0635/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Não se pode afirmar que o princípio da tutela jurisdicional efectiva fica, sempre, irremediavelmente comprometido pelo facto de o artigo 825.º do Código Administrativo não admitir legitimidade a terceiros para a propositura de acção sobre contratos administrativos.

Acordam, em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A…, interpôs, em 31.5.2002, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, acção contra a Câmara Municipal de Castro Marim e B…, pedindo a declaração de nulidade do contrato de concessão da exploração da piscina da Urbanização Bela Praia, em Alagoa - Altura, celebrado entre os RR. Alegou, em síntese: ter sido opositora ao concurso público aberto para concessão de exploração da identificada piscina, ao qual concorreu também, entre outros, o agrupamento de concorrentes B…, 2° R., e …; por deliberação da Câmara Municipal de Castro Marim, a referida concessão foi adjudicada a este agrupamento de concorrentes sendo que, por escritura pública, datada de 6-8-2001, o competente contrato de concessão veio a ser celebrado apenas com o 2° R., tendo, deste modo, sido violado o conteúdo da adjudicação. 1.2. No despacho saneador, o tribunal a quo julgou: Improcedente a excepção de erro na forma de processo, que havia sido suscitada na contestação da ré Câmara Municipal de Castro Marim; Verificada a ilegitimidade da autora; Prejudicado o conhecimento da excepção de ilegitimidade passiva suscitada na contestação do réu B…. Em face da ilegitimidade da autora, absolveu os RR da instância. 1.3. Inconformada, a autora deduziu o presente recurso, concluindo nas respectivas alegações: O concurso de concessão da piscina municipal, sita na Urbanização Bela Praia, terminou com a adjudicação ao agrupamento de concorrentes … e B…. Contudo, a Câmara Municipal, em vez de outorgar o contrato administrativo com o consórcio que os concorrentes haveriam de legalmente e por força do programa de concurso de constituir, celebrou apenas com B…, único sujeito de direitos e obrigações. Assim sendo e porque não estava em causa a quem havia sido adjudicado o contrato de concessão, só através da presente acção pode a autora, ora recorrente, suscitar a validade do contrato celebrado em 06/08/2001 por entender ser diferente o adjudicatário que efectivamente outorgou a escritura, daquele a quem foi adjudicada a concessão em deliberação de Câmara de 04/072001. d) Deste ponto de vista, deve a autora ora recorrente, ser considerada parte legítima para discutir a validade do contrato de concessão” . Os réus não alegaram. O EMMP emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, por considerar, tal como a decisão recorrida, que é aplicável o artigo 825.º do Código Administrativo e que o preceito que não padece de inconstitucionalidade. Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir. 2. 2.1. Dá-se como assente a seguinte matéria: Pela Câmara Municipal de Castro Marim foi aberto concurso público para a concessão de exploração da piscina municipal sita na Urbanização Bela Praia (cfr. doc. 1, com a petição; Nos termos do artigo 27.º do Programa do Concurso, em tudo o que nele não estivesse especialmente previsto aplicava-se o regime previsto no Decreto-Lei n.º 197/99 , de 8 de Junho (cfr. processo instrutor e doc. junto com a petição); Ao concurso apresentaram-se os seguintes concorrentes (cfr. acta da reunião do júri de 5.6.2001, no processo instrutor): N.º 1 - …; N.º 2 - … e B…; N.º 3 – A…. Todos os concorrentes foram todos admitidos (cfr. acta da reunião do júri de 5.6.2001, no processo instrutor); Por deliberação de Câmara de 4.7.2001 foi definitivamente adjudicada a concessão “ao agrupamento de concorrentes …/B…” (cfr. processo instrutor e doc. 4 com a petição); O contrato de “cessão de exploração” foi celebrado por escritura pública em 6.8.2001 (cfr. processo instrutor e certidão como doc. 5 da petição); 2.2.1. A questão jurídica em debate é a da aplicação do artigo 825.º do Código Administrativo ao caso dos autos. Na acção, vem pedida a declaração de nulidade do contrato de concessão da exploração da piscina da Urbanização Bela Praia, em Alagoa – Altura. Todavia, a autora, ora recorrente, não é parte nesse contrato. Por isso, o despacho/sentença, considerou-a parte ilegítima, por aplicação do artigo 825.º do Código Administrativo, e absolveu os réus da instância. O despacho/sentença apreciou o artigo 825.º do CA no plano da sua vigência e no plano da sua constitucionalidade, na aplicação ao caso concreto. No plano da vigência, afigura-se que fez boa interpretação, quer quanto à sua manutenção, no quadro da LPTA, quer quanto à não aplicação aos autos do regime do CPTA. Não há necessidade de enunciar nova argumentação, pois que o problema também não vem suscitado nas alegações de recurso. A controvérsia coloca-se ao nível da constitucionalidade na aplicação ao caso concreto. 2.2.2. Disse o despacho, após dar conta de doutrina e jurisprudência: “É nosso entendimento, contudo, que, em situações de procedimentos concursais como o dos autos, um terceiro preterido na adjudicação que demonstre possuir um interesse legítimo em destruir o contrato que venha a ser celebrado, não obstante o art.º 825º, do CA, lhe retirar legitimidade para propor uma acção sobre contratos administrativos, não fica desprotegido em termos de tal implicar violação da referida tutela judicial efectiva, ou seja, o citado art. 825º, ao contrário do pretendido pela A., não viola o disposto no art. 268º n.º 4, da CRP, pelo que não é inconstitucional. Na verdade, um concorrente preterido na adjudicação de um contrato administrativo pode sempre, desde que respeitados os prazos legais, recorrer contenciosamente de actos do procedimento que sejam lesivos, maxime do acto adjudicatório, através do chamado recurso contencioso de anulação ou, eventualmente, accionar a responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública e ver ressarcidos eventuais prejuízos que tal actuação tenha causado, sem esquecer a possibilidade de requerer a intervenção do M.P. para que actue em defesa da legalidade e de interesses de ordem pública. Mantemos, portanto, que é com base na restrição imposta pelo art. 825º, do Código Administrativo, que se deve aferir do pressuposto processual da legitimidade das partes nas acções sobre contratos, normativo que ainda se encontra em vigor, pelo menos até 31 de Dezembro de 2003. Ora, como resulta dos autos (cfr. doc. de fls. 73 a 76), a A. não foi entidade contratante no contrato de concessão objecto desta acção, ou seja, não é parte no contrato administrativo cuja validade pretende impugnar, isto é, é parte ilegítima na presente acção ”. Assinalam-se, imediatamente, três segmentos da fundamentação do despacho: Primeiro, o relativo à possibilidade de interposição de recurso contencioso dos actos do procedimento concursal; Segundo, o relativo à possibilidade de instauração de acção de responsabilidade; Terceiro, o relativo à possibilidade de intervenção do Ministério Público. Afigura-se que, para determinar se a aplicação do artigo 825.º do Código Administrativo ao caso concreto viola o princípio da tutela judicial efectiva, consagrado no artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República, o primeiro e terceiro argumentos não têm relevo. Quanto ao primeiro argumento porque não estão em discussão, na acção, vícios de actos procedimentais. Com certeza que se a autora quisesse controverter, na acção, a validade de actos do procedimento pré-contratual estava a utilizar meio inadequado. Foi esse o problema, aliás, que suscitou a ré Câmara Municipal. Mas, a esse problema respondeu, e bem, o tribunal a quo dizendo que, no caso, a “ A. fez uso do meio processual típico do contencioso administrativo adequado para que o Tribunal aprecie da validade do contrato administrativo celebrado entre os RR. e profira, a final, uma sentença declarativa da nulidade do mesmo, havendo prova nesse sentido ”. E a autora, se bem que na petição inicial não tenha sido absolutamente clara, veio, na resposta à excepção de ilegitimidade (fls. 114-116), oficiosamente suscitada pelo tribunal, esclarecer: “Portanto, segundo a tese da autora, a parte que contratou com a Câmara na qualidade de adjudicatário é diferente da entidade a quem foi adjudicada a concessão, em resultado do concurso público aberto para o efeito ” (5.º), fundando-se aí o pedido de declaração de nulidade do contrato. São, pois, alegados vícios próprios do contrato, por ele não corresponder aos termos da adjudicação, e esses vícios, obviamente, não existiram no decurso do procedimento pré-contratual para que pudessem ter sido objecto de recurso. Quanto ao terceiro argumento, afigura-se que a possibilidade de intervenção do Ministério Público, como mera eventualidade que é, e à margem da vontade dos interessados, não serve para descaracterizar hipotética ofensa da tutela directamente conferida aos interessados pelo preceito constitucional. 2.2.3. Vejamos o argumento sobrante. Há-de reparar-se que a Lei Constitucional não indica, no artigo 268.º, n.º 4, que meios processuais têm, em concreto, de estar consagrados na legislação ordinária. Impõe é que haja meio processual adequado à tutela jurisdicional efectiva. A autora propôs acção alegando possuir um interesse legítimo em destruir o contrato cuja nulidade pretende ver declarada. E nas alegações sustenta que tem “um interesse legítimo em suscitar ao Tribunal a apreciação da validade do contrato de concessão, pois desde logo não tem outro meio jurisdicional de o conseguir e por outro lado, declarado nulo o contrato, haverá lugar à abertura dum novo procedimento concursal, para além de a autora ter ainda direito a ser ressarcida dos prejuízos sofridos, por parte da Administração, concedente ”. Ora, se, declarado nulo o contrato, que é o pedido formulado, houvesse, necessariamente, lugar à abertura de novo concurso, porventura, a autora teria razão. Mas nada na lei aponta para essa exigência. Nem o concreto processo de concurso prescreve, em nenhum dos seus documentos, que a invalidade do contrato determina que se retome o procedimento concursal, ou que se inicie outro, nem o DL 197/99 , sob cujo regime decorreu o concurso, prevê essa consequência para a invalidade do contrato. Trata-se, assim, de uma eventualidade que não é capaz de suportar a exigência de legitimidade fundada numa directa aplicação de qualquer preceito constitucional. Não se consegue detectar qual o direito ou interesse legalmente protegido da autora que fique desprovido de tutela pelo facto de, face ao artigo 825.º do Código Administrativo, carecer de legitimidade para a concreta acção que instaurou. No amplo quadro aberto ao legislador ordinário na concretização das normas constitucionais, afigura-se que a tutela dos direitos ou interesses legalmente protegidos da autora pode ser obtida através da acção de responsabilidade, como apontou o despacho impugnado, ou de outros meios, como a acção para reconhecimento de direitos. Anote-se, finalmente, que o CPTA alargou a legitimidade processual activa nas acções relativas a contratos (artigo 40.º). Obviamente que a solução do CPTA não torna inconstitucional a solução anterior; mais que isso, nem sequer a revela. Representa um “generoso alargamento” da legitimidade ( Pedro Gonçalves , “O Contrato Administrativo”, Almedina 2003, pág. 152), mas não é a única solução constitucionalmente admissível. Refira-se, aliás, que o défice de tutela judicial dos terceiros apontado ao regime que o CPTA veio substituir não era consequência do artigo 825.º do Código Administrativo, isoladamente, considerado, mas da “falta de articulação entre os diferentes meios processuais” , do “enorme desfasamento entre o direito substantivo e o direito processual, uma vez que o facto de o contrato ser precedido de um procedimento pré-contratual e estar sujeito a vinculações jurídico-públicas acaba por não se reflectir na sua validade em caso de violação dessas regras ” ( Alexandra Leitão , “A Protecção Judicial dos Terceiros nos Contratos da Administração Pública”, Almedina 2002, págs. 333 e 335). Na crítica à limitação do artigo 825.º do Código Administrativo indicam os autores que ela torna(va) “ frequentemente inútil a obtenção de anulação de actos administrativos pré-contratuais, na medida em que, uma vez obtida a anulação, os interessados não tinham legitimidade para pôr em causa os contratos entretanto celebrados ” ( Mário Aroso de Almeida , “O novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2.ª edição, p. 28), o que “se devia ter por inconstitucional, por se traduzir na denegação da tutela judicial ” ( Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira , “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, anotação I do artigo 40.º) Como se viu, não estamos, nos autos, perante um desses casos extremos. 3. Nos termos expostos, nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional. Custas pela recorrente. Lisboa, 9 de Fevereiro de 2005. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José