0161/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A ilegalidade ou a inconstitucionalidade de um regulamento não determinam a nulidade automática do acto que o aplique.

II- Não viola a autonomia municipal o despacho ministerial relativo às condições de aposentação, já que esta matéria não se inscreve nas atribuições dos municípios.

III- Sendo a nulidade dos actos administrativos residual em relação à anulabilidade, a circunstância de a lei não prever que os actos de um certo tipo sejam nulos não traduz uma lacuna cujo preenchimento ainda levaria à nulidade deles.

IV- Se os vícios imputados a um acto de simples indeferimento forem fautores da sua mera anulabilidade, a respectiva acção de condenação à prática do acto devido tem de ser proposta no prazo de três meses previsto no art. 69º, n.º 2, do CPTA, sob pena de caducidade.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

STAL – Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local, veio interpor recurso de revista do acórdão do TCA-Norte de fls. 137 e ss., aresto esse confirmativo da sentença do TAC de Braga que, julgando procedente a excepção de caducidade do direito de accionar, absolveu da instância a Caixa Geral de Aposentações (CGA), entidade demandada numa acção administrativa especial proposta por aquele sindicato «em representação e substituição do seu associado A…».

O recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes:

A) - Vem o presente recurso interposto do acórdão proferido pela Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo do Norte que negou provimento ao recurso interposto, ao confirmar a decisão recorrida que julgou procedente a excepção da caducidade suscitada pela entidade demandada e a absolveu da instância.

B) - Para efeito de alicerçar a caducidade do direito de acção, o acórdão recorrido fundamenta-se em que a consequência da ilegalidade do Despacho n.º 867/03/MEF é a anulabilidade do acto de devolução do processo de aposentação – e não a sanção mais gravosa da nulidade como defende o recorrente –, pelo que o prazo para intentar a competente acção seria de 3 meses.

C) - Salvo melhor opinião, o Tribunal Central Administrativo do Norte, decidindo como decidiu, não fez correcta interpretação e aplicação do direito atinente, violando os princípios constitucionais, designadamente os princípios da preferência e preeminência da lei previstos no art. 112, °, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa, como se demonstrará.

D) - São duas as questões que movem o presente recurso, assente que está a ilegalidade do referido Despacho n.º 867/03/MEF na nossa jurisprudência: o desvalor em que incorre o mencionado Despacho Regulamentar ilegal; e a consequência do desvalor daquele Regulamento ilegal nos actos administrativos que são praticados ao seu abrigo, designadamente no citado acto que devolveu o processo de aposentação do representado do recorrente;

E) Crê-se, afoitamente, sob pena de depreciação da força normativa da Constituição, que à violação da lei fundamental da ordem jurídica deve caber o desvalor mais grave possível em direito: a nulidade, quer do regulamento, quer dos actos administrativos consequentes praticados ao seu abrigo, ao contrário do que defende a decisão recorrida;

F) - Os argumentos decisivos em favor da nulidade do aludido Regulamento n.º 867/03/MEF e dos actos administrativos praticados ao seu abrigo são, aliás, comuns àqueles de que se serviu este Tribunal para declarar a ilegalidade do referido Regulamento: a violação dos princípios constitucionais da primaridade ou precedência da lei e da preferência e preeminência da lei, respectivamente previstos nos arts. 112°, n.º 5 e n.º 6 da Constituição da República Portuguesa;

G) - Este recurso vem, pois, interposto, na certeza de que o sistema judicial representa o último baluarte da defesa de um Estado de Direito que se funda na dignidade da pessoa humana - garante dos direitos, liberdades e garantias;

H) - Com efeito, nos termos do art. 112°, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa, deve inferir-se que a Constituição considera implicitamente os regulamentos ilegais como nulos e inconstitucionaliza qualquer lei que estabeleça para eles a mera anulabilidade.

I) - Uma vez que não é possível sustentar a eficácia simultânea da lei violada, das normas regulamentares ilegais e das normas que esta visou revogar, a conclusão que se impõe é a de que a lei, também, considera implicitamente o referido Regulamento n.º 867/03/MEF ilegal como nulo e de nenhum efeito.

J) - Ora, cominar com a mera anulabilidade o acto administrativo de devolução que acolheu na integra o teor do dito Regulamento ilegal - como defende a decisão recorrida -, equivale, no fundo, a reconhecer a produção de efeitos ao referido Despacho n.º 867/03/MEF ilegal e que a lei fundamental não admite, como se disse;

L) - É que, com a anulabilidade do acto administrativo, no caso de não ser pedida no prazo legalmente previsto, estar-se-á, na realidade, a suspender a nulidade com que a Constituição fulmina o regulamento ilegal e, por outra via, a permitir a produção dos efeitos jurídicos desse regulamento ilegal, ou seja, no caso em apreço, a revogação pura e simples do citado Decreto-Lei n.º 116/85, por si violado - o que é lógica e valorativamente repudiado pela Constituição, nos termos do citado art. 112.°, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa.

M) - Nos termos do citado princípio constitucional de preeminência da lei, não podia, por natureza, aquele Despacho da Senhora Ministra de Estado e das Finanças vincular a Caixa Geral de Aposentações, conforme art. 112°, n.º 5, e art. 266º, n° 1 e n.º 2 da Constituição da República Portuguesa;

N) - Termos em que o acto que devolveu o processo de aposentação violou o conteúdo essencial de uma garantia fundamental do representado do recorrente, ou seja, o princípio da constitucionalidade previsto no art. 3º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa, pelo que é nulo e de nenhum efeito, nos termos do art. 133.°, n.º 2, alínea d), do Código de Procedimento Administrativo;

O) - Acresce, ainda, que a Ministra do Estado e das Finanças não tem competência para emitir orientações relativamente à Administração Local, atenta a autonomia que lhe está reconhecida, quer na Constituição da República, nos termos dos arts. 6º, n.º 1, 235°, n.° 2, 236°, 237°, 238°, n.° 1, e 242° da Constituição da Republica Portuguesa, quer na Lei das Autarquias Locais, conforme Lei n.º 169/99, de 18/09, na redacção que lhe foi dada pela Lei 5-A/2002, de 11/01;

P) - Por força do princípio constitucional da autonomia das autarquias locais não podia, também, por natureza, aquele despacho da senhora Ministra de Estado e das Finanças vincular as autarquias locais;

Q) - Pelo que o acto de devolução do processo de aposentação pela Caixa Geral de Aposentações à Câmara Municipal de Vila Nova de Famalicão importa, também, a violação daquele princípio constitucional que o torna nulo e de nenhum efeito, quer porque tal decisão acolheu na íntegra o teor daquele Despacho n.º 867/03/MEF nulo, quer porque a Caixa Geral de Aposentações não tem quaisquer poderes de tutela sobre as autarquias locais, nos termos do art. 133°, n.º 2, alínea d), do Código de Procedimento Administrativo;

R) - No caso de se não entender que o acto é nulo nos termos expostos – o que não se concede –, dir-se-ia, então, que não se encontrando expressamente prevista a nulidade do referido acto no art. l33.° do Código do Procedimento Administrativo, quer no sintético regime geral dos regulamentos, constante também ele do Código de Procedimento Administrativo, estar-se-ia, então, perante uma lacuna do legislador;

S) - Nessa hipótese – que se formula por mero raciocínio –, tendo em conta que a determinação legal e que a nulidade dos actos consequentes se destina a assegurar que as consequências da invalidade dos actos antecedentes se efectivam plenamente, justifica-se, no caso em apreço, que a referida lacuna seja integrada pela aplicação do regime previsto pelo legislador para os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados, ou seja, a sua nulidade prevista no art. 131°, n.º 2, alínea i), do Código de Procedimento Administrativo;

T) - Resulta, pois, de tudo quanto supra se arrazoou, que não se aplica, no presente caso, o prazo de caducidade de 3 meses previsto no art. 69°, n° 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, pelo que não há a excepção de caducidade suscitada pela entidade demandada;

U) - Com efeito, a nulidade é invocável a todo o tempo e pode ser declarada a todo o tempo por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal, nos termos do art. 134º, n.° 2, do Código do Procedimento Administrativo;

V) - O acórdão recorrido, decidindo, como decidiu violou, o art. 89°, n.° 1, al. h), do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, o art. 493º, n° 2, do Código de Processo Civil, os arts. 133°, n.° 1 e n° 2, als. c), d) e i), 134°, ns.º 1 e 2, do Código do Procedimento Administrativo, bem como o art. 1°, n.° 1, do Dec-Lei 116/85, de 19/04, o art. 68°, n° 2, al. a), da Lei 169/99, de 18/09, na redacção que lhe foi dada pela Lei 5-A/2002, de 11/01, e, bem assim, o disposto nos arts. 3º, ns.º 2 e 3, 6 °, n.º 1, 112º, ns.º 5 e 6, 235º, n.º2, 236°, n.º 1, 237°, 238°, n.º 1, e 242°, todos da CRP.

A recorrida CGA, contra-alegou, concluindo do modo seguinte:

A. Tal como bem ajuizou o Tribunal Central Administrativo Norte, a propósito dos argumentos até então expendidos pelo Recorrente:

Um acto inserto no procedimento com vista à aposentação do associado do requerente, lesivo dos direitos e interesses deste é impugnável contenciosamente (artº 51 º n.º 1 do CPA), não sendo, ao contrário do afirmado pelo recorrente, por esse motivo nulo, nos termos do n.º 1 do art. 133º do CPA;

A consequência sancionatória da apontada ilegalidade do Despacho n.º 867/03/MEF será, nos termos da lei, a sua anulabilidade, e não a sanção mais gravosa da nulidade, como pretende o recorrente por entender que se verificava o vício de usurpação de poder - ver artigos 135º e 133º, n.° 2, alínea a), do CPA.

Assim sendo, os vícios imputados ao acto em questão são geradores de mera anulabilidade, nos termos do n.º 2 do art. 69º do CPTA, “…O prazo de propositura da acção é de três meses”, a contar da notificação do acto. (n.º 3)

B. Sobre a eventual aplicação ao caso do disposto na alínea d) do n.º 2 do art. 133º do CPA - dispositivo agora alegado pelo Recorrente -, certamente não se encontram, no presente processo, reunidos quaisquer dos requisitos de que depende a sua verificação.

C. A nulidade em direito administrativo é especial e deve ser prevista na lei – cfr. art. 135° do CPA, parte final. O direito dos subscritores da CGA a não ser recusada a apreciação a um requerimento de aposentação (ou a não serem alterados os pressupostos de que depende a aposentação) - em si mesmo - não é um direito fundamental para os efeitos do art. 133.°, n.º 2, alínea d), do CPA. Assim, não tendo sido invocada a violação de qualquer disposição legal que concretamente previsse a nulidade, não poderá ser invocado «o conteúdo essencial» do direito à apreciação de um requerimento como sendo um bem jurídico, cuja lesão gere nulidade.

D. Os direitos fundamentais que, nos termos dos artigos 133°, n.º 2, alínea d), e 134° do CPA implicam a nulidade do acto administrativo que ofenda o seu conteúdo essencial são apenas os «direitos, liberdades e garantias» e direitos de natureza análoga, excluindo os «direitos económicos, sociais e culturais».

(cfr., a este propósito, e a título meramente exemplificativo, os arestos do Supremo Tribunal Administrativo, de 13-01-1994, tirado no processo n.º 032425 (Relator, Juiz Conselheiro Mário Torres), e de 05-06-2007, tirado no processo n.º 0275/07 (Relatora, Juíza Conselheira Fernanda Xavier), ambos disponíveis na base de dados do ITIJ em www.dgsi.pt.

E. Direitos, liberdades e garantias são “aqueles cujo conteúdo é essencialmente determinado (ou determinável) ao nível das opções constitucionais; não são direitos, liberdades e garantias aqueles que só se tornam «líquidos e certos» no plano da legislação ordinária, isto é aqueles cujo conteúdo é essencialmente determinado por opções do legislador ordinário.” - cfr. Gomes Canotilho, citando Vieira de Andrade, in Direito Constitucional, Almedina, pág. 536 (sublinhado nosso).

F. Apenas os direitos, liberdades e garantias e direitos de natureza análoga beneficiam de um regime jurídico-constitucional específico que tem como uma das suas principais características a aplicabilidade directa das normas que os reconhecem, consagram ou garantem – cfr. art. 18º, n.º 1, 1ª parte, da CRP.

G. E, note-se que ainda assim, aplicabilidade directa não significa a consagração automática de um direito subjectivo. Isto porque “os preceitos em matéria de direitos, liberdades e garantias e direitos análogos devem ser concretizados ao nível da Constituição, (...) os tribunais devem dispor da liberdade necessária à determinação do conteúdo desses direitos, desde que consigam referir material e racionalmente à Constituição os conteúdos «descobertos», tendo nessa medida legitimidade para efectuar um controlo intrínseco da actividade legislativa na matéria.” - cfr. Vieira de Andrade, in Os direitos fundamentais na Constituição de 1976, pág. 182 e segts.

H. Os direitos económicos, sociais e culturais encontram-se sujeitos ao regime geral dos direitos fundamentais, não se aplicando o regime específico dos direitos, liberdades e garantias.

I. A maior parte destes direitos económicos, sociais e culturais consistem primordialmente em direitos a prestações ou actividades materiais do Estado. Ora, os “direitos a prestações materiais do Estado correspondem a fins políticos de realização pessoal (...). A Constituição não pode dizer qual o conteúdo exacto da prestação, como há-de processar-se a respectiva atribuição e sob que condições ou pressupostos” – cfr. Vieira de Andrade, in ob. cit.

J. Sendo que a “realização dos direitos económicos, sociais e culturais caracteriza-se: 1) pela gradualidade da realização; 2) pela dependência financeira relativamente ao Orçamento do Estado; 3) pela tendencial liberdade de conformação do legislador quanto às políticas de realização destes direitos; 4) pela insusceptibilidade de controlo jurisdicional dos programas político-legislativos a não ser quando se manifestem em clara contradição com as normas constitucionais (...)” – cfr. Gomes Canotilho, in Estudos sobre Direitos Fundamentais, Coimbra Editora, pág. 108.

K. O Recorrente pretendia assegurar um direito de natureza social (artigo 63° da CRP), pedindo que fosse decretada a sua aposentação.

L. Só que tal direito, apesar de fundamental, não se inscreve no círculo dos direitos, liberdades e garantias ou de natureza análoga, uma vez que é um direito que só se torna «líquido e certo» no plano da legislação ordinária, ou seja, no âmbito do Estatuto da Aposentação.

M. Já que, da CRP não se extrai directa ou indirectamente qual o conteúdo exacto da prestação (pensão de aposentação), como há-de processar-se a respectiva atribuição e sob que condições ou pressupostos.

N. Logo, forçoso é concluir, ancorados na citada doutrina e jurisprudência, que é de todo patente a improcedência da invocação de que o acto praticado padece de vício gerador de nulidade por ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental, por força da alínea d) do n.º 2 do art. 133º do CPA.

A revista foi admitida pelo acórdão de fls. 198 e ss., da responsabilidade da formação prevista no art. 150º, n.º 5, do CPTA.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», a qual aqui damos por reproduzida – como ultimamente decorre do art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O sindicato ora recorrente, agindo em representação de um seu associado, funcionário da CM de VN Famalicão, intentou a acção administrativa especial dos autos a fim de obter, «primo», a declaração de nulidade do acto de um Chefe de Serviço da CGA que determinara a devolução àquela câmara do processo de aposentação do dito representado e, «secundo», a condenação da CGA a emitir o despacho que o desligaria do serviço, «com a consequente aposentação» dele, reportada a Dezembro de 2003. Contudo, o TAC de Braga absolveu a entidade demandada da instância, já que a acção fora instaurada para além do prazo de três meses previsto no art. 69º, n.º 2, do CPTA. E este julgamento veio a ser confirmado pelo acórdão do TCA-Norte, ora «sub censura», que considerou tal prazo aplicável «in casu» em virtude de «os vícios imputados ao acto» serem «geradores de mera anulabilidade».

O acto impugnado fundara-se no Despacho n.º 867/03/MEF, de 5/8, que as instâncias reconheceram ser um regulamento ilegal. Partindo desta certeza, o recorrente assevera que o regulamento é ofensivo da CRP, nulo e insusceptível de produzir quaisquer efeitos; e, daí, infere que o acto impugnado é também nulo, razão por que poderia ser acometido a todo o tempo – não ocorrendo, portanto, a excepção dilatória que as instâncias julgaram verificar-se.

Mas a tese do recorrente constitui uma notória e sucessiva acumulação de equívocos. Os regulamentos onde se haja insinuado alguma patologia podem ser inexistentes, ineficazes ou inválidos; e, neste último caso, sê-lo-ão por ilegalidade ou inconstitucionalidade – sendo despropositado qualificá-los de anuláveis ou nulos, pois as respectivas categorias não operam neste domínio. Assim, se o sobredito Despacho n.º 667/03/MEF for ilegal ou inconstitucional, isso significará a impotência dele para juridicamente suster um qualquer acto singular que o aplique, seguindo-se então a ilegalidade desse acto, por violação de lei. Todavia, é claríssimo que esta violação de lei não difere, em princípio, de uma outra qualquer, pois o acto violador da lei, constitucional ou não, ofende-a no mesmo grau independentemente de existir ou faltar um regulamento intermediário. Aliás, é absurdo crer que um acto administrativo fundado num regulamento ilegal ou inconstitucional seria fatal e necessariamente nulo, enquanto um outro acto com idênticos sentido e alcance, desde que não assumisse a aplicação do regulamento, já poderia ser apenas anulável. Importa ainda sublinhar que a inconstitucionalidade das normas, legais ou regulamentares, aplicadas pelos actos administrativos não envolve, «ipso facto», a nulidade deles. Trata-se de uma jurisprudência constante deste STA (cfr., v.g., o acórdão de 23/3/200, proferido no rec. n.º 44.374), justificada pela noção de nulidade inserta no art. 133º, n.º 1, do CPA e confirmada pelo elenco de actos nulos, previsto do n.º 2 do artigo.

O que antecede condena decisivamente os raciocínios «afoitamente» desenvolvidos pelo recorrente nas suas conclusões E) a M) – «situs» onde ele, desprezando o «non sequitur», foi sucessivamente passando da ilegalidade do regulamento para a sua inconstitucionalidade, desta para uma sua pretensa nulidade e concomitante inaptidão para produzir efeitos e, daqui, para a nulidade do próprio acto impugnado. Com efeito, e desde logo, é falso que o despacho ministerial possa considerar-se inconstitucional por não respeitar a lei ordinária – pois, se assim fosse, nunca haveria regulamentos ilegais, mas apenas regulamentos inconstitucionais; depois, é precipitado dizer-se que um regulamento ilegal ou inconstitucional é impotente para produzir quaisquer efeitos – pois até as declarações de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com força obrigatória geral podem ter uma eficácia apenas «ex nunc» (cfr. os arts. 282º, n.º 4, da CRP, e 76º, n.º 2, do CPTA) e as últimas, mesmo quando eficazes «ex tunc», não afectam normalmente os casos decididos («vide» o art. 76º, n.º 3, do CPTA); por último, e sobretudo, é inadmissível deduzir, da inconstitucionalidade ou da ilegalidade de algum regulamento, a nulidade dos actos que o apliquem.

À improcedência das conclusões E) a M), soma-se a da conclusão N) que, no fundo, repete o sentido daquelas de uma outra maneira. Na verdade, esta conclusão pretende filiar o acto impugnado na hipótese do art. 133º, n.º 2, al. d), do CPA, atribuindo-lhe, para tanto, a ofensa do «conteúdo essencial de um direito fundamental» – direito que seria o «princípio da constitucionalidade», previsto no art. 3º, n.º 3, da CRP. Aqui, o recorrente toma erroneamente a necessidade de que as normas e os actos sejam conformes à Constituição como um direito fundamental – o que constitui um abuso de raciocínio ante do que se dispõe em toda a Parte I da CRP. E, subjacente a esta temeridade do recorrente, detecta-se mais uma vez a sua ideia de que a repugnância dos actos à Constituição acarreta necessariamente a nulidade deles; mas tal relação de antecedente a consequente é inaceitável, como acima já dissemos.

Também é flagrante a improcedência das conclusões O) e Q), em que o recorrente, num excesso de fantasia, vê no aludido despacho ministerial uma violação da autonomia local, daí seguidamente extraindo a nulidade do acto impugnado. Tal denúncia só seria concebível se a definição do regime da aposentação integrasse as atribuições das autarquias locais; mas, como isso evidentemente não sucede, é impossível imputar ao regulamento um tal vício que, assim, também não pode ser transposto para o acto por forma a torná-lo nulo.

Soçobram, portanto, todas as razões que o recorrente directamente invocou em prol da nulidade do acto impugnado – pelo que se avolumam os indícios de que o acórdão recorrido merece ser confirmado. Aliás, este aresto foi construído com óbvio acerto, pois enunciou o juízo hipotético perfeitamente adaptado às circunstâncias: o de saber se os vícios arguidos, na hipótese de procederem, acarretariam a nulidade ou a anulabilidade do indeferimento. Porque entendeu que uma tal procedência dos vícios não traria a nulidade do acto, o TCA concluiu que ele apenas poderia ser anulável e que, por isso, a acção devia ter sido proposta dentro do prazo peremptório de três meses, entretanto indiscutivelmente decorrido.

Ora, e numa derradeira crítica ao aresto «sub judicio», o recorrente diz, nas conclusões R) e S), que a eventual improcedência das razões em que fundou a nulidade do acto mostrará a existência de uma «lacuna legis» – devendo-se então colmatá-la pela consideração de que, sendo consequente de um regulamento nulo, o acto é também e forçosamente nulo. Mas esta tese não tem o mínimo cabimento e confirma bem o adágio «ab absurdo quodlibet sequitur». A nulidade dos actos administrativos ilegais é sempre excepcional, pois a forma de invalidade que normalmente lhes corresponde é a mera anulabilidade («vide» o art. 135º do CPA). Sendo as coisas assim, a circunstância de os vícios assacados ao acto não poderem trazer a nulidade dele não evidencia uma qualquer lacuna – e antes significa que tais vícios só podem causar a mera anulação. Ademais, nem o regulamento pode ser havido como nulo – conforme já vimos – nem o acto que o aplique é um seu consequente, ao menos segundo as notas compreensivas da noção de «actos consequentes», aludida no art. 133º, n.º 2, al. i), do CPA. Na verdade, o antecedente do acto consequente é, também e ainda, um acto – como resulta do art. 133º, n.º 2, al. i), do CPA; e mostra-se despropositado dizer que os actos administrativos aplicadores de um regulamento ou de uma lei são consequentes deles, pois esse conceito amplíssimo de consequência é juridicamente imprestável e, por isso, o seu uso nenhuns efeitos projecta no plano da legalidade de tais actos.

Improcedem, portanto, as duas conclusões que estiveram ultimamente em apreço. E, de tudo o que se expôs, infere-se a improcedência ou a irrelevância das demais conclusões, ou seja, das inclusas nas alíneas A) a C) e T) a V) – tendo as instâncias decidido com acerto ao julgarem que a acção de condenação dos autos pecava por razões de forma em virtude de ter sido intentada para além do prazo de caducidade de três meses, previsto no art. 69º, n.º 2, do CPTA.

Nestes termos, acordam em negar a revista e em confirmar o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 11 de Setembro de 2008. - Madeira dos Santos (relator) – Santos Botelho - Adérito Santos.