IIO DIREITO.
O presente recurso contencioso dirige-se contra um despacho do Sr. Ministro do Equipamento, Planeamento e da Administração do Território que, com fundamento na sua caducidade, rejeitou o pedido de reversão formulado pelo Recorrente.
Este, porém, não se conforma com essa decisão, que reputa de ilegal pela seguinte ordem de razões:
- -Por violar o seu direito de propriedade e os princípios da igualdade, justiça, da prossecução do interesse público, da confiança e da boa fé na medida em que, encontrando-se o prédio expropriado sem qualquer aproveitamento (por culpa da Entidade Recorrida), ocorriam as circunstâncias legais que justificavam a pretendida reversão.
- -Por a contagem do prazo de exercício deste direito depender de despacho que decidisse esse não aproveitamento e da sua notificação ao requerente e nem um nem outra foram praticados, pelo que não ocorreu a sua caducidade.
- -Por o art. 5.º, n.º 6, do CE ser inconstitucional se interpretado como o foi pela Entidade Recorrida.
- -Por o direito de reversão não ter cessado, já que o prazo de 20 anos de que a lei fala só se inicia depois da entrada em vigor do CE/91 e tal prazo, manifestamente, não decorreu.
- -Por o despacho recorrido ter sido elaborado sem que, previamente, fosse instaurado processo instrutor e sem que o Recorrente fosse notificado para se pronunciar sobre o acto impugnado.
- -Por falta de fundamentação deste acto.
Cumpre, pois, analisar se o Recorrente litiga com razão.
Todavia, e antes de iniciarmos essa tarefa importa precisar que só se irá analisar os vícios que têm relação directa com o acto impugnado - o indeferimento da pretensão do Recorrente, com o fundamento na caducidade do seu direito, decorrente da sua extemporânea apresentação - pois que só este e a sua fundamentação podem ser aqui sindicados e, porque assim é, não cuidaremos de saber se, como se afirmam os Recorridos, o direito de reversão tinha cessado quando foi exercido e se o prédio em causa teve, ao contrário do que vem alegado, o destino que a expropriação lhe reservou.
1. Se olharmos para o conteúdo das conclusões formuladas neste recurso verificamos que a sua tese central é a de que o direito de reversão reivindicado pelo Recorrente não caducou, por o prazo de dois anos falado na lei não ter decorrido, e que, sendo assim, não para a Autoridade Recorrida indeferir o pedido que lhe foi feito.
Sobre essa questão - a de saber qual o prazo em que pode ser exercido o direito de reversão e o modo como deve ser contado - existe abundante jurisprudência neste Supremo Tribunal que, repetidamente, tem dito que o prazo de dois anos referido no n.º 1 do art. 5.º do CE/91 tem de decorrer por inteiro no domínio da lei nova e que, sendo assim e sendo que este Código entrou em vigor em 7/2/92, só em 7/2/94 se terá consumado o pressuposto do direito de reversão, pelo que só a partir desta última data é que o mesmo pode ser requerido e só a partir dela se conta o prazo de caducidade de dois anos estabelecido no n.º 6 do mesmo preceito.(1) Neste sentido, cfr. os Acórdãos de 19/1/95, rec. n.º 31 995 (Apêndice ao DR, de 18/7/97, pág. 559; BMJ, n.º 443, pág. 130; e Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 0, Novembro/Dezembro de 1996, pág. 49, com anotação concordante de F. Alves Correia), de 23/4/96, rec. n.º 35 534, de 29/10/96, rec.s n.ºs 36.198 e 38.648, de 28/1/97, rec. n.º 35.337, de 18/2/97, rec. n.º 37.658, de 25/2/97, rec.s n.ºs 37.647 e 37.650, de 15/4/97, rec. n.º 37652, de 6/11/97, Rec. n.º 32.713, de 25/11/97, rec. n.º 35.272, de 29/1/98, rec. n.º 40.933, de 19/3/98, rec. n.º 37.657, 30/6/98, rec. n.º 39.204, de 1/7/98, recurso n.º 39.505, de 17/7/98, rec. 39.505 (A.D., n.º 445, pg. 34) de 14/12/00, rec. n.º 46.223, de 12/12/01, rec. 39.505 e do Pleno de 19/1/00, rec. n.º 37.652, de 21/3/00, rec. n.º 42.031, e de 6/6/00, rec. 45.074.
Justificando esse entendimento escreveu-se no Acórdão do Pleno de 19/1/00 (rec. 37.652 citando, em boa parte, o que já havia sido dito no Acórdão de 19/1/95, rec. n.º 37.652, este último publicado no BMJ, n.º 443, pg. 130):
"Assente a aplicabilidade do regime do CE/91 ao direito de reversão exercitado no domínio da sua vigência, embora respeitante a prédio expropriado no domínio da vigência dos diplomas anteriores, que não reconheciam, no caso, aquele direito, cumpre seguidamente apurar as regras de contagem dos prazos de 2 anos previstos nos n.ºs 1 e 6 do artigo 5.º do Código actual para, respectivamente, os bens expropriados serem aplicados ao fim que determinou a expropriação e o interessado requerer a reversão.
Quanto ao primeiro prazo, tem este STA uniformemente entendido que o prazo de dois anos, decorrido o qual, sem aplicação do bem expropriado ao fim determinante da expropriação, nasce o direito de reversão, tem de consumar-se, por inteiro, no domínio da vigência do novo Código.
Trata-se de um pressuposto de um direito novo que é constituído por um facto permanente durante certo período de tempo - a não aplicação durante dois anos do bem expropriado ao fim determinante da expropriação - que, portanto, só se consuma no fim desse, prazo, em consequência do que, tratando-se de um facto novo e actual, tem de ocorrer, pela sua consumação, no domínio da vigência da lei nova por aplicação directa do artigo 12.º, n.º 1, do Código Civil, sendo irrelevante o tempo anteriormente decorrido pela sua então ineficácia legal para a produção de tal efeito.
Encarando a questão sob outro aspecto e pressupondo a relevância desse tempo, não pode deixar de concluir-se que, não prevendo a lei antiga, em matéria de direito de reversão, qualquer prazo de inércia do expropriante na aplicação do bem expropriado ao fim determinante da expropriação, aquele podia prevalecer-se sempre, obstando à reversão, de acto praticado em qualquer altura com aquele fim.
Ora, a lei nova veio restringir a dois anos aquele não limitado prazo de inércia, assim se configurando uma situação que cairia na previsão do n.º 1 do artigo 297.º do Código Civil, segundo o qual «a lei que estabelecer, para qualquer efeito, um prazo mais curto do que o fixado na lei anterior é também aplicável aos prazos que já estiverem em curso, mas o prazo só se conta a partir da entrada em vigor da nova lei, a não ser que, segundo a lei antiga, falte menos tempo para o prazo se completar».
Deste modo, forçoso é concluir que, em caso de direito de reversão relativo a bens expropriados no domínio da lei anterior e nesta não previsto, como é o dos recorrentes, o prazo de dois anos de inércia do expropriante quanto à aplicação do bem ao fim determinante da expropriação, fixado no artigo 5.º do Código das Expropriações de 1991, tem de se contar a partir da entrada em vigor deste diploma, a menos que, como é evidente e por então não ter decorrido qualquer período de tempo relevante, a adjudicação do bem expropriado se tenha já verificado na vigência desse preceito."
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E mais à frente acrescentou "alcançada a solução segundo a qual, tratando-se de direito de reversão relativo a bens expropriados no domínio do Código anterior, e neste não previsto, o prazo, de dois anos de inércia da entidade expropriante, quanto à aplicação do bem ao fim que justificou a expropriação, se conta a partir da data da entrada em vigor do CE/91, se a adjudicação da propriedade tiver ocorrido no período de vigência do Código de 1976, ou a partir da data da adjudicação, se esta se tiver verificado já na vigência do novo Código, tem inexoravelmente de concluir-se que só depois de decorridos esses dois anos de inércia é que começa a decorrer o prazo de dois anos fixado no n.º 6 do artigo 5.º do Código de 1991 para o expropriado requerer, sob pena de caducidade, a reversão dos bens objecto de expropriação. Noutros termos, o prazo de caducidade de dois anos, estabelecido no n.º 6 do artigo 5.º do actual CE, deve contar-se, nas situações referidas anteriormente, a partir do termo ad quem do prazo determinado pelo n.º 1 do art. 5.º do mesmo Código" (FERNANDO ALVES CORREIA,- anotação citada e As Grandes Linhas, citado, pág. 73 (nota 52)).
Está, pois, encontrada a solução para a 1ª das questões que se suscitam nos autos e de acordo com ela o prazo de dois anos estabelecido por lei (n.º 6 do artigo 5° do CE/91) para o Recorrente requerer a reversão iniciou-se em 7 de Fevereiro de 1994, pelo que se impõe concluir que ao exercitá-Io em 7 de Julho de 1999 fê-Io extemporaneamente.
O Recorrente, contudo, não aceita este julgamento por considerar que "o termo a quo do prazo de caducidade do direito de reversão, em consequência de uma actividade da Administração com eficácia externa - como se verifica in casu - sempre dependeria de notificação ao interessado dos actos pelos quais se decidiu a não afectação do terreno em causa aos fins de utilidade pública que legitimaram e fundamentaram a sua expropriação."
Sem razão, porém.
Na verdade, como ficou bem explícito nas transcrições acima feitas, o que justifica o direito de reversão é a inércia da Administração em aplicar o bem expropriado à finalidade que a justificou e, se assim é, não faria sentido fazer depender o exercício desse direito de uma declaração anunciando que a mencionada afectação se não faria.
Ou seja, tendo o direito de reversão sido concebido como uma forma de protecção do direito de propriedade e como um meio de neutralizar um ataque injustificado que lhe foi feito (reconhecido pelo art. 62.º da CRP), não faria sentido limitar a possibilidade do seu exercício colocando nas mãos da Administração a definição do momento a partir do qual o mesmo poderia ser concretizado.
Com efeito, a ser como o Recorrente defende o exercício do direito de reversão ficaria condicionado pela Administração, que poderia nunca praticar o acto pretendido pelo expropriado, colocando-o na situação de poder ficar eternamente à espera de uma decisão que nunca chegaria.
Ora o legislador não quis que tal acontecesse e a prova disso é que colocou nas mãos do expropriado a iniciativa de desencadear o processo de reversão. É este que, constatando a inércia da Administração em aplicar o bem ao fim que justificou a expropriação, tem (se, naturalmente, o quiser) de requerer a reversão do prédio.
" ....é o expropriado que terá o ónus, uma vez declarada a utilidade Pública da expropriação e adjudicado o bem, e para efeito de eventual exercício do seu direito de reversão, de diligenciar no sentido de verificar se o bem expropriado foi de facto aplicado ao fim que presidiu à expropriação no prazo de 2 anos após a sua adjudicação. Dito de outro modo, não parece violar qualquer preceito ou princípio constitucional a circunstância de a lei, ao mandar contar tal prazo de ocorrência objectiva do facto que originou a reversão, impor ao expropriado um ónus de acompanhamento e controlo da execução das finalidades de utilidade pública subjacentes à expropriação, baseado em considerações de estabilidade das relações e de segurança jurídica." - Acórdão do Pleno de 6/6/02, rec. 45.074.
Esta opção legislativa tem, assim, a justificá-Ia duas razões decisivas, por um lado, a protecção do direito de propriedade do expropriado, por outro, a estabilização das relações jurídicas sobre a propriedade dos bens expropriados.
E bem se compreende que assim seja, porquanto o não exercício do direito de reversão no prazo legalmente previsto é demonstrativa do desinteresse do expropriado pela sorte dos bens que foram seus e é determinante da sua integração definitiva na esfera jurídica da expropriante e, consequentemente, da estabilização da situação expropriativa.
E, porque assim é, o condicionamento deste exercício a um tempo determinado ("a reversão deve ser requerida no prazo de dois anos a contar da ocorrência que a originou" - n.º 6 do art. 5.º do CE/91) em nada viola o direito de propriedade consagrado no art. 62.º da CRP.
Por outro lado, tendo a expropriação do prédio ora em causa sido justificada com a satisfação do interesse público e tendo o Recorrente sido compensado com a indemnização judicialmente fixada não houve violação dos princípios da legalidade e da justiça, e de todos os que deles decorrem, como os da boa fé, da proporcionalidade, da prossecução do interesse público, da igualdade e da confiança.
2. O Recorrente alega, ainda, que o acto impugnado é anulável em resultado da sua prática estar inquinada por vícios de forma; concretamente não ter sido devidamente fundamentado e ter sido proferido sem que, previamente, lhe ter sido dada a possibilidade de se pronunciar nos termos do art. 100.º do CPA.
É hoje pacifico na doutrina e na jurisprudência considerar-se que a Administração tem o dever de fundamentar os actos que possam afectar os direitos ou interesses legítimos dos administrados, dever esse que, tendo matriz no texto constitucional, tem consagração na lei ordinária. - vd. n.º 3 do art. 268° da CRP, art. 1° do DL 256-A/77, de 17/6, art. 124° do CPA e art. 21.º, n.º 1 do CPT.
O conceito de fundamentação é, também, pacífico, podendo dizer-se que, muito embora se trate de um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo, fundamentar consiste em enumerar as razões que levam a Administração a praticar determinado acto e a dar-Ihe um certo conteúdo, com a descrição expressa das premissas em que assenta. - vd., entre outros, Ac. do STA de 27/10/82, AD, n.º 256/528 e M. Caetano "Manual", pg. 477 e E. Oliveira "Direito Administrativo", pg. 470.
Esse dever de fundamentação visa, assim, permitir que o destinatário do acto possa conhecer o seu itinerário cognoscitivo e valorativo e saber quais as razões, de facto e de direito, que levaram à sua prática e porque motivo a Administração se decidiu num sentido e não noutro.
Se assim é, pode dizer-se que um acto está fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário normal - o bónus pater família de que fala o art. 487, n.º 2 do CC - fica esclarecido acerca das razões da sua prática de modo a poder sindicá-Io convenientemente.
Todavia, e apesar do que fica dito, fundamentar não significa descrever exaustivamente todas as razões que estiveram na base da decisão, bastando que se traduza numa "sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito", ou até numa "mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto", (é a chamada fundamentação por "referência" ou por "integração"). - vd. arts. 125° do CPA.
Por ser assim, é que o art. 125.º/2 do CPA fez equivaler à falta de fundamentação "a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência não esclareçam concretamente a motivação do acto".(2) Neste sentido veja-se, entre muitos outros, os seguintes Acórdãos desta Secção de 19/3/81, (rec. 13.031), de 27/10/82 in AD 256/528, de 25/7/84 (P) in AD 288/1386, de 4/3/87 in AD 319/849, de 15/12/87 (P) in AD 318/813 de 5/4/90 (P) in AD 346/1253, de 21/3/91 (rec. n.º 25.426), de 28/4/94 (rec. n.º 32.352), de 30/4/96, Ap. do DR de 23/10/98, pg. 3074, de 30/1/02, (rec. 44.288) e de 7/3/02 (rec. 48.369).
Ora, no caso sub judicio, não há dúvida de que a Autoridade Recorrida satisfez plenamente o seu dever de fundamentação.
Na verdade, conforme a leitura o ponto 4.º do probatório evidencia, o acto impugnado foi precedido pela prolação de uma informação onde, de uma forma clara e esclarecedora, se enunciaram as razões que deveriam levar ao indeferimento da pretensão do Recorrente, explicando-se porque razão se considerava que esta era extemporânea e se verificava a caducidade.
Pelo que são totalmente improcedentes as conclusões que se referem à não fundamentação do despacho recorrido.
3. O Recorrente defende também a anulabilidade desse despacho por considerar que a Autoridade Recorrida tinha o dever de o notificar, nos termos e para os fins do disposto no art. 100.º do CPA, e que ao não o fazer incorreu em ilegalidade determinante daquela anulabilidade.
A questão da exigência do cumprimento do citado art. 100.º em situações como a dos autos foi já abordada em recente Acórdão deste Tribunal (de 24/10/01, rec. 46.934), pelo que, concordando com essa abordagem, nos limitaremos a acompanhar o que foi dito.
Escreveu-se então:
"O direito de audiência previsto nos art.s 100.º e seg.s do CPA intenta garantir a participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas que Ihes disserem respeito. É claro que essa participação, se referida ao próprio requerente do procedimento, não se justifica nos casos em que, imediatamente antes da decisão, o procedimento não disponha de quaisquer dados ponderáveis que acresçam ao já presentes aquando da formulação do requerimento a decidir, sem o que o exercício do direito de audiência seria então inutilmente redundante. Portanto, sempre que ao requerimento se siga a decisão incidente sobre os termos em que o pedido fora delineado não há que ouvir o requerente sobre o sentido a imprimir ao acto decisório, pois a sua opinião sobre o assunto já constava do que, no mencionado requerimento, anteriormente dissera.
Contudo, é raro que o requerimento e a decisão não sejam mediados por uma qualquer actividade administrativa, que pode ir da simples proposta de solução até a recolha de provas e a investigação de factos. Nestas derradeiras hipóteses, não há dúvida de que o procedimento em questão acolheu uma actividade de tipo instrutório, sobre a qual o interessado terá o direito de se pronunciar. Ao invés, quando a actividade administrativa antecedente do acto final se resume a uma proposta facultativa da solução a dar ao pedido, de que o acto se aproprie sem alterações nem acrescentos, não se detecta uma significativa diferença em relação aos casos em que a decisão sega imediatamente o requerimento, pelo que a consideração de tais propostas como actos de «instrução» logo se revela como excessiva e forçada.
As noções de instrução e de decisão são, evidentemente, distintas, destinando-se aquela a captar os dados de facto que servirão de base à ponderação e a eleição inerentes ao acto de decidir. E, como vimos, tanto pode suceder que a proposta antecedente do acto integre uma actividade instrutória, devendo seguir-se-Ihe o cumprimento do disposto no art.100, como pode ela limitar-se a constituir "a avant-garde" da decisão, não sendo então de cumprir esse artigo. Ora, deve sublinhar-se que essa diferença de soluções depende de, entre a proposta e o acto subsequente, se poder estabelecer, ou não uma integridade funcional. E é a este tipo de integridade, e não a estrutural, que importa atender, pois o todo íntegro que um acto estruturalmente forme com a proposta de que inteiramente se aproprie ainda não invalida a possibilidade de esta conter elementos factuais com carácter de novidade. Portanto, sempre que o parecer, informação ou proposta careça de uma qualquer dimensão instrutória, ainda que no mais lato sentido desta palavra, e se resuma a enunciar a solução que o autor do acto poderia por si só e sem mais, aplicar ao requerimento em apreço, não é aceitável persistir-se na afirmação de que o acto foi antecedido por uma actividade instrutória - sem o que, negligenciando-se autêntica natureza da actividade preliminarmente realizada, estar-se ia a qualificá-la como instrução só por ser ontologicamente distinta do acto decisório que se lhe seguiu.
No caso vertente, constata-se que a dedução do pedido de autorização da reversão suscitou a emergência de uma única informação em que, exclusivamente por razões jurídicas que frontalmente rebatiam uma posição já assumida pelos requerentes (a de que o seu pedido de reversão não tem prazo), se propôs o indeferimento da pretensão, ao que imediatamente se seguiu um lacónico parecer de mera concordância e, logo após o acto de indeferimento aqui recorrido, que inteiramente se apropriou do conteúdo daquela informação. Nesta medida, o despacho impugnado não foi antecedido por uma actividade de natureza instrutória, sob cujos exercício e resultados se exigisse a possibilidade de pronúncia dos ora Recorrentes, pois a informação limitou-se a defender que um problema já colocado pelos requerentes exigia uma solução oposta à por eles propugnada e, não tendo havido instrução, não havia que cumprir o estabelecido no art.100 do CPA. (vd. os Acórdãos do STA de 20/11/97, rec. n.º 37.141, de 20/1/98, rec. n.º 34.426 e de 26/3/98, rec. 42.324).
É, pois, claro que, também aqui, o Recorrente não tem razão.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente fixando-se a taxa de justiça em 400 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 20 de Novembro de 2002
Alberto Costa Reis - Relator - António Samagaio - Angelina Domingues
