0520/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Não viola o conteúdo essencial do direito de propriedade (art. 62º da CRP) um despacho do presidente da câmara municipal que manda demolir obras de reconstrução de um prédio efectuadas sem licença, ainda que a demolição vá além da inovação.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. O PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DA FIGUEIRA DA FOZ recorre da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra (fls. 167/171) que, concedendo provimento a recurso contencioso interposto por A... , declarou nulo o seu despacho de 21 de Setembro de 2000. Pelo referido despacho, a autoridade recorrida (ora recorrente) ordenou a demolição das obras efectuadas pelo recorrente contencioso (ora recorrido) num prédio situado no lugar de ..., Marinha das Ondas, Figueira da Foz. A sentença recorrida considerou esse acto nulo, por violação do direito fundamental de propriedade, uma vez que mandou demolir todo o prédio, quando as obras efectuadas sem licença eram perfeitamente determináveis. A autoridade recorrida pede a revogação da sentença, em síntese, pelos seguintes: Ao dar como provada a preexistência de um barracão, a sentença enferma de erro de facto e de direito na apreciação das provas existentes; As obras levadas a cabo pelo recorrente contencioso não consistiram em “obras de beneficiação” de um edifício preexistente, mas numa construção completamente nova. Pelo que seria materialmente impossível, senão através da demolição, repor a situação existente antes das obras ilegais. O recorrente contencioso defende a confirmação do decidido na sentença, sustentando o seguinte: Está provado que preexistia às obras um armazém no exacto local onde ocorreu a demolição, armazém esse que tinha o direito de manter, conservar, afectar à função anterior, obter autorização para realização de obras de reparação e restauro e de manter intacto; O acto declarado nulo, ao ordenar a demolição total do citado armazém, violou esse direito de propriedade privada. A Ex.ma Procuradora-Geral Adjunto emitiu o douto parecer seguinte: “ (...) O recorrente, usando da faculdade que o artigo 690°-A , nº 1 alínea b) do CPC lhe confere, veio indicar os elementos de prova constantes dos autos que, em seu entender, imporiam diferente fixação da factualidade pertinente à decisão. Independentemente de, ao abrigo do disposto no artigo 712° nº 1 alínea a) do CPC , o tribunal de recurso poder alterar a matéria de facto dada como apurada na sentença recorrida, afigura-se-nos que sempre se imporá a revogação desta por erro de apreciação de direito. Com efeito, resulta da factualidade constante do ponto 9° da sentença, que não merece contestação em face dos elementos que dos autos constam, que o acto recorrido ordenou, tão-somente, a demolição da obra efectuada sem licença. Também não oferece contestação, em face da demais factualidade dada como assente, que a referida obra estava a ser efectuada sem licença e que o acto que ordenou a respectiva demolição respeitou procedimento imposto pelas disposições legais aplicáveis. Daí que se nos afigure, na esteira, alias, do Ministério Público junto do tribunal recorrido, que o acto em causa se não mostra afectado de qualquer vício. Questão distinta desta é a de saber se ocorreu ou não excesso na execução daquele acto, isto e, se na execução material dos trabalhos de demolição foram ou não excedidos os limites do acto exequendo. A ser assim, e ao contrário do que entendeu o Mmo Juiz (posição com a qual o recorrente se conformou), ter-se-ia imposto a impugnação de tal acto, arguindo-se a sua própria ilegalidade porquanto não derivada de qualquer ilegalidade daquele – artigo 151° n.º 4 do CPA . De todo o modo, e ainda que assim se não entenda, não mostrando o circunstancialismo apurado que o acto recorrido seja de molde a ofender o conteúdo essencial do direito de propriedade, tanto mais que se não demonstra que a construção preexistente se encontrava legalizada, sempre se imporia a alteração do decidido. Nestes termos, e embora com fundamentos distintos dos invocados pelo recorrente, somos de parecer que o recurso merece provimento. 2. A sentença recorrida considerou provada a matéria de facto seguinte: 1- O recorrente [contencioso] é proprietário de um prédio rústico no qual se encontrava edificado um barracão com logradouro no sítio de ..., Freguesia de Marinha das Ondas. 2- Nesse barracão pretendia o recorrente instalar um armazém para exposição e venda de móveis e sofás. 3-Na sequência de uma queixa do recorrido ..., os serviços de fiscalização da Câmara recorrida elaboraram um auto de notícia onde relataram que o recorrente, "sem ser possuidor da respectiva licença...procedia a obras de beneficiação num armazém sito no lugar de Sampaio", as quais constavam de rebocos, pinturas, colocação de uma platibanda metálica em redor de todo o edifício, substituição das caixilharias. 4- Em 12.6.02 os serviços técnicos da Câmara informaram que a construção se localiza,"face ao PDM em vigor, em zona de RAN" e "segundo consta do processo, nomeadamente da Junta de Freguesia e dos serviços de fiscalização, o barracão já existia antes da construção da variante da EN 109". 5- Em face disso o Presidente da Câmara ordenou o embargo e "ou particular desmonta de imediato a construção ou segue-se a ordem de demolição". 6- Em 29.6.00 os serviços técnicos da Câmara exararam a seguinte informação: "até à presente data o requerente não promoveu qualquer acto no sentido de legalizar a sua construção" e "o terreno situa-se em RAN, não podendo por isso ser utilizado este edifício ou o anteriormente existente no terreno como armazém, comércio ou escritório". 7- Em consequência foi, em 29.6.00, proferido despacho pelo Vice-presidente da Câmara a ordenar o encerramento do armazém por falta de licença de utilização. 8- E foi ordenada a notificação do recorrente para se pronunciar quanto à demolição do armazém, construído sem licença municipal, e que não tendo esta lugar, seria tomada a posse administrativa do terreno respectivo. 9- Em 21.9.00, considerando que o recorrente efectuara obras sem licença, considerando que fora já ordenado o embargo e a demolição da construção, considerando que não obstante a demolição não tivera lugar, o Presidente da Câmara ordenou a "demolição imediata das obras efectuadas sem licença". 10- Em 25.9.00 0 Vice-Presidente da Câmara determinou que fosse tomada posse administrativa do terreno no qual se situa a obra a demolir. 11- O imóvel no qual tiveram lugar as obras não licenciadas foi demolido. 12 - O mesmo fora construído havia cerca de 25 anos – fls. 112 e segs. 3. O ora recorrente (Presidente da Câmara) impugna a sentença quanto à fixação da matéria de facto nos três aspectos seguintes: Ter-se dado como provada a preexistência do barracão no local onde o recorrido realizou as obras ilegais; Que esse barracão tivesse características idênticas às da obra realizada e sancionada pelo acto recorrido; Que o armazém existisse há cerca de 25 anos. Não se vislumbra verdadeira utilidade prática desta via de ataque à sentença porque as alterações pretendidas não são de molde a influir na decisão da questão jurídica agora em apreciação, como melhor se verá quando for apreciada. De todo o modo, A preexistência no terreno de um barracão no qual foram realizadas as obras não licenciadas, contra as quais se pretendeu reagir, é inquestionável, sendo preocupante que também a Administração, na fase contenciosa, despreze ou esteja desatenta os elementos do processo administrativo instrutor, transpondo para o contencioso administrativo uma prática de litigância com insistência no acessório e em minudências processuais de que, salutarmente, os órgãos administrativos se costumavam abster. Efectivamente, esse facto está exaustivamente provado, além do mais, pelo próprio teor do acto recorrido e por diversas peças do processo instrutor, de que se salientam o auto de notícia de fls. 22, a informação dos Serviços de Fiscalização de fls. 23, e a informação do Departamento de Urbanismo de fls. 26 (todas do processo administrativo apenso nos termos do art. 46º da LPTA). Por outro lado, que tenha havido ou não modificação da implantação é questão sobre a qual a sentença nada decide e que, para este caso, é irrelevante. Na matéria de facto fixada na sentença em nenhum lugar se diz que o barracão tinha características ou destinação idênticas àquelas que passou a ter depois das obras realizadas, pelo que neste particular as críticas do recorrente à sentença são destituídas de objecto. A sentença situa a construção do barracão no tempo de modo aproximativo: há cerca de 25 anos. Embora a sentença proferida no processo de recurso de contra-ordenação não faça, por si só, prova desse facto ( art. 674º-A do CPC ), existem outros elementos de prova que apontam para essa datação, também com valor aproximativo, designadamente as declarações de fls. 96, 97 e 98. De todo o modo, para melhor compatibilização dessa datação com o levantamento aerofotogramétrico de 1976 (fls. 71), em provimento parcial do recurso, altera-se o nº 12 da matéria de facto que passa a ter a seguinte redacção: “ 12 – O referido barracão foi construído antes da construção da via rápida (IC1) ”. 4. A sentença recorrida considerou existir ofensa à garantia fundamental do direito de propriedade porque o acto teria ordenado a demolição do barracão quando devia limitar-se às inovações não licenciadas. Independentemente do acerto ou desacerto da doutrina jurídica que lhe subjaz, a decisão tem na base um erro de determinação do sentido do acto recorrido que prejudica a apreciação de todos os demais aspectos da questão, como o parecer da Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta põe em evidência. Com efeito, o teor do despacho nº 41/2000, de 21 de Setembro de 2000, é o seguinte: “ Considerando que, no lugar de ... – IC1-Km 132,050 – Marinha das Ondas, em terreno propriedade de A..., foram executadas obras sem licença respeitantes a um armazém. Considerando que, de acordo com diversas informações dos Serviços, as obras efectuadas não são susceptíveis de legalização e atendendo ao facto de não ter sido feita qualquer prova da preexistência de um barracão que, mesmo a ser feita, também nunca seria susceptível de legalização; Considerando que, em cumprimento do meu despacho de 12 de Junho de 2000, foi ordenado o embargo da construção bem como a sua demolição; Considerando que, até à presente data, a construção não foi demolida; Determino, no uso da competência que me confere o art. 68º nº 2 al. d) e nos termos do art. 141º e 142º do CPA , a revogação do despacho proferido pelo Sr. Vereador Eng.º ... a 16 de Agosto de 2000, e no uso da competência conferida pelo art. 68º nº 2 al. m) do DL 169/99 , de 18/09, ordeno a demolição imediata das obras efectuadas sem licença. ” Ora, o despacho de 12 de Junho de 2000 (fls. 26 do proc. inst.), cuja execução se retomou, após a suspensão para reapreciação decorrente do despacho revogado de 16/8/2000, ordenara o embargo das obras que estavam a ser efectuadas sem licença, isto é, as obras objecto da informação do Departamento de Urbanismo da mesma data, que são as “obras de beneficiação num armazém...” referidas no auto de notícia de fls. 21 do processo administrativo. Portanto, o que se ordenou pelo despacho recorrido foi a demolição das obras de alteração ou reconstrução não licenciadas. Se a posterior execução do despacho se manteve ou não nos limites por ele definidos ou necessariamente implicados – o que inclui saber se, pelo tipo de inovação, a demolição da inovação clandestina não era possível de efectivação prática sem a destruição de todo o edifício, como a Administração alega e os elementos disponíveis, i. a. a comparação do existente antes e depois das obras clandestinas revelado pelas fotografias de fls. 11, 12 e 44, sugerem – é questão que é estranha ao conteúdo do acto recorrido. O raciocínio que conduziu a sentença à declaração de nulidade assenta totalmente neste erro de determinação do conteúdo do acto recorrido. O despacho de 21/9/2000 foi considerado nulo porque o tribunal a quo se impressionou com o facto de nele se mandar “demolir todo o edifício como se este tivesse sido incluído nas obras constatadas como se efectuadas sem licença”, ou seja, considerou-se que o acto era nulo só porque erradamente se lhe atribuiu o conteúdo de ter determinado “ a eliminação física de um edifício que não era realmente objecto, enquanto tal, de qualquer imputação de ilegalidade e, nesse condicionalismo, ocorre ofensa ao conteúdo essencial do direito de propriedade enquanto direito fundamental previsto no art. 62º da CRP”. Ora, diversamente disso, o que temos é um acto que manda demolir obras efectuadas sem licença. A demolição das obras efectuadas sem licença é competência administrativa prevista no art. 58º do DL 445/91 , de 20/11 e no art. 68º nº 2 al. m) da Lei nº 169/99 , de 18 de Setembro. O acto que a exerce só poderia violar o conteúdo essencial do direito de propriedade se as normas que subordinam a construção a licenciamento violassem elas mesmas as referidas normas, o que de tão manifestamente errado ninguém sustenta. Por isso e porque assentou numa errónea representação do conteúdo do acto recorrido, nem sequer interessa emitir pronúncia sobre o acerto ou desacerto da tese jurídica sufragada pela sentença recorrida na hipótese de o acto declarado nulo ter o conteúdo que nela se pressupôs, isto é, saber se a ordem de demolição que, por erro nos pressupostos de facto ou desproporção reactiva, excedesse as obras ilegalmente executadas, violaria a garantia de direito fundamental de propriedade privada estabelecido pelo art. 62º da Constituição. Tanto basta para julgar o recurso procedente, devendo o recurso contencioso prosseguir no TAC para apreciação dos vícios cuja apreciação a declaração de nulidade prejudicou, se qualquer razão a tanto não obstar. Decisão Pelo exposto, concedendo provimento ao recurso, acordam em revogar a sentença recorrida, ordenando a remessa do processo ao tribunal a quo para que se conheça dos demais vícios imputados ao acto recorrido, se a isso nada obstar. Custas pelo recorrido A.... Taxa de justiça: €300 (trezentos euros) Procuradoria: €150 (cento e cinquenta euros) Lisboa, 3 de Julho de 2003. Vítor Gomes – Relator – Freitas Carvalho – Adérito Santos