de 29/10 e DL. n°11/94, de 13/1, (i) como não prevendo uma forma de intervenção nos solos por motivo de interesse público, (ii) no sentido de que não correspondem a uma expropriação ou que (iii) não traduzem actos legislativos sobre direitos, liberdades e garantias (propriedade, justa indemnização), implica uma clara violação da tutela constitucional prescrita no art°168° n°1 als. b) e 1) e no art°62° n°2 da Constituição. 9ª-A declaração de utilidade pública contida no acto recorrido caducou há muito, ex vi do art°9° n°2 do CE (91), aplicável por força do art°25° do DL. nº11/94, de 13/1. Nos termos do art°10 nºs 3 e 4 do CE (aplicável ex vi do art°25°citado), as declarações de utilidade pública caducam se se verificar uma de duas situações: a) se a entidade beneficiária da expropriação ou servidão não tiver promovido a constituição da arbitragem no prazo de um ano: ou b) se o processo não for remetido ao tribunal competente no prazo de dois anos, em ambos os casos a partir da data da publicação do acto de declaração de utilidade pública. In casu, nenhuma das entidades administrativas envolvidas neste processo, incluindo a própria C…, promoveu a constituição da arbitragem no prazo de um ano a contar da declaração de utilidade pública das servidões em causa, nem os respectivos processos foram remetidos ara os tribunais competentes para efeitos indemnizatórios no prazo de dois anos a contar da data da publicação do despacho recorrido. Deste modo, a declaração de utilidade pública para a constituição das servidões administrativas em causa caducou há muito, o que acarreta a sua ineficácia jurídica, e essa caducidade deve ser declarada pela ordem jurisdicional; 10ª- O facto de o DL. n°11/94, de 13/1, permitir aos proprietários requererem a constituição de arbitragem, não isenta a C… do dever de constituir a arbitragem no prazo prescrito no Código das Expropriações e é o incumprimento desse dever legal que determina a caducidade da declaração de utilidade pública. No âmbito do Código das Expropriações, através da reclamação prevista no art°52°, expropriados também podem provocar jurisdicionalmente a constituição da arbitragem e esse facto não interfere por qualquer forma no regime da caducidade da declaração de utilidade pública; 11ª- Interpretar o regime das servidões relativas ao gás natural no sentido de as respectivas declarações de utilidade pública não estarem sujeitas ao regime de caducidade previsto no Código das Expropriações implica uma clara violação dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da propriedade privada, da justa indemnização e da justiça (arts. 13°, 62° e 266° da Constituição); 12ª- Revestindo o art° 100° do CPA , materialmente, a natureza de uma norma de cariz acentuadamente substantivo - dada a sua relevância densificadora do princípio constitucional constante no art°267° n°5 da CRP - , e os arts. 7° e 8° do CPA consubstanciarem princípios gerais de Direito Administrativo que também concretizam aquele princípio constitucional, a específica conformação do direito de audiência dos interessados estabelecida no CPA aplica-se a todos os procedimentos administrativos e o Código das Expropriações prescreve também essa no seu artº14 n°s. 1 e 5. 13ª- Dado que a entidade recorrida aprovou o projecto de traçado do gasoduto que implica a constituição de servidões sobre o direito de propriedade dos recorrentes e que declarou a utilidade pública da servidão em causa sem que os recorrentes tenham sido previamente ouvidos no respectivo procedimento pela entidade recorrida ou por qualquer outra, nos termos estabelecidos no CPA, no Código das Expropriações ou na Constituição, o acto sub judice ofendeu frontalmente os princípios da colaboração da Administração com os particulares e da participação destes na actividade administrativa, violando, além disso, os arts. 267° n°5 e 268° n°1 da CRP, os arts. 7° , 8° e 100º n°1 do CPA e o art°14° nºs 1 e 5 do Código das Expropriações; 14ª- Ao contrário do que se entendeu no acórdão recorrido, o DL. n°232/90, ao prescrever no seu art°2° n°s 2 e 3, o parecer prévio dos Ministérios da Defesa Nacional, do Planeamento e da Administração do Território, da Agricultura, Pescas e Alimentação, das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e do Ambiente e Recursos Naturais e Municípios abrangidos pelas obras a executar, não pretendeu dispensar a audiência dos interessados relativamente aos particulares específica e directamente afectados com esta declaração de utilidade pública. Naturalmente que os interessados neste acto administrativo não são apenas aquelas entidades administrativas - ministérios e câmaras municipais - mas sim os concretos destinatários de uma declaração de utilidade pública, os particulares proprietários dos terrenos onerados com as servidões de gás (cfr. art°9° do Código das Expropriações que recorta a figura dos interessados nos procedimentos expropriativos); 15ª - Interpretar o regime das servidões de gás natural, designadamente o referido o DL. n°232/90, de 16/7, no sentido que dispensa a audiência dos. proprietários dos terrenos afectados nos termos prescritos no CPA ou no Código das Expropriações traduz uma inegável violação dos arts. 13°, 62° e 267° n°5 da Constituição; 16ª - O despacho recorrido não fundamenta por qualquer modo, pelo menos de facto, a declaração de utilidade pública das Parcelas relativamente ao fim da expropriação ou, pelo menos, os fundamentos invocados são insuficientes, obscuros e/ou contraditórios, como acontece com a fundamentação de direito, pelo que foram violados os arts. 124° e 125° do CPA e 268° n°3 da CRP, o que determinará a declaração de nulidade do acto recorrido ( art°133° n°2 al.d) do CPA ) ou, pelo menos, a respectiva anulação; 17ª - A exigência de fundamentação é tanto maior quanto se constata que estamos perante um poder discricionário por parte da Administração Pública. É precisamente no domínio da discricionariedade que se suscitam especiais preocupações de eventual desvio de poder cujo esclarecimento e controlo jurisdicional só poderá ser efectivado através da fundamentação do acto em causa; Por outro lado, para que a fundamentação se possa considerar suficiente não bastam os simples juízos meramente conclusivos vertidos no acto recorrido, sem indicação dos factos que os sustentam (cfr. Acs. de 18/2/82, AD 247°, 920 e de 20/1/98, BMJ 473°, 212); 18ª- Interpretar os arts. 124° e 125° do CPA no sentido que a fundamentação contextualizada permite uma ausência de fundamentação ou uma fundamentação conclusiva nos actos administrativos com o sentido e efeitos do acto impugnado constitui uma clara violação do art°268° n°3 da Constituição; 19ª - A entidade recorrida ofendeu o conteúdo essencial do direito de propriedade e de iniciativa económica privada dos recorrentes, consagrado nos arts. 61° n°1 e 62° n°1 da Constituição, violando ainda os princípios fundamentais da igualdade, da proporcionalidade, justiça e imparcialidade, pelo que é nulo ( art°133° n°2 al.d) do CPA )”. Contra-alegou a recorrida particular terminando com as seguintes conclusões: O acórdão recorrido não é nulo por omissão de pronúncia já que decidiu expressamente a questão da falta de identificação de todos os proprietários a propósito da tempestividade do recurso - precisamente a mesma sede em que foi colocada pelos recorrentes que nesta parte até tiveram ganho de causa. Não infringiu por isso nem a al.d) nem a al.c) do n°1 do art°668° do CPC ; O mesmo aconteceu quanto à questão da fundamentação do acto que o acórdão abordou expressa e frontalmente, ainda que contra o sentido defendido pelos recorrentes (cfr. fls. 30 e 31 do mesmo acórdão); Os diplomas legais que enquadram juridicamente o despacho recorrido não são inconstitucionais por infracção da reserva de competência da Assembleia da república; Os recorrentes pretendem sem fundamento complementar a matéria de facto assente no acórdão recorrido, esquecendo que se trata agora de um recurso de revista; Os factos que introduzem são, apesar disso, meros factos negativos, absolutamente irrelevantes para o bom julgamento do recurso e alguns deles meramente presumidos e inexistentes na realidade; A declaração de utilidade pública constante do acto recorrido não caducou, uma vez que não lhe é aplicável o disposto no Código das Expropriações; A autoridade recorrida respeitou a tramitação legal na aprovação do projecto-base do gasoduto, que previa a emissão de pareceres prévios por parte dos ministérios e das autarquias em representação de todos os interesses difusos envolvidos, o que satisfaz, quanto ao projecto-base, o princípio da audiência dos interessados; Só para efeitos de aprovação dos projectos concelhos do traçado do gasoduto é que o DL. n°11/94 prevê a audiência dos proprietários afectados, o que foi sempre cumprido pela C…; Apesar de ter sido a mãe e usufrutuária a única notificada por carta registada, nem por isso os recorrentes deixaram de tomar conhecimento da constituição da servidão e de sobre ela tomarem em devido tempo as medidas que consideraram mais convenientes à defesa dos seus interesses; Tratando-se de um procedimento administrativo decisório que não era da iniciativa particular, as disposições do CPA no que respeita à audiência prévia dos interessados não são aplicáveis; O despacho recorrido está clara e suficientemente fundamentado, não devendo admitir-se a «deslocação» - constante em todos os passos das alegações dos recorrentes - do acto de aprovação do projecto-base para o acto de aprovação do projecto de detalhe e vice-versa; O acto recorrido respeita os direitos fundamentais da propriedade e da iniciativa privada e os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade; O despacho recorrido é, deste modo, válido e eficaz e deve manter-se na ordem jurídica, tal como foi reconhecido no douto acórdão recorrido”. Nas suas contra-alegações formula a entidade recorrida as seguintes conclusões: O acórdão recorrido pronunciou-se adequado e desenvolvidamente sobre a questão da identificação dos proprietários ao considerar que o projecto base aprovado pelo acto recorrido ao tempo não determinou nem podia determinar o universo das entidades privadas; O acórdão recorrido é fundamentado ao considerar que o acto recorrido permitiu aos recorrentes apreender as motivações da sua decisão e a sua impugnação contenciosa, não se verificando assim a alegada oposição dos fundamentos com a decisão; Não há inconstitucionalidade orgânica quando a Constituição não reserva à competência da Assembleia da República a matéria das servidões de gás; Não se regista a alegada caducidade já que o Código das Expropriações não é aplicável quando explicitamente o n°1 do art°17° do DL. n°11/94, se refere à arbitragem admitindo-a como poder quer dos proprietários quer da concessionária; Não há violação do princípio da audiência dos interessados se na fase do procedimento correspondente à aprovação do projecto base de traçado do gasoduto é notória a impossibilidade procedimental de àquela ocorrer salvo se sob a forma da representação de interesses difusos que as Câmaras Municipais realizaram ao emitirem os seus pareceres”. Emitiu douto parecer o Ex.mo Procurador Geral Adjunto, com o seguinte teor: “Pelas razões aduzidas nas contra-alegações da autoridade recorrida e da recorrida particular, improcedem, ao meu ver, as alegações dos recorrentes. Sou, pois, de parecer que deverá ser negado provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão recorrido”. Colhidos os vistos legais cumpre decidir. No acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos: Os recorrentes são proprietários de um prédio sito na freguesia do Carregado, concelho de Alenquer, inscrito na respectiva matriz predial sob o art° 8°, Secção X; Os recorrentes afirmam que em 10/7/1996 tiveram conhecimento de que o prédio de que são proprietários iria ser atravessado pela conduta de gás natural - Ramal do Carregado - nos termos do projecto de traçado aprovado pelo Despacho n°113/93, do Ministro da Indústria e Energia, publicado no DR n°1, II Série, de 3/1/94, sendo para o efeito necessário a constituição de unia servidão administrativa sobre o referido prédio; A constituição da servidão em causa recai sobre as duas parcelas de terreno que integram o referido prédio, denominadas como Parcelas nos 1 e 2, onerando, respectivamente, 15 719 m2 e 163m2; A instalação e exploração da referida conduta de gás natural foi concessionada à empresa C…, nos termos, entre outros diplomas, do DL. n°374/89, de 25/10, a quem cabe desenvolver os processos de constituição das servidões administrativas necessárias para o efeito, de acordo com o regime consagrado no DL. n°11/94, de 13/1, aplicando-se, subsidiariamente, o Código das Expropriações aprovado pelo DL. n°438/91, de 9/11 - art°25° do referido DL. n°11/94, de 13/1; É do seguinte teor o despacho n°113/93 do então Ministro da Indústria, de 15/12793, publicado no DR, II Série, n°1 de 3/1/1994, e objecto do presente recurso contencioso: «Despacho 113/93. - Na sequência da assinatura do contrato de concessão relativo à exploração do serviço público de importação de gás natural e do seu transporte e fornecimento através da rede de alta pressão, a respectiva concessionária, C…, apresentou na Direcção-Geral de Energia, ao abrigo do disposto no DL. n º232/90, de 16/7, o projecto de traçado do gasoduto Setúbal-Braga, Dando-se cumprimento ao preceituado no n°3 do art°2° do citado decreto- lei, o projecto foi enviado aos Ministérios referidos naquela disposição, bem como aos municípios abrangidos pelo traçado do gasoduto, para emissão do respectivo parecer. Tendo decorrido o prazo legal para emissão dos pareceres solicitados, foram recebidas, de ministérios e municípios consultados, indicações e sugestões para inclusão no projecto. Também a Direcção-Geral de Energia concordou na generalidade com o projecto de traçado do gasoduto, tendo igualmente apresentado um conjunto de observações e sugestões para acolhimento no desenvolvimento do projecto. A concessionária C… foi informada da totalidade das observações e sugestões apresentadas, tendo aceite a sua oportunidade e apresentado compromisso de cumprimento das mesmas, no desenvolvimento do futuro projecto. Assim, considerando o disposto no n°1 do art°2° do referido DL. n°232/90, determina: Tendo presentes os pareceres recebidos e os compromissos assumidos pela concessionária C… e sem prejuízo dos ajustes que se vierem a revelar necessários em resultado do processo de avaliação do impacte ambiental que se encontra em curso, é aprovado o projecto de traçado do gasoduto de alta pressão Setúbal-Braga, apresentado por aquela concessionária. Declaro a utilidade pública do projecto ora aprovado, com os efeitos decorrentes do disposto no n°4 do art°2° do DL. nº232/90. Para efeitos do disposto no número anterior, a Direcção-Geral de Energia deverá proceder à tempestiva publicação no DR, 2° Série, da planta do traçado do gasoduto». No DR, II Série, n°64, de 17/3/94, foi publicado o Aviso de 16/3/94 do Director-Geral de Energia do seguinte teor: «Em cumprimento do n°3 do Despacho n°113/93, de 15/12/1993 do Ministro da Indústria e Energia, publicado no DR, 2ª Série, de 3/1/94, publica-se em anexo a planta do traçado geral do gasoduto Setúbal-Braga, que será complementada com a publicação das plantas parcelares a escala adequada». No 2° Suplemento do DR, II Série, n°243/95, de 20/10 de 1995 foi publicado o seguinte aviso do Director-Geral de Energia: «Na sequência do meu aviso publicado no DR, 2ª Série, 64, de 17/3/94, e em cumprimento do n°3 do Despacho n°113/93, de 15/12/93 do Ministro da Indústria e Energia, publicado no DR, 2° Série, de 31/1/94, publicam-se em anexo as plantas parcelares do traçado do gasoduto Setúbal-Braga, ramal do Carregado, relativas ao concelho de Alenquer». A planta parcelar do traçado gasoduto em causa, ramal do Carregado e relativa ao concelho de Alenquer veio desenhada a fls. 12 570 (68) do DR, II Série, n°243, de 20/10/95, sendo aí referenciadas as parcelas nºs 1 e 2 em nome de …, Quinta do …, …, 2580 Alenquer, na freguesia do Carregado, com a indicação das respectivas áreas de servidão. A referida … é titular do direito do usufruto do prédio (doc. de fls. 16). i)Em 12/10/95, com a referência n°1 101/2/95 foi remetido pela C… oficio dirigido a … (fls. 111), de que se destaca: “...Nos termos e para os efeitos do art°12° n°1 do DL. n°11/94, de 13/1 informo V.Ex.a. de que a sua propriedade localizada no lugar de, freguesia de Carregado, concelho de Alenquer inscrita na matriz predial sob o artigo SEC X, descrita na Conservatória sob o número..., também identificada como parcela n°2 na planta anexa a, presente e aos editais afixados na Câmara Municipal e na Junta de Freguesia, vai ser atravessada pela conduta de gás natural tal como prevê o projecto de traçado aprovado pelo Despacho n°113/93 do Ministro da Indústria e Energia e Aviso Complementar 40 Direcção geral de Energia de 16/3/94 publicados respectivamente, nos Diários da República n°1, II Série de 3/1/94 e n°64, II Série de 17/3/94. Assim sendo informo V. Ex.as.: A implantação da conduta é feita no exercício de servidão administrativa de gás, pelo que não exige a aquisição ou expropriação do terreno, mantendo por isso V. Ex.a. a propriedade do prédio. A servidão incide sobre uma faixa de 20 metros de largura e ocupará a área total de 163 m2 situada na zona que se encontra sinalizada no terreno através de estacas. A servidão administrativa de gás compreende, nos termos do DL. n°374/89 (art°10°), DL. n°232/90 (art°15º) e DL. n°11/94 (art°7°), para além da ocupação do subsolo na zona de implantação da conduta e do direito de passagem na faixa acima identificada, um conjunto de limitações ao direito de propriedade na área onerada pela servidão as quais se listam e se esquematizam para melhor compreensão no anexo 1. Para além destas limitações V. Ex.a. assumirá ainda as obrigações especificas previstas no art°8° do DL. n°11/94, nomeadamente, o dever de cumprir e fazer cumprir as regras acima referidas: comunicar às autoridades a ocorrência de factos que constituam violação às mesmas, requerer previamente ao início de quaisquer trabalhos que possam causar danos nas infra-estruturas, a presença de um representante da Concessionária. O início do exercício dos poderes inerentes à servidão será determinado pela data de começo dos trabalhos de construção, os quais se deverão iniciar a partir de Novembro de 1995, prevendo-se a duração da obra, desde a primeira à última actividade com a reposição da situação anterior, venha a ser de 2 meses. Pela constituição da servidão e pelos prejuízos causados na sua propriedade tem V Ex. a direito ao pagamento de uma indemnização nos termos previstos no art°16° do DL. n°11/94, fixando-se o valor da indemnização mínima atribuída pela Conservatória no montante de 15 000$00 (quinze mil escudos), apesar de a avaliação realizada por perito ter determinado um valor real inferior como consta da ficha de avaliação de que se junta fotocópia. De referir que, caso existam rendeiros, estes terão direito a receber as indemnizações por interrupção temporária das actividades agrícolas e por perda de culturas em curso/frutos pendentes, as quais serão deduzidas ao valor global acima referido. A indemnização supra mencionada será pago de uma só vez no acto da assinatura do respectivo acordo cuja celebração lhe será oportunamente proposta. Tendo em vista a formalização do acordo de indemnização nos termos do art°19° do DL. n°11/94 solicitamos desde já a colaboração de V. Ex.a no sentido de estar presente no acto de celebração do mesmo acompanhado (a) de duas testemunhas, em data e local que lhe serão oportunamente comunicados. Finalmente cumpre-me informar V. Ex.a de que, nos casos de existência de elementos de facto susceptíveis de desaparecerem e cujo conhecimento seja de interesse para o respectivo processo de determinação, cálculo e pagamento de indemnização lhe indemnização lhe assiste o direito de requerer, nos termos do n°2 do art°10º do DL. nº11/94, uma vistoria “ad perpetuam rei memoriam “. A realização desta vistoria deverá ser requerida ao presidente do Tribunal da Relação do Distrito Judicial da localização do prédio no prazo de dez dias a contar da data de recepção desta carta (art°10° n°3 al.a) do DL. n°11/94). De referir ainda, que, nos termos legais (nº 7 do art°11° do citado DL. n°11/94), os custos relativas à realização da vistoria referida no parágrafo anterior serão suportados por V. Ex.a. Dentro de poucos dias será V.Ex.a contactado (a) por um representante desta empresa, devidamente credenciado, para esclarecimento de qualquer dúvida relativa ao conteúdo desta carta bem como para lhe propor a celebração do acordo de indemnização”. O oficio acima referido foi recebido em 15/10/1995 (aviso postal de fls. 113); Em 4 de Dezembro de 1995, a recorrente … solicitou ao Director-Geral da Energia, pelas razões expostas no seu requerimento de fls. 117 e 118 e uma vez que as áreas efectivamente ocupadas são manifestamente superiores às indicadas pela C… e que os valores indemnizatórios propostos se afiguram manifestamente ilegais e injustos, ao abrigo dos arts. 16° n°3 e 17° do DL. n°11/94, de 13 de Janeiro, ordenasse a constituição de arbitragem para fixação do montante da indemnização a atribuir à requerente; A fls. 120 consta o auto de vistoria “ad perpetuam rei memoriam” da parcela n°2, com a data de 2112/95; O presente recurso contencioso deu entrada neste Supremo Tribunal Administrativo em 16 de Setembro de 1996. Tendo por base estes factos, o tribunal “a quo” negou provimento ao recurso contencioso. De acordo com as conclusões dos recorrentes (fls. 337 e ss.) há que conhecer das seguintes questões jurídicas apontadas ao acórdão recorrido: Nulidade do acórdão por omissão de pronúncia (1ª conclusão); Nulidade do acórdão por falta de fundamentação (conclusões 2ª e 3ª) 3º-Nulidade do acórdão por oposição dos fundamentos com a decisão (conclusão 4ª) 4°-Ilegalidade do acto recorrido por falta de identificação dos proprietários das parcelas oneradas (conclusão 5ª); 5°-Inconstitucionalidade orgânica dos diplomas legais ao abrigo dos quais o acto recorrido foi praticado (conclusões 6ª a 8ª); 6°-Caducidade do acto recorrido (conclusões 9ª a 11ª); 7°-Violação do princípio da audiência dos interessados (conclusões 12ª a 15ª); 8°-Falta de fundamentação do acto recorrido (conclusões 16ª a 18ª); 9°-Violação de direitos e princípios fundamentais (conclusão 19ª). Começamos por conhecer da arguida nulidade do acórdão recorrido, suscitada pelos recorrentes, sendo certo que, o tribunal a quo sustentou que a mesma não se verifica. São três os fundamentos que estes invocam para considerar nulo o acórdão recorrido: 1°- a omissão de pronúncia; 2°- falta de fundamentação, e; 3°- oposição dos fundamentos com a decisão. Referem os recorrentes na conclusão 18 que se verifica a nulidade do acórdão por omissão de pronúncia, porque tendo alegado, por um lado, que “no acto impugnado e nas subsequentes publicações conexas (plantas parcelares do traçado do gasoduto) não se mencionaram nem identificaram os proprietários das parcelas oneradas e destinatários dessa declaração de utilidade pública, mencionando-se tão somente a usufrutuária dos terrenos em causa” e, por outro lado, que “sendo a identificação dos destinatários de actos administrativos um dos seus elementos essenciais, e unia das menções obrigatórias que devem constar no acto ( art°123° n°2 al.b) do CPA ), a sua omissão gera a respectiva nulidade ( art°133° n°1 do CPA ) podendo e devendo os tribunais conhecer oficiosamente desta questão ( art°134° do CPA )”, e sobre esta matéria o tribunal nada disse no acórdão recorrido. No acórdão recorrido, quando se apreciou a questão da extemporaneidade da interposição do recurso contencioso, na parte que a recorrente sustenta ter havido omissão de pronúncia pelo tribunal (sobre a falta de menção e identificação dos proprietários das parcelas oneradas e destinatários dessa declaração de utilidade pública), escreveu-se o seguinte: “Desde já se dirá assistir razão aos recorrentes. Com efeito, ressalta da matéria de facto e não vem controvertido que os recorrentes são co-proprietários do prédio sobre o qual incidiria a servidão administrativa determinada pelo despacho recorrido, sendo certo que o art°12° do DL n°11/94 impõe a notificação dos titulares dos imóveis nos termos e para os efeitos do disposto nos seus n°s 1 e 3. No caso em apreço e como se retira da mesma matéria de facto a concessionária apenas procedeu à notificação da usufrutuária …, nos termos e para os efeitos do n°1 do art°12° do DL n°11/94 , sendo que o n°3 deste mesmo preceito dispõe expressamente que « para determinação dos imóveis e seus titulares referidos no art°4°, deverá a concessionária enviar a respectiva parcela do mapa à repartição de finanças e à conservatória do registo predial de cada município abrangido pelo traçado das infra-estruturas de gás natural aprovado pelo Ministro da Indústria e Energia, solicitando a comunicação dessa informação...», diligência essencial e que, se fosse efectuada permitiria a imediata identificação dos proprietários, ora recorrentes. Ora, a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado em matéria de prazo para o recurso de actos sujeitos a publicação obrigatória e a notificação, os seguintes princípios: A publicação dos actos administrativos, quando imposta por lei, não dispensa a notificação aos seus directos interessados, sem o que não começa a correr o prazo de recurso contencioso. A prevalência, para esse efeito, da notificação sobre a publicação resulta de uma interpretação conforme a Constituição - art°268°/3 da CRP (neste sentido, v. Ac. de 23.02.2000, Recurso n°41 047). E como é jurisprudência pacifica deste Supremo Tribunal Administrativo o ónus da prova dos factos integradores da extemporaneidade do recurso contencioso incumbe a quem alega a excepção, sendo que, no caso em apreço, os recorridos não questionam nem a existência da notificação dos recorrentes, nem o facto, por estes invocado de só em 10.7.96 terem tido conhecimento de que o prédio de que são proprietários iria ser atravessado pela conduta de gás natural nos termos do projecto de traçado aprovado pelo despacho n°113/93, objecto do recurso. Neste enquadramento e de acordo com os princípios expostos, tendo a petição do recurso sido apresentada em 16.9.96, é inquestionável que o foi no prazo previsto no art°28° n°1 al. a), contado nos termos do n°2 do mesmo preceito da LPTA. Improcede, deste modo, a questão prévia da extemporaneidade da interposição do recurso.” Face a este passo do acórdão acabado de transcrever entendemos não se verificar a invocada omissão de pronúncia. Na verdade, o acórdão conheceu desta matéria, quando referiu as razões porque não podiam ser identificados no acto recorrido os proprietários das parcelas. Quanto à arguida nulidade do acórdão do tribunal a quo por falta de fundamentação (conclusões 3ª), dizem os recorrentes que “o acórdão recorrido não fundamenta por qualquer forma a conclusão de considerar o acto fundamentado quanto às razões de facto, nem especifica que fundamentação de facto do acto impugnado considera suficiente para considerar esse acto fundamentado quanto às razões de facto, pelo que nem os recorrentes nem qualquer pessoa poderá perceber o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pelo Tribunal a quo para ter decidido nos termos em que o fez quanto a esta questão”. Efectivamente, os recorrentes defenderam na conclusão 17ª das suas alegações que o acto recorrido está inquinado com o vício de forma ou insuficiência de fundamentação, aduzindo que “o despacho recorrido, praticado no exercício de um poder discricionário quanto ao objecto e destinatários, não fundamenta por qualquer modo, pelo menos de facto, o traçado aprovado e a declaração de utilidade das Parcelas relativamente ao fim da expropriação ou, pelo menos, os fundamentos invocados são insuficientes, obscuros e/ou contraditórios, como acontece com a fundamentação de direito, pelo que foram violados os artigos 124° e 125° do CPA e 268° n°3 da CRP, o que determinará a declaração de nulidade do acto recorrido ( art°133° n°2 al.d) do CPA ) ou, pelo menos, a respectiva anulação “. Ora segundo o art°668° n°1 al.b) do CPC “é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”. Sobre este alegado vício escreveu-se no acórdão recorrido o seguinte: “Na conclusão 17ª os recorrentes imputam ao acto recorrido o vício de forma por falta ou insuficiência de fundamentação, aduzindo no essencial que «o despacho recorrido, praticado no exercício de um poder discricionário quanto ao objecto e destinatários, não fundamenta por qualquer modo, pelo menos de facto, o traçado aprovado e a declaração de utilidade pública das Parcelas relativamente ao fim da expropriação ou, pelo menos, os fundamentos invocados são insuficientes, obscuros e/ou contraditórios, como acontece com a fundamentação de direito, pelo que foram violados os artigos 124° e 125° do CPA e 268°/3 da CRP, o que determinará a declaração de nulidade do acto recorrido ( art. 133° /2/d) do CPA ) ou, pelo menos, a respectiva anulação». Mas não lhes assiste qualquer razão nessa arguição. Em matéria do dever de fundamentação dos actos administrativos, este Supremo Tribunal Administrativo vem afirmando que com a consagração constitucional, primeiro no n°2 do art°269°, depois no n°3 do art°268° da Constituição, do dever de fundamentação, foi reconhecido ao administrado um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias enunciadas no Tít. II da Parte I da Constituição. O imperativo referido só se cumpre pela fundamentação contextual, ou seja pela que se integra no próprio acto e é dele contemporânea. É que o dever de fundamentação se justifica por um lado, pela necessidade de assegurar maior ponderação do órgão ao qual compete decidir e, por outro, pela de dar a conhecer ao administrado os motivos que conduziram à decisão tomada e não a outra qualquer. Porque assim é, impõe-se que na fundamentação se contenham todas as razões de facto e de direito actuantes na génese da decisão, isto é, concorrentes para a sua formação e que, por isso, constituem a sua total motivação e justificação. Só dotada destas características a fundamentação cumpre o duplo objectivo de instrumento pedagógico e disciplinador da Administração, à qual impõe coerência no raciocínio e lucidez na opção e de meio de informação do administrado da linha de raciocínio seguida, com vista a habilitá-la à compreensão do acto em todo o seu alcance e, deste modo, a possibilitar-lhe a sua consciente aceitação ou impugnação contenciosa (cfr. neste sentido o Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 4.6.97 Recurso n°30137). É igualmente jurisprudência corrente que a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo legal do acto administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele acto, um destinatário normal possa ficar a saber por quer se decidiu em determinado sentido (cfr. Acórdão do Tribunal Pleno de 28.5.87 in Ap. DR de 30.11.1998, p. 468). A luz dos princípios expostos, decorre com clareza que o despacho recorrido cumpre todos os requisitos da fundamentação exigidos no n°1 do art°125° do Código de Procedimento Administrativo, uma vez que nele se expressam as razões de facto e os fundamentos de direito que levaram a autoridade recorrida a aprovar o projecto de traçado do gasoduto Setúbal-Braga e a declarar a utilidade pública do mesmo, em termos que permitiram aos recorrentes apreender as motivações da decisão e a sua impugnação contenciosa. Improcede, assim, a conclusão 17’ das alegações dos recorrentes”. Perante o vício de falta de fundamentação do acto recorrido alegado pelos recorrentes e o tratamento jurídico que lhe foi dado pelo tribunal a quo concluímos que não assiste qualquer razão aos recorrentes. Todavia, no acórdão recorrido diz-se porque é que o acto contenciosamente recorrido não está inquinado com o vício de falta de fundamentação porque “nele se expressam as razões de facto e os fundamentos de direito que levaram a autoridade recorrida a aprovar o projecto de traçado do gasoduto Setúbal-Braga e a declarar a utilidade pública do mesmo, em termos que permitiram aos recorrentes apreender as motivações da decisão e a sua impugnação contenciosa”. Entendeu-se, assim, que o acto contenciosamente impugnado estava fundamentado e, como consequência lógica, o tribunal “a quo” deu como não verificado o alegado vício de forma por falta de fundamentação. Se efectivamente está ou não fundamentado o acto é matéria do mérito que adiante se averiguará. Não se verifica, por esta razão, a arguida nulidade do acórdão recorrido. Em terceiro e último lugar, alegam os recorrentes (conclusão 4ª) que o acórdão recorrido está ferido de nulidade por oposição dos fundamentos com a decisão, porque “a fundamentação de direito adoptada no acórdão recorrido relativamente à fundamentação de facto do acto impugnado encontra-se numa insanável oposição com a decisão proferida. Na verdade, a fundamentação jurisprudencial do acórdão recorrido determinaria a necessária decisão de falta de fundamentação de facto quanto à decisão aí tomada. Assim, a fundamentação de direito do acórdão recorrido encontra-se em oposição com a decisão proferida quanto à fundamentação de facto do acto impugnado, pelo que o acórdão recorrido é nulo nos termos do art°668° n°1 al.c) do CPC ”. Segundo o art°668° n°1 al.c) do CPC “é nula a sentença quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão”. Sobre esta matéria escreveu José Alberto dos Reis que “quando os fundamentos estão em oposição com a decisão, a sentença enferma de vício lógico que a compromete. A lei quer que o juiz justifique a sua decisão. Como pode considerar-se justificada uma decisão que colide com os fundamentos em que ostensivamente se apoia?... Uma coisa é a contradição entre os fundamentos e a decisão, quando ela resulta de erro material, outra a contradição a que se refere o n°3 do art°668°; aquela não produz nulidade da sentença, somente dá lugar à rectificação do erro do processo do art°667°; esta é que importa nulidade. A diferença entre as duas espécies aprende-se facilmente. No caso de oposição derivada de erro material não existe realmente vício lógico na construção da sentença; a oposição é meramente aparente e resulta de o juiz ter escrito coisa diversa do que queria escrever. No caso considerado no n°3 do art°668°, a contradição não é apenas aparente não é real; o juiz escreveu o que queria escrever; o que sucede é que a construção da sentença é viciosa, pois os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam logicamente, não ao resultado expresso na decisão, mas ao resultado oposto” (CPC Anotado V, pág. 141). A decisão desta causa de nulidade já ficou implicitamente decidida aquando da decisão da anterior. Tendo concluído o tribunal «a quo» que o acto contenciosamente impugnado estava fundamentado, nada mais lhe restava, em consequência, julgar como não verificado o vício de forma por falta de fundamentação. Não há, deste modo, qualquer oposição entre os fundamentos e a decisão, quanto a esta matéria, pelo que improcede, também, esta arguida nulidade do acórdão. Passamos, de seguida a conhecer das violações apontadas à decisão de fundo do acórdão recorrido. Apontam os recorrentes na conclusão 5ª das suas alegações que o acórdão recorrido violou o art°123° n°2 al.b) do CPA e o art°15° n°2 do Código das Expropriações por ao acto administrativo faltar a identificação dos proprietários das parcelas oneradas. Para tanto sustentam que “o acto impugnado e as subsequentes plantas parcelares do traçado do gasoduto, publicadas em cumprimento do n°3 do acto recorrido, não identificam por qualquer forma os proprietários das parcelas oneradas com a servidão e destinatários dessa declaração de utilidade pública, mencionando-se tão-somente a usufrutuária dos terrenos em causa: …”. Passamos a transcrever os preceitos tidos como violados pelos recorrentes: Art°123° Sem prejuízo de outras referências especialmente exigidas por lei, devem sempre constar do acto: b) a identificação adequada do destinatário ou destinatário do acto; Art°15° 2- A publicação da declaração de utilidade deve identificar sucintamente os bens sujeitos a expropriação, com referência à descrição predial e à inscrição matricial, mencionar os direitos, ónus ou encargos que sobre eles incidem e os nomes dos respectivos titulares e indicar o fim da expropriação. Esclareça-se, antes de mais, que o Código de Expropriações tido como violado é o de 1991 (DL. n°4368/91, de 9/11). No acórdão recorrido entendeu-se que esta violação não existia porque o acto impugnado contenciosamente é “o despacho ministerial que aprovou o projecto-base do gasoduto, sem que previamente estejam identificados os interessados directos, nele se definindo tão só a orientação geral do traçado, os concelhos atravessados, as zonas que devem ser evitadas por razões culturais ou ambientais, sem cuidar dos pormenores de cada parcela, tarefa deixada aos designados planos e projectos de detalhe”. O presente recurso contencioso visa a anulação do despacho do Sr. Ministro da Indústria e Energia de 15/12/93, publicado no DR, II Série, n°1 de 3/1/1994, e que tem o seguinte teor: «na sequência da assinatura do contrato de concessão relativo à exploração do serviço público de importação de gás natural e do seu transporte e fornecimento através da rede de alta pressão, a respectiva concessionária C… apresentou na Direcção-Geral de Energia, ao abrigo do disposto no DL n°232/90 , de 16/7, o projecto de traçado do gasoduto Setúbal-Braga. Dando-se cumprimento ao preceituado no n°3 do art°2° do citado decreto-lei, o projecto foi enviado aos Ministérios referidos naquela disposição, bem como aos municípios abrangidos pelo traçado do gasoduto, para emissão do respectivo parecer. Tendo decorrido o prazo legal para emissão dos pareceres solicitados, foram recebidas, de ministérios e municípios consultados, indicações e sugestões para inclusão no projecto. Também a Direcção-Geral de Energia concordou na generalidade com o projecto de traçado do gasoduto, tendo igualmente apresentado um conjunto de observações e sugestões para acolhimento no desenvolvimento do projecto. A concessionária C… foi informada da totalidade das observações e sugestões apresentadas, tendo aceite a sua oportunidade e apresentado compromisso de cumprimento das mesmas, no desenvolvimento do futuro projecto. Assim, considerando o disposto no n°1 do art°2º do referido DL. n°232/90, determina: 1° Tendo presentes os pareceres recebidos e os compromissos assumidos pela concessionária C… e sem prejuízo dos ajustes que se vierem a revelar necessários em resultado do processo de avaliação do impacte ambiental que se encontra em curso, é aprovado o projecto de traçado do gasoduto de alta pressão Setúbal-Braga, apresentado por aquela concessionária. 2° Declaro a utilidade pública do projecto ora aprovado, com os efeitos decorrentes do disposto no n°4 do art°2° do DL n°232/90 . 3° Para efeitos do disposto no número anterior, a Direcção-Geral de Energia deverá proceder à tempestiva publicação no DR, 2ª Série, da planta do traçado do gasoduto». O despacho ministerial ora recorrido limita-se a aprovar o projecto de gasoduto de alta pressão de Setúbal a Braga e a declarar a utilidade o mesmo projecto. Neste despacho, como no acórdão recorrido se refere, não se identificam os interessados directos, apenas se define a orientação geral do traçado, os concelhos atravessados, as zonas que devem ser evitadas por razões culturais ou ambientais, sem cuidar dos pormenores de cada parcela, tarefa deixada aos designados planos e projectos de detalhe. Não era possível, assim em tal acto, identificar os interessados directos, dado que não eram conhecidos, pois o que foi aprovado foi apenas o traçado genérico do aludido gasoduto, sem em concreto se indicar o local exacto da sua passagem, tarefa deixada aos designados planos e projectos de detalhe, tendo em atenção o processo de avaliação do impacte ambiental. Era, pois, impossível incluir nos elementos do acto com precisão quais lesados, porque, nem em concreto, se sabiam quais os terrenos que iriam ser onerados com a servidão de passagem de tal gasoduto. Improcede, por isso, a conclusão 5ª das alegações dos recorrentes, não se verificando as violações legais por eles indicadas. E pelas razões acabadas de referir (desconhecimento dos lesados com a passagem do gasoduto) não se podem julgar procedentes as conclusões 12ª a 15ª das mesmas alegações, onde os recorrentes defendem a violação do princípio da audiência dos interessados. Em anotação ao art°100° do CPA escrevem Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim que “são interessados obrigatórios tanto aqueles a quem a decisão prejudica ou desfavorece, como aqueles que com ela saem favorecidos” (CPA, 2ª ed., pág.453). Aqui ainda não há prejudicados ou desfavorecidos com a orientação geral do traçado da servidão, o que só acontecerá em fase ulterior, em sede de precisão de demarcação de tal traçado. É verdade que na indicação ainda que grosseira da zona de passagem de tal gasoduto há já valores que importa defender, lesões de bens que importa evitar, riscos que não devem ser corridos. Porém, para que tais valores devam ser tidos em conta e sejam arredados quaisquer obstáculos, uma vez que estamos perante interesses difusos (tais como a segurança, o ambiente, o ordenamento do território...) impõe a lei audição das entidades representativas de tais interesses difusos, através do pedido de parecer prévio à prática do acto sobre tais valores. Por isso é que preceituam os n°s. 2 e 3 do art°2° do DL. n°232/90 que: “2-A aprovação da cada projecto é precedida da ponderação de todos os interesses sociais que envolver, designadamente os de segurança, preservação do ambiente e ordenamento do território. 3-O projecto de traçado dos gasodutos será objecto do parecer prévio dos Ministérios da Defesa Nacional, do Planeamento e da Administração do Território, da Agricultura, Pescas e Alimentação, das Obras Públicas, Transportes e Comunicações e do Ambiente e Recursos Naturais, bem como dos municípios abrangidos pelas obras a executar, com vista à harmonização das construções que integram o projecto com planos daqueles Ministérios e municípios “. Como resulta da matéria de facto dado como provada (al.e)) todos estes pareceres foram solicitados e colhidos antes da prática do acto impugnado, pelo que não se verifica a aludida violação do princípio da audiência dos interessados que o art°100° do CPA consagra. Nas conclusões 6ª a 8ª defendem os recorrentes a inconstitucionalidade orgânica dos diplomas legais ao abrigo dos quais o acto recorrido foi praticado. Em suma, e para a verificação desta inconstitucionalidade, dizem os recorrentes que sendo da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre a matéria constante do DL. n°374/89, de 25/10 que atribui competência à autoridade recorrida para a prática do acto impugnado, como o DL. n°11/94, de 13/1 que estabelece o regime aplicável às servidões em causa, ao mesmo não foi dada qualquer autorização legislativa. O acórdão recorrido entendeu não se verificar a invocada inconstitucionalidade argumentando que: “Independentemente de saber se a inconstitucionalidade orgânica de um diploma legal gera nulidade do acto administrativo praticado à sua sombra (a jurisprudência deste STA tem defendido que determina apenas a anulabilidade do acto — cfr. Ac. do TP de 6/7/1999-rec. n°31304), os aludidos diplomas limitam-se a regular o regime especial de uma nova servidão administrativa cuja categoria jurídica se encontra prevista e admitida genericamente no art°8° do Código das Expropriações, aprovado pelo DL. n°438/91, de 9/11, emitido no uso de autorização legislativa, conferida pela Lei n°24/91 , de 16/7. Além disso, e ao contrário do que os recorrentes alegam, em nenhuma das reservas de competência da Assembleia da República, designadamente nas als. e) e l) do n°1 do art° 168° da Constituição, se inclui a legislação sobre a constituição, regime jurídico das servidões administrativas e muito menos de uma servidão administrativa em particular. Tais preceitos constitucionais aludem apenas ao regime geral da requisição e da expropriação, por utilidade pública e a meios de formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivos de interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles casos, de indemnização”. O art°168° n°1 al.l) da CRP, redacção então vigente, estatuía que: “é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar, salvo autorização ao governo, sobre os meios e formas de intervenção, expropriação, nacionalização e privatização dos meios de produção e solos por motivo de interesse público, bem como critérios de fixação, naqueles, de indemnizações”. Caberá a constituição de uma servidão administrativa e respectiva indemnização na abrangência deste preceito? E o que se passa a averiguar. Na intervenção trata-se de uma “interferência do Estado na ordem dos meios de produção sem pôr em causa a sua titularidade”, sendo certo que o Estado só pode intervir na gestão das empresas privadas a título meramente provisório, nos casos expressamente previstos na lei e, em regra, mediante prévia decisão judicial (art°87° n°2 da CRP). Não cabe, sem dúvida, no conceito da intervenção a constituição de uma servidão administrativa. Por nacionalização entende-se, nas palavras de Gomes Canotilho e Vital Moreira, “a forma mais radical e típica de transferir meios de produção para propriedade colectiva é obviamente a sua apropriação pelo Estado... Trata-se no fundo de uma forma particular de expropriação que tem por objecto unidades de produção de empresas, enquanto tais, com o fito de intervir justamente na ordem económica, e cujo regime representa por isso algumas especificidades face ao regime comum das expropriações por utilidade pública” (Constituição. da república Portuguesa, Anotada, 3ª ed., pág. 408). Também aqui não se pode inserir o conceito de servidão administrativa. Mas a constituição de uma servidão administrativa também não se pode inserir nas figuras de privatização dos meios de produção ou privatização dos solos. Falta-nos analisar as figuras da requisição e da expropriação por utilidade pública. O direito de propriedade consiste, além do mais, no direito de não ser privado dela. Este direito cede, porém, perante a requisição e a expropriação por utilidade pública. Quer uma quer outra são a privação da propriedade ou do uso de determinada coisa, por acto de autoridade pública e por motivo de utilidade pública. Só que a requisição abrange o uso ou a propriedade de móveis, bem como o uso de imóveis e dos direitos a ela inerentes, já a expropriação é a ablação da propriedade de imóveis e dos direitos a ela inerentes. Enquanto a requisição fundamenta-se em razões de necessidades urgentes, caracterizadas pela excepcionalidade e anormalidade, à expropriação subjazem razões normais e permanentes de utilidade pública. Embora aquele preceito constitucional não preveja a servidão administrativa e não cabendo em nenhum dos institutos jurídicos inicialmente analisados, poder-se-á, a mesma incluir numa destas últimas figuras jurídicas? Por servidão administrativa entende-se o encargo imposto por disposição da lei sobre certo prédio em proveito da utilidade pública de uma coisa (Marcelo Caetano, Manual, 9ª ed., pág. 1 052). A servidão administrativa, como qualquer outra servidão, é apenas uma compressão do direito de propriedade, enquanto a expropriação é a ablação do direito de propriedade. Esta é uma forma de aquisição originária da propriedade para o Estado, já aquela extingue-se pela cessação da dominialidade dos bens ou da função pública da coisa dominante, recuperando o direito de propriedade toda a sua amplitude. Não se pode, por isso, englobar a servidão administrativa nem na requisição nem na expropriação por utilidade pública. Então, não se englobando a servidão administrativa em nenhum dos institutos jurídicos englobados na então al.l) do n°1 do art°168° da CRP (actual art°165° n°1 al.l)), não era pois necessária a autorização ao governo por parte da Assembleia da República. Aliás, esta posição poder-se-á ver defendida implicitamente pelos constitucionalistas acima referidos quando, ao comentar esta matéria, na mesma obra escrevem “...estando reservado à AR apenas o «regime geral», parece que são admissíveis regimes especiais (para os quais será também competente o Governo) que se afastem daquele, salvo naturalmente nos seus princípios fundamentais” (pág. 673). Improcedem, assim, as conclusões 6ª a 8ª em análise, não se verificando a alegada inconstitucionalidade orgânica. Nas conclusões 9ª a 11ª defendem os recorrentes que o acórdão recorrido viola o art°10° nºs 3 e 4 do CE, por caducidade da declaração de utilidade pública contida no despacho recorrido. Estatui este n°3 que “a declaração de utilidade pública caduca se a entidade expropriante não tiver promovido a constituição da arbitragem no prazo de um ano ou o processo de expropriação não for remetido ao tribunal competente no prazo de dois anos, em ambos os casos a partir da data da publicação do acto de declaração”. Acrescenta-se no n°4 que “em caso de caducidade, o processo de expropriação deverá ser reiniciado mediante nova declaração de utilidade pública aproveitando-se os actos anteriormente praticados respeitantes à determinação da indemnização, sem prejuízo do disposto no art°23°”. Decidiu-se no acórdão recorrido que “... estamos perante uma servidão administrativa de natureza especial, não estando o seu regime,... o seu regime jurídico está basicamente no DL. n°374/89, de 25/10 (alterado pelo DL. n°274-A/93, de 4/8), no DL. nº232/90, de 16/7 e principalmente no DL. n°11/94 de 13/1 ... Por outro lado, a caducidade da declaração de utilidade pública poderá repercutir-se nos actos integrativos mas não no acto que a precede...”. Também aqui a razão não acompanha os recorrentes. Efectivamente, estes raciocinam com o regime jurídico das expropriações quando a servidão administrativa de passagem do gasoduto tem uma regulamentação jurídica específica. É que enquanto no processo de expropriação é que a entidade expropriante deve promover a constituição da arbitragem e remeter o processo a tribunal (art°42° e ss. do CE/91), já as concessionárias de gás natural não têm essa obrigação, podem elas ou os proprietários, requerer à DGE a constituição da arbitragem (art°17° n°1 do DL. n°11/94). Acresce que o art° 10º nº 1 deste mesmo diploma legal estabelece que “o exercício dos poderes conferidos pelas servidões de gás no depende do prévio início ou conclusão dos processos de determinação, cálculo e pagamento das correspondentes indemnizações...”. Governo) que se afastem daquele, salvo naturalmente nos seus princípios fundamentais” (pág.673). Do que fica dito, não se verifica a alegada caducidade. Mas também a caducidade a existir era posterior e exterior ao próprio acto administrativo contenciosamente impugnado, pelo que não pode ser uma ilegalidade apontada ao próprio acto. Não se verificando estas alegadas violações legais, improcedem as referidas conclusões 9ª a 11ª. Nas conclusões 12ª a 5ª defendem os recorrentes que o acórdão viola o princípio da audiência dos interessados. Em suma, decidiu-se no acórdão do tribunal a quo que não estando os destinatários do acto identificados não podia ocorrer qualquer audiência, tendo, por outro lado, sido ouvidas as entidades que a lei refere. Nesta matéria nada há mais a acrescentar ao que já se escreveu aquando da apreciação supra da conclusão 5ª, onde se referiu não haver ainda interessados identificados, e como tal não podiam ser ouvidos, como, por outro lado, estando-se na presença de direitos difusos, foram ouvidas as entidades que tutelam aqueles direitos mediante a emissão dos prévios pareceres e praticadas todas as formalidades destinadas a dar publicidade e divulgação à constituição da servidão do gasoduto (art°2° nºs 2 e 3 do DL. n°232/90). Improcedem estas conclusões, por não se verificarem as violações em causa. Nas conclusões 16ª a 18ª pugnam os recorrentes pela existência de falta de fundamentação do acto recorrido, alegando que “os fundamentos invocados são insuficientes, obscuros e/ou contraditórios, pelos que foram violados os arts. 124° e 125° do CPA ”. Decidiu-se no acórdão recorrido, além do mais, que “...o despacho recorrido cumpre todos os requisitos da fundamentação exigidos no n°1 do art°125° do CPA , uma vez que nele se expressam as razões de facto e os fundamentos de direito que levaram a autoridade recorrida a aprovar o projecto de traçado do gasoduto Setúbal-Braga e a declarar a utilidade pública do mesmo, em termos que permitiram aos recorrentes apreender as motivações da decisão e a sua impugnação contenciosa”. De acordo com o art°125° n°1 do CPA a fundamentação é a sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo esta consistir em mera concordância com determinadas mas identificadas peças procedimentais (pareceres, informações ou propostas). No acto recorrido diz-se: “Na sequência da assinatura do contrato de concessão relativo à exploração do serviço público de importação de gás natural e do seu transporte e fornecimento através da rede de alta pressão, a respectiva concessionário, C…, apresentou na Direcção-Geral de Energia, ao abrigo do disposto no DL n°232/90 , de 16/7, o projecto de traçado do gasoduto Setúbal-Braga, Dando-se cumprimento ao preceituado no n°3 do art°2° do citado decreto-lei, o projecto foi enviado aos Ministérios referidos naquela disposição, bem como aos municípios abrangidos pelo traçado do gasoduto, para emissão do respectivo parecer. Tendo decorrido o prazo legai para emissão dos pareceres solicitados, foram recebidas, de ministérios e municípios consultados, indicações e sugestões para inclusão no projecto. Também a Direcção-Geral de Energia concordou na generalidade com o projecto de traçado do gasoduto, tendo igualmente apresentado um conjunto de observações e sugestões para acolhimento no desenvolvimento do projecto. A concessionária C… foi informada da totalidade das observações e sugestões apresentadas, tendo aceite a sua oportunidade e apresentado compromisso de cumprimento das mesmas, no desenvolvimento do futuro projecto. Assim, considerando o disposto no n°1 do art°2° do referido DL. n°232/90, determina: Tendo presentes os pareceres recebidos e os compromissos assumidos pela concessionário C… e sem prejuízo dos ajustes que se vierem a revelar necessários em resultado do processo de avaliação do impacte ambiental que se encontra em curso, é aprovado o projecto de traçado do gasoduto de alta pressão Setúbal-Braga apresentado por aquela concessionário. Declaro a utilidade pública do projecto ora aprovado, com os efeitos decorrentes do disposto no n°4 do art°2° do DL n°232/90 ....”. Trata-se duma fundamentação contextual, onde se refere quais as razões porque se procedeu à constituição do traçado-base do gasoduto Setúbal-Braga, foi para “a exploração do serviço público de importação de gás natural e do seu transporte e fornecimento através da rede de alta pressão “. Mas mais. Refere-se em tal fundamentação que foi tido em atenção as várias consultas efectuadas aos organismos legalmente exigidas. Ficaram os recorrentes, a saber perfeitamente, quais as razões que levaram o autor do acto a praticá-lo num determinado sentido e não num outro qualquer. Acresce que, como bem se salientou no acórdão recorrido, que a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo legal do acto administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele acto, um destinatário normal possa ficar a saber por que se,. decidiu em determinado sentido (Ac. do TP de 28/5/1987, in Ap. DR de 30/11/1998, pág. 468). Face ao texto do acto administrativo impugnado, qualquer cidadão medianamente dotado entende quais as razões porque foi traçado aquele projecto de gasoduto (“a exploração do serviço público de importação de gás natural e do seu transporte e fornecimento através da rede de alta pressão”). Os limites em concreto da constituição de tal servidão, donde resulta a sua alegada lesão, resultam de outros actos que não o ora impugnado. Por estas razões, entende-se que o acto contenciosamente impugnado, como foi decidido no tribunal «a quo», está devidamente fundamentado. Não viola, pois, tal acórdão os arts. 124° e 125° do CPA , pelo que improcedem as conclusões 16ª a 18ª. Finalmente, na conclusão 19ª defendem os recorrentes que o acórdão recorrido ofendeu o conteúdo essencial do direito de propriedade e de iniciativa económica privadas dos recorrentes, consagrados nos arts. 61° n°1 e 62° n°1 da CRP e os princípios fundamentais da igualdade, da proporcionalidade, justiça e imparcialidade. Estatui o n°1 do art°61º do texto constitucional que “a iniciativa económica privada exerce-se livremente nos quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral”. Decidiu o tribunal a quo que “atenta a sua natureza, tal servidão em nada contende com a matéria relativa à iniciativa económica privada e ao seu livre exercício consagrado no art°61° n°1 da CRP, entendida, por um lado, como liberdade de iniciar uma actividade económica (direito à empresa, liberdade de criação de empresa) e, por outro lado, na liberdade de gestão e actividade de empresa (liberdade de empresa, liberdade do empresário)...” e “...a ausência de uma explícita reserva de lei restritiva (...), seja por efeito da concretização de limites imanentes, sobretudo por colisão com outros direitos fundamentais — possa determinar restrições mais ou menos profundas ao direito de propriedade, de uma forma geral, o próprio projecto económico, social e político da Constituição implica um estreitamento do âmbito dos poderes tradicionalmente associados à propriedade privada e a admissão de restrições (quer a favor do Estado e da colectividade, quer a favor de terceiros) das liberdades de uso, fruição e disposição”. Concorda-se com o que se acaba de transcrever. Na verdade, a constituição da servidão administrativa de gasoduto Setúbal-Braga destina-se à exploração do serviço público de importação de gás natural e do seu transporte e fornecimento através da rede de alta pressão, em nada contendendo com a iniciativa económica privada, nas vertentes em que a mesma se pode desdobrar e que acima foram analisadas no acórdão. Não foi, por isso, violado este princípio. Mas também não foi violado o princípio da propriedade privada, consagrado no art°62° n°1 do CRP. Diz este preceito que “a todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição”. Refira-se, em primeiro lugar, que o direito de propriedade não é um direito absoluto. Além de ter os limites previstos na própria constituição, mas o mesmo também que ceder perante outros direitos fundamentais, casuisticamente valorados, e de se sacrificar perante certos interesses públicos, como no caso, que sobrevenham e que a lei venha consagrar. Pode, pois, o direito de propriedade sofrer restrições, a favor da colectividade e do Estado, como no caso sucede face ao disposto no art°10° n°4 do DL. n°374/89. Não se verifica, deste modo, a violação do art°62° n°1 da CRP. Quanto aos demais princípios fundamentais tidos pelos recorrentes como ofendidos (os princípios fundamentais da igualdade, da proporcionalidade, justiça e imparcialidade) não concretizam em factos, como no acórdão se decidiu, em que consistiu tal violação, pelo que se podem dar como violados. Improcede, assim, a conclusão 18ª das alegações dos recorrentes. Em conclusão de tudo o que foi dito, não procedendo as conclusões das alegações dos recorrentes, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se o acórdão recorrido. Taxa de justiça e procuradoria pelos recorrentes, fixando-se, em 400 e 200 euros, solidariamente. Lisboa, 9 de Novembro de 2004 - Américo Joaquim Pires Esteves - (relator) - António Fernando Samagaio - Fernando Manuel Azevedo Moreira - José Manuel da Silva Santos Botelho - Rosendo Dias José - Maria Angelina Domingues - António Bernardino Peixoto Madureira.