Proc. n.º 47540
Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
A… e outros dezoito, todos identificados na petição de fls. 2 e seg.s, na qualidade de ex-sócios da “B…” interpõem recurso contencioso do despacho de 18-01-01, do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e Pescas, que indeferiu o pedido de “revisão” do despacho de 11-11-99, da mesma entidade, que determinou a compensação parcial de um crédito do Estado relativo a benfeitorias que teria realizado no prédio rústico denominado “…”, com o crédito dos recorrentes correspondente à indemnização devida pela privação do referido prédio, no âmbito da Reforma Agrária.
Por despacho de fls.191 foi ordenada a apensação aos presentes autos do recurso contencioso de anulação n.º 47491, cujo objecto é o despacho conjunto do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Ministro das Finanças, proferidos, respectivamente, em 8-02-2001 e 20-02-2001, através do qual foi atribuída a indemnização definitiva no montante de 7.291.004$00 decorrente da expropriação/nacionalização de que o mesmo prédio rústico foi alvo no âmbito das leis da Reforma Agrária.
Na resposta o Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e Pescas – fls. 109 – além do mais, suscitou a questão prévia da falta de lesividade do despacho recorrido pois, nos termos do artigo 8, n.º 5, do DL n.º 199/88, de 31-05, as indemnizações definitivas no âmbito da Reforma Agrária são fixadas por despacho conjunto do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e Pescas e do Ministro das Finanças, pelo que o despacho do primeiro, desatendendo a pretensão dos recorrentes
de não verem operada a invocada compensação de créditos, não é susceptível de lesar em termos definitivos os direitos destes últimos pelo que, em seu entender, o recurso contencioso deve ser rejeitado.
Tal questão foi decidida pelo acórdão de fls.237 e seg.s que, julgando tal despacho imediatamente lesivo dos direitos e interesses legalmente protegidos dos recorrentes, desatendeu a questão prévia suscitada pela entidade recorrida.
Por acórdão do Pleno desta Secção, de 28-09-2006 (fls. 297 a 306), foi revogado o acórdão desta Subsecção de fls. 237 e seg.s na parte em que havia julgado procedente o recurso contencioso, anulando o despacho de 18-01-2001, aqui recorrido, com base em vicio de violação de lei por ofensa ao disposto no artigo 853, n.º 1, al. c), do CCivil, pelo que há que, em obediência ao decidido, apreciar os restantes vícios invocados no recurso contencioso interposto a fls. 2, e levados às respectivas conclusões, com excepção do de violação de lei já julgado improcedente pelo Pleno.
Assim,
- I.Foram produzidas alegações pelos recorrentes que formularam as conclusões seguintes :
- A)– Relativamente ao processo principal (Proc.º n.º 47450) :
1. O Despacho recorrido configura a decisão definitiva de reconhecimento de um direito de crédito do Estado Português no valor de Esc. 65.292.091$00, determinando, também definitivamente, a correspondente compensação parcial da Indemnização Definitiva a atribuir à sociedade indemnizanda B…, pelo que produziu efeitos directos e lesivos na esfera jurídica dos recorrentes. Porém,
II. O direito de crédito no valor de Esc.65.292.091$00 por parte do Estado Português, considerado no Despacho recorrido com base na informação n.° 249/99 datada de 99/10/18 da Auditoria Jurídica do respectivo Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, é inexistente.
III. Como tal, a compensação parcial da Indemnização Definitiva a atribuir à sociedade B… e calculada em Esc.72.583.095$00, no âmbito do processo administrativo que correu termos na Divisão de Infra-estruturas Rurais, Hidráulica, Engenharia Agrícola e Ambiente da Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste, sob o n° 62107 —
Z.A. de Santarém, com aquele valor de Esc.65.292.091$00, determinada e decidida pelo mesmo Despacho recorrido, não tem suporte legal à luz dos art.847° e segs. do Cód.Civil.
- IV.De onde, o Despacho recorrido padece do vício de violação da lei.
- V.Isto, porque o Instituto Público que, na qualidade de entidade ocupante do prédio rústico em questão (“…”), realizou as benfeitorias que estariam na origem de tal falso direito de crédito por parte do Estado Português, entre 12.9.1979 e 27.7.1982, renunciou à propriedade e ao valor de todas as benfeitorias realizadas e a realizar, móveis ou imóveis na “Herdade …”, em favor da Sociedade Agrícola Pecuária, reservatária e anterior proprietária da “Herdade …”, por contrato celebrado em 3 de Setembro de 1979 nos termos da cláusula última do mencionado contrato junto à petição de recurso como seu documento n°6.
VI. Tal contrato é válido e eficaz e foi efectivamente cumprido pelas partes contratantes quanto a todo o seu conteúdo, tanto mais que o Instituto Público em questão — Centro Nacional de Produção Cavalar, mais tarde sucedido pelo Serviço Coudélico Nacional — foi constituído nos termos do Dec-Lei n° 375/79 de 12 de Setembro, gozando de personalidade jurídica e autonomia administrativa, e aquele contrato foi subscrito pelo seu Director e legal representante, tendo o respectivo documento dado entrada nos competentes serviços do Ministério da Agricultura e Pescas em 26.10.1979.
VII. Assim, teve lugar a válida renúncia ao eventual direito de crédito em questão previsto no art. 1273° n.° 2 do Cód.Civil, pelo que, nos termos do art.853° n°2 última parte do mesmo diploma, não podia o Despacho recorrido determinar a compensação em causa.
VIII. Portanto, o Despacho recorrido errou de Direito, ao considerar válido um suposto crédito por benfeitorias pura e simplesmente inexistente e ao determinar uma compensação (parcial) em clara violação do mencionado art.853° n°2 do Cód.Civil.
- IX.Pondo em causa não só o contrato celebrado em 3 de Setembro de 1979, mas também as legítimas expectativas geradas pelo mesmo, o Despacho recorrido criou ainda o total descrédito nos actos da Administração Pública e, assim, violou também o disposto no art. 6°-A do próprio Cód.Proc.Administrativo.
- X.Acresce que, ao considerar o valor dos investimentos realizados pelo Centro Nacional de Produção Cavalar (mais tarde sucedido pelo Serviço Coudélico Nacional) no total de Esc.65.292.091$00, como o valor do crédito do Estado Português pela perda das benfeitorias realizadas na “Herdade …”, o Despacho recorrido violou também as disposições conjugadas dos arts.1273° n°2 e 473° do Cód.Civil, por total desconsideração das regras do enriquecimento sem causa.
XI. Porquanto, para o cálculo do valor de tal eventual crédito do Estado Português pela perda das benfeitorias realizadas na “Herdade …”, à luz do citado art.1273°, deveria considerar-se apenas a medida do estrito enriquecimento por parte do beneficiário último das benfeitorias, avaliado no momento em que destas tomou posse - 20.12.1989 - e nunca o valor dos gastos efectuados pelo anterior possuidor.
XII. Em acréscimo, para calcular o valor das benfeitorias em questão, para os efeitos previstos no n°2 do art.1273° do Cód.Civil, o Estado Português não destrinçou o que foram benfeitorias necessárias, úteis ou voluptuárias e não teve minimamente em conta a deterioração natural — e respectiva perda de valor — das benfeitorias realizadas, as quais, recorde-se, foram-no somente entre 12.9.1979 e 27.7.1982.
XIII. De resto, as benfeitorias em questão foram destinadas à adaptação do prédio rústico ocupado para o exercício da actividade própria do Centro Nacional de Produção Cavalar, pelo que praticamente nada beneficiaram os recorrentes ou a sociedade B…, tendo a respectiva amortização revertido ao longo do tempo da ocupação unicamente a favor daquele Instituto Público, que as utilizou e desgastou tomando o valor das mesmas irrisório.
XIV. Também por este prisma, o Despacho recorrido violou os preceitos dos arts.1273° n°2 e 473° do Cód.Civil, demonstrando uma total arbitrariedade no cálculo das supostas benfeitorias, em total desrespeito dos princípios básicos da Justiça.
XV. Contudo, o Despacho recorrido padece ainda de vários vícios de violação de lei, geradores da sua anulabilidade, decorrentes da violação de vários preceitos do Cód.Proc.Administrativo.
XVI. Tanto porque, em primeiro lugar, o correcto cálculo do hipotético crédito por benfeitorias a ter em conta na pretendida compensação, como vimos, implicaria as diligências mínimas necessárias de instrução do processo, as quais, como se toma evidente, seriam a vistoria e a avaliação das benfeitorias na data da sua entrega à sociedade B… ou, em alternativa, pelo menos a promoção de vistoria e avaliação possíveis daquelas benfeitorias na presente data.
XVII. Logo, a não promoção destas diligências no âmbito do respectivo procedimento administrativo que deu origem ao Despacho recorrido, importou a violação dos arts.56° e 87° do Cód.Proc.Administrativo, por a Administração Pública não ter lançado mão a todos os meios de prova legais ao seu alcance para atingir a verdade material, no sentido da tomada de uma decisão justa.
XVIII. Por outro lado, ainda no âmbito do respectivo procedimento administrativo que deu origem ao Despacho recorrido e para fixação do valor das benfeitorias em apreço, teria sido imprescindível promover-se a audiência dos interessados, aos quais, evidentemente, deveria ter sido facultado o direito ao contraditório e à designação de peritos pela sua parte. Pelo contrário, os interessados, neste caso concreto, não foram consultados e/ou ouvidos sobre a questão das benfeitorias em apreço colocada em termos do necessário pormenor, nem sequer foram alguma vez informados — até hoje — de que benfeitorias, em concreto, se tratam.
XIX. Assim sendo, o Estado Português violou os arts.6°-A, 7º, 8°, 92°, 94° 96°, 100º e segs. do Cód.Proc.Administrativo.
XX. Por fim, a deficiente instrução do mesmo procedimento administrativo que deu origem ao Despacho recorrido, o qual decidiu oficiosamente uma compensação parcial do valor da Indemnização Definitiva legalmente atribuído à sociedade indemnizanda, tudo com base em mera informação da Auditoria Jurídica do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, sem o devido suporte objectivo, surge na esfera jurídica dos recorridos como uma arbitrária e não fundamentada privação da quase totalidade da indemnização que lhes havia sido atribuída nos termos do D-L n°199/88 de 31 de Maio, com a redacção conferida pelo D-L n°38/95 de 14 de Fevereiro, consubstanciando um ilegítima e abusiva defesa dos interesses patrimoniais do Estado Português, assim violando o próprio art.6° do Cód.Proc.Administrativo.
XXI. A este respeito, o Despacho recorrido padece ainda de notória falta de fundamentação, por se socorrer da adopção de fundamentos insuficientes e que não esclarecem concretamente a motivação do acto, sobretudo quanto à quantificação do alegado crédito do Estado Português e privou os recorrentes de toda e qualquer compreensibilidade do Despacho recorrido, portanto, o Despacho recorrido violou também o art. 125°, n°1 e n°2 do Cód.Proc.Administrativo.
XXII. Assim sendo, todo este procedimento que esteve na origem do Despacho recorrido constituiu um modo inaceitável de excluir os recorrentes da formação das decisões ou deliberações que lhes digam directamente respeito, em clara violação também do disposto no art. 267° n°4 da própria Constituição da República Portuguesa.
XXIII. Por tantos e tais motivos e por todos os vícios de violação de lei acima enunciados, o Despacho recorrido é anulável, nos termos do art.135° do Cód.Proc.Administrativo.
A entidade recorrida contra-alegou formulando as seguintes conclusões :
A). A compensação de créditos do Estado sobre os indemnizandos com o valor da indemnização é legalmente possível quando invocada pelo Estado — art° 853° alínea a) do Código Civil.
B). Os recorrentes tomaram conhecimento de que o Estado invocava a compensação, pelo menos em 28-12-89 e não reclamaram de tal possibilidade nem do montante, sendo ilegal, a sua impugnação actual, por intempestiva.
C). A renuncia às benfeitorias constante do doc. 6 junto pelos recorrentes, foi subscrita pelo Centro Nacional de Produção Cavalar (CNPC) em 3.Set.79, quando o CNPC ainda não tinha existência legal, pois foi criado pelo D.L. 375/79, de 12 Set. e por quem nunca teve autonomia financeira (art° 4° n° 1 do D.L. 375/79) sendo, do ponto de vista legal, inexistente, ou, pelo menos, ineficaz.
D). O Estado, enquanto possuidor legítimo dos prédios expropriados, tem direito a ser indemnizado pelo valor das benfeitorias feitas — 1273° al. c) do Código Civil.
E). O despacho recorrido, enquanto de concordância, assuma como fundamentação a informação sobre que é exarado.
F). O valor das benfeitorias foi notificado aos recorrentes, por várias vezes, e estes nunca pediram quaisquer diligência de prova, como lhes competia e era facultado pelo art° 88° n° 2 do CPA, não sendo o presente recurso o meio idóneo para discutir tal valor.
- Q)O despacho recorrido não está ferido das ilegalidades invocadas pelas recorrentes e fez correcta aplicação da lei.
O magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo emitiu parecer no sentido do provimento do recurso (fls. 212).
B) – Relativamente ao processo apenso (Proc.º n.º 47941) :
Os recorrentes formulam as conclusões seguintes :
1. Nunca, em sede alguma, os recorrentes concordaram ou deram assentimento à compensação que o Estado Português pretende levar a efeito pelos actos administrativos impugnados;
II. Por outro lado, a Informação 88/GJ/89 de 22 de Setembro, junta de fls.73 a 77, não determinou que as benfeitorias feitas na “Herdade …” seriam deduzidas em futura indemnização;
III. Também da acta de entrega de reserva datada de 20.12.89, junta a fls.79, não resulta sequer menção da possibilidade de as benfeitorias feitas na “Herdade …” serem deduzidas em futura indemnização;
- IV.O desfasamento entre a entrada em funções dos órgãos do Instituto Público Centro Nacional de Produção Cavalar e a data da publicação do diploma que o constituiu formalmente, não pode constituir causa da ineficácia do contrato junto como Doc.n°6 do Requerimento Inicial, nem pode ser invocado como fundamento do seu incumprimento contra terceiros de boa-fé, como é o caso dos recorrentes, sob pena de notório Abuso de Direito, previsto no art.334° do C.C.;
- V.Além disso, o mesmo contrato deu entrada nos serviços do Ministério da Agricultura e Pescas na data de 26/OUT/1979, assim sanando aquela irregularidade formal.
VI. Tendo a avaliação das benfeitorias alegadas sido feita por única consideração do valor despendido, alegadamente no montante de Esc. 65.292.091$00, tal configura uma inaceitável e grosseira violação do preceituado no n°2 do art.1273° do Cód.Civil e, reflexamente, do preceituado no art.473° do mesmo diploma.
VII. Logo que os recorrentes foram pela primeira vez notificados de que o Estado Português se preparava levar a efeito a “compensação por benfeitorias” em apreço, nessa mesma data iniciaram um processo de impugnação de, e de oposição a, tal acto administrativo ilegal e abusivo.
VIII. Assim, tinham os recorrentes sérias razões para entender ser desnecessário discutir os valores envolvidos, em concreto.
- IX.Em face do disposto nos arts.86° e 88° n°1 do CPA, incumbia à entidade recorrida promover todas as adequadas diligências de instrução, mesmo na falta da iniciativa dos particulares.
- X.Logo, a não promoção destas diligências no âmbito do respectivo procedimento administrativo que deu origem ao Despacho recorrido, importou a violação dos arts.56° e 87° do Cód.Proc.Administrativo, por a Administração Pública não ter lançado mão a todos os meios de prova legais ao seu alcance para atingir a verdade material, no sentido da tomada de uma decisão justa.
XI. A este respeito, o Despacho recorrido padece ainda de notória falta de fundamentação, por se socorrer da adopção de fundamentos insuficientes e que não esclarecem concretamente a motivação do acto, sobretudo quanto à quantificação do alegado crédito do Estado Português e privou os recorrentes de toda e qualquer compreensibilidade do Despacho recorrido, portanto, o Despacho recorrido violou também o art. 125° n°1 e n°2 do Cód.Proc.Administrativo.
XII. Assim sendo, todo este procedimento que esteve na origem do Despacho recorrido constituiu um modo inaceitável de excluir os recorrentes da formação das decisões ou deliberações que lhes digam directamente respeito, em clara violação também do disposto no art. 267° n°4 da própria Constituição da República Portuguesa.
XIII. Por tantos e tais motivos e por todos os vícios de violação de lei acima enunciados, o Despacho recorrido é anulável, nos termos do art. 135° do Cód.Proc.Administrativo.
O magistrado do Ministério Público junto deste Supremo Tribunal Administrativo emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.
II. Com interesse para a decisão consideram-se assentes os seguintes factos :
1 – O prédio rústico denominado “Herdade …” sito na freguesia de …, concelho de …, inscrito na respectiva matriz cadastral rústica sob o artigo 1º, secções F, F1,F2,F3,F4,F5,F6 e F7, foi objecto de expropriação, no âmbito da reforma agrária, através da Portaria n.º 785/85, de 31 de Dezembro.
2 – Na sequência da publicação do DL n.º 198/88, de 31 de Maio, com a redacção do DL n.º 38/95, de 14, de Fevereiro, foi instaurado um processo administrativo com vista à atribuição de indemnização definitiva pelos prejuízos sofridos durante o período em que o referido prédio se manteve ocupado – processo de reserva n.º 06041.
3 - Na Divisão de Infra-estruturas Rurais, Hidráulica, Engenharia Agrícola e Ambiente (DSDR) da Direcção Regional de Agricultura do Ribatejo e Oeste (DRARO) do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, com vista à determinação da referida indemnização foi instaurado o processo n° 62107 — Z.A. de Santarém, no qual é interessada e indemnizanda a sociedade “B…”.
4 – Em 23-02-1999, a “B…” foi notificada dos termos da proposta indemnizatória do Estado Português no valor de 72.583.095$00 – fls.33 a 46 – , com a qual concordou – fls. 49.
5 – Em 18-10-1999, a Auditoria Jurídica do MADRP emite a informação n.º 249/99 na qual conclui que, tendo o Estado, durante o período de ocupação do prédio referido em 1, realizado benfeitorias úteis no valor de 65.292.091$00, é credor da expropriada nesse montante pelo que pode proceder à compensação deste crédito com o débito referente à indemnização a atribuir, no âmbito da reforma agrária, à expropriada “B…” – fls. 56 a 60.
6 – Em 11-11-1999, o Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, no rosto da informação referida no número anterior exarou o despacho “Concordo” - fls. 56.
7 – Em 12-06-2000, o Director Regional da Direcção Regional da Agricultura do Ribatejo e Oeste, através do ofício n.º 830/113/000, notifica a “B…” do despacho referido em 6 – fls. 53.
8 – Em 2-10-2000, os recorrentes, através do seu advogado - invocando a sua qualidade de sucessores da “B…”, dissolvida por escritura notarial de 19-12-1995 (cfr. fls. 66 a 82), declarando não aceitar nem reconhecer ao Estado a possibilidade de proceder à compensação referida em supra 5, considerando ilegal a decisão de concordância referida em 6 - solicitam, ao Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, “a revisão da situação no sentido de que as indemnizações definitivas devidas no âmbito deste processo sejam pagas no seu valor integral aos meus constituintes, ex-sócios da “B…” – fls. 30 e 31.
9 - Em 24-10-2000, na sequência de reclamação referida no número anterior, é emitida, pela Auditoria Jurídica do MADRP, a informação n.º 338/00 – fls. 26 a 30.
10 – Em 18-01-2001, no rosto do requerimento referido em 8, pelo Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas foi exarado o seguinte despacho :
“Visto. Indefiro tendo em conta a inf. n °338/00 da AJ e o facto dos subscritores do alegado protocolo entre a Sociedade e o Centro de Produção Cavalar não estarem mandatados para subscrever qualquer compromisso em nome do Estado
—-18/01/01 —
Ass. …”.
11 – Por despacho conjunto do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, de 20-02-2001, e do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 8-02-2001, foi fixada a indemnização definitiva líquida de 7.291004$00 (72.583095$00 – 65.292.091$00 =7.291004$00) – fls. 28 do processo n.º 47.491, apenso.
12 – Por escritura pública outorgada, em 19-12-1995, no 1º Cartório Notarial de Lisboa, procedeu-se à dissolução e partilha da “B…”, sendo adjudicado aos sócios, os aqui recorrentes, o direito às indemnizações definitivas reconhecido à sociedade no âmbito da reforma agrária, na proporção das respectivas quotas – fls. 67 e seg.s.
III – Importa, antes de mais, assinalar que o conhecimento da questão da legalidade do despacho de 18-01-2001, do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas - objecto do Processo n.º 47540 - precede o da legalidade do despacho conjunto de 20-02-2001 que fixou a indemnização definitiva, pois, concluindo-se pela ilegalidade do primeiro, o que acarretará a sua anulação, a apreciação do segundo, que o tem como pressuposto, ficará prejudicada face ao disposto no art. 133, n.º 2, al. i), do CPA.
Assim, passa-se a conhecer do recurso no processo principal cujo objecto é o despacho de 18-01-2001, do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas que, com base na informação n.º 338/00, da respectiva Auditoria Jurídica, indeferiu a reclamação que os recorrentes apresentaram do seu anterior despacho de 11-11-99 que, concordando com a informação n.º 249/99, da mesma Auditoria Jurídica, determinou que o débito correspondente à indemnização a pagar aos recorrentes, no âmbito da legislação da Reforma Agrária, pelo período em que durou a ocupação da “Herdade …”, no montante global de 72.583.095$00, fosse compensado com o crédito que sobre eles existia, relativo a benfeitorias realizadas no dito prédio, no montante de 65.292.091$00.
Os recorrentes imputam ao acto contenciosamente recorrido diversos vícios substanciais violação dos artigos 1273, n.º 2, e 473, do CCivil, e artigo 6 e 6-A, do CPA - e procedimentais – falta de realização de diligências de exame, vistoria e avaliação da benfeitorias (violação dos artigos 56, 87, 92, 94 e 96, do CPA); total afastamento dos interessados particulares na participação da formação da decisão administrativa, omitindo a sua audiência prévia (violação dos artigos 7, 8 e 100, do CPA, e 267, n.º5, da CRP), e, ainda, falta de fundamentação (violação do artigo 125, do CPA).
É sabido que, em princípio, no caso de pluralidade e vícios imputados ao acto recorrido "o tribunal conhece prioritariamente dos vícios que conduzam à declaração de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vícios arguidos que conduzam à anulação deste"; de entre este últimos, na falta de indicação pelo recorrente da ordem pelo que devem ser conhecidos, deve o tribunal conhecer, sucessivamente, aqueles que melhor garantias de defesa dêem ao recorrente - cfr. artigo 57, n.º1 e 2, da LPTA.
Em observância desta orientação legal a jurisprudência tem entendido que, no conhecimento dos vícios conducentes à anulação do acto administrativo, deve, em regra, ser dada primazia aos vícios de violação de lei substantiva, por serem aqueles cuja procedência conduzirá, em princípio, a uma mais estável e eficaz tutela dos interesses do recorrente:
Admite, porém, a mesma jurisprudência, que há casos em que se impõe uma apreciação prioritária dos vícios de forma ou procedimentais, designadamente quando estes afectam a manifestação da vontade administrativa (carência de fundamentação) e a formação dessa mesma vontade (preterição de audiência de interessado), revelando-se o seu conhecimento prioritário essencial a uma correcta apreciação dos referidos vícios de fundo - cfr. entre outros, os acórdãos deste STA de 29-11-2001, Proc. n.º 40973; de 5-12-2001, Proc. n.º 46563; de 5-06-2002, Proc. n.º 48053; de 18-03-2003, Proc. n.º 1749/02; e de 19-05-2004, Proc. n.º 41000.
No caso em apreço, e no tocante a vícios de forma, alegam os recorrentes que, para além do acto recorrido não se encontrar devidamente fundamentado, no âmbito do respectivo procedimento administrativo para fixação do valor das benfeitorias, em violação do disposto no artigo 100, do CPA, e 267, n.º5, da CRP, não teve lugar a audiência prévia dos interessados, no caso imprescindível para que pudessem sugerir diligências, exames e vistorias, indicando os seus peritos, a fim de que as invocadas benfeitorias pudessem ser correcta e concretamente identificadas e avaliadas para os efeitos de eventual indemnização a calcular segundo as regras dos artigos 1273 e 473, do CCivil.
Assim, atentos os critérios acima expostos, justifica-se que o conhecimento do recurso se inicie pela parte em que os recorrentes imputam ao acto recorrido o vício de forma por violação do artigo 100, do CPA, pois, como se escreve no supra referido acórdão de 19-05-2004, “enquanto que o vício de forma por carência de fundamentação do acto afecta a manifestação da vontade administrativa, o vício de forma decorrente da falta de audiência de um interessado afecta a formação dessa mesma vontade. E não pode duvidar-se que os vícios que prejudiquem a formação de uma vontade têm de ser apreciados antes dos que meramente influam na formulação dela, sem o que se subverteria a ordem lógica, e cronológica, dos acontecimentos.”
Na verdade, a manutenção da procedência do vício de preterição da audiência prévia do interessado, só por si, conduzirá à anulação do acto impugnado, o que levará a que, em sede de execução do julgado, a entidade recorrente a proceder à audiência do aqui recorrido que poderá expor a sua posição sobre a decisão final e respectivos fundamentos, contribuindo para a formação da vontade administrativa, a que seguirá a prolação de novo acto eventualmente favorável ou com outros fundamentos; só então terá cabimento discutir a “fundamentação” do acto final.
Vejamos, pois.
A audiência de interessados, como figura geral do procedimento administrativo de primeiro grau, representa o cumprimento da directiva constitucional de «participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito» (artigo 267º, nº 5 da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão.
O princípio de participação teve consagração expressa no artigo 8º, do CPA, que impõe à Administração o dever de «assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente através da respectiva audiência nos termos deste Código.»
Por isso, o artigo 100º do mesmo diploma veio estabelecer que «concluída a instrução e salvo disposto no artigo 103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente sobre o sentido provável da decisão.»
De acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal, o conceito de “instrução” para efeitos deste preceito legal, integra toda uma actividade administrativa destinada a captar os factos e interesses relevantes para a decisão final, nela se incluindo informações, pareceres e realização de diligências, necessários à prolação de tal decisão (cfs. entre outros, os acórdãos de 18.01.01, Proc. n.º 46 766, e de 08.03.01, Proc. n.º 47134).
O fim legal desta formalidade é, pois, o de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o projecto de decisão e, para isso, a notificação da proposta de decisão deve fornecer-lhes todos os aspectos que foram relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito (cfr. nº 2 do artº101º do CPA), podendo os interessados chamar a atenção do órgão decisor para a relevância de certos interesses ou pontos de vista relativos ao objecto do procedimento e que não foram considerados, bem como requerer diligências e juntar documentos (cfr. nº 3 do mesmo normativo).
A audiência prévia dos interessados no procedimento administrativo configura, assim, um princípio estruturante da actividade administrativa e, portanto, uma formalidade legal essencial, cuja inobservância fere o acto de anulabilidade por vício de procedimento, excepto nos casos expressamente previstos na lei de inexistência e dispensa dessa audiência (artº103º do CPA).
No caso em análise, foi instaurado um procedimento administrativo com vista à determinação da indemnização a atribuir aos respectivos proprietários pela privação do uso e fruição de um prédio rústico denominado “Herdade …”, expropriado no âmbito das leis sobre a Reforma Agrária, tendo o Estado Português proposto a indemnização de 72.583.095$00, o que foi aceite pelos interessados – cfr. pontos 1 a 4, da matéria de facto.
Cerca de oito meses depois, e antes de ser proferido o despacho conjunto de fixação definitiva da indemnização devida (cfr. artigo 8º, do DL n.º 199/88), a pedido do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, a Auditoria Jurídica do Ministério emite a informação n.º 249/99 na qual conclui que, tendo o Estado, durante o período de ocupação do prédio acima referido, realizado benfeitorias úteis no valor de 65.292.091$00, é credor da expropriada nesse montante pelo que pode proceder à compensação deste crédito com o débito referente à indemnização devida, calculada em 75.583.095$00, abatendo ao montante desta última o valor daquelas (65.292.091$00), o que em 11-11-1999, obteve a concordância do Ministro respectivo – cfr. pontos 5 e 6, da matéria de facto.
Os recorrentes, ao terem conhecimento deste último despacho, através do seu advogado, invocando a sua qualidade de sucessores da “B…” entretanto dissolvida, logo declararam não aceitar nem reconhecer ao Estado a possibilidade de proceder à compensação de créditos proposta pela Auditoria Jurídica do MADRP, ao mesmo tempo que solicitaram, ao Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e das Pescas, “a revisão da situação” no sentido de que as indemnizações definitivas devidas no âmbito do procedimento em causa, lhes fossem pagas no seu valor integral, sem qualquer compensação, o que lhes foi indeferido por despacho de 18-11-001, aqui recorrido – cfr. pontos 8 a 10, da matéria de facto.
Do exposto resulta que a decisão final da Administração, consubstanciada no despacho recorrido, de proceder à compensação do débito respeitante à indemnização devida pela ocupação temporária do prédio rústico em causa com o alegado crédito proveniente das “benfeitorias úteis” nele realizadas durante o período de ocupação, foi proferida sem que, previamente, fosse dada aos interessados a possibilidade de intervirem no respectivo procedimento administrativo.
No procedimento em causa foi, pois, suprimida a fase destinada a facultar aos interessados a possibilidade de nele intervir, requerendo diligências ou contrapondo as suas razões à intenção administrativa de proceder à compensação ou de o fazer nos exactos termos da decisão recorrida, sendo certo que, no caso em apreço, a sua intervenção, tal como se extrai das alegações de recurso –cfr. conclusões XVI a XVIII-, necessariamente, determinaria que fossem realizadas diligências, designadamente exames e peritagens, que poderiam influir na decisão final pelo menos quanto à qualificação das benfeitorias e na determinação da medida do enriquecimento dos recorrentes, elementos essenciais para que ao possuidor que as realizou assista o direito a ser indemnizado – cfr. artigos 1273 e 473, do C Civil.
Aliás, a entidade recorrida não contesta tal omissão procedimental, aceitando o facto, nem alega sequer qualquer circunstância que, nos termos do artigo 103, do CPA, afastasse o dever de audiência prévia dos interessados imposto pelo artigo 100, do mesmo código.
Foi, assim, postergado o princípio constitucional consagrado no artigo 267, n.º5, da CRP, vasado nos artigos 8º e 100, n.º1do CPA, pelo que o despacho recorrido padece de vício de forma, por desrespeito das supra referidas disposições legais, o que o torna anulável, nos termos do artigo 135, do CPA.
Procedem pois as conclusões XVIII, XIX (parcialmente) e XXII, ficando, deste modo, prejudicado o conhecimento dos restantes vícios que lhe são imputados pelos recorrentes, bem como o dos vícios invocados no recurso contencioso do despacho conjunto objecto do processo n.º 47941, apenso, este por se apresentar como acto consequente do primeiro, o que torna nulo (al. i), do n.º 2, do artigo 133, do CPA).
IV - Nos termos expostos, acordam em conceder provimento aos recursos, anulando o despacho de 18-01-2001, do Ministro da Agricultura do Desenvolvimento Rural e Pescas, bem como em declarar nulo o despacho conjunto desta entidade e do Ministro das Finanças, datado de 20-02-2001.
Sem custas.
Lisboa, 1 de Fevereiro de 2007. Freitas Carvalho (relator) – Adérito Santos – Santos Botelho.
