0424/07 - Supremo Tribunal Administrativo

O acto administrativo através do qual o Governador Civil, ao abrigo do disposto no art. 4º, n.º 3, al. a) do Dec. Lei 213/2001, de 2 de Agosto (redacção do DE. Lei 252/92, de 19 de Novembro), ordena o encerramento de um “Salão de Jogos” por “falta de condições de segurança e salubridade”, sem a indicação de qualquer facto ou situação que concretamente pudesse ser qualificada como “falta de segurança ou salubridade” enferma do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O GOVERNADOR CIVIL DE LEIRIA, inconformado com a sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, que, nos auto de RECURSO CONTENCIOSO, anulou o seu despacho de 16-1-2002, ordenando o encerramento do estabelecimento “Salão de Jogos” explorado por A…, concluindo as suas alegações do seguinte modo:

I- Salvo o devido respeito não decidiu bem o Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra ao decidir, em sede recurso contencioso de anulação, dar provimento ao recurso, anulando o acto recorrido – o despacho de encerramento do estabelecimento “Salão de Jogos” - ….

II- No entender do Tribunal recorrido a decisão da entidade ora recorrente está ferida de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, em concreto, por se ter baseado nas informações prestadas pela entidade licenciadora (Câmara Municipal de Leiria) e daí ter partido, por mera presunção, para a conclusão da inexistência de condições de segurança.

III- Ora não pode a entidade ora recorrente conformar-se com tal entendimento, porquanto não lhe é legitimo solicitar informações técnicas, que habitualmente são requisito em ordem ao licenciamento – a exigir pela respectiva entidade licenciadora, nos termos da lei.

IV- Naturalmente que se o estabelecimento não está licenciado, nenhuma das entidades com competência para verificar as condições em matéria de ordem, segurança e tranquilidade públicas, foi consultada – daí a presunção.

V- O processo de obtenção das licenças implica necessariamente a inspecção das condições de segurança; assim, a inexistência de licenciamento adequado permite a presunção de que essas normas não estão a ser respeitadas, ou, no mínimo não permite comprovar o contrário. Tal foi o sentido da informação prestada pela Câmara Municipal de Leiria e na qual se fundou, também, a decisão do Senhor Governador Civil.

VI- Tendo existido reclamações e não existindo licenciamento conforme à actividade exercida é evidente e legitima a presunção da falta de condições para laborar.

VII- Ao Governador Civil compete, nos termos da lei, tomar todas as medidas necessárias para acautelar a ordem, segurança e tranquilidade públicas: em face das queixas apresentadas e da informação prestada pela autarquia bem se compreendem as reservas por parte da entidade ora recorrente.

VIII- Conceder provimento a um recurso destes significa, na prática, compactuar com a perpetuação e consolidação da ilegalidade como princípio, podendo, até, ser um estimulo à subversão da observância dos trâmites legais para estabelecimentos similares que pretendam vir a implantar-se.

IX- Havendo, para além da falta de licença de utilização adequada e exigida por lei, fortes indícios de prejuízo para o descanso dos moradores do prédio, é de concluir que a manutenção em funcionamento do estabelecimento em causa é susceptível de provocar grave lesão do interesse público, daí a decisão da entidade ora recorrente.

X- Nestes termos, tendo em conta as competências ao abrigo das quais se actuou, os elementos colhidos junto da entidade licenciadora e bem assim como os valores e o interesse público que cumpriu acautelar, não nos parece existir qualquer discrepância entre o conteúdo do acto e as normas fundamentantes, que possam traduzir violação de lei.

Nestes termos e nos melhores de direito deve ser revogada a decisão que deu provimento ao recurso contencioso de anulação, determinando a anulação do acto recorrido.

O recorrido não contra - alegou.

A Ex.ma Procuradora Geral Adjunta emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:

a) O recorrente é proprietário, desde 12/8/1994, de uma fracção autónoma, designada pela letra B, correspondente ao rés do chão, letra B, com a área de 123 m2, do prédio urbano, constituído em propriedade horizontal, destinada a comércio, sita na Rua …, …, Coimbrão, Leiria.

b) Na fracção dita em 1, instalou o recorrente – empresário em nome individual –, um salão de jogos.

c) Em 11/4/1995, foi emitida a “Licença de Recinto” (para abertura e funcionamento), n.º 16 701, com a lotação de 50 lugares, pela Direcção Geral dos Espectáculos, revalidada até 3/7/1997 – cfr. fls. 21 e 22.

d) Em 21/6/1994, foi emitido o Alvará nº. 199/94, pelo Governador Civil de Leiria, para abertura de um estabelecimento de SALÃO de JOGOS LICITOS -cfr.fls.23

c) Em 13/7/1994, foi elaborado o AUTO de VISTORIA de fls. 24/25 dos autos.

d) A CM de Leiria aprovou o período de funcionamento do estabelecimento de Salão de Jogos lícitos, com o encerramento previsto para as 24 00 horas – cfr. fls. 25

e) Em 20/7/2000 e 25/8/2000, o recorrido particular apresentou as reclamações de fls. 57 e 59/61 dos autos á entidade recorrida.

f) Na sequência de informação solicitada, em 6/9/2000, pela entidade recorrida, em 14/12/2001, a Câmara Municipal da Leiria informou o Governador Civil de Leiria, em relação ao SALÃO de JOGOS, que:

“... o local em causa se encontra prevista a utilização do referido espaço para comércio, não se encontrando licenciada a actividade exercida, pelo que foi levantada a participação para efeitos de pagamento de coima.

Mais se informa que nesta situação não foram verificadas a existência das condições previstas na Lei para este tipo de estabelecimentos, não podendo, assim, garantir-se que o mesmo reúna as condições mínimas de segurança e salubridade” – cfr. fls. 66 dos autos.

g) Em 16/7/2001, a CM de Leiria enviou à entidade recorrida o oficio de fls. 67 dos autos, dando conta de que havia manifestado ao recorrente a intenção, para no prazo de 30, dias fazer cessar a actividade exercida na fracção B, repondo assim a situação inicial para a qual se encontrava licenciada a referida fracção

h) Elaborado, em 23/8/2001, projecto de despacho – fls. 74/75 – foi o recorrente notificado em 31/10/2001, por meio da GNR, para, em 10 dias, se pronunciar – cfr. fls. 8/79 - mas nada disse.

i) Elaborada Informação/Parecer jurídico – N° 03/01 – onde se propunha o encerramento do estabelecimento – fls. 80 dos autos -, foi manuscrito parecer concordatório pelo Governador Civil.

j) Em 16/01/2002, a entidade recorrida emitiu o despacho de fls. 83 dos autos e que aqui se dá como reproduzido para todos os efeitos legais, ordenando o encerramento do estabelecimento “SALÃO de JOGOS” – acto recorrido.

2.2. Matéria de direito

i) Objecto do recurso

A sentença recorrida apreciou e conclui não se verificar qualquer dos seguintes vícios: (i) incompetência; (ii) vício de forma por falta de fundamentação; (iii) falta de audiência prévia; (iv) violação dos princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça e da boa fé. Todavia, considerou que o acto recorrido enfermava do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto. Objecto do recurso é assim apenas a questão de saber se a sentença decidiu com acerto, quando entendeu verificar-se o aludido vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.

ii) Erro nos pressupostos de facto

A sentença entendeu, que se verificava este vício com a seguinte argumentação: “… apenas se refere a existência de reclamações de moradores, derivadas do ruído provocado pelo funcionamento do estabelecimento e daí parte-se, com base nas informações da CM de Leiria, apenas por mera presunção, para a conclusão de que, inexistindo licença de utilização, inexistem condições de segurança. (…) Sendo, no nosso entender, insuficientes os factos que constam dos autos para podermos extrapolar da ausência de licença de utilização para a falta de condições de segurança, temos de concluir que e verifica este vício de erro nos pressupostos de facto, impondo-se, portanto, a anulação da decisão recorrida”.

A entidade recorrida retoma, neste recurso, a tese sustentada na 1ª instância. A seu ver “se o estabelecimento não está licenciado, nenhuma das entidades com competência para verificar as condições em matéria de segurança e tranquilidades públicas, foi consultada – daí a presunção.”

Vejamos a questão, começando por alinhar os factos pertinentes:

Em 20-7-2000 e 25-8-2000 o recorrido particular apresentou reclamações junto do Governo Civil de Leiria sobre o “barulho” ocasionado por um “Salão de Jogos”.

O Governador Civil solicitou à C. M. Leiria que informasse se o estabelecimento em causa estava licenciado para a actividade exercida (SALÃO DE JOGOS) ou para qualquer outra; se a Câmara verificou a existência de condições de segurança previstos na lei para este tipo de estabelecimentos; na hipótese negativa se a Câmara pode garantir que o estabelecimento reúne as condições de segurança e salubridade (fs. 65).

A Câmara Municipal de Leiria respondeu, nos termos do ofício junto a fls. 66, informando o seguinte: “para o local em causa e através do Processo de Obra n.º 1612/88, se encontra prevista a utilização do referido espaço para comércio, não se encontrando licenciada a actividade exercida, pelo que foi levantada a participação para efeitos de pagamento de coima. Mais se informa que nesta situação não foram verificadas a existência das condições previstas na Lei para este tipo de estabelecimentos, não podendo garantir-se que o mesmo reúna as condições mínimas de segurança e salubridade.”

Foi, então, proferido o despacho recorrido, determinado o encerramento do estabelecimento denominado “SALÃO DE JOGOS”, com a seguinte fundamentação:

“… De acordo com as informações recolhidas o estabelecimento encontra-se em funcionamento se que a sua situação se encontre devidamente regularizada, nomeadamente, não possui qualquer licença de utilização, conforme o disposto a legislação actualmente em vigor.

Para o local, de acordo com o processo de obras correspondente ao prédio encontra-se prevista a utilização da fracção para comércio, mas não se encontra licenciada a actividade efectivamente exercida;

Muito em especial, em face destas circunstâncias, a referida autarquia não pode garantir que o estabelecimento reúna as condições mínimas de segurança e salubridade. A alínea a) do n.º 3 do art. 4º do Dec. Lei 252/92, de 19 de Dezembro, na redacção dada pelo Dec. Lei 316/95, de 28 de Novembro, diz competir ao Governador Civil tomar a providências necessárias para manter ou repor a ordem, a segurança e tranquilidade públicas, requisitando quando necessárias as forças de segurança; a al. c) do mesmo preceito diz que compete ao Governados Civil assegurar a observância de leis e regulamentos e garantir a execução dos actos administrativos e das decisões judiciais. (…)”.

O acto impugnado ordenou o encerramento do estabelecimento (Salão de jogos) ao abrigo do disposto nas alíneas a) e c) do art. 4º, n.º 3 do Dec. Lei 252/92, de 19 e Dezembro, na redacção que lhe foi dada pelo Dec. Lei 316/95, de 28 de Novembro.

As normas invocadas têm a seguinte redacção:

“(…)

3. Compete ao Governador Civil no exercício de funções de polícia:

a) Tomar as providências necessárias para manter ou repor a ordem, a segurança e a tranquilidade públicas, requisitando, quando necessária, a intervenção das forças de segurança, aos comandantes da PSP e da GNR, instaladas no distrito;

c) Assegurar a observância das leis e regulamentos e garantir a execução dos actos administrativos e das decisões judiciais; (…)”.

Como se pode ver da fundamentação do acto recorrido o seu autor considerou aplicáveis as alíneas a) e c) do art. 4º, n.º 3 do Dec. Lei 252/92, de 19 de Dezembro, na redacção dada pelo Dec.Lei 316/95, de 28 de Novembro, porque a Câmara Municipal “não pode garantir que o estabelecimento reúna as condições mínimas de segurança e tranquilidade públicas”.

É, como vamos ver, fácil concluir que a sentença está certa.

A manutenção ou reposição da ordem, segurança e tranquilidade pública pressupõe a existência de perturbação, ou alteração da ordem, segurança e tranquilidade. Ora, sobre a alteração da ordem e tranquilidade públicas não há na fundamentação do acto qualquer facto, sobre a matéria. Há nos autos a referência a queixas do recorrido particular, mas na motivação do acto, não se indica qualquer facto concreto que possa ser qualificado como evidenciando a menor perturbação ou alteração da ordem e tranquilidade públicas. Assim, quanto a estes motivos é claro que os mesmos não se verificavam no presente caso.

Sobre a falta de segurança pública, apesar da questão não ser tão óbvia, também é patente que a entidade recorrida não indicou na motivação qualquer facto concreto que a evidencie. Limitou-se, como sublinhou a sentença recorrida, a dizer que a CML não garantia que o houvesse segurança pública (por não ter havido licenciamento para a actividade aí exercida). Ora, como é bom de ver, a circunstância da CML não garantir que o estabelecimento reunisse as condições mínimas de segurança, não é a mesma coisa que ser certo e seguro que o edifício as não reunisse. Não garantir a verificação das condições de segurança é, no contexto destes autos, o mesmo que dizer que não saber se tais condições se verificavam, ou não.

Não tendo o autor do acto, por outro lado, feito qualquer diligência, a conclusão sobre a motivação de facto a que chegou - perante a aludida informação da CML - não é exacta pois não resulta dos autos o menor indício sobre a respectiva verificação (segurança do edifício). E para além de não resultar do procedimento (e do processo) o menor indício sobre a alegada falta de segurança, decorre dos autos que, pelo menos até 3-9-97, a segurança estava garantida. O recorrente juntou aos autos a Licença de Recinto n.º 16701, emitida para o local, pela Direcção Geral dos Espectáculos, válida até 3-7-97, de onde consta (além do mais) o seguinte:

“(…) Este licenciamento unicamente garante que as condições técnicas e de segurança do recinto estão de acordo com a legislação aplicável. (…)”.

É, portanto, indiscutível que da impossibilidade da CML garantir a verificação das condições de segurança não podia o autor do acto inferir (sem mais) que as mesmas não existiam, verificando-se, assim, o vício de violação de lei resultante do erro nos pressupostos de facto, tal como decidiu a sentença.

Do exposto, decorre que o recurso deve ser julgado improcedente.

Note-se, finalmente, que como muito bem refere a Ex.ma Procuradora Geral Adjunta, neste Supremo Tribunal, “isto não significa que a Administração não tenha que intervir, no sentido de a sala de jogos em causa ser objecto de apreciação pela Câmara com vista à emissão ou não da licença de utilização, e, de ser sujeita a vistoria, com vista a apurar-se se se mantêm as condições que permitiram a emissão da licença do recinto”.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Janeiro de 2008. – António São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.