1Relatório
A... casado, bombeiro da Câmara Municipal de Lisboa, residente na Rua..., n.º ..., 1º. Esq. Almada recorre para este Supremo Tribunal da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que julgou procedente a excepção da incompetência material do tribunal e absolveu da instância o ESTADO PORTUGUÊS, formulando as seguintes conclusões:
- a)o ora recorrente pleita contra o réu, Estado Português, para ser indemnizado pelos prejuízos que uma oficial de justiça, no cumprimento de um mandato de penhora emitido pelo juiz titular do processo, lhe acarretou;
- b)o conhecimento da sua pretensão indemnizatória, por envolver um típico acto de gestão pública do Estado na administração da justiça, compete aos Tribunais Administrativos;
- c)a decisão do Tribunal a quo, e de que ora se recorre, deve, pois ser revogada, considerando-o competente para julgar a responsabilidade civil do Estado;
Nas suas contra alegações o M.P., em representação do Estado Português, defendeu a manutenção da sentença.
Colhidos os vistos legais, foi o recurso submetido à conferência para julgamento.
Com relevo para julgamento do recurso a sentença recorrida partiu da seguinte situação:
a) o autor para fundamentar o seu pedido de indemnização, alegou para tanto, em síntese, que: uma oficial de justiça, no cumprimento de um mandato de penhora emitido pelo juiz titular do processo de execução n.º 57/91, 1º Juízo, do Tribunal da Comarca de Almada, procedeu ao arrombamento da porta de entrada da residência do autor e daí retirou vários bens; isto apesar de o autor a ter advertido de que só ele ali morava com a sua mulher e não tinha conhecimento de qualquer execução a correr contra si; só cerca de 5 meses mais tarde lhe foram devolvidos os bens, depois de se ter detectado existir um lapso; com a descrita conduta o autor sofreu os danos que descrimina na petição inicial.
2.2. Matéria de direito
A decisão recorrida considerou o Tribunal materialmente incompetente por entender que o facto ilícito imputado ao réu como pressuposto da obrigação de indemnizar integra a função jurisdicional, e o julgamento das acções de responsabilidade civil pela prática de actos integrados nessa função, estar cometida aos tribunais judiciais.
O recorrente insurge-se contra a decisão por entender que o art. 51º, n.º 1 al. h) do ETAF impõe aos Tribunais Administrativos o julgamento das acções sobre responsabilidade civil do Estado por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, não sendo por isso, legítimo destacar e excluir da jurisdição administrativa as acções de responsabilidade civil, quando o facto ilícito traduza o exercício da função jurisdicional.
Vejamos, então, se a decisão deve manter-se.
A decisão recorrida assentou em duas premissas:
- -os Tribunais Administrativos apenas têm competência para julgar as acções de responsabilidade civil emergentes de actos de gestão pública, traduzidos no exercício da função administrativa, excluindo-se assim os actos praticados no exercício da “função judicial”;
- -o facto ilícito que integra a causa de pedir (arrombamento e penhora de bens no cumprimento de um despacho a ordenar a penhora no primeiro andar esquerdo, quando deveria ter sido no lado direito) não se integra na função administrativa, mas na função judicial.
Importa determinar se tais premissas estão certas, uma vez que se o estiverem, a conclusão a que chegou a decisão também o estará necessariamente.
A primeira premissa parece-nos correcta.
O art. 51º, 1. al. h) do E. T. A. F. atribui competência aos Tribunais Administrativas para o julgamento das “ acções sobre responsabilidade civil do Estado (...) e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública”. Todavia, tal não significa que a competência dos tribunais administrativos se estenda às acções de responsabilidade civil emergente de toda a “gestão pública”, designadamente se incluirmos neste conceito também os “actos políticos” ( cfr. art. 117º, 1 da CRP consagrando a responsabilidade civil dos titulares dos cargos políticos) e “actos jurisdicionais” (cfr. art. 216º, 2 consagrando a regra da irresponsabilidade dos juízes “salvas as excepções consignadas na lei”).
Com efeito, o art. 4º do ETAF exclui expressamente da jurisdição administrativa as acções e recursos que tenham como objecto os actos praticados no exercício da função política (n.º 1, al. a)) e os actos em matéria administrativa dos tribunais judiciais (n.º 1, al. c)) e actos “relativos ao inquérito e instrução criminais e ao exercício da acção penal” (n.º 1, al. d)). Outros preceitos legais têm afastado da jurisdição administrativa o conhecimento da responsabilidade civil por actos praticados nos tribunais judiciais – cfr. art.ºs 1083 e 1084º do C. P. Civil; art. 28º,3, al. b) e 41,n.º 1 al. b) da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais – Lei 38/87, de 23 de Dezembro); art.ºs 461º e 462º do C. Proc. Penal.
Deste quadro legal decorre a tendência clara, no direito português, para que a ilicitude ou a ilegalidade dos actos dos agentes públicos sejam apreciados pelos órgãos jurisdicionais próprios do foro onde foram praticados.
No Acórdão deste Supremo Tribunal (Pleno) de 30 de Maio de 1996, rec, 32950, in Ac. Dout. 422, pág. 213 e seguintes, esta regra é claramente referida:
“(...) Como também não se conseguiria vislumbrar qualquer lógica numa solução que consistiria em atribuir aos tribunais administrativos competência para apreciar a legalidade e a licitude de um acto materialmente jurisdicional de um tribunal judicial, quando a alínea c) do n.º 1 do citado art. 4º expressamente exclui da competência daqueles tribunais a apreciação dos actos em matéria administrativa dos tribunais judiciais. Entende-se, assim, ser de reiterar a jurisprudência que, desde o acórdão de 26 de Janeiro de 1993, atrás citado, tem sido conformada nesta matéria quer pelas Subsecção e pelo Pleno desta Secção de Contencioso Administrativo, quer pelo Tribunal de Conflitos (...) ” – Acórdão e loc. cit. pág. 227. No mesmo sentido deste Acórdão este Tribunal proferiu os Ac.s de 1-6-93, rec. 31.830; 8-6-1993, rec. 31.372; 14-10-93, rec. 31.873; 16-11-93, rec. 31.828; 27-6-95 (Pleno),rec. 31.327.
Esta mesma regra, permitindo chegar à mesma conclusão, é também acolhida no Parecer da PGR12/92, de 30 de Março de 1992.
“Ademais – diz-se no parecer – e não obstante o que dispõe o art.51º, n.º 1,al.h) do ETAF , é à ordem dos tribunais comuns, concretamente aos órgãos jurisdicionais com competência em matéria cível, que cabe conhecer das acções relativas à responsabilidade dos Magistrados Judiciais e do Ministério Público por danos causados quando hajam sido condenados por crime de peita, suborno, concussão ou pevaricação, bem como nos casos de dolo, denegação de justiça denegação de justiça e noutras situações em que a lei lhes imponha expressamente tal responsabilidade (artigos 1083º e 1084º do CPC). Por outro lado, também nos casos de sentença penal absolutória proferida no juízo de revisão é na própria jurisdição comum penal, ou na cível no caso de haver sido relegado o respectivo quantum para execução de sentença que o Estado é responsabilizado pelo pagamento que houver lugar (artigos 461º e 462º do C P P). Tudo isto conduz ao entendimento de que, por lógica, tradição jurídica e lei, a competência para conhecer da indemnização por danos causados no exercício da jurisdição não se inscreve no contencioso administrativo. (...) O mesmo ocorre, por outro lado, em matéria especificamente da competência do Conselho Superior da Magistratura, certo que das suas deliberações só cabe recurso para o Supremo Tribunal de Justiça (art. 168º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85,de 30 de Julho) (...) Pretendeu-se com a referida normação deixar claro que ao intérprete que, em zona de actividade processual susceptível de gerar a dúvida, tendo em conta o estatuto de intervenção processual do M.P., das autoridades de polícia criminal e dos órgãos de polícia criminal, acerca da sua natureza jurisdicional ou administrativa de tal actividade, esta também está excluída do contenciosos administrativo.”
Parece-nos, assim, que para efeitos de competência dos tribunais administrativos, a responsabilidade civil do Estado, ou decorre de actos de gestão pública, ou de gestão privada. Tratando-se de responsabilidade emergente de actos de gestão privada, fica obviamente excluída a competência dos Tribunais Administrativos.
Por sua vez a responsabilidade emergente de actos de gestão pública configura um género com as seguintes espécies: i) responsabilidade por actos emergentes de relações jurídico- administrativas; ii) responsabilidade por actos legislativos; iii) e responsabilidade por actos jurisdicionais.
A competência dos Tribunais administrativos restringe-se à apreciação dos litígios emergentes de actos de gestão pública praticados no exercício da actividade administrativa – cfr. art. 51º, 1, al. h) e art. 4º, 1, al. a) do ETAF.
Por sua vez, dentro dos actos emergentes de relações materialmente administrativas, ainda estão expressamente excluídos da jurisdição administrativa, além de outros, os litígios emergentes de “actos em matéria administrativa dos tribunais judiciais” – art. 4º, 1, al. c) do E T A F.
Assim a sentença decidiu bem quando excluiu a competência material dos Tribunais Administrativos para o julgamento das acções de responsabilidade civil emergente da prática de actos jurisdicionais.
A segunda premissa da decisão consistiu em integrar a actividade geradora do dano que se pretende ressarcir, na “função judicial”, (como tendo a sua origem num “acto jurisdicional”.
No caso dos autos, a actividade invocada como causadora do dano deve ser inserida na “função jurisdicional”).
Vejamos no entanto a questão com mais detalhe.
“O quid especificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe, mas é necessariamente praticado para resolver uma questão de direito; se ao tomar-se uma decisão ... se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa questão de direito, então estaremos perante um acto jurisdicional; (...) a distinção entre elas (função jurisdicional e função administrativa) é de ordem teleológica – objectiva: em cada caso, há que proceder à interpretação da lei, para se concluir qual é a finalidade objectiva que, com o exercício de determinada competência legal, necessariamente se realiza” – Prof. RODRIGUES QUEIRÓ, citado no Ac. deste STA de 6-6-2002, Apêndice ao DR, 1998, pág. 6578.
A diferença entre as funções jurisdicionais e administrativas tem sido também recortada na jurisprudência através da finalidade prosseguida: “enquanto a jurisdição resolve litígios em que os interesses em confronto são apenas os das partes, a Administração, embora na presença de interesses alheios realiza o interesse público” – cfr. Ac. 630/95 do TC, DR, II Série de 18-4-96.
Podemos distinguir, é certo, entre função jurisdicional em sentido objectivo – funcional e em sentido material (cfr. LUIS GUILHERME CATARINO, A Responsabilidade do Estado Pela Administração da Justiça, O Erro Judiciário e o Anormal funcionamento, pág. 216 e seguintes). Num sentido objectivo – funcional a noção de jurisdição é mais restrita e é exercida apenas pelo Juiz (mesmo quando este pratica actos materialmente administrativos regulados pelo processo civil, v.g. nomeação de curadores, divórcio por mútuo consentimento, processo executivo). Num sentido mais amplo de função jurisdicional tem-se em vista o serviço existente para a resolução do litígio de acordo com normas processuais previamente estatuídas e perante órgãos independentes. Nesta concepção, os órgãos auxiliares podem desempenhar funções jurisdicionais secundárias, por ordem do titular da função jurisdicional, ou no uso de competências próprias – cfr. autor ob. e loc. citados.
Pensamos que, para efeitos de competência material, deve acolher-se uma concepção lata de função jurisdicional (sentido material). Em primeiro lugar, por a actividade dos órgãos auxiliares, designadamente dos funcionários judiciais, traduzida no cumprimento de actos processuais (por ordem do juiz titular do respectivo processo, ou no exercício de competências próprias – cfr. Lei 38/87, de 23/12) – estar exclusivamente dirigida às finalidades típicas da actividade jurisdicional (resolução do litígio); em segundo lugar, por só assim, se respeitar a regra, acima referida, de cada ordem de Tribunais apreciar a ilicitude dos actos lesivos, no foro onde foram praticados.
A actividade em causa neste processo traduziu-se na realização de uma penhora com arrombamento (na residência errada), no cumprimento de um despacho judicial proferido num processo executivo. Insere-se, sem sombra de dúvida, no contexto da solução de um litígio em busca da paz jurídica. É certo que se trata de uma actividade desenvolvida no âmbito do processo executivo, mas ainda aí, a única finalidade da actividade prosseguida (pelo Tribunal) é a reintegração da ordem jurídica que o exequente afirma estar a ser violada – através do cumprimento forçado de uma obrigação –, e onde, a seu tempo, poderia surgir um “litígio” com a dedução de embargos pelo executado (cfr. art. 813º e 815º do C. Proc. Civil).
O recorrente não tem, assim, razão, quando afirma (é essa a sua única conclusão onde critica a sentença – conclusão b)) estarmos perante um típico acto de gestão pública do Estado na Administração da Justiça, e, por isso, o julgamento da causa ser da competência dos Tribunais Administrativos. Como se viu acima, se é indiscutível que o acto em causa é de gestão pública e de “Administração da Justiça”, o certo é que, apesar disso, deve ser visto como um acto inserido na actividade jurisdicional (em sentido material e amplo) e, portanto, excluído da jurisdição administrativa o julgamento da acção de responsabilidade civil nele baseada.
