0912/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É legalmente impossível a "revalidação" de um alvará de loteamento já caducado.

II- O "jus aedificandi" não se apresenta à luz do texto constitucional, em especial do artº 62º, como fazendo parte integrante do direito fundamental de propriedade privada.

III- A faculdade de construir é de configurar como mera concessão jurídico-pública resultante, regra geral, dos planos urbanísticos.

IV- Trata-se, assim de um direito de natureza jurídico-pública, não se consubstanciando em faculdade, ínsita no conteúdo prévio e substancial do direito de propriedade privada.

V- A aptidão construtiva dos solos urbanos e não urbanos não está desligada do que em matéria de planeamento e ordenamento está prevista na C.R.P.

VI- Pode, assim, concluir-se que o uso e fruição, pelo respectivo titular do direito de propriedade não é livre e absoluto, antes se apresentando como juspublicisticamente enquadrado e condicionado.

VII- O direito de construir não se integra no conteúdo do direito de iniciativa privada acolhido no nº1 do artº 61 da C.R.P., não existindo, sequer, uma conexão intuitiva entre os dois direitos, desde logo pelo facto de o direito de iniciativa privada não estar constitucionalmente referido ao direito de propriedade, não se apresentando, à luz do texto constitucional, como sendo concebido como uma decorrência dele.

VIII- A iniciativa económica privada garantida pelo nº 1, do artº 61º não tem por objecto, nem garante, de per si, o direito de construir aquilo de que se necessite para efeitos da actividade económica que se pretenda desenvolver.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1.1- A...., com sede no Sítio do Cerro da Águia, Rua ...., ..., Guia, Albufeira, recorre da sentença do TAC de Lisboa, de 12-12-01, que negou provimento ao recurso contencioso por si interposto da deliberação, de 18-6-96, da Câmara Municipal de Albufeira.

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“1ª O PDM de Albufeira tinha de conformar-se com o PROT Algarve, sob pena de nulidade (v. art. 266º da CRP e art. 12º/2 do DL 176-A/88, de 18 de Maio)

2ª O pedido de licenciamento da operação de loteamento apresentado pela recorrente conforma-se com o PROT Algarve, pelo que não pode ser invocada a classificação do terreno resultante do PDM de Albufeira, para indeferir a sua pretensão (v. art. 266º da CRP e art. 3º do CPA)

3ª As disposições do PDM de Albufeira tinham de respeitar os interesses legalmente protegidos da recorrente, decorrentes da anterior aprovação do loteamento do seu terreno, ex vi do art. 5º/1/b), e 2/e) do DL 69/90, de 19 de Março, o que não se verificou in casu

4ª O pedido de licenciamento da operação de loteamento apresentado pela ora recorrente em 1995.08.31 foi tacitamente deferido em 1995.10.15, ex vi do disposto nos arts. 11º, 13º e 67º do DL 448/91, de 29 de Novembro (cfr. art. 108º do CPA)

5ª O acto sub judice revogou o deferimento tácito do pedido de licenciamento da recorrente sem que se verifique a sua legalidade, que nem sequer foi invocada, enfermando assim a douta sentença recorrida de manifestos erros de julgamento ao decidir em sentido contrário (v. art. 266º da CRP, arts. 3º e 138º e segs. do CPA, art. 12º do DL 176-A/88, de 18 de Maio e arts. 3º e 4º do DL 93/90, de 19 de Março)

6ª A deliberação sub judice tinha de ser fundamentada nos termos dos arts. 268º/3 da CRP, do art. 13º/7 do DL 448/91 e do art. 124º do CPA, devendo a fundamentação obedecer aos requisitos estabelecidos no art. 125º/1 e 2 do CPA

7ª Os pareceres e informações em que se baseou a deliberação em causa não contêm as concretas razões de facto e de direito que justificariam o indeferimento da pretensão da recorrente, não demonstram minimamente a aplicabilidade dos preceitos invocados e consubstanciam meros juízos conclusivos

8ª Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, o acto sub judice ofendeu o conteúdo essencial dos direitos fundamentais de propriedade e iniciativa económica privada da ora recorrente constitucionalmente consagrados nos arts 61º/1 e 62º/1 da CRP, pois proibiu o loteamento do seu terreno, quando esta operação é permitida pelo PRPOT Algarve

9ª A deliberação em causa, ao indeferir a pretensão da ora recorrente, violou os princípios da igualdade, justiça e boa fé, constitucionalmente consagrados, pois o loteamento do terreno em causa foi licenciado pela entidade recorrida, só não tendo sido possível executar integralmente as obras de urbanização devido à grave crise que afectou o sector

11ª A douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado posteriormente, além do mais, o disposto nos arts. 3º, 61º, 62º, 115º e 266º da CRP, nos arts. 3º, 108º, 124º, 125º, 138º e segs. do CPA, 12º do DL 176-A/88, de 18 de Maio, 5 do DL 69/90, de 2 de Março, 3º e 4º do DL 93/90, de 19 de Março, 13º e 67º do DL 448/91, de 29 de Novembro.

Nestes termos, deverá ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida e declarando-se nulo ou anulado o acto sub judice...” - cfr. fls.138-140.

1. 2 A Entidade Recorrida não contra-alegou.

1. 3 No seu Parecer de fls. 147-148, o Magistrado do M. Público considera de negar provimento ao recurso jurisdicional.

1. 4 Colhidos os vistos cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença recorrida, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC.

3- O DIREITO

3. 1 Em causa está a sentença do TAC de Lisboa, de 12-12-01, que negou provimento ao recurso contencioso interposto pela Recorrente da deliberação, de 18-6-96, da Câmara Municipal de Albufeira, já atrás referenciada.

Vejamos se procedem as conclusões da alegação da Recorrente.

3. 2 Para um melhor enquadramento das questões a dirimir no âmbito do presente recurso jurisdicional importa sintetizar os pontos que emergem dos autos, em especial, da matéria de facto fixada na sentença recorrida:

- Na sequência de pedido formulado nesse sentido por parte da Recorrente, a CM de Albufeira, por deliberação, de 2-4-91, aprovou o pedido de licenciamento apresentado pela Recorrente;

- Em 26-7-91, foi emitido o alvará de loteamento urbano nº 9/91, a favor da Recorrente, relativo a diversos prédios sitos em Cerro da Águia, freguesia de Albufeira;

- De acordo com a cláusula 2ª do dito alvará o prazo para a realização das obras de urbanização era de dois anos;

- Em 9-8-94, a Recorrente solicitou à CM de Albufeira (CMA) a “prorrogação” do prazo de validade daquele alvará;

- Por deliberação, de 13-12-94, da CMA foi indeferido tal pedido, com fundamento na caducidade do alvará em apreço, mais se tendo determinado a apreensão do mencionado alvará, com a consequente notificação à Conservatória do Registo Predial;

- A Recorrente não interpôs recurso contencioso de tal deliberação;

- Em 1995, a Recorrente solicitou e obteve, em 4-5-95, da CCRA a emissão de certificado de compatibilidade do referido alvará com o PROTAL, nos termos e para os efeitos do disposto no DL 351/93, de 7-10;

- Em 31-8-95, a Recorrente solicitou à CMA a “revalidação do alvará nº 9/91...”;

- Em 8-11-95, a Recorrente solicitou o deferimento tácito do pedido formulado em 31-8-95;

- Através do acto contenciosamente impugnado, foi o indeferido aludido requerimento, “nos termos dos pareceres jurídicos e técnico de 3/10/95 e tendo em conta o parecer do Sr. Consultor Jurídico de 16/05/96”;

- Em 5-5-95 entrou em vigor o PDM da Albufeira, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 43/95, publicada na véspera;

- Os prédios antes abrangidos pelo alvará de loteamento nº 9/91, localizam-se naquele PDM, em Zona de Protecção de Recurso Naturais, coincidente com a Reserva Ecológica Nacional (REN).

3. 3 Perante o quadro que se acabou de delinear importa, agora, propriamente, ajuizar do mérito da argumentação aduzida pela Recorrente, nas suas alegações.

3. 4 Um primeiro aspecto que urge não olvidar tem a ver com a circunstância, que no caso em análise se reveste de especial importância, de o dito alvará nº 9/91, ter, efectivamente, caducado em 26-7-93, por se ter inobservado prazo de dois anos fixado na já referida cláusula 2ª, como, aliás, bem se assinala na sentença recorrida.

É o que decorre da alínea d), do nº 1, conjugada com o nº 6, do artigo 1º do DL 19/90, de 11 de Janeiro.

Temos, assim, que, quando a Recorrente solicitou à CMA, em 9-8-94, a “prorrogação” do dito alvará este, por já ter caducado não podia, obviamente, ser objecto de prorrogação, uma vez que esta pressupõe, desde logo, que o prazo em questão não tivesse já expirado, tal como, de resto, se estipula no nº 6, do citado artigo 1º.

Vidé, neste sentido, o Ac. deste STA, de 9-12-97 - Rec. 35974.

Esta mesma realidade foi expressamente reconhecida e afirmada na deliberação da CMA, de 13-12-94, que indeferiu o pedido formulado em 9-8-94 e onde também se determinou a apreensão do dito alvará e a notificação da Conservatória do Registo Predial.

Tal deliberação, como já se viu anteriormente, não foi objecto de impugnação contenciosa por parte da Recorrente.

Ora, tendo já ocorrido a caducidade do questionado alvará nº 9/91, em 26-7-93, é patente que qualquer acto da Administração que, ulteriormente, pretendesse ter por objecto um alvará já caducado, necessariamente se traduziria na prática de acto insusceptível de produzir efeitos juridicamente relevantes, uma vez que se trataria, nessa hipótese, de acto cujo objecto seria impossível, por carecer de substracto pessoal, material e jurídico.

Neste particular contexto se situa o certificado emitido pela CCRA, em 4-4-95, que tem por objecto mediato o aludido alvará.

Com efeito, é de objecto impossível o acto que pretende aferir a conformidade com o regime constante do DL 351/93, de 7-10 de um alvará já caducado.

É que, convenhamos, não é física e juridicamente possível ajuizar da conformidade de algo que, por ter caducado, não tem existência na ordem jurídica.

Estamos aqui em face de um acto cujo objecto é de realização impossível.

Em suma, não pode a Recorrente pretender retirar qualquer efeito juridicamente relevante, no caso vertente, do certificado emitido pela CCRA, nele se não podendo louvar para atingir a almejada revogação da sentença recorrida.

Por outro lado, em face da dita caducidade, a Recorrente, quando requereu, em 31-8-95, a “revalidação do alvará nº 9/91”, não se encontrava investida numa qualquer posição subjectiva que a habilitasse a invocar direitos adquiridos com base num anterior acto de licenciamento, antes tendo de submeter o seu pedido ao quadro legal aplicável à data da apresentação da sua pretensão, encontrando-se, por isso, sujeita aos constrangimentos de ordem legal susceptíveis de condicionar o exercício do jus aedificandi em relação aos terrenos de que é proprietária.

E, tal razão, ou seja, a caducidade do alvará nº 9/91, bastava de “per si” para indeferir o pedido de “revalidação” formulado em 31-8-95, uma vez que, à luz do teor do requerimento apresentado pela Recorrente essa era a única pretensão deduzida, desnecessário se tornando discorrer sobre a situação dos terrenos em causa.

De qualquer maneira, estando assente que os ditos terrenos (antes abrangidos pelo alvará de loteamento nº 9/91) se situam no PDM em Zona de Protecção de Recurso Naturais, coincidente com a REN, qualquer deferimento tácito que, hipoteticamente, se pretendesse ver formado na sequência da apresentação, em 31-8-95, do seu pedido, necessariamente enfermaria de invalidade, por atentar contra o disposto no DL 93/90, que instituiu a REN (cfr. o n º1, do art. 4, ex vi do art. 17º).

A este nível, não logrou a Recorrente demonstrar que o PDM de Albufeira contrarie o PROT do Algarve (PROTAL), já que, como atrás se assinalou, não se pode pretender estribar, para tal efeito, no certificado emitido pela CCRA, destarte não procedendo as censuras que, quanto a esta questão, dirige à sentença do TAC.

É certo que, de acordo com o nº 1, do artigo 1º do DL 351/93, de 8-10-93, passou a ser necessário um juízo administrativo de compatibilidade material, de confronto entre o conteúdo dos PROT’S aplicáveis e as licenças de loteamento de obras de urbanização e de construção devidamente tituladas emitidas anteriormente à data de entrada em vigor do respectivo plano regional de ordenamento do território.

Ou seja, foi instituída uma verificação prévia da compatibilidade do conteúdo, em matéria de uso, ocupação e transformação do solo, dos aludidos actos licenciadores, com as regras constantes de PROT’S.

Neste domínio, os particulares, apesar de eventualmente terem adquirido legítimas expectativas, não podem pretender que a situação se traduza na imutabilidade da ordem jurídica em matéria de ordenamento do território.

Os interessados titulares de posições juridico-administrativas em matéria de direito de construção não se encontram, por isso, inelutavelmente, ao abrigo de alterações normativas supervenientes, podendo, em certos situações, ser constitucionalmente legítimo o sacrifico da segurança e confiança jurídicas que a licença de construção confere.

Aliás, a própria confirmação da compatibilidade está sujeita a um limite temporal, findo o qual caducam todos os direitos derivados dos actos ou títulos objecto de confirmação que não possuem prazo de validade e que não tenham sido exercidos - cfr. o artigo 6º do DL 351/93.

Só que, no caso em discussão, os efeitos do anterior acto licenciador já tinham caducado, daí que deixasse da fazer sentido a intervenção do descrito mecanismo de “verificação prévia”, estando a Recorrente “desprovida dos direitos que pretendia exercer quando requereu a declaração de conformidade com o PROTAL” - cfr. o Ac. deste STA, de 9-12-97 - Rec. 35974.

De facto, se os efeitos dum acto “caducaram” o seu ressurgimento no ordenamento jurídico teria de dimanar de um acto da mesma natureza que os tinha engendrado.

Temos, assim, que o juízo pedido ao autor da declaração de compatibilidade tem de incidir sobre uma licença ou aprovação ainda vigente, na medida em que tudo se reconduz, em última análise, em averiguar da compatibilidade das licenças com o PROT superveniente.

É claro que os PDM’S se têm de conformar com os PROT’S, não podendo autorizar aquilo que nestes se proíba.

E, isto, fundamentalmente, por os PROT’S serem da competência do Governo e, dada a sua posição hierárquica de regulamentos do Poder Central aprovado pelo Decreto Regulamentar em relação aos Planos Directores Municipais, prevalecem sobre estes.

Esta supremacia dos PROT’S parte da constatação de que o ordenamento territorial e o uso dos solos não são valores exclusivamente confiados à tutela das autarquias locais.

Estamos aqui num campo onde se manifesta a complementaridade, a interdependência e colaboração da Administração Central com a Administração Autárquica, não podendo invocar-se o princípio da autonomia local como impeditivo da intervenção da Administração Central, estando os PROT’S vocacionados para a realização de interesses não só das populações de cada município, mas para a realização coordenada dos seus interesses com os de municípios vizinhos.

Só que, como atrás se realçou, atenta a concreta localização dos terrenos da Recorrente, ficou por demonstrar a alegada desconformidade do PDM de Albufeira com o PROT do Algarve.

Improcede, assim, a 1ª conclusão da alegação da Recorrente.

3. 5 Por outro lado, em face do já exposto em “3.4” também improcede a 2ª conclusão da alegação.

Na verdade, situando-se os terrenos em causa em Zona de Protecção de Recursos Naturais, coincidente com a REN, o pedido formulado pela Recorrente, em 31-8-95, mesmo que hipoteticamente fosse de configurar como pedido de licenciamento e já vimos que não o poderia ser (cfr. o ponto “3.4” deste aresto), sempre teria de ser indeferido, como, aliás, veio a suceder, com a deliberação objecto de impugnação contenciosa.

3. 6 E também improcede a 3ª conclusão da alegação.

De facto, como já se salientou em “3.4”, tendo caducado o alvará nº 9/91, não pode a Recorrente validamente invocar qualquer interesse legalmente protegido decorrente da anterior aprovação do loteamento do seu terreno, não se encontrando investida no poder de realizar legalmente as operações urbanísticas que pretendia levar a cabo.

3. 7 Nas conclusões 4ª e 5ª a Recorrente sustenta enfermar a sentença do TAC de erro de julgamento, na medida em que a deliberação impugnada se teria traduzido na ilegal revogação do deferimento tácito formado na sequência do pedido que formulou, em 31/8/95.

Não lhe assiste, porém, razão, improcedendo as ditas conclusões.

Em primeiro lugar, pelo facto, já atrás referido em “3.4”, de a pretensão formulada em 31-8-95, se traduzir apenas no pedido de “revalidação do alvará nº 9/91...”

Por outro lado e, para além da circunstância de a referida deliberação não ter revogado expressamente tal deferimento tácito, o que é certo que, nem de revogação implícita juridicamente relevante se pode falar no caso em apreço, já que, tal acto silente, a ter-se formado, sempre enfermaria de nulidade, por se traduzir no deferimento de um pedido de licenciamento respeitante a terrenos situados em Zona de Protecção de Recursos Naturais, coincidente com a REN, como, de resto, se refere em “3.4” - cfr. o nº 1, do artigo 137º do CPA.

3. 8 Na sua conclusão 8ª a Recorrente defende que, contrariamente ao decidido na sentença do Tribunal “a quo”, o acto contenciosamente impugnado ofendeu o conteúdo essencial dos seus direitos fundamentais de propriedade e iniciativa económica, constitucionalmente consagrados nos artigos 62º, nº 1 e 61º, nº 1, da CRP, “pois proibiu o loteamento do seu terreno quando esta operação é permitida pelo PROT Algarve”, acabando por ver denegado o seu direito de edificar nos terrenos de que é proprietária.

Contudo, mais uma vez, não lhe assiste razão.

Desde logo, importa repetir, mais um vez que, tal como já se assinalou em “3.4”, a Recorrente não pode pretender fazer dimanar do certificado de conformidade emitido pela CCRA o “jus aedificandi” em relação aos terrenos em causa, dado que se trata de uma certificação que, pelas razões expostas em “3.4”, não produz efeitos juridicamente relevantes no caso em análise.

Por outro lado, decorre da argumentação aduzida pela Recorrente que a questão em apreço gira à volta do direito de propriedade e. mais propriamente, do “jus aedificandi”, que a Recorrente tem por restringido, em ofensa ao regime constitucionalmente consagrado.

A este nível, não é descabido abordar, primacialmente, o especifico alcance da eventual protecção constitucional e infraconstitucional de que goze o dito “jus aedificandi”.

No que concerne à vertente relacionada com a hipotética protecção constitucional considera-se que não se trata de direito que se encontre abrangido pela tutela, fundamentalmente subjectiva, do direito de propriedade privada, tal como acolhido no artigo 62º da CRP, não se entendendo, por isso, que o direito de construir se apresente, à luz do texto constitucional, como parte integrante do direito fundamental de propriedade privada.

Basicamente, consideramos que a faculdade de construir se configura como uma concessão jurídico-pública resultante, em regra, dos planos urbanísticos.

Ou seja, entendemos que se trata aqui de um direito de natureza jurídico-pública, não existindo um direito originário à construção.

Cfr., neste sentido, Rogério Soares, in “Direito Administrativo”, a págs. 116-117.

O “jus aedificandi” não é, por isso, uma faculdade insíta no conteúdo prévio e substancial do direito de propriedade, podendo dizer-se que a realidade constitucional do direito de propriedade em matéria urbanística, de direito de construção, é juspublicisticamente condicionável e regulável.

Vidé, neste sentido, Osvaldo Gomes, in “Plano Director Municipal”, a págs. 197-198.

Esta é, também, a posição de Alves Correia, in “O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade” e de Carlos Ferreira de Almeida, in “Direito Económico”, II Parte, 1979, a págs. 455-457.

O Tribunal Constitucional tem, também, defendido a tese antes enunciada, como se pode constatar dos seus Acs. nºs 115/88, in DR, II Série, de 5-9-88, nº 131/88, in Revista da Ordem dos Advogados, ano 48, Dezembro de 1988, a págs. 895 e segts., nº 52/90, in DR, de 2-4-92, nº 329/99/T, de 2-6-99, in DR, II Série, de 20-7-99 e nº 517/99/T, de 22-9-99, in DR, II Série, de 11-11-99.

Esta tem sido, aliás, a posição seguida por este STA.

Cfr., entre outros, os Acs. de 18-6-98 - Rec. 41653, de 13-1-00 - Rec. 44287, de 15-10-98 - Rec. 42683, de 4-4-00 - Rec. 42438 e de 12-12-00 - Rec. 46738.

É claro que não se desconhece que a posição aqui acolhida não é pacifica, a nível doutrinal, não merecendo a concordância de alguns autores, como é o caso de Freitas do Amaral, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Vol. XXXII, 1991, a págs. 99-100 e Oliveira Ascensão, in “Direito do Urbanismo”, a págs. 322.

De qualquer maneira, como decorre do já anteriormente exposto, propendemos para uma perspectiva juspublicista desta questão, partindo-se, essencialmente, do texto constitucional, para se sustentar que o “jus aedificandi” não faz parte do direito constitucional de propriedade, tal como consignado no art. 62º da CRP.

De facto, a aptidão construtiva dos solos urbanos e não urbanos não está desligada do que em matéria de planeamento e ordenamento do território está previsto na CRP (cfr., em especial, os art. 65º e 66º).

O direito de construir não pode, consequentemente, ser visto apenas numa perspectiva que tenha unicamente em conta os interesses privados, impondo-se a consideração de outros interesses constitucionalmente condicionantes do direito de propriedade acolhido no art. 62º da CRP.

É que, tal como decorre do preceito acabado de citar, o direito de propriedade é para ser gozado “nos termos da Constituição”.

A consagração constitucional do direito de propriedade não obsta à existência de limites a este direito, resultantes, de resto, de outros direitos e princípios constitucionalmente consagrados.

Cfr., neste sentido, em especial, Luís Cabral de Moncada, in “Direito Económico”, 2ª edição, a págs. 152, G. Canotilho e Vital Moreira, in “Fundamentos da Constituição”, 1991, a págs. 164.

Pode, assim, concluir-se que o uso e fruição, pelos respectivos titulares, do direito de propriedade não é livre e absoluto, antes se apresentando como juspublicisticamente enquadrado e condicionado.

Ou, noutra formulação, podemos dizer não ser livre o modo de uso e fruição do direito de propriedade, na vertente relacionado com o direito de construir, dado que este direito está dependente de uma permissão administrativa prévia, que se destina, em larga medida, a aferir da compatibilidade da pretensão de construir com os interesses e necessidades públicas legalmente protegidas neste domínio, como é o caso, por exemplo, da REN.

A edificabilidade potencial dos terrenos terá, assim, de se concretizar legalmente através da emissão dos competentes alvarás, na sequência dos pertinentes pedidos de licenciamento.

A faculdade de construir constitui, por isso, uma concessão inovadora adicional de natureza pública.

Num breve parêntese, importa aqui realçar que nos estamos a reportar ao direito de construir e não ao direito de propriedade sobre o já construído legalmente.

Contudo, mesmo em relação ao direito de construir, cumpre apurar se o interessado se apresenta como titular de uma posição jurídico-administrativa em sede do direito de construir ou se nada mais pode invocar do que a mera potencialidade abstracta dos seus terrenos para construção, sem poder brandir um qualquer título que a legitime.

Ora, no caso vertente, verifica-se, precisamente, esta última hipótese, já que, como atrás se assinalou em “3.4”, o alvará de loteamento detido pela Recorrente já tinha caducado, sendo certo que, por outro lado, pelas razões antes expostas, se não pode pretender louvar no certificado emitido pela CCRA, ao que acresce o também referenciado vínculo situacional dos terrenos em causa, impeditivo do deferimento do pedido formulado em 31-5-95, daí que o acto contenciosamente impugnado, como, aliás, bem se assinala na sentença recorrida, não tenha violado o conteúdo essencial do direito de propriedade da Recorrente.

Por outro lado, também não procede a censura que a Recorrente dirigida à sentença do TAC quanto à pronúncia nela contida a propósito do direito à iniciativa económica privada, consagrado no nº 1, do artigo 61º da CRP.

Na verdade, contrariamente ao que parece estar subjacente à tese defendida pela Recorrente, o direito de construir não se integra no conteúdo do direito de iniciativa privada, não existindo, sequer, uma conexão intuitiva entre os dois direitos, desde logo pelo facto de o direito de incitava privada não estar constitucionalmente referido ao direito de propriedade, não se apresentando, à luz do texto constitucional, como sendo concebido como uma decorrência dele, antes se configurando como equiparado a outras formas de iniciativa económica.

E, isto, para além de, como é sabido, a liberdade de iniciativa privado se não apresentar no texto constitucional como um direito absoluto, antes estando expressamente sujeita aos “quadros definidos pela Constituição e pela lei e tendo em conta o interesse geral”, não sendo despiciendo realçar que, diferentemente do que sucede em relação ao direito de propriedade, onde o parâmetro aferidor é remetido para os “termos da Constituição”, já no concernente à liberdade de inciativa económica privada não ser apenas na Constituição que se encontra o limite deste direito, remetendo-se, também para a lei e a para o próprio interesse geral, a delimitação da mesma, denotando, claramente, tratar-se, aqui, de um campo onde a liberdade de conformação legislativa é muito superior não fazendo, por isso, sentido pretender incluir no seu conteúdo um hipotético direito de construir.

Em suma, a iniciativa económica privada garantida pelo nº 1, do artigo 61º da CRP não tem por objecto, nem garante, de per si, o direito de construir aquilo de que se necessite para efeitos da actividade económica que se pretenda desenvolver, o que somado ao já anteriormente referido quanto à vinculação situacional dos terrenos em questão, leva a que não se tenha por violado o invocado conteúdo essencial do direito à inciativa privada.

Improcede, assim, a conclusão 8ª da alegação da Recorrente.

3. 9 A Recorrente considera, ainda, que a deliberação impugnada, ao indeferir a sua pretensão, violou os princípios da igualdade, justiça e boa fé constitucionalmente consagrados, “pois o terreno em causa foi licenciado pela entidade recorrida, só não tendo sido possível executar integralmente as obras de urbanização devido à grave crise que afectou o sector.” - cfr. a sua 9ª conclusão.

Contudo, também aqui se não têm por procedentes as censuras formuladas pela Recorrente à sentença do TAC.

Na verdade, reiterando-se, de novo, o já explanado em “3.4”, importa, ainda, salientar que a deliberação impugnada, por se reportar a um pedido referente a terrenos situados em Zona de Protecção de Recursos Naturais, coincidente com a REN, não poderia ter outro sentido decisório que não o do indeferimento do pretensão da Recorrente.

A Entidade Recorrida, actuou, a este nível, no exercício de poderes vinculados, daí que os princípios tidos por inobservados pela Recorrente se não configurem como fazendo parte do bloco de legalidade a que o acto estava submetido, dado que tais princípios, enquanto fontes de invalidade dos actos administrativos, são privativos dos actos praticados no exercício de poderes discricionários, neles não podendo, por isso, radicar a pretensão “invalidatória” formulada na via contenciosa pela Recorrente.

Esta é a jurisprudência que tem sido seguida por este STA.

Cfr., designadamente, o Ac. de 12-12-00 - Rec. 46738.

Improcede, por isso, a 9ª conclusão da alegação da Recorrente.

3. 10 Finalmente, também improcedem as conclusões 6ª e 7ª da alegação da Recorrente, já que, diferentemente do nelas sustentado, o acto contenciosamente impugnado não enferma de vício de forma, por falta de fundamentação.

Com efeito, a deliberação recorrida permite a um destinatário normal aperceber-se das razoes de facto e de direito que levaram á decisão tomada.

É o que se depreende, em especial, da remissão que é feita, expressamente, na dita deliberação, para os pareceres jurídico e técnico de 3-10-95 e ainda para o parecer do Consultor Jurídico de 16-5-96, de onde resulta que o indeferimento da pretensão da Recorrente consubstanciada no requerimento de 31-10-95, em que se solicitava a “revalidação do alvará nº 9/91”, se ficou a dever, essencialmente, à circunstância de o alvará em causa ter já caducado bem como ao facto de os terrenos em causa se encontrarem inseridos em parte em Zona de Enquadramento Rural e a restante em Zona de Protecção de Recursos Naturais, coincidente com a REN, não podendo ser objecto de operação de loteamento, indicando-se os preceitos tidos por aplicáveis à situação em análise - cfr., designadamente, o doc. de fls. 29-30, o que basta para cumprir com os requisitos fixados no CPA, a propósito da fundamentação dos actos administrativos (vidé o artigo 125º), sabendo-se que, neste especifico contexto do vicio de forma, por falta de fundamentação, não se trata de indagar do acerto ou desacerto dos fundamentos aduzidos no acto, mas, apenas, de sua concreta aptidão para esclarecer o interessado das razões que conduziram à decisão tomada, desiderato que, no caso dos autos, se mostra claramente conseguido, não se tendo a Entidade Recorrida refugiado em expressões meramente conclusivas, antes referenciando o quadro factual e jurídico que, em concreto, a lavaram a tomar a decisão de indeferir a pretensão da Recorrente.

3. 11 Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da Recorrente, não tendo a sentença do TAC inobservado qualquer dos preceitos nelas invocados.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 450€ e a procuradoria em 225€.

Lisboa, 10 de Outubro 2002

Santos Botelho – Relator – Adérito Santos – Azevedo Moreira