030/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo RELATÓRIO A… e mulher B…, com os demais sinais dos autos, instauraram, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, contra o Estado Português, acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual emergente de execução indevida de busca domiciliária. Por sentença de 15 de Setembro de 2006 o Tribunal Administrativo e Fiscal julgou procedente a excepção da incompetência do tribunal em razão da matéria e absolveu o Réu da instância. 1.1. Inconformados, os autores recorrem para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões: Os Autores pedem a condenação do Estado no pagamento de indemnização por responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito com fundamento ou causa de pedir em negligência dos agentes policiais que não se certificaram antes de destruir a porta de entrada de domicílio que este não pertencia a arguido em processo crime, mas aos Autores apesar de expressamente advertidos do facto por vizinho, morador no mesmo edifício. Os autores não pedem o pagamento de danos ocasionalmente provocados pelo cumprimento de um mandato judicial de busca, ao contrário do invocado na Sentença ora Recorrida. O Tribunal recorrido ignorou o facto dos agentes policiais terem sido expressamente advertidos por um vizinho que o arguido não vivia no domicílio, mas os Autores que identificou, não tendo sido pedido ao Tribunal recorrido que confirme os pressupostos que levaram à emissão do mandato judicial, ou as consequências de mandato bem cumprido. O Tribunal recorrido ignora que o mandato de busca, conforme resulta dos autos, expressamente se destinava à residência do arguido Sérgio Lopes e não se destinando à residência dos Autores, quem o cumpriu não agiu de acordo com o princípio da proibição do excesso consagrado no nº 2 do artigo 272º da Constituição da República Portuguesa, em obediência aos requisitos da necessidade, da exigibilidade e da proporcionalidade, com respeito pelas regras de ordem técnica e de prudência comum. O Tribunal recorrido deveria ter interpretado a norma da alínea d) do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, estatuída pelo Decreto-Lei 129/84 de 27 de Abril, no sentido de que não é da competência dos Tribunais Administrativos a sindicância dos actos de inquérito e instrução criminal, o que não tendo sido suscitado, não merecia a aplicação da designada norma. A sentença ora Recorrida é desconforme à Constituição porque viola o princípio do acesso aos Tribunais. Porque estabelece o artigo 6º do Decreto-lei nº 48 051 de 21/11/67 que consideram ilícitos os actos materiais praticados pelos agentes administrativos que infrinjam as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em conta; Porque estabelece o nº 1 do artigo 2º do Decreto-lei 48 051 de 21/11/67 que o Estado responde civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos órgãos ou agentes administrativos no âmbito das suas funções e por causa desse exercício; Porque estabelece a alínea g) do nº 2 do artigo 2º e nos artigos 7º e 8º , todos da Lei nº 5/99 de 27 de Janeiro, que à P.S.P. compete prosseguir as atribuições cometidas em matéria penal, agindo como órgãos de polícia criminal os elementos com funções policiais. Porque estabelece o artigo 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que incumbe aos Tribunais Administrativos e Fiscais na administração da justiça assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos e reprimir a violação da legalidade da justiça; Porque estabelece a alínea h) do nº 1 do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais que são competentes para conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado pelos actos de gestão pública. Se pede a alteração da Douta Sentença, decidindo-se ao invés que o Tribunal recorrido é o Tribunal competente para conhecer da presente acção e do Pedido, seja declarada improcedente a excepção dilatória, prosseguindo os demais termos até final, pois só assim se fará Justiça. 1.2. O Réu contra-alegou, concluindo: A actuação policial danosa em que se funda o pedido de indemnização formulado pelos Autores contra o Estado Português foi desenvolvida a coberto de um mandato judicial de busca e apreensão emitido por juiz de instrução criminal no âmbito de um processo-crime – o inquérito nº …, a correr termos no Tribunal Judicial do Seixal. Assim sendo, ainda que tivesse ocorrido um qualquer erro na execução desse mandato imputável apenas à autoridade policial executora, não deixariam, por esse facto, de ser os tribunais judiciais, nos termos do artigo 18º , nº 1 da Lei nº 3/99 , de 13 de Janeiro, os competentes para conhecer da correlativa acção de responsabilidade civil do Estado. Com efeito, uma vez que os actos ou omissões imputados aos agentes de autoridade foram levados a cabo no desempenho de funções de polícia criminal, agindo os agentes policiais sob a direcção de autoridade judiciária competente, no quadro de um processo-crime e ao abrigo dos disposto nos artigos 174º , n/s 1,2 e 3, 176º e 177º do CPP , é iniludível que se está no domínio «dos actos relativos ao inquérito e ao exercício da acção penal» a que se refere o artigo 4º, nº 1, alínea d) do ETAF vigente à data da propositura da acção, e, logo, no âmbito da exclusão de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais aí prevista; É patente, por outro lado, que a decisão impugnada, pelo facto de ter julgado serem os tribunais judiciais e não os tribunais integrados na jurisdição administrativa, os competentes para julgar a presente acção fundada em responsabilidade civil do Estado por actos de gestão pública não tem a virtualidade de violar o direito constitucional de acesso à via judiciária previsto no artigo 20º da CRP; Deverá, pois, improceder, em qualquer dos segmentos em que se fundamenta – (1) erro de interpretação do artigo 4º, nº 1, alínea d) do ETAF e (2) violação do direito de acessos aos Tribunais – o agravo interposto da douta sentença que julgou procedente a excepção da incompetência material dos tribunais integrados na ordem jurisdicional administrativa para julgarem a presente acção. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO OS FACTOS A sentença recorrida teve por base os seguintes factos e incidências processuais: a) Na contestação foi deduzida a excepção da incompetência em razão da matéria, alegando o réu, em suma, o seguinte: - Os autores pedem o pagamento de danos ocasionados pelo cumprimento do mandato judicial de busca no âmbito do processo de inquérito nº …; -Tal busca, inserida na tramitação do processo crime em causa, bem como todos os actos e omissões com ele relacionados, são actos relativos ao inquérito e ao exercício da acção penal, os quais estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal, nos termos do disposto no art. 4º, nº 1, al. d) do ETAF; - Em consequência, ocorre a excepção da incompetência absoluta, devendo o réu ser absolvido da instância, nos termos do disposto nos artigos 493º, nº 2 e 494º, nº1, al. a) do C.P.Civil. b) O autor replicou, dizendo, em resumo, o seguinte: O acto cuja apreciação se suscita ao tribunal não é um acto praticado no âmbito do exercício da acção penal, mas um acto praticado por agentes de órgão da administração pública no exercício das funções de polícia; Aqui trata-se de saber se um acto praticado por agentes de órgão da administração é ou não ilícito, se tal prática resultou de acção ou omissão, com dolo ou negligência, responsabilizando-se o Estado pelos danos provocados. Os agentes da autoridade destruíram a porta de entrada e entraram na residência dos autores, terceiros estranhos à relação jurídico processual-criminal daquele inquérito, pelo que a busca realizada poderá ser nula ou irregular e em qualquer caso inválida, nos termos do Código de Processo Penal. Trata-se da prática de um acto administrativo ilegal e ilícito por agentes administrativos no exercício de funções administrativas de órgão de polícia, sendo o Tribunal Administrativo competente para conhecer do pedido. 2.2. No presente recurso, a única questão sobre a qual cumpre a este Supremo Tribunal emitir pronúncia é a de saber qual a ordem dos tribunais competentes para conhecer da acção, isto é, se os tribunais administrativos, se os tribunais judiciais. Na acção, os autores visam a efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado por facto ilícito com fundamento na negligência dos agentes policiais que, em cumprimento de mandado de busca emitido pelo Juiz do Tribunal Judicial da Comarca de Sesimbra, não se certificaram, antes de destruir a porta de entrada do domicílio que este não pertencia a arguido em processo crime, mas aos autores apesar de expressamente advertidos do facto por vizinho, morador no mesmo edifício. E as dúvidas quanto à competência material para conhecer da acção decorrem do alcance a atribuir à norma do art. 4º /1/d) do DL nº 129/84 de 27 de Abril (ETAF). Vejamos. Nos termos previstos no art. 212°/3 da Constituição da República Portuguesa, compete, aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Este preceito constitucional consagra uma reserva material de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos. O texto, porém, abre espaço para perplexidade, quanto a saber se a reserva é absoluta ou relativa. Sendo absoluta, implicaria, em sentido negativo, que os tribunais administrativos só poderão julgar questões de direito administrativo e, em sentido positivo, que só eles poderão julgar tais questões. É hoje dominante, na Doutrina, a interpretação no sentido que a norma consagra uma reserva relativa, um modelo típico, que deixa à liberdade do legislador ordinário a introdução de alguns desvios, aditivos ou subtractivos, desde que preserve o núcleo essencial do modelo constitucionalmente definido, segundo o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa deve corresponder à justiça administrativa em, sentido material (cfr., neste sentido, Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa “, 4ª ed., p. 107 e segs., Sérvulo Correia, “Estudos em Memória do Prof. Castro Mendes”, 1995, p. 25, Rui Medeiros, “ Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso da responsabilidade ” in CJA, n° 16, pp. 35 -36 e Jorge Miranda, “ Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo ”, in CJA. nº 24, p. 3 e segs.). Esta linha de leitura, que não é repelida pelo texto - que não diz explícita e inequivocamente que aos tribunais administrativos competem apenas questões administrativas e que estas só a eles estão atribuídas - e assenta na ideia de que a finalidade principal da norma é a abolição do carácter facultativo da jurisdição administrativa e não a consagração de uma reserva de competência absoluta dos tribunais administrativos é, também, acolhida pela Jurisprudência do Tribunal Constitucional [cfr., entre outros, os acórdãos n° 372/94 (in DR, II Série, n° 204, de 3 de Setembro de 1994), 347/97 (in DR, II Série, n° 170, de 25 de Julho de 1997) e 284/2003, de 29 de Maio de 2003] e perfilhada pela Jurisprudência do STA (vide, por exemplo, os acórdãos do Pleno de 1998.02.18. - rec. n° 40247 e da 1ª Secção de 2000.06.14 - rec. n°45 633, de 2001.01.24 — rec. n° 45 636, de 2001.02.20 - rec. n° 45 431 e de 2002.10.31 - rec. n° 1329/02). Por outro lado, temos como seguro que, por força daquela norma constitucional, a jurisdição administrativa e fiscal é, hoje, uma jurisdição obrigatória e que os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais comuns dessa jurisdição (cfr. Diário da Assembleia da República, II Série, n° 48-RC, de 21 de Outubro de 1988, acta n° 46 da CERC, 1517 e segs e o citado acórdão 372/94 do Tribunal Constitucional), com a relevante consequência de que o conhecimento de uma questão de natureza administrativa pertence aos tribunais da ordem administrativa se não estiver expressamente atribuída a nenhuma outra jurisdição (cf. Vieira Andrade, in “ A Justiça Administrativa ” 4ª ed., p. 112 e jurisprudência aí citada) Não se descortinam razões para abandonar este entendimento. Posto isto, no caso em apreço, não há dúvida que os agentes policiais agiram para dar execução material a um mandado de busca passado, por juiz de direito, com invocação do disposto no art. 174º, nºs 1 a 3 do C.P. Penal, no processo de inquérito nº … do Tribunal Judicial da comarca de Sesimbra. É certo que os autores não radicam o seu direito à indemnização no mandado em si mesmo, mas na suposta imprudência dos agentes da polícia aquando da prática das operações materiais necessárias para a concretização da ordem judicial. De notar, porém, que é inquestionável que a busca, com arrombamento da porta, teve lugar na morada indicada no mandado, portanto, sem qualquer erro por parte da polícia. Neste contexto, não repousando a pretensão indemnizatória, directamente, num acto de julgar, não repugna que a actividade que os autores elegeram como causa de pedir se tenha como materialmente administrativa e que, como tal, de acordo com as considerações supra, se não estiver excluída, por lei, da jurisdição administrativa, será esta a competente para conhecer da acção. Aqui chegados, é o momento de fixar o alcance da norma, subtractiva de competência, do art. 4º, nº 1, al.d) do ETAF, segundo a qual estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto actos relativos ao inquérito e instrução criminais e ao exercício da acção penal . A respeito, depois de uma primeira fase em que perfilhou uma interpretação com o sentido que a norma apenas expatriava da jurisdição administrativa o contencioso dos actos e que as acções de responsabilidade civil originadas em actos, actividades ou omissões compreendidas naquelas hipóteses já eram da competência dos tribunais administrativos ( Vejam-se os acórdãos de 1988.01.12 – rec. nº 25 101 e de 1991.05.07 – rec. nº 29 120 ), a jurisprudência deste Supremo Tribunal, abandonando essa posição restritiva, tem vindo a entender que “não pertence à jurisdição administrativa o conhecimento de acto objecto de recurso contencioso ou de acção de responsabilidade civil por acto em qualquer caso produzido em inquérito ou instrução criminais ou no exercício de acção penal, ainda que tenham, sob o prisma de qualquer parâmetro aferidor, natureza administrativa”. As palavras são do acórdão de 2001.11.11. – rec. nº 48 028 ( No mesmo sentido, entre outros: acórdão de 1993.01.26 – rec. nº 31 019 acórdão de 1998.05.07 – rec. nº 42 179 acórdão de 2004.01.13 – rec. nº 1346/03 ). Concordamos com esta interpretação que tem apoio no teor literal na da lei e foi sustentada no citado aresto, com o discurso justificativo que passamos a transcrever e ao qual aderimos: “(…) O artigo 4º do ETAF retira aos tribunais administrativos o conhecimento de actos em matérias de natureza administrativa, em situações que, pela regra geral do artigo 3º, pertenceriam àqueles. Dentre eles, salientam-se precisamente os actos relativos ao inquérito e instruções criminais e ao exercício da acção penal – al. d) do nº 1. E, como a lei não distingue, mas tratando-se seguramente de uma subtracção ao regime comum do artigo 3º, a matéria da al. d) do nº 1 do artigo 4º há-de reter qualquer colorido de índole administrativa de tal modo que, não fosse a norma, haveria de cair necessariamente no âmbito de cognição dos tribunais administrativos, de acordo com a regra geral, sob pena do dispositivo não ter sentido útil. Assim, segundo tal norma, não pertencerá à jurisdição administrativa o conhecimento de acto objecto de recurso contencioso ou de acção de responsabilidade civil suportada por acto que sustente a causa de pedir, em qualquer caso produzidos em inquérito ou instrução criminais ou no exercício da acção penal, ainda que tenham, sob o prisma de qualquer parâmetro aferidor, natureza administrativa. Bastará para tanto, como é o caso dos autos, que se trate de acto que não se insira na função de julgar stricto sensu , no exercício da função jurisdicional de decisão do litígio emergente, as, diferentemente, antes se insira em qualquer procedimento ordenador da actividade investigadora para instrução criminal ou o exercício da acção penal. Trata-se, aqui, com efeito, de uma prestação do Estado, de natureza eminentemente pública, unilateralmente imposta aos destinatários, nos exercício dos poderes soberanos de organização da vida social, manifestados nos três primeiros artigos da CRP, nos parâmetros irrecusáveis da prevenção e repressão do crime. Actividade de índole administrativa, sem dúvida, que pacificamente se acolheria aos tribunais administrativos segundo a arrumação do artigo 3º do ETAF, pois trata-se de reprimir a violação da legalidade no âmbito de uma relação jurídica de natureza administrativa, seja pelo poder usado, seja pelo sujeito público. Assim seria, com efeito, se não existisse a disposição legal do artigo 4º que, como vimos, exclui expressamente da jurisdição daqueles tribunais os actos relativos ao inquérito e instrução criminais e ao exercício da acção penal, sendo que tal exclusão não se vê que possa estar viciada, tanto quanto não detêm os tribunais administrativos a plenitude da jurisdição em matérias de índole administrativa.” Consideramos, pois, que a conduta que suporta a pretensão dos autores é enquadrável na norma do art. 4º 1/d) do ETAF que exclui a questão da jurisdição administrativa. Os autores, em abono da sua tese de que a competência é dos tribunais administrativos invocam o disposto no art. 51º/1/h) do ETAF que prescreve que compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer “das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso”. Sem sucesso, porém. Esta norma é neutra em relação à questão. Na verdade, segundo o entendimento do Pleno da 1ª Secção deste Supremo Tribunal, ( Ver acórdão de 19997.04.16 – rec. nº 31873 ) “o art. 51,º nº 1. al. h) do ETAF ao colocar no âmbito da competência dos Tribunais Administrativos de Círculo o conhecimento das acções sobre responsabilidade civil do Estado por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública não pretendeu delimitar o âmbito de competência da jurisdição administrativa, pressupõe antes essa operação já realizada nos termos fixados nos arts. 214º, nº 3 da CRP e 3 e 4 do ETAF”. Não procede, igualmente, o argumento de que a sentença recorrida, por ter declarado a incompetência dos tribunais administrativos para conhecer do pleito, viola o princípio de acesso aos tribunais. É óbvio que, quando se discute se a competência para julgar uma determinada causa está cometida aos tribunais da ordem administrativa ou aos tribunais da ordem da jurisdição comum, a opção por qualquer um dos termos da alternativa, assegura, igualmente, aos interessados o direito de acesso aos Tribunais. Deste modo, improcedem todas as conclusões da alegação dos recorrentes, devendo manter-se a sentença recorrida que julgou procedente a excepção da incompetência material do TAF de Lisboa. DECISÃO Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pelos autores. Lisboa, 20 de Março de 2007. António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Edmundo António Vasco Moscoso – António Bento São Pedro.