Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., identificado nos autos, veio requerer a suspensão da eficácia do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 22/10/02, «que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas» determinado pela Lei n.º 4/99, de 27/1, com a redacção da Lei n.º 16/02, de 16/2.
Disse que apresentou a sua candidatura à acreditação como odontologista, mas que foi integrado na lista dos candidatos não acreditados, homologada pelo acto suspendendo. Depois de afirmar que tal acto é ilegal por incompetência do seu autor, por vício de forma decorrente de falta de fundamentação e por violação de lei fundada em erro nos pressupostos de facto e na inconstitucionalidade da lei aplicada, o aqui requerente debruçou-se sobre os requisitos da suspensão de eficácia que almeja. Assim, começou por sustentar que não há quaisquer indícios de ilegalidade na interposição do recurso de que a presente suspensão depende, pelo que se verificaria o requisito previsto no art. 76º, n. 1, al. c), da LPTA. A propósito do requisito constante da al. b) do mesmo número e artigo, o requerente considerou que o deferimento do pedido deixará, «provisoriamente, a situação como está»; e acrescentou que a continuação, pela sua parte, do exercício profissional da odontologia até à decisão final do recurso contencioso nenhum risco envolve para a saúde pública, pelo que a pretendida suspensão nenhuma afecção aportará ao interesse público e, muito menos, uma lesão qualificável como grave. Por último, e a propósito do requisito inserto no art. 76º, n.º 1, al. a), o requerente asseverou que a imediata execução do acto lhe trará prejuízos «de impossível reparação», já que dela decorrerá a paralisação da sua actividade de odontologista; ora, ele afirma que essa cessação da actividade privá-lo-á dos proventos de que vive, causar-lhe-á danos de natureza moral e vibrará um golpe irremediável na sua imagem e no seu prestígio profissionais, diminuindo-lhe inevitavelmente a clientela que entretanto granjeou.
Respondeu a autoridade requerida, dizendo que o acto é «de conteúdo negativo» e acrescentando que o deferimento do pedido «implicaria a continuação do exercício da actividade por parte do requerente e de todos os profissionais não acreditados», o que afectaria valores relevantes, ligados à salvaguarda da saúde pública. Assim, aquela autoridade considerou que a pretensão não é admissível e deve ser rejeitada ou que ela, pelo menos, deve ser indeferida por falta do requisito exigido no art. 76º, n.º 1, al. b), da LPTA.
O Ex.º Magistrado do MºPº emitiu douto parecer no sentido do indeferimento do pedido de suspensão, por considerar que se não verifica o requisito inserto no art. 76º, n.º 1, al. b), da LPTA.
À decisão interessam os seguintes factos, que se encontram assentes:
1O requerente exerce a actividade profissional de odontologista, como profissional liberal.
2 – O requerente candidatou-se à acreditação profissional como odontologista, nos termos do Aviso n.º 12.212/2000, emanado do Gabinete do Secretário de Estado da Saúde e publicado na II Série do DR de 9/8/2000.
3 – Culminando esse processo de acreditação, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia incluiu o aqui requerente na lista dos «candidatos não acreditados», por ele não ter feito «prova suficiente do exercício profissional nos termos do art. 2º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constantes das actas VII, XIII e XIX».
4 – O teor dessas actas consta das respectivas cópias, juntas ao processo a fls. 50 a 54.
5 – Por despacho de 22/10/2002, a autoridade requerida homologou as listas dos profissionais acreditados e não acreditados, no âmbito daquele processo de regularização dos odontologistas.
Passemos ao direito.
«Ante omnia», importa precisar exactamente a pretensão formulada. Perante os latos termos das enunciações insertas no cabeçalho do requerimento inicial e no respectivo pedido, poderíamos ser levados a crer que a presente providência visa suspender a globalidade do despacho de homologação; e que, dessa forma, o requerente intentaria paralisar a imediata entrada em vigor do regime que veio disciplinar e regular a actividade profissional de odontologia e que foi instituído pela Lei n.º 4/99, de 27/1. Mas esta primeira aparência não está de acordo com a realidade.
Desde logo, há que frisar que o processo de acreditação profissional dos odontologistas, promovido por aquele diploma, apesar de dirigido a uma colectividade de interessados, desenrolava-se individualmente (cfr. o teor do Aviso n.º 12.212/2000, emanado do Gabinete do Secretário de Estado da Saúde e publicado na II Série do DR de 9/8/2000), de modo que a situação de cada um dos candidatos à acreditação seria apreciada em si própria, independentemente das candidaturas dos outros. Sendo assim, a reunião dos candidatos em listas (de acreditados e de não acreditados) apresenta-se como meramente acidental, incorporando o acto recorrido, em boa verdade, um feixe de actos autónomos e perfeitamente individualizados, tendo cada um deles, como destinatário natural, o candidato a que se referia. Ora, sendo o acto suspendendo um acto plural, no sentido sobredito, ocorre a imediata sugestão de que a presente providência apenas se debruça sobre o despacho de homologação na medida em que ele respeitou ao requerente, e não também enquanto ele se referiu aos demais candidatos. E esta sugestão converte-se em certeza ante alguns dos passos do requerimento inicial, por onde perpassa a ideia de que o requerente tinha em vista a suspensão do acto somente na parte que lhe dizia respeito. Assim, não apenas vemos essa restrição formulada no art. 19º daquela peça, como só ela permite explicar harmoniosamente a afirmação de que «não existem contra-interessados»; e, ademais, é significativo que o requerente tenha tratado do problema dos efeitos danosos, para o interesse público, decorrentes do deferimento da suspensão apenas na perspectiva do prosseguimento da sua actividade – e não também à luz da possibilidade de todos os candidatos não acreditados continuarem a laborar como odontologistas.
Deste modo, temos como certo que o pedido de suspensão se restringe à definição, operada pelo acto, relativa ao próprio requerente, em vez de se alargar ao universo dos candidatos abrangidos pelo despacho homologatório. E, cientes agora do que efectivamente se pede, estamos em condições de julgar se tal pedido merece obter deferimento.
Nos termos do art. 76º, n.º 1, da LPTA, a suspensão da eficácia do acto recorrido será concedida pelo tribunal quando cumulativamente se verifiquem os três requisitos previstos nas suas três alíneas. Consiste a primeira delas em a execução do acto causar provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que ele defenda ou venha a defender no recurso. Ora, a entidade requerida considerou que o acto é de «conteúdo negativo» porque nenhuma alteração teria introduzido na realidade pré-existente, circunstância que, a seu ver, determinaria a rejeição da providência.
A relevância dos chamados actos de conteúdo negativo, ou de efeitos negativos, relaciona-se com o requisito constante do art. 76º, n.º 1, al. a), a que acima aludimos, pois é evidente que a execução de um acto que mantenha uma situação anterior não é, «per se», causadora de quaisquer acrescidos danos – pois os prejuízos, a existirem, sempre se deveriam reportar à tal situação pretérita, que o acto simplesmente prolongou. «In casu», a autoridade requerida não explicou com detalhe qual era o estado, em que se encontrava o requerente, que permaneceu intocado pelo despacho, motivo por que se suscitam imediatas dúvidas acerca da razão de ser da pretensa natureza negativa do acto. Uma coisa é absolutamente certa: à alegação do requerente, de que vem exercendo, «desde há cerca de duas décadas» até agora, a actividade profissional de odontologista, o requerido apenas brandiu o teor do acto, tendo mesmo aceitado expressamente (cfr. o art. 15º da resposta) a verdade desse recente exercício. É claro que a emergência do acto alterou o «status quo ante», já que veio impedir o requerente de continuar a trabalhar como odontologista. E não foi claramente afirmado na resposta que, mesmo que a suspensão fosse deferida, o requerente continuaria impossibilitado de prosseguir naquela actividade – o que levaria a que o acto se assumisse como de efeitos puramente negativos; ao invés, a autoridade requerida, no aludido art. 15º da sua resposta, concedeu que a suspensão «acarretaria a continuação do exercício da actividade profissional por parte do requerente». Ora, sendo de supor que, ao menos em termos práticos, o deferimento da suspensão traduza o provisório prosseguimento da actividade profissional, almejado pelo requerente, propendemos para afastar a tese de que o acto em questão é de conteúdo ou de efeitos meramente negativos.
Deste modo, e ainda no âmbito da «supra» referida alínea a), resta ver se foram alegados e demonstrados («prima facie») pelo requerente factos reveladores de que ele provavelmente sofrerá um prejuízo de difícil reparação se o acto for imediatamente executado. E, acerca deste ponto, a resposta só pode ser positiva. Realmente, a execução do acto implicaria a paralisação da actividade profissional do requerente que, assim, ficaria privado dos rendimentos que retira dessa actividade liberal e que são, por natureza, variáveis – pelo que a sua quantificação seria sempre problemática; mas, o que sobretudo importa reter é que essa súbita cessação da actividade teria repercussões certas, mas indeterminadas, no futuro, nunca se podendo estabelecer, sequer aproximadamente, a medida em que a proibição de o requerente trabalhar como odontologista afectaria a clientela de que ele, não fora a execução do acto, poderia mais tarde dispor. Nesta conformidade, mostra-se verificado o requisito constante da al. a) do n.º 1 do art. 76º da LPTA – pois a dificuldade de reparação dos prejuízos, referida no preceito, liga-se ao facto de a quantificação deles, realizável «a priori» ou «a posteriori», se mostrar particularmente árdua.
Atentemos agora no requisito previsto na al. b) do mesmo número e artigo – o qual consiste em a suspensão não determinar grave lesão do interesse público. A este propósito, a autoridade requerida disse que o deferimento do pedido levaria a que «todos os profissionais não acreditados» persistissem no exercício da sua actividade de odontologistas, o que poria seriamente em risco interesses relevantes, ligados à protecção da saúde pública. No entanto, já vimos atrás que a presente providência apenas concerne ao requerente, pelo que a ofensa daqueles interesses terá de ser averiguada em relação à actividade que ele, e só ele, porventura continue a desempenhar.
O requerente foi incluído na lista dos candidatos não acreditados porque não fez «prova suficiente do exercício profissional nos termos do art. 2º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro», segundo os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia em determinadas actas. Tendo em conta o conteúdo destas actas, e «a contrario sensu», tal fundamentação sugere que o requerente teria demonstrado que dispunha da «formação profissional em saúde oral de 900 horas» – pois, se assim não fora, o acto teria decerto invocado essa falta de formação como motivo da sua pronúncia. Ora, a circunstância de o requerente não ter feito prova de que laborara como odontologista durante os dezoito anos a que se referia o art. 2º, ns.º 2 e 3, da Lei n.º 4/99, não permite a conclusão certa de que ele apresenta um grau de inexperiência que vivamente desaconselhe que ele prossiga na actividade. Afinal, o requerente poderia ter apenas claudicado na prova de um exercício profissional que efectivamente durara os dezoito anos requeridos; e a aparente detenção, pelo requerente, da formação profissional exigida na lei constitui um dado que fortemente atenua os perniciosos efeitos da inexperiência invocada pelo acto.
Mas há mais. A autoridade requerida admitiu que o requerente vem exercendo a actividade de odontologista. Ora, se esse exercício envolvesse uma particular perigosidade para a saúde pública, seria de crer que tivesse entretanto havido uma qualquer intervenção administrativa no sentido de lhe pôr termo. Contudo, e exactamente ao invés, o aqui requerente pôde continuar a trabalhar como odontologista; e a própria Lei n.º 4/99, de 27/1, não mostrou uma urgente preocupação em impedir, desde logo, que os odontologistas prosseguissem nessa actividade, antes transigindo com a persistência dessa realidade durante os anos seguintes (cfr. o art. 2º, n.º 3). Ademais, nenhum alarme social adveio da tolerância que os poderes públicos têm manifestado em relação aos odontologistas, o que também contribui para desvalorizar os riscos inerentes ao facto de o requerente prosseguir na sua actividade.
Sendo assim, cremos que a afecção do interesse público, inerente à suspensão da eficácia do acto, não deve qualificar-se como grave, pelo que se verifica também o requisito que ora esteve em apreço.
Por último, resta dizer que do processo não resultam fortes indícios da ilegalidade da interposição do recurso, pelo que também existe o requisito que nos faltava ponderar – e que se encontra previsto na al. c) do n.º 1 do art. 76º da LPTA. Consequentemente, a presente providência merece obter deferimento.
Nestes termos, acordam em deferir o presente pedido de suspensão de eficácia.
Sem custas.
Lisboa, 26 de Fevereiro de 2003.
Madeira dos Santos – Relator – António Samagaio – Jorge de Sousa
