3 - Para efeitos do disposto no número anterior:
- a)O arguido, até à decisão final, tem de juntar aos autos prova suficiente do ressarcimento aos particulares, de preferência através de documento assinado por estes, dos prejuízos causados e da regularização da situação de incumprimento que lhe foi imputada;
- b)A autoridade administrativa pode, quando estejam em causa direitos e legítimos interesses de grupos de consumidores, convidar as associações de consumidores a apresentar a sua opinião ou parecer técnico sobre as circunstâncias atenuantes.
4 - Sempre que haja lugar à atenuação especial da coima, os respetivos limites mínimo e máximo são reduzidos para metade.
5 - A atenuação especial da coima prevista no presente artigo não é cumulativa com a redução da coima aplicável em caso de pagamento voluntário.
A atenuação especial da coima, prevista no artigo 23.º do Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE), constitui um mecanismo jurídico que permite à autoridade administrativa ou ao tribunal reduzir de forma excecional o montante da coima aplicável ao agente que praticou uma contraordenação económica. Trata-se de um instrumento que concretiza os princípios da proporcionalidade e da justiça material na determinação da sanção, permitindo adaptar a punição às circunstâncias concretas do caso.”
Consta da sentença recorrida: “ Deste normativo legal resulta que existem duas situações em que pode a coima ser atenuada especialmente.
Uma que tem cariz automático e que ocorre sempre que se verifiquem cumulativamente as seguintes circunstâncias: reparação, até onde for possível, dos danos causados aos particulares, caso existam; e cessação da conduta ilícita objecto da contra-ordenação ou contra-ordenações cuja prática lhe foi imputada, se a mesma ainda subsistir (n.º 2).
Outra, de cariz casuístico, que implica que seja realizada uma análise e ponderação das circunstâncias anteriores ou posteriores à prática da contra-ordenação ou contemporâneas desta que diminuam de forma acentuada a ilicitude do facto, a culpa do agente ou a necessidade de aplicação de coima, à semelhança do que sugere o n.º 1 do artigo 72.º do CP (n.º 1).
No que tange à primeira situação, consideramos que se verificam todos os requisitos para que possa ser aplicado o instituto em causa.
Com efeito, dos autos não decorre que tenham existido danos causados aos particulares, decorrentes das condutas – não envio atempado das reclamações.
Por outro lado, a Recorrente cessou as condutas ilícitas objecto das contra-ordenações cuja prática lhe foi imputada, ao enviar nos dias 16.10. 2023, 24.01.2024, 06.11.2024 e 22.11.2024 todas as folhas de reclamação apresentadas pelos consumidores. Segundo o n.º 4 do artigo 23.º do RJCE, sempre que haja lugar à atenuação especial da coima, os respectivos limites mínimo e máximo são reduzidos para metade. É o que se impõe operar nesta sede. ”
Nos termos do artigo 23.º do RJCE, a atenuação especial da coima pode ser aplicada quando se verifiquem circunstâncias que diminuam de forma acentuada a ilicitude do facto, a culpa do agente ou a necessidade da sanção. Assim, o legislador reconhece que nem todas as infrações apresentam a mesma gravidade, ainda que formalmente correspondam ao mesmo tipo contraordenacional. Existem situações em que, apesar de se verificar a prática da infração, determinados fatores revelam que a censurabilidade da conduta é significativamente menor. Entre esses fatores podem incluir-se, por exemplo, a reduzida gravidade do comportamento, o grau diminuto de culpa do infrator, a colaboração do agente com a autoridade administrativa, ou a reparação voluntária dos danos causados.
A aplicação deste regime implica uma apreciação casuística por parte da entidade competente, que deve avaliar todas as circunstâncias relevantes do caso concreto. O objetivo é assegurar que a coima não seja aplicada de forma automática ou desproporcionada, mas antes ajustada ao grau efetivo de responsabilidade do agente. Neste contexto, a atenuação especial representa uma exceção ao regime normal de determinação da coima, permitindo ultrapassar os limites mínimos legalmente previstos para a infração.
Em termos práticos, quando se verifica a atenuação especial, o montante da coima pode ser reduzido para valores inferiores ao mínimo legal estabelecido para aquela contraordenação. Esta possibilidade constitui uma diferença relevante relativamente à simples atenuação dentro da moldura legal, pois permite ao julgador afastar-se da moldura sancionatória típica sempre que as circunstâncias o justifiquem. No entanto, essa redução deve ser devidamente fundamentada, demonstrando-se de que forma os elementos do caso concreto justificam a aplicação deste regime excecional.
A atenuação especial da coima desempenha, assim, um papel importante no sistema sancionatório das contraordenações económicas. Por um lado, contribui para a individualização da sanção, permitindo uma resposta mais equilibrada e justa face à conduta do infrator. Por outro lado, reforça a dimensão pedagógica e preventiva do direito contraordenacional, na medida em que incentiva comportamentos como a colaboração com as autoridades e a correção voluntária das irregularidades.
Em síntese, o artigo 23.º do RJCE estabelece um mecanismo de flexibilização do regime sancionatório, permitindo reduzir de forma excecional o valor da coima quando as circunstâncias do caso revelem uma menor gravidade da infração ou uma menor culpa do agente. Este instituto traduz a preocupação do legislador em assegurar que a aplicação das sanções administrativas respeite os princípios da proporcionalidade, da justiça e da adequação ao caso concreto.
Como a sentença impugnada indica, e bem, o regime em apreço prevê a atenuação automática da coima sempre que estejam reunidos, cumulativamente, os dois requisitos previstos no citado art. 23 do RJCE.
Ora, ressalvado o devido respeito por outra opinião, não se verificam nenhum dos referidos requisitos.
Invoca-se que “… dos autos não decorre que tenham existido danos causados aos particulares, decorrentes das condutas – não envio atempado das reclamações”.
Esta presunção não resulta de nenhum dos factos apurados e, como infra referiremos, está em causa uma infração de perigo, ou seja, que se consuma independentemente da existência de dano.
Acresce que, ainda que se pudesse entender que a atenuação especial seria aplicável por ausência de dano, essa ausência teria de ser afirmada positivamente por cada um dos lesados, nos termos definidos no art. 23.º, n. 3, al. a), do RJCE.
A infração em causa nos presentes autos — o incumprimento do dever de envio, dentro do prazo legalmente estabelecido, das folhas do Livro de Reclamações à entidade competente — assume a natureza de contraordenação de mera atividade e de perigo. Isto significa que a sua consumação ocorre automaticamente com a simples verificação da conduta omissiva, isto é, com o não envio tempestivo das folhas do Livro de Reclamações no prazo legalmente previsto, independentemente da produção de um dano efetivo ou da verificação de qualquer resultado lesivo concreto.
Com efeito, neste tipo de ilícitos contraordenacionais, o legislador pretende proteger antecipadamente determinados interesses jurídicos — no caso concreto, o regular funcionamento do sistema de controlo e fiscalização das reclamações dos consumidores pelas entidades reguladoras — bastando, para a consumação da infração, o incumprimento do dever legal imposto ao operador económico. Assim, uma vez ultrapassado o prazo legal para a remessa das folhas do Livro de Reclamações, a contraordenação considera-se plenamente consumada, sendo irrelevante para esse efeito a eventual remessa posterior ou a ausência de prejuízo concreto para os consumidores.
Desta feita, entendemos que o caso em apreço não reúne as condições necessárias para a aplicação do instituto da atenuação especial da coima, previsto no artigo 23.º do Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE), nem à luz da ratio geral do instituto, nem à luz dos requisitos específicos estabelecidos pelo legislador.
Ora vejamos:
Em primeiro lugar, importa recordar que a atenuação especial da coima tem natureza excecional, devendo ser reservada para situações verdadeiramente extraordinárias em que, face às circunstâncias do caso concreto, se verifique uma diminuição acentuada da ilicitude do facto, da culpa do agente ou das exigências de prevenção, de tal forma que a coima não possa ser adequadamente determinada dentro da moldura sancionatória prevista para o tipo contraordenacional em causa. É precisamente esse o sentido do n.º 1 do artigo 23.º do RJCE, que consagra a possibilidade de redução especial dos limites mínimo e máximo da coima apenas quando se verifique uma diminuição particularmente significativa daqueles elementos. No entanto, no caso dos autos, não se identificam circunstâncias que permitam afirmar a existência de uma tal diminuição acentuada, sendo certo que a moldura sancionatória aplicável já contempla uma amplitude suficiente para acomodar situações de menor gravidade.
Em segundo lugar, o n.º 2 do artigo 23.º do RJCE estabelece um conjunto de requisitos específicos de aplicação cumulativa, que refletem a preocupação do legislador em associar este mecanismo excecional a uma lógica de proteção efetiva dos interesses dos consumidores e de reparação da situação gerada pela infração. Assim, o legislador condicionou a aplicação da atenuação especial à verificação de determinadas circunstâncias, como a reposição da legalidade ou a reparação das consequências da infração, procurando assegurar que a redução da sanção se justifique também por uma atuação posterior do agente orientada para a correção do comportamento ilícito e para a salvaguarda dos interesses afetados.
Todavia, no caso concreto, tais pressupostos não se mostram preenchidos, uma vez que a natureza da infração — de mera atividade e de perigo — não comporta, em termos substanciais, uma lógica de reparação suscetível de justificar a aplicação daquele mecanismo excecional. O incumprimento do prazo legal para o envio das folhas do Livro de Reclamações consuma-se com a simples omissão do envio tempestivo, não sendo suscetível de ser neutralizado ou revertido por comportamentos posteriores de forma a eliminar ou reduzir significativamente a ilicitude do facto.
Como tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência, a substituição da moldura contraordenacional legalmente prevista por uma moldura especialmente atenuada deve assumir natureza verdadeiramente excecional, funcionando como uma verdadeira cláusula de salvaguarda do sistema sancionatório. Com efeito, a sua aplicação não se destina a corrigir ou flexibilizar, de forma generalizada, os limites estabelecidos pelo legislador para determinado tipo de ilícito contraordenacional, mas apenas a dar resposta a situações particularmente atípicas que escapem à previsão normal do regime sancionatório.
Neste sentido, tem sido entendido pelos tribunais que o recurso à atenuação especial apenas se justifica quando as circunstâncias concretas do caso, pela sua especial intensidade, revelem uma diminuição acentuada da gravidade da infração, quer ao nível da ilicitude do facto, quer ao nível da culpa do agente, quer ainda ao nível das exigências de prevenção associadas à aplicação da sanção. Só em situações dessa natureza se poderá afirmar que a gravidade do caso concreto se afasta significativamente do padrão típico pressuposto pelo legislador ao fixar a moldura sancionatória aplicável.567
Conforme refere o Professor J. Figueiredo Dias, "(...) o princípio subjacente à aplicação do regime da atenuação especial é a diminuição acentuada não apenas da ilicitude do facto ou da culpa do agente, mas também da necessidade da pena e, portanto, das exigências de prevenção" (in Direito Penal Português, As Consequências Jurídicas do Crime, Editorial Notícias, 1993, pág. 305, e AC. STJ de 07-09-2016, Proc. 232/14.4JABRG.P1 -SI, 3. a Secção, in www.dgsi.pt.).
Assim, apenas quando essas circunstâncias excecionais conduzam a um quadro de gravidade tão significativamente reduzida que a aplicação da coima dentro da moldura legal se revelaria manifestamente desproporcionada ou injusta, poderá justificar-se a substituição dessa moldura por uma moldura especialmente atenuada. Tal sucede quando o caso concreto apresenta características tão particulares que não se encontram adequadamente refletidas na previsão normativa estabelecida pelo legislador, o qual, ao definir os limites mínimo e máximo das coimas, já teve em consideração um conjunto alargado de situações típicas e de graus diversos de gravidade.
A jurisprudência tem enfatizado que a atenuação especial da coima não pode transformar-se num mecanismo de utilização corrente, sob pena de se desvirtuar o equilíbrio normativo estabelecido pelo legislador.
Em suma, pode afirmar-se que o instituto da atenuação especial da coima, à semelhança do que sucede com a atenuação especial da pena no âmbito do direito penal, está reservado para situações extraordinárias ou verdadeiramente excecionais, nas quais a gravidade do caso concreto se encontra tão significativamente diminuída que a aplicação da sanção dentro da moldura legal ordinária se revelaria inadequada ou injusta. Para a generalidade dos casos normais, porém, o sistema sancionatório já dispõe das molduras contraordenacionais típicas, com os seus limites mínimo e máximo próprios, dentro das quais deve ser determinada a medida concreta da coima.
Assim, apenas quando essas circunstâncias excecionais conduzam a um quadro de gravidade tão significativamente reduzida que a aplicação da coima dentro da moldura legal se revelaria manifestamente desproporcionada ou injusta, poderá justificar-se a substituição dessa moldura por uma moldura especialmente atenuada. Tal sucede quando o caso concreto apresenta características tão particulares que não se encontram adequadamente refletidas na previsão normativa estabelecida pelo legislador, o qual, ao definir os limites mínimo e máximo das coimas, já teve em consideração um conjunto alargado de situações típicas e de graus diversos de gravidade.
Importa recordar que as molduras contraordenacionais previstas na lei são, por regra, suficientemente amplas para permitir ao julgador ajustar a medida concreta da coima às circunstâncias do caso, ponderando fatores como o grau de culpa, a gravidade da infração, os benefícios obtidos pelo agente, a situação económica do infrator ou as exigências de prevenção geral e especial. É precisamente por essa razão que a jurisprudência tem enfatizado que a atenuação especial da coima não pode transformar-se num mecanismo de utilização corrente, sob pena de se desvirtuar o equilíbrio normativo estabelecido pelo legislador.
Critério decisivo é, segundo jurisprudência dominante, que aquelas circunstâncias pela sua especial intensidade, configurem um caso de gravidade tão acentuadamente diminuída ao nível da ilicitude ou da culpa, ou da desnecessidade da pena, que tenham escapado à previsão do tipo de ilícito que o legislador definiu e que, por isso, seria injusto punir dentro da moldura penal já definida. Acrescenta ainda aquele Professor (ob.cit, pg.306), que “a diminuição da culpa ou das exigências da prevenção só poderá, por seu lado, considerar-se acentuada quando a imagem global do facto resultante da atuação da(s) circunstância(s) atenuante(s), se apresente com uma gravidade tão diminuída que possa razoavelmente supor-se que o legislador não pensou em hipóteses tais quando estatuiu os limites normais da moldura cabida ao tipo de facto respetivo. Donde se conclui, que tem plena razão a nossa jurisprudência - e a doutrina que a segue -, quando insiste em que a atenuação especial só em casos extraordinários ou excecionais pode ter lugar. Para a generalidade dos casos. para os casos "normais", lá estão as molduras penais normais, com os seus limites máximo e mínimo próprios".
Também no AC. do Supremo Tribunal de Justiça, de 18/11/2009, proc. 702/08.3GDGDM.P1.S1, se pode ler que, a atenuação especial da pena configura como que uma "válvula de segurança" apenas aplicável a situações que, "pela sua excecionalidade, não se enquadram nos limites da moldura penal aplicável ao respetivo crime (…).
Desta feita, reitera-se que o instituto da atenuação especial, tal como já referido, deve ser aplicado apenas em situações excecionais que reclamam um tratamento diferenciado relativamente ao padrão que o legislador teve em conta na determinação da moldura abstrata. Com efeito, a sentença recorrida entendeu/concluiu não assistirem danos causados aos particulares, decorrentes das condutas – não envio atempado das reclamações. E por outro lado, a Recorrente cessou as condutas ilícitas objecto das contra-ordenações cuja prática lhe foi imputada, ao enviar nos dias 16.10. 2023, 24.01.2024, 06.11.2024 e 22.11.2024 todas as folhas de reclamação apresentadas pelos consumidores.
Ora, relativamente à primeira conclusão, não encontramos na sentença recorrida, qualquer referencia a tal situação, contudo concordamos com o referido pelo M.P. quando refere que existem“ prejuízos para o mercado, para o exercício de funções por parte do regulador, para o interesse dos consumidores, e obviamente para os particulares que apresentaram tais reclamações ( que têm todo o interesse em que a entidade competente possa conhecer e apreciar atempadamente das reclamações que exararam)”; relativamente à segunda conclusão, a arguida, mais não fez do que a obrigação que sobre si impendia de cumprir a lei, não constituindo tal conduta, salvo melhor opinião, uma circunstância de tal sorte excecional, que configure um caso de gravidade tão acentuadamente diminuída, ao nível da ilicitude ou da culpa, ou da desnecessidade da coima, que tenha escapado à previsão do tipo de ilícito que o legislador definiu e que, por isso, seria injusto punir dentro da moldura penal já definida, sequer reduzindo os limites mínimos e máximos da mesma a metade do seu valor.
Cumpre ainda salientar que a circunstância de a sociedade visada ter procedido ao envio espontâneo das folhas do Livro de Reclamações, ainda que fora do prazo legalmente estabelecido — e, em alguns casos, apenas após decorrido um período de tempo considerável — foi devidamente ponderada pela autoridade administrativa no momento da determinação da medida concreta da coima.
Com efeito, tal comportamento foi considerado à luz do disposto no n.º 2 do artigo 21.º do Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE), norma que estabelece os critérios relevantes para a fixação da sanção, impondo à entidade decisora que tenha em conta, entre outros fatores, a conduta do agente antes e depois da prática da infração, bem como as exigências de prevenção geral e especial associadas à aplicação da coima. Este preceito consagra, assim, um princípio de individualização da sanção, permitindo que a medida concreta da coima seja ajustada às circunstâncias específicas do caso e ao comportamento global do infrator.
No caso vertente, foi precisamente a conduta posterior da visada, nomeadamente o facto de ter voluntariamente procedido ao envio das folhas de reclamação cuja remessa havia sido omitida dentro do prazo legal, que foi valorada pela autoridade administrativa como circunstância atenuante relevante. Ainda que esse envio tenha ocorrido de forma extemporânea, tal comportamento evidenciou uma atuação posterior orientada para a regularização da situação e para o cumprimento da obrigação legal inicialmente incumprida, circunstância que foi devidamente considerada no processo de determinação da sanção.
Assim, foi em atenção a esse elemento — e no âmbito da ponderação global das circunstâncias relevantes do caso — que a autoridade administrativa entendeu fixar a coima concreta aplicável a cada uma das cinco infrações no limite mínimo legalmente previsto para a respetiva moldura contraordenacional. Tal decisão refletiu, portanto, uma efetiva consideração da conduta posterior da arguida, traduzindo-se já numa atenuação da sanção dentro da moldura legal aplicável, nos termos e para os efeitos do artigo 21.º, n.º 2, do RJCE.
Deste modo, importa, novamente, sublinhar que o comportamento posterior da visada não foi ignorado nem desvalorizado pela autoridade administrativa, tendo antes sido devidamente ponderado no momento da fixação da coima, através da aplicação do mínimo legal da moldura sancionatória. Tal circunstância demonstra que os elementos relevantes para a individualização da sanção foram já considerados no âmbito da determinação da medida concreta da coima, não se justificando, por essa razão, a posterior aplicação de um mecanismo adicional e excecional de redução da sanção, como é o caso da atenuação especial da coima prevista no artigo 23.º do RJCE.
No mesmo sentido se pronuncia a anotação doutrinária ao Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE)8, ao salientar que as circunstâncias previstas no n.º 2 do artigo 23.º assumem natureza cumulativa, o que significa que a aplicação do mecanismo de atenuação especial da coima depende da verificação simultânea de todos os pressupostos ali enunciados.
Assim, não basta que se verifique apenas uma das circunstâncias previstas na norma para que se possa recorrer a este instituto excecional; pelo contrário, exige-se que todas as condições legalmente estabelecidas se encontrem efetivamente preenchidas, sob pena de se frustrar a lógica restritiva que o legislador pretendeu conferir a este mecanismo. Trata-se, portanto, de um regime cuja aplicação deve ser objeto de interpretação rigorosa e criteriosa, precisamente por representar um desvio à moldura sancionatória normalmente aplicável ao tipo de ilícito contraordenacional em causa, nomeadamente “para operar a atenuação especial da coima prevista neste preceito terão de se verificar todas simultaneamente.
Caso não se verifique uma destas circunstâncias ou, por qualquer outro motivo, a norma não se possa aplicar, cumpre recordar que a reparação do dano e a cessação da conduta podem ser relevadas pelo decisor quer ao abrigo do número anterior [cláusula geral do n.º 1 do artigo 23.º do RJCE], quer ao abrigo do n.º 2 do artigo 21.º, neste último caso, enquanto causas atenuantes a considerar na fixação da coima concretamente aplicável.”.
Cumpre também referir que, nos termos do artigo 47.º do Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE), é conferida ao arguido a possibilidade de proceder ao pagamento voluntário da coima, faculdade que pode ser exercida até ao momento da prolação da decisão pela autoridade administrativa. Este mecanismo constitui uma via processual simplificada que permite ao agente reconhecer a infração e pôr termo ao procedimento contraordenacional mediante o pagamento de uma coima reduzida.
Na verdade, podemos concluir que o resultado prático alcançado pela sentença recorrida, ao proceder à aplicação do mecanismo da atenuação especial da coima, insuficientemente fundamentada e desligada do caráter excecional que lhe é inerente, suscita ainda preocupações relevantes no plano das exigências de prevenção geral e especial associadas à aplicação das sanções contraordenacionais.
Com efeito, a utilização deste instituto fora das situações verdadeiramente extraordinárias para as quais foi concebido pode comprometer o equilíbrio do sistema sancionatório delineado pelo legislador no Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE). A atenuação especial da coima constitui um mecanismo excecional destinado a responder a casos em que a gravidade concreta da infração se encontra significativamente diminuída relativamente ao padrão típico pressuposto pela lei, não devendo, por isso, ser utilizada como instrumento regular de redução das sanções aplicáveis.
A aplicação indevida deste regime pode produzir efeitos adversos ao nível da função preventiva das coimas, quer no plano da prevenção geral, destinada a reafirmar a validade das normas jurídicas e a dissuadir a generalidade dos operadores económicos da prática de condutas ilícitas, quer no plano da prevenção especial, orientada para evitar a repetição de comportamentos semelhantes por parte do próprio infrator.
Acresce que a decisão recorrida pode gerar um efeito particularmente problemático no que respeita ao regime do pagamento voluntário da coima, previsto no artigo 47.º do RJCE. Com efeito, se os operadores económicos percecionarem que, mesmo após a tramitação do processo e eventual impugnação judicial da decisão administrativa, existe a possibilidade de obter uma redução substancial da coima através da aplicação da atenuação especial, poderá diminuir significativamente o incentivo para recorrer ao pagamento voluntário numa fase inicial do procedimento.
Tal cenário comprometeria o objetivo prosseguido pelo legislador ao instituir o regime do pagamento voluntário, que visa precisamente estimular a resolução célere dos processos contraordenacionais e evitar o dispêndio de recursos administrativos e judiciais desnecessários. Se a expectativa de uma posterior redução judicial da coima se tornar uma alternativa mais vantajosa ou atrativa para os arguidos, o mecanismo do pagamento voluntário poderá perder grande parte da sua eficácia prática.
Deste modo, a aplicação injustificada do regime da atenuação especial da coima não apenas se afasta da lógica excecional que preside a este instituto, como também introduz um risco de distorção no funcionamento global do sistema sancionatório, enfraquecendo os instrumentos que o legislador expressamente concebeu para promover a eficiência, a celeridade e a eficácia da repressão das contraordenações económicas.
De acordo com o n.º 2 do referido artigo 47.º, o pagamento voluntário determina a aplicação de uma redução de 20% sobre o montante mínimo da coima prevista para a infração praticada na forma dolosa. Trata-se, assim, de um benefício legal expressamente previsto que visa tornar mais vantajosa a resolução célere do processo, permitindo ao arguido suportar uma sanção significativamente inferior àquela que poderia resultar da tramitação completa do procedimento contraordenacional.
Ao consagrar este regime, o legislador pretendeu promover a celeridade e a eficiência na tramitação dos processos sancionatórios em matéria económica, incentivando os agentes económicos a regularizar prontamente a sua situação e a aceitar a responsabilidade pela infração praticada. Deste modo, o pagamento voluntário funciona como um instrumento de racionalização do sistema sancionatório, reduzindo a necessidade de desenvolvimento integral do procedimento administrativo e, eventualmente, de subsequente litigância judicial.
Com efeito, a previsão de uma redução da coima associada ao pagamento voluntário procura evitar o dispêndio desnecessário de tempo e de recursos administrativos e judiciais, quer por parte da autoridade administrativa, quer por parte dos tribunais. Ao incentivar a resolução antecipada do processo, o legislador pretende também descongestionar o sistema de controlo e repressão das contraordenações económicas, permitindo que as entidades competentes concentrem os seus meios na investigação e sancionamento de infrações mais complexas ou de maior gravidade.
Assim, o regime do pagamento voluntário previsto no artigo 47.º do RJCE constitui uma opção legislativa clara de política sancionatória, orientada para a simplificação procedimental e para a promoção da eficiência na aplicação do direito contraordenacional económico, assegurando simultaneamente a punição da infração e a economia de meios no funcionamento do sistema.
Por tudo quanto supra foi dito, entendemos que não se verificam os pressupostos legais que legitimariam a aplicação da atenuação especial da coima, razão pela qual a decisão recorrida, ao recorrer a esse mecanismo, se afastou indevidamente do regime legal consagrado no RJCE.
Da determinação das coimas em concreto:
A moldura contraordenacional abstratamente aplicável a cada uma das infrações em causa situa-se entre 4.000,00 € e 8.000,00 €. Este enquadramento resulta da conjugação das disposições constantes do Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE), designadamente dos artigos 8.º, n.º 2, 18.º, alínea b), subalínea iv), e 19.º, n.º 1, alínea c).
Importa, desde logo, considerar que as infrações em causa foram imputadas à arguida a título de negligência. Nos termos do artigo 8.º, n.º 2, do RJCE, quando a contraordenação é praticada de forma negligente, os limites mínimo e máximo da coima prevista para a infração dolosa são reduzidos para metade. Esta solução normativa traduz o reconhecimento de que a censurabilidade da conduta negligente é, em regra, inferior àquela que caracteriza a atuação dolosa, justificando por isso uma redução da moldura sancionatória aplicável.
Assim, tendo presente que a infração em causa é qualificada como contraordenação grave, e considerando simultaneamente a dimensão da empresa arguida enquanto média empresa e a imputação dos factos a título negligente, conclui-se que a moldura abstrata da coima aplicável a cada uma das infrações se situa entre 4.000,00 € e 8.000,00 €, devendo a medida concreta da sanção ser fixada dentro destes limites, em conformidade com os critérios de determinação da coima previstos nos artigos 20.º e 21.º do RJCE Desta feita, importa atender à dimensão da empresa arguida, uma vez que o RJCE estabelece molduras sancionatórias diferenciadas em função da dimensão económica do agente. No caso concreto, a Recorrente qualifica-se como média empresa, porquanto, à data de 31 de dezembro do ano civil anterior ao da notícia da infração autuada pela entidade competente, empregava entre 50 e 249 trabalhadores. Este critério de classificação empresarial assume relevância direta na determinação da moldura da coima aplicável, refletindo a preocupação do legislador em adequar o impacto da sanção à capacidade económica do infrator, garantindo simultaneamente a eficácia dissuasora da sanção.
Dispõe o artigo 20.º do Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE) que a determinação da medida da coima deve resultar de uma ponderação das circunstâncias concretas do caso, atendendo, designadamente, à gravidade da contraordenação, ao grau de culpa do agente, à sua situação económica e ao eventual benefício económico obtido com a prática do facto ilícito. Estes critérios traduzem o princípio da individualização da sanção, segundo o qual a coima não deve ser aplicada de forma automática ou uniforme, mas antes ajustada às características específicas da infração e à posição do agente que a praticou.
Assim, a gravidade da contraordenação constitui um dos elementos centrais na determinação da medida da coima, exigindo a apreciação do grau de lesão ou de perigo para os interesses jurídicos protegidos pela norma violada. Paralelamente, a culpa do agente assume igualmente relevância determinante, na medida em que reflete o nível de censurabilidade da conduta e a intensidade da violação do dever jurídico imposto. A estes fatores acresce ainda a consideração da situação económica do infrator, elemento particularmente relevante no âmbito do direito contraordenacional económico, na medida em que a sanção deve manter uma eficácia dissuasora sem assumir carácter manifestamente desproporcionado. Por fim, o legislador determina que seja igualmente ponderado o benefício económico eventualmente obtido com a prática da infração, evitando que a sanção aplicada se revele inferior à vantagem indevidamente alcançada pelo agente.
Para além destes critérios gerais, o artigo 21.º do RJCE estabelece um conjunto adicional de circunstâncias relevantes que devem ser consideradas na fixação da coima concretamente aplicável. Nos termos do n.º 1 deste preceito, são particularmente atendíveis situações que revelem um agravamento da censurabilidade da conduta, designadamente o incumprimento de recomendações constantes de auto ou de notificação emitida pela autoridade competente, bem como a prática de atos de coação, falsificação, ocultação ou dissimulação destinados a dificultar a descoberta da verdade no âmbito do procedimento contraordenacional.
Por sua vez, o n.º 2 do mesmo artigo determina que, na fixação da medida concreta da coima, devem ainda ser consideradas a conduta do agente antes e depois da prática dos factos, bem como as exigências de prevenção geral e especial. A análise da conduta anterior permite avaliar se o agente apresenta antecedentes contraordenacionais relevantes ou um historial de incumprimento normativo, enquanto a conduta posterior pode revelar uma atitude de colaboração, regularização ou reparação da situação criada pela infração. Já as exigências de prevenção impõem que a sanção aplicada seja suficiente para reafirmar a validade da norma jurídica violada e para dissuadir tanto o próprio infrator como os demais operadores económicos da prática de comportamentos semelhantes.
Deste modo, o regime previsto nos artigos 20.º e 21.º do RJCE estabelece um quadro normativo detalhado para a determinação da medida concreta da coima, assegurando que a sanção aplicada resulte de uma ponderação equilibrada entre a gravidade da infração, a responsabilidade do agente e as finalidades preventivas que presidem ao direito contraordenacional económico.
No que respeita à gravidade abstrata das contraordenações em causa, importa começar por referir que as infrações imputadas à arguida se encontram legalmente qualificadas como contraordenações graves. Tal qualificação resulta diretamente da opção do legislador ao definir o tipo contraordenacional e ao estabelecer a correspondente moldura sancionatória, refletindo uma avaliação normativa prévia acerca da relevância dos interesses jurídicos protegidos e da necessidade de tutela reforçada desses interesses no domínio das contraordenações económicas.
Todavia, esta qualificação abstrata da infração como grave não deve ser novamente considerada pelo aplicador do direito no momento da determinação da medida concreta da coima. Com efeito, a gravidade abstrata da infração já foi plenamente incorporada pelo legislador na definição da moldura sancionatória aplicável ao tipo contraordenacional, designadamente através da fixação dos limites mínimo e máximo da coima.
Se essa mesma circunstância fosse novamente valorada na fase de determinação da sanção concreta, tal conduziria a uma duplicação indevida da valoração da mesma realidade normativa, o que violaria o princípio da proibição da dupla valoração (ou ne bis in idem valorativo), amplamente reconhecido tanto no direito penal como no direito contraordenacional. Este princípio impede que um mesmo elemento ou circunstância seja considerado duas vezes para efeitos de agravamento ou determinação da sanção, quando esse elemento já foi previamente ponderado pelo legislador na construção do tipo legal ou da respetiva moldura sancionatória.
Assim, no momento de fixação da medida concreta da coima, o julgador deve centrar a sua análise nas circunstâncias específicas do caso concreto, avaliando fatores como o grau de culpa do agente, a intensidade da ilicitude concreta da conduta, a eventual vantagem económica obtida, a situação económica do infrator e as exigências de prevenção geral e especial, tal como previsto nos artigos 20.º e 21.º do Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE).
Deste modo, a referência à natureza grave das infrações assume relevância apenas na fase de determinação da moldura abstrata aplicável, não podendo ser autonomamente valorada na fase subsequente de fixação da sanção concreta, sob pena de se incorrer numa indevida duplicação de critérios sancionatórios e numa violação do referido princípio da proibição da dupla valoração.
Assim, no que respeita à gravidade concreta das contraordenações em causa, entende-se que esta deve ser qualificada como de grau médio. Tal apreciação resulta da ponderação das circunstâncias específicas em que os factos ocorreram e da forma como a obrigação legal acabou por ser, ainda que tardiamente, cumprida pela sociedade arguida.
Com efeito, embora se tenha verificado o incumprimento do prazo legalmente estabelecido para o envio das folhas do Livro de Reclamações à entidade competente, importa notar que essa obrigação veio posteriormente a ser satisfeita. Acresce que o envio efetivo das referidas folhas ocorreu dentro de um intervalo temporal que, embora ultrapassando o prazo legal, não excedeu, em nenhum dos casos, os 80 dias após o termo do prazo máximo legalmente previsto para a sua remessa.
Este elemento não elimina, naturalmente, a verificação da infração, uma vez que o ilícito contraordenacional se consuma com o simples incumprimento do prazo legalmente fixado. Todavia, constitui uma circunstância relevante para a avaliação da gravidade concreta da conduta, na medida em que revela que o incumprimento não assumiu uma dimensão particularmente prolongada ou persistente, nem traduziu uma recusa definitiva ou reiterada de cumprimento da obrigação legal.
Deste modo, tendo em consideração que a obrigação acabou por ser voluntariamente regularizada pela arguida, ainda que fora do prazo legal, e que o atraso verificado se manteve dentro de limites temporais relativamente moderados, entende-se que a ilicitude concreta das condutas não atinge um grau elevado de gravidade. Consequentemente, a gravidade concreta das contraordenações deve ser situada num patamar intermédio, refletindo simultaneamente a existência do incumprimento do dever legal e o facto de este ter sido posteriormente suprido num período temporal que, embora significativo, não se revelou excessivamente dilatado.
Nesta medida, entende-se que, não obstante a ilicitude concreta das infrações deva ser globalmente qualificada como de grau médio.
Com efeito, a análise individualizada de cada uma das infrações revela que o grau de ilicitude concreta não é idêntico em todas elas, variando em função da duração do atraso no cumprimento da obrigação legal, circunstância que constitui um elemento relevante para a apreciação da intensidade da violação do dever jurídico imposto.
Assim, verifica-se, em primeiro lugar, que a situação de maior gravidade relativa corresponde à reclamação apresentada por AA, na qual a Recorrente apenas procedeu ao envio da respetiva folha do Livro de Reclamações 80 dias após o termo do prazo legalmente estabelecido para o efeito. Este atraso, significativamente superior ao verificado nas demais situações, revela uma maior intensidade da violação da obrigação legal e justifica, por isso, que esta infração seja considerada como a mais gravosa dentro do conjunto de ilícitos em análise.
Num segundo plano, embora com menor intensidade do que a situação anteriormente referida, surge a situação respeitante ao reclamante CC, na qual a Recorrente procedeu ao envio da respetiva folha 32 dias após o termo do prazo legal para o efeito. Apesar de se tratar de um atraso considerável, a sua duração é substancialmente inferior à verificada na primeira situação, razão pela qual a gravidade concreta desta infração deve ser considerada inferior à anterior, ainda que relevante.
Segue-se, em terceiro lugar, a situação referente ao reclamante BB, na qual o envio da folha do Livro de Reclamações ocorreu 7 dias após o termo do prazo legalmente previsto. Neste caso, o atraso assume uma dimensão significativamente mais reduzida, pelo que a respetiva infração apresenta um grau de ilicitude menor, ainda que não despiciendo, atendendo ao incumprimento do prazo legal.
Por fim, surgem os casos respeitantes à reclamante EE e ao reclamante DD. No primeiro destes casos, a Recorrente procedeu ao envio da folha do Livro de Reclamações 2 dias após o termo do prazo legal, enquanto no segundo o envio ocorreu apenas 1 dia após esse prazo. Tratando-se de atrasos de duração muito reduzida, a intensidade da violação do dever legal mostra-se, igualmente presente, como nos demais casos.
Deste modo, todas as condutas integram o mesmo tipo de ilícito contraordenacional e enquadram-se globalmente num grau médio de ilicitude, do atraso no cumprimento da obrigação legal de envio das folhas do Livro de Reclamações.
Constitui circunstância favorável à Recorrente o facto de esta ter procedido ao envio das folhas do Livro de Reclamações de forma voluntária e espontânea, ainda que fora do prazo legalmente estabelecido, antes mesmo da instauração do respetivo processo de contraordenação.
Este comportamento assume particular relevância no âmbito da determinação da medida concreta da coima, na medida em que evidencia uma conduta posterior orientada para a regularização da situação de incumprimento, demonstrando uma atitude de colaboração com o sistema de fiscalização administrativa e uma disposição para cumprir, ainda que tardiamente, a obrigação legal que sobre si impendia.
Com efeito, o facto de a Recorrente ter procedido ao envio das folhas de reclamação sem que para tal tivesse sido previamente compelida por qualquer iniciativa sancionatória da autoridade administrativa, e antes da formalização do processo contraordenacional, revela que a regularização da situação resultou de uma iniciativa própria e não de uma reação a um procedimento já instaurado. Tal circunstância permite inferir um menor grau de censurabilidade da conduta, na medida em que demonstra que a arguida procurou suprir espontaneamente a irregularidade verificada.
Este tipo de comportamento é precisamente aquele que o legislador pretende incentivar no âmbito do regime das contraordenações económicas, sendo por isso relevante para efeitos de ponderação na determinação da sanção, nos termos dos critérios previstos no artigo 21.º, n.º 2, do Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE), que impõe a consideração da conduta do agente anterior e posterior à prática dos factos.
Assim, embora o envio extemporâneo das folhas do Livro de Reclamações não elimine a verificação da infração — uma vez que o ilícito se consuma com o incumprimento do prazo legal —, a regularização voluntária e antecipada da situação constitui uma circunstância atenuante relevante, que deve ser devidamente considerada na avaliação global da conduta da Recorrente e na fixação da medida concreta da coima.
No que respeita ao grau de culpa da Recorrente, entende-se que a sua atuação deve ser qualificada a título de negligência inconsciente. Tal significa que a arguida não atuou com intenção de violar a norma jurídica em causa, nem representou efetivamente a possibilidade de incumprir a obrigação legal que sobre si impendia; todavia, deveria e poderia ter previsto essa possibilidade, adotando as diligências necessárias para evitar o resultado ilícito.
Com efeito, a negligência inconsciente caracteriza-se precisamente pela falta de previsão de um resultado que era objetivamente previsível e evitável, caso o agente tivesse atuado com o grau de cuidado que lhe era exigível nas circunstâncias concretas. Neste caso, a Recorrente encontrava-se vinculada ao cumprimento de um dever legal claro e específico — o envio tempestivo das folhas do Livro de Reclamações à entidade competente dentro do prazo legalmente fixado — dever esse que constitui uma obrigação objetiva e rotineira no âmbito da atividade das entidades sujeitas ao regime do Livro de Reclamações.
Acresce que não pode deixar de se ter em consideração que a Recorrente é uma empresa de dimensão média, circunstância que implica, em termos organizacionais e funcionais, a existência de recursos humanos, técnicos e administrativos adequados ao cumprimento das obrigações legais que recaem sobre a sua atividade. Assim, a dimensão da empresa impõe-lhe um especial dever de organização interna e de implementação de mecanismos eficazes de controlo e cumprimento normativo (compliance), destinados a assegurar que as obrigações legais são cumpridas de forma tempestiva e adequada.
Neste contexto, não se mostra suficiente — nem juridicamente relevante para afastar ou diminuir substancialmente a culpa — a alegação de que a Recorrente terá procurado prestar uma informação mais detalhada ou aprofundada aos clientes que apresentaram reclamações, com o intuito de responder de forma mais completa às questões por estes suscitadas. Ainda que tal intenção possa, em abstrato, ser considerada positiva do ponto de vista da relação com os consumidores, não pode, contudo, servir de justificação para o incumprimento de deveres legais expressamente impostos pelo legislador.
Com efeito, a eventual preocupação em prestar esclarecimentos mais completos aos reclamantes não dispensa, nem substitui, o cumprimento das obrigações formais impostas pelo regime jurídico do Livro de Reclamações, designadamente o dever de envio tempestivo das respetivas folhas à entidade reguladora competente. Trata-se de deveres autónomos e cumulativos, que visam garantir o regular funcionamento do sistema de fiscalização administrativa e a proteção dos direitos dos consumidores.
Assim, embora se reconheça que a atuação da Recorrente não se pautou por dolo, a verdade é que lhe era exigível um maior grau de diligência e de organização interna, adequado à sua dimensão empresarial e à natureza das obrigações legais em causa. Consequentemente, a sua conduta deve ser juridicamente censurada a título de negligência inconsciente, na medida em que a infração poderia e deveria ter sido evitada mediante a adoção das medidas de controlo e de gestão necessárias ao cumprimento atempado das obrigações legais aplicáveis.
Não obstante o exposto, importa reconhecer que as exigências de prevenção especial têm algum relevo, atendendo a que as infrações em causa foram praticadas entre julho de 2023 e outubro de 2024, circunstância que naturalmente releva na apreciação das necessidades de dissuasão dirigidas especificamente ao agente.
Desde logo, cumpre salientar que não são conhecidos à Recorrente antecedentes contraordenacionais no âmbito de infrações da competência da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos (ERSE). A inexistência de histórico sancionatório neste domínio constitui um elemento relevante para a avaliação da probabilidade de repetição de comportamentos ilícitos.
Acresce que a Recorrente demonstrou, ao longo do processo, uma atitude de colaboração e de responsabilidade perante a autoridade administrativa e o tribunal, evidenciando um assinalável sentido de autocensura relativamente à conduta adotada.
Tal atitude assume particular relevância no contexto da apreciação das exigências de prevenção especial, sobretudo num cenário em que, não raras vezes, os processos judiciais são marcados por estratégias defensivas que procuram negar factos evidentes ou prolongar artificialmente a litigância. Nesse sentido, a postura assumida pela Recorrente evidencia um nível de consciência crítica relativamente à sua atuação, o que contribui para reduzir a necessidade de aplicação de uma sanção particularmente severa com finalidade dissuasora.
Por outro lado, importa ainda referir que o sentido de responsabilidade demonstrado pela Recorrente não se limitou ao plano declarativo, tendo-se igualmente traduzido na adoção de medidas concretas destinadas a prevenir a repetição de situações semelhantes no futuro. Com efeito, conforme resulta dos factos provados n.ºs 13 a 18, a Recorrente procedeu à implementação de procedimentos internos e mecanismos organizativos destinados a assegurar o cumprimento atempado das obrigações legais relativas ao envio das folhas do Livro de Reclamações, procurando, assim, reforçar os seus mecanismos de controlo interno e evitar a repetição de incumprimentos da mesma natureza.
Deste modo, a análise global da conduta da Recorrente — quer no momento posterior à prática dos factos, quer no decurso do processo — permite concluir que as exigências de prevenção especial se mostram de certa forma atenuadas.
No que respeita às exigências de prevenção geral, importa reconhecer que o cumprimento das normas em causa assume relevância significativa no contexto da regulação económica e da proteção dos consumidores. Com efeito, o dever de envio tempestivo das folhas do Livro de Reclamações à entidade competente constitui um instrumento essencial para assegurar o regular funcionamento dos mecanismos de fiscalização administrativa, permitindo às entidades reguladoras acompanhar as reclamações apresentadas pelos consumidores, identificar eventuais irregularidades e, se necessário, adotar medidas corretivas ou sancionatórias adequadas.
Deste modo, é naturalmente importante que todas as empresas sujeitas a este regime jurídico observem rigorosamente as obrigações legais que lhes são impostas, garantindo que o sistema de supervisão e controlo funciona de forma eficaz e que os interesses dos consumidores são devidamente protegidos.
Assim, embora a aplicação da sanção deva naturalmente cumprir a função de reafirmar a obrigatoriedade das normas legais aplicáveis e de sinalizar a importância do seu cumprimento por parte dos agentes económicos, entende-se que, no contexto específico do presente caso, as exigências de prevenção geral não assumem uma intensidade particularmente elevada.
Consequentemente, a ponderação deste fator no momento da determinação da medida concreta da coima deve refletir um nível moderado de necessidade de dissuasão geral, compatível com a inexistência de indícios de incumprimento massificado ou sistemático das obrigações legais em causa.
No que respeita à situação económica da Recorrente, elemento que deve ser considerado na determinação da medida concreta da coima nos termos do regime jurídico aplicável, resulta da matéria de facto provada que estamos perante uma empresa com dimensão empresarial relevante e atividade económica consolidada no setor em que opera.
Com efeito, ficou demonstrado que a Recorrente é titular de nove postos de abastecimento de combustível, disponibilizando ainda aos seus clientes um conjunto alargado de serviços complementares, conforme identificado no sítio eletrónico da própria empresa, acessível em: vmfenergia.pt Tal circunstância evidencia uma presença consolidada no mercado e uma estrutura empresarial com capacidade operacional significativa.
No plano dos recursos humanos, verifica-se igualmente uma evolução sustentada do número de trabalhadores ao serviço da empresa. Assim, no ano de 2022, a Recorrente empregava 84 trabalhadores, número que aumentou para 89 trabalhadores em 2023. Já no que respeita ao ano de 2024, apurou-se que a empresa passou a contar com 102 colaboradores, o que demonstra não apenas estabilidade, mas também uma tendência de crescimento da sua estrutura organizacional.
Do ponto de vista económico-financeiro, os dados relativos ao exercício de 2024 revelam igualmente uma atividade económica expressiva. Nesse período, a Recorrente registou vendas e prestações de serviços no montante de 89.406.452,18 €, tendo apresentado um resultado líquido do período no valor de 1.377.677,14 €. Estes indicadores financeiros evidenciam uma empresa com volume de negócios elevado e capacidade de geração de resultados positivos, traduzindo uma situação económico-financeira estável.
Face a estes elementos, é possível concluir que a Recorrente apresenta uma estrutura empresarial robusta e uma situação económica sólida, circunstância que deve ser devidamente ponderada no momento da determinação da medida da coima. Com efeito, a consideração da situação económica do infrator visa assegurar que a sanção aplicada mantém uma efetiva função dissuasora, sem se revelar, por um lado, excessivamente gravosa ou, por outro, manifestamente irrelevante face à capacidade económica da entidade sancionada.
Nestes termos, os elementos disponíveis permitem afirmar que estamos perante uma empresa que revela solidez económico-financeira, dispondo de recursos suficientes para suportar a aplicação de uma sanção pecuniária adequada à gravidade das infrações praticadas e às finalidades preventivas do regime sancionatório.
No que respeita ao eventual benefício económico obtido com a prática dos factos ilícitos, importa referir que não foi possível apurar, no âmbito dos autos, a existência de qualquer vantagem económica concreta resultante da conduta da Arguida. Com efeito, da prova produzida não emergem elementos que permitam concluir que o incumprimento do prazo legal para o envio das folhas do Livro de Reclamações tenha proporcionado à Recorrente qualquer ganho patrimonial ou vantagem económica direta ou indireta.
Esta circunstância assume relevância no momento da determinação da medida concreta da coima, uma vez que o artigo 20.º do Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE) determina expressamente que deve ser considerado, entre outros fatores, o benefício económico obtido com a prática da infração. A lógica subjacente a este critério consiste em evitar que a sanção aplicada se revele inferior à vantagem obtida pelo infrator, assegurando que a prática do ilícito não se torne economicamente vantajosa.
Todavia, quando não se demonstre a existência de qualquer benefício económico decorrente da infração — ou quando tal benefício não seja possível de quantificar — essa circunstância não pode ser valorada em prejuízo do arguido. Pelo contrário, em respeito pelos princípios estruturantes do direito sancionatório, designadamente o princípio da culpa e o princípio in dubio pro reo, a ausência de prova quanto à obtenção de vantagem económica deve ser interpretada em sentido favorável à arguida.
Assim, não tendo sido demonstrado que a Recorrente tenha retirado qualquer benefício económico da prática das infrações em causa, tal circunstância deve ser ponderada em seu benefício no momento da determinação da medida concreta da coima, contribuindo para uma avaliação global mais favorável da sua conduta no quadro dos critérios estabelecidos pelo artigo 20.º do RJCE.
Por outro lado, não resulta dos autos qualquer indício de que a arguida tenha praticado atos de coação, falsificação, ocultação ou dissimulação destinados a dificultar a descoberta da verdade no decurso do procedimento contraordenacional. Com efeito, não foram identificados comportamentos por parte da agente que revelem uma tentativa deliberada de obstrução da atividade de fiscalização ou de investigação desenvolvida pela autoridade administrativa competente.
Esta circunstância assume relevância à luz do artigo 21.º, n.º 1, do Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE), que prevê expressamente que a prática de atos dessa natureza deve ser considerada na determinação da medida concreta da coima, por traduzir um agravamento da censurabilidade da conduta do infrator. Tais comportamentos, quando verificados, evidenciam uma atitude de resistência à atuação das autoridades e uma intenção de impedir ou dificultar o apuramento da verdade material, circunstâncias que justificam, em regra, uma resposta sancionatória mais severa.
No caso concreto, porém, nada nos autos aponta para a existência de condutas dessa natureza, sendo antes possível concluir que a arguida não adotou comportamentos destinados a perturbar ou comprometer o apuramento dos factos. A ausência de tais práticas deve, por isso, ser considerada como uma circunstância favorável à arguida, na medida em que revela uma postura processual compatível com o normal desenvolvimento do procedimento e com a atuação das entidades fiscalizadoras.
Deste modo, não tendo sido demonstrado qualquer comportamento de obstrução ou ocultação por parte da arguida, esta circunstância deve ser valorada positivamente na determinação da medida concreta da coima, contribuindo para uma apreciação global mais favorável da sua conduta no âmbito do processo contraordenacional.
Assim sendo, ponderadas as circunstâncias concretas do caso, importa proceder à determinação da medida concreta das coimas de forma individualizada e proporcional. Com efeito, conforme anteriormente referido, embora todas as condutas integrem o mesmo tipo de ilícito contraordenacional, a intensidade da violação do dever jurídico é idêntica em todas elas, variando unicamente em função da duração do atraso no cumprimento da obrigação legal de envio das folhas do Livro de Reclamações à entidade competente.
Não obstante essa diferenciação, cumpre também ter presente que a moldura contraordenacional aplicável apresenta uma amplitude relativamente reduzida, situando-se entre 4.000,00 € e 8.000,00 €.
Neste contexto, a fixação das coimas deve ser orientada pelos princípios estruturantes do direito sancionatório, designadamente pelos princípios da necessidade, da proporcionalidade e da proibição do excesso, consagrados no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa. Estes princípios impõem que a sanção aplicada seja adequada à proteção dos bens jurídicos tutelados pelo ordenamento jurídico, que não exceda o que é necessário para alcançar as finalidades de prevenção geral e especial, e que não ultrapasse a medida da culpa do agente.
Deste modo, tendo em consideração o grau de ilicitude concreto de cada infração, o grau de culpa da Recorrente, a sua situação económica, a ausência de benefício económico apurado, bem como as moderadas exigências de prevenção especial e moderadas exigências de prevenção geral, entende-se, adequado e proporcional à defesa do ordenamento jurídico, sem exceder a medida da culpa da Recorrente, proceder à fixação da coima de € 4.000,00 relativamente a cada uma das infrações em causa, constituindo a solução que melhor respeita os princípios da adequação, proporcionalidade e justiça material.
Do cúmulo jurídico das coimas:
Estando em causa o cometimento de 5 contra-ordenações, importa apelar às regras do cúmulo jurídico, nos termos do artigo 26.º do RJCE, do qual resulta o seguinte:
“1 - Quem tiver praticado várias contraordenações económicas é punido com uma coima cujo limite máximo resulta da soma das coimas concretamente aplicadas às infrações em concurso.
“2 - A coima a aplicar não pode exceder o dobro do limite máximo mais elevado das contraordenações em concurso, nem pode ser inferior à mais elevada das coimas concretamente aplicadas às várias contraordenações.”
Nestes termos, a moldura do concurso é balizada entre os € 4.000,00 e os € 20.000,00 (valor máximo admitido pelo n.º 2 do artigo 26.º do RJCE – dobro do limite máximo mais elevado das contra-ordenações em concurso.
Na determinação da coima única, resultante do cúmulo jurídico das várias contraordenações praticadas, devem ser ponderados elementos relativos à globalidade da conduta do agente que ainda não tenham sido devidamente considerados na fixação das coimas individuais aplicadas a cada infração. Com efeito, após a determinação das sanções parcelares, cabe ao aplicador do direito proceder a uma apreciação conjunta do comportamento do infrator, atendendo à forma como os diversos ilícitos se articulam entre si, à unidade ou pluralidade do contexto em que ocorreram e ao significado global da conduta para o ordenamento jurídico.
Neste âmbito, a coima única no domínio contraordenacional tende, em regra, a aproximar-se do valor resultante da soma das coimas individualmente fixadas, sem prejuízo do respeito pelos limites legais aplicáveis, designadamente os que decorrem do n.º 2 do artigo 26.º do Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE). Em alternativa, e consoante as circunstâncias do caso concreto, deverá pelo menos situar-se acima do limite médio dessa soma, de modo a refletir adequadamente a pluralidade de infrações cometidas e a censura global associada ao comportamento do agente.
Esta orientação encontra fundamento na natureza própria do ilícito contraordenacional e da respetiva reação sancionatória, que se distingue qualitativamente da punição penal. Com efeito, ao contrário do que sucede no direito penal — onde a censura da conduta se ancora diretamente numa dimensão ético-jurídica ligada à violação de valores fundamentais da comunidade — o direito contraordenacional assenta sobretudo na violação de deveres legais estabelecidos pelo legislador para regular determinadas atividades económicas e sociais. A ilicitude contraordenacional radica, assim, primordialmente na desobediência a comandos normativos destinados a assegurar o correto funcionamento de determinados setores de atividade e a proteção de interesses públicos específicos.
É precisamente nesse quadro que se compreende a natureza predominantemente patrimonial da sanção contraordenacional, traduzida na aplicação de uma coima, a qual se distingue claramente da pena criminal, quer na sua essência, quer nas finalidades que prossegue. Enquanto a pena criminal possui uma dimensão mais acentuadamente retributiva e de censura moral da conduta, a coima assume sobretudo uma função preventiva e regulatória, orientada para assegurar o cumprimento das normas que disciplinam a atividade dos agentes económicos.
Por essa razão, no contexto do direito contraordenacional, a fixação da coima única não deve ocorrer em termos que diluam ou neutralizem o significado jurídico de cada uma das infrações praticadas. Uma solução que reduzisse excessivamente o montante global da sanção poderia comprometer a função dissuasora do sistema sancionatório e transmitir a ideia de que a violação de múltiplos deveres legais não acarreta consequências proporcionais à sua pluralidade.
Deste modo, a coima única deve refletir, de forma equilibrada, a censura global associada ao conjunto das infrações cometidas, garantindo simultaneamente que cada uma das violações dos deveres jurídicos impostos pelo legislador mantém relevância no quadro sancionatório final. Só assim se assegura que o sistema contraordenacional cumpre eficazmente a sua função de promoção do cumprimento das normas que regulam a atividade económica e de proteção dos interesses públicos que lhes estão subjacentes.
Ora, da análise da matéria de facto resulta que a conduta da Recorrente se traduziu na prática de cinco ilícitos contraordenacionais distintos, correspondentes a cinco situações autónomas de incumprimento da obrigação legal de envio das folhas do Livro de Reclamações à entidade competente. Cada uma destas situações configura uma infração individualmente considerada, ainda que todas se enquadrem no mesmo tipo legal de contraordenação e tenham por objeto a violação do mesmo dever jurídico imposto pelo legislador, destinado a assegurar o adequado funcionamento do sistema de fiscalização das reclamações dos consumidores.
Assim, as infrações em causa apresentam entre si uma elevada homogeneidade, quer quanto à natureza das condutas praticadas, quer quanto aos bens jurídicos protegidos pelas normas violadas, designadamente o interesse público na supervisão eficaz das reclamações dos consumidores e no regular funcionamento dos mecanismos de controlo administrativo exercidos pela entidade reguladora.
Todavia, a circunstância de estarem em causa cinco infrações distintas, ainda que da mesma natureza, não pode deixar de relevar na apreciação da ilicitude global do comportamento da Recorrente. Com efeito, não se trata de um episódio isolado ou de uma ocorrência pontual, mas antes de uma pluralidade de incumprimentos verificados em diferentes momentos, revelando um padrão de atuação que conduziu à repetida violação da mesma obrigação legal.
Neste contexto, entende-se que a ilicitude global dos factos deve ser qualificada como superior à média, na medida em que não estamos perante uma mera situação de pluriocasionalidade fortuita ou episódica, mas antes perante um procedimento interno adotado pela própria Recorrente, que acabou por originar sucessivos incumprimentos da obrigação de envio tempestivo das folhas do Livro de Reclamações à entidade competente.
Com efeito, conforme a própria Recorrente veio a explicar no âmbito da impugnação judicial, o atraso no envio das referidas folhas resultou de um determinado modo de organização interna do tratamento das reclamações apresentadas pelos consumidores. Esse procedimento interno acabou por conduzir, de forma reiterada, ao envio extemporâneo das folhas do Livro de Reclamações, dando origem às várias infrações que constituem objeto dos presentes autos.
Não obstante, importa igualmente assinalar que a própria Recorrente reconheceu as fragilidades desse procedimento e procedeu posteriormente à sua alteração e reformulação, adotando medidas destinadas a assegurar que situações semelhantes não voltem a ocorrer no futuro. Tal circunstância assume relevância no plano da prevenção especial e demonstra uma atitude de correção do comportamento anteriormente adotado.
Ainda assim, para efeitos de apreciação da ilicitude global da conduta, não pode deixar de se considerar que a repetição das infrações decorreu de um modo de atuação organizado e reiterado, o que justifica a conclusão de que a gravidade global dos factos ultrapassa o nível meramente mediano, refletindo a violação sucessiva de um dever legal que incumbia à Recorrente observar no exercício da sua atividade.
Em face de tudo o que ficou exposto, consideramos proporcional e adequada a coima única conjunta de € 13.000,00.
A coima aplicada no âmbito dos presentes autos não pode ser objeto de suspensão da sua execução, desde logo porque se trata de uma sanção de natureza contraordenacional essencialmente pecuniária, cuja disciplina se encontra especificamente prevista no Regime Jurídico das Contraordenações Económicas (RJCE), não contemplando este regime a possibilidade de suspensão da execução da coima como modalidade sancionatória.
Com efeito, a suspensão da execução da sanção constitui uma figura típica do direito penal, associada à aplicação de penas criminais e orientada para fins de ressocialização do agente. Trata-se, portanto, de um instituto próprio da reação penal, que pressupõe uma lógica sancionatória distinta da que preside ao direito contraordenacional económico, no qual a principal sanção prevista assume natureza estritamente patrimonial, traduzindo-se na aplicação de uma coima.
Importa salientar que o RJCE estabelece um regime sancionatório próprio e autónomo, regulando de forma detalhada as sanções aplicáveis às infrações que tipifica, bem como os respetivos critérios de determinação e execução. Neste sentido, o legislador optou por definir expressamente o conjunto de sanções e mecanismos sancionatórios aplicáveis neste domínio, não tendo previsto, entre eles, qualquer modalidade de suspensão da execução da coima.
Assim, deve entender-se que o RJCE constitui um regime especial e completo em matéria de sanções contraordenacionais económicas, não se justificando recorrer, neste ponto, a mecanismos previstos noutros regimes jurídicos. Em particular, não se mostra necessário — nem juridicamente adequado — lançar mão da aplicação subsidiária do Regime Geral das Contraordenações (RGCO), nem, por via do disposto no artigo 32.º do RGCO, recorrer subsidiariamente a institutos próprios do direito penal, como é o caso da suspensão da execução da pena.
Com efeito, a aplicação subsidiária de outros regimes jurídicos apenas se justifica quando exista uma lacuna normativa efetiva, o que não sucede no presente caso. A ausência de previsão da suspensão da execução da coima no RJCE não configura uma lacuna, mas antes uma opção consciente do legislador, que estruturou o regime sancionatório das contraordenações económicas em torno de sanções essencialmente pecuniárias e de aplicação imediata.
Deste modo, conclui-se que não é juridicamente admissível a suspensão da execução da coima no âmbito do RJCE, devendo a sanção aplicada ser executada nos termos previstos no próprio regime jurídico das contraordenações económicas.
