0586/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - A competência do tribunal afere-se pelo que realmente vem pedido e alegado, e não pelas qualificações jurídicas que o autor empreste aos factos que apresentou. II - O acto, incluso no DL n.º 11-A/2013, de 28/1, que extinguiu, por agregação, uma freguesia individual decorre da função político-legislativa, não sendo um acto administrativo. III - A jurisdição administrativa é incompetente, «ratione materiae», para conhecer da impugnação desse acto. IV - À luz do art. 4°, n.º 1, al. g), RCP, as freguesias não gozam de isenção de custas nas acções administrativas especiais que interponham para impugnar actos daquele género.

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório A FREGUESIA DE TOUVEDO (SALVADOR), na presente acção administrativa especial que intentou contra a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, veio RECLAMAR PARA A CONFERÊNCIA do despacho saneador proferido pelo relator, que absolveu a ré da instância por ter concluído que os actos impugnados eram material e formalmente actos legislativos. Despacho reclamado. O despacho reclamado tem o seguinte teor: “ (…) 1. Competência do Supremo Tribunal Administrativo A FREGUESIA DE TOUVEDO (SALVADOR) intenta a presente acção administrativa especial contra a ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, que seja declarada a nulidade do administrativo, a ilegalidade das normas da Lei n.º 11-A/2013 , de 28 de Janeiro. A ré começou por invocar a incompetência dos Tribunais Administrativos em razão da matéria. A competência do Tribunal afere-se em função da pretensão deduzida. A pretensão da autora, como decorre do respectivo pedido, é a seguinte: “(…) Declarar-se nulo – ou, subsidiariamente, anular-se – conforme melhor for entendido, o acto administrativo praticado pela Assembleia da República que ordenou a extinção das freguesias de Touvedo (Salvador) e de Touvedo (São Lourenço) e criou, subsequentemente, a designada “UNIÃO DAS FREGUESIAS DE TOUVEDO (SÃO LOURENÇO E SALVADOR), com sede na freguesia de Touvedo (São Lourenço), constante do anexo I à Lei n.º 11-A/2013 , de 28 de Janeiro, publicado no Diário da República 1ª Série, n.º 19, de 29-1-2013 (pág. 552-95). (…)” A principal pretensão (declaração de nulidade de um acto administrativo contido numa lei) desdobra-se em duas questões diferentes: a primeira é saber se é ou não exacta a pretendida qualificação do acto contido na Lei 11-A/2013 ; a segunda se esse acto é ou não nulo. Ora, quanto à primeira questão, isto é, saber se aquele concreto acto (contido numa Lei) é ou não um acto administrativo os Tribunais Administrativos são materialmente competentes. A segunda questão (saber se o acto é ou não nulo) só cabe na competência dos Tribunais Administrativos se a resposta à primeira questão foi no sentido de o considerar um acto administrativo. Com efeito, nos termos do art. 4, 2, b) do ETAF está excluída da jurisdição administrativa a impugnação de actos proferidos no exercício da função legislativa. Deste modo, quanto a tal pretensão , este Tribunal é competente para qualificar o acto (objecto da impugnação) e ainda para apreciar os vícios que lhe são imputados, caso conclua que o mesmo é efectivamente um acto administrativo. Sendo assim e com as limitações enunciadas o Tribunal é materialmente competente. 2. Impugnabilidade do acto impugnado . A ré invoca ainda a excepção da inimpugnabilidade do acto por entender, em suma, que a Lei 11-A/2013 , não contem qualquer acto, ou norma administrativa. A autora sustenta que a a extinção da freguesia autora é um acto administrativo impugnável, nos termos do art. 268º, 4 da CRP. Na base da sua argumentação está a circunstância de tal acto ser individual e concreto, não sendo um acto político, mas um verdadeiro acto administrativo, ainda que contido num diploma legislativo. Vejamos. É, a nosso ver, irrelevante a argumentação da autora procurando afastar a tese de estarmos perante “actos políticos”. Tese que assenta no entendimento de que qualquer acto individual e concreto ou é administrativo ou político. Portanto, neste quadro, demonstrada a falta de generalidade e abstracção e afastando a qualificação do acto como político o mesmo era, necessariamente, acto administrativo. A nosso ver este quadro não é adequado a resolver o problema da impugnabilidade dos actos e normas administrativas. O critério adequado é o que estabelece a distinção entre as funções do Estado e considera excluída da jurisdição administrativa a impugnação de actos praticados no exercício “da função política e administrativa” (art. 4º, n.º 2 al. a) do ETAF). A impugnabilidade dos actos (normativos ou administrativos) na jurisdição administrativa depende dessa prévia qualificação, como actos praticados no exercício da função administrativa. Tal não invalida que os actos proferidos no uso do poder legislativo não possam ser impugnados. A constitucionalidade e legalidade abstracta das normas legais é da competência do Tribunal Constitucional e os parâmetros da sua validade são os definidos na Constituição – cfr. artigos 223º, 1, 277º e 278º da CRP. Só quando as normas legais forem aplicadas em concreto os interessados lesados com essa aplicação podem discutir a sua validade (constitucionalidade ou legalidade) nos Tribunais judiciais ou administrativos (cfr. art. 204º da CRP). Os parâmetros da sua validade e legalidade continuam a ser os da Constituição e do respectivo procedimento legislativo. A constitucionalidade e legalidade de actos administrativos contidos numa lei são apreciadas directamente nos Tribunais Administrativos; assim como o é a constitucionalidade e legalidade de normas regulamentares, proferidas no exercício da função administrativa – cfr. art. 268º, n.º 4 e 5 da CRP. É deste modo que, a nosso ver, deve ser lido o art. 268º, n.º 4 e 5 da Constituição. De resto, o art. 268º, n.º 4 e n.º 5 da CRP refere-se expressa e literalmente à impugnação de actos ou normas administrativas. O n.º 4 refere-se expressamente a “actos administrativos (…) independentemente da sua forma” e o n.º 5 refere-se as “normas administrativas com eficácia externa”. Quer isto dizer que tanto os actos como as normas impugnáveis ao abrigo do disposto no art. 268º, 4 e 5 da CRP são actos e normas emanados do exercício da função administrativa. A questão decisiva – para apurar a impugnabilidade de actos materialmente administrativos contido em diplomas legais - é, então, a de saber se a concreta regra legal impugnada foi ou não praticada no exercício da função administrativa, pois só neste caso será um acto impugnável na jurisdição administrativa: impugnável como acto (se a respectiva previsão for individual e concreta) e impugnável como norma (se for geral e abstracta). Em ambos os casos se impugnam actos (individuais ou normativos) praticados no uso da função administrativa. Quer dizer: o critério da generalidade e abstracção não é decisivo para definir e delimitar as funções legislativa e administrativa. Desde logo, como parece evidente, porque podem existir normas regulamentares e, portanto, gerais e abstractas no exercício da função administrativa. Depois, porque são admissíveis “leis gerais e concretas, leis medidas”, sendo que a “Constituição consente também a existência de leis individuais, desde que não sejam puros actos administrativos, leis individuais na acepção (…) de leis que obedeçam a critérios gerais de normação, apesar de formuladas para certo ou certos destinatários” – cfr. JORGE MIRANDA, Funções, Órgãos e Actos do Estado, pág. 190. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, pág. 717 e seguintes, também se refere à existência de leis individuais e concretas. ZIPPELIUS, Teoria Geral do Estado, pág. 396, coloca a questão na delimitação dos sectores legislativo e executivo, considerando justificado o exercício da função legislativa para regular situações individuais e concretas: “Além das normas jurídicas gerais e abstractas, de intenção duradoira, ganham precisamente importância no Estado social também regulações que se destinam a uma modificação da situação concreta. Essa situação conduz a que também as regulações que sirvam apenas como directrizes de conduta para a realização de uma finalidade concreta, sejam atribuídas ao legislador democrático”. MARIA LÚCIA AMARAL PINTO CORREIA, Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do legislador, pág. 260 e seguintes, com grande desenvolvimento, também sustenta o mesmo entendimento. O que importa, em suma, é qualificar a função exercida, procurando, antes de mais, na Constituição a atribuição das funções administrativa e legislativa aos respectivos órgãos de soberania. Deste modo, e de acordo com este método, são inegavelmente funções administrativas as que, por atribuição da Constituição, o Governo exerce ao abrigo do art. 199º; são funções legislativas as que exerce ao abrigo do art. 198º e são funções políticas, as exercidas ao abrigo do art. 197º. As funções atribuídas à Assembleia da República são políticas e legislativas (art. 161º, 164º e 165º da CRP). No presente caso e tratando-se de matéria que a Constituição atribui à função legislativa da Assembleia da República é, a nosso ver, indiscutível que não estamos perante actos ou normas administrativas. Foi, de resto, com este recorte que o Supremo Tribunal Administrativo decidiu – uniformemente - todos os pedidos de suspensão de eficácia requeridos contra a mesma Lei 11-A/2013 , de 28 de Janeiro, considerando sem qualquer divergência que se tratava de matéria legislativa e não administrativa – cfr. entre muitos outros os acórdãos de 9-1-2013, recurso 01391/12; 9-1-2013, recurso 01398; 9.1.2013, recurso 01364; 9-1-2013, recurso 01385; 4-4-2013, recurso 0396/13; 9-1-2013, recurso 01383/12; 4-4-2013, recurso 0333/13; 21-3-2013, recurso 0254; 5-3-2012, recurso 0145; 15-1-2013,recurso 01388/12; 15-1-2013, recurso 01345; 15-1-2013, recurso 01342. Na verdade, a Lei 11-A/2013 foi proferida nos “termos da al. c) do art. 161º da CRP”, ou seja, no âmbito das sua atribuições relativas a “fazer lei sobre todas as matérias salvo as reservadas pela Constituição ao Governo”. Note-se, ainda que, nos termos do art. 164º, al. n) da Constituição é da competência legislativa, incluída na sua reserva absoluta de competência legislativa a “criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime…”. É assim inquestionável que o anexo I à Lei 11-A/2013 , é considerado pela CRP foi proferido no exercício do poder legislativo. Tratando-se do exercício da função legislativa, os actos contidos na Lei 11-A/2013 , de 28 de Janeiro, relativamente à freguesia ora autora, não são actos administrativos nem normas administrativas, impugnáveis na jurisdição administrativa. Impõe-se, assim, a absolvição da instância da ré, pois os actos concretamente impugnados (quer sejam actos, quer sejam normas) não são impugnáveis na jurisdição administrativa, como pretendia a autora. 3. Decisão Face ao exposto absolve-se a ré da instância por inimpugnabilidade dos actos (quer sejam actos, quer sejam normas) objecto da presente acção, por não terem sido proferidos no uso da função administrativa – art. 89º, al. c) d CPTA. Custas pela autora. Lisboa 4 de Julho de 2013. (…) ”. 3. Reclamação Na reclamação para a conferência vem a reclamante sustentar, em suma, que os actos impugnados devem qualificar-se como “actos materialmente administrativos”. No essencial considera que as normas que regula a reorganização territorial autárquica, no que lhe diz respeito, e que levam à sua extinção e integração numa outra pessoa jurídica a UNIÃO DAS FREGUESIAS DE TOUVEDO (SÃO LOURENÇO E SALVADOR) são, materialmente, actos administrativos, com eficácia externa e, nessa medida, impugnáveis na jurisdição administrativa. Entende ainda a reclamante que deve ser isenta de custas, 4. Apreciação da reclamação. 4.1. Como decorre da decisão reclamada é entendimento uniforme deste Supremo Tribunal Administrativo que os actos contidos na Lei n.º 22/2012 , de 30 de Maio e na Lei 11-A/2013 , de 28 de Janeiro são actos legislativos e, nessa medida, não são impugnáveis na jurisdição administrativa. A repetição dos argumentos do despacho saneador seria mera redundância, tanto mais que, como se disse no aludido despacho, existe jurisprudência uniforme deste Tribunal sobre a natureza jurídica dos actos impugnados. Apenas se explicita que, a conclusão a que se chegou no despacho saneador, no sentido dos actos impugnados serem impugnáveis na jurisdição administrativa deverá determinar a incompetência em razão da matéria. Na verdade, admitiu-se naquele despacho que o Supremo Tribunal Administrativo era apenas competente para apreciar a questão da qualificação jurídica dos actos impugnados. Chegando à conclusão, como chegou, que os mesmos não são actos materialmente administrativos, mas actos formal e materialmente legislativos a conclusão mais adequada é a de que este Tribunal é incompetente em razão da matéria para apreciar a validade dos mesmos actos. 4.2. Quanto a custas também é de manter a decisão reclamada, por ser entendimento actualmente pacífico deste Supremo Tribunal Administrativa que não é aplicável ao caso a isenção prevista no art. 4º, 1, al. g) do RCP, uma vez que as mesmas não actuam no âmbito das acções ali previstas. 5. Decisão Face ao exposto os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo acordam em confirmar o despacho reclam ado com a ressalva acima referida. Custas pela reclamante, fixando a taxa de justiça no mínimo. Lisboa, 27 de Novembro de 2013. – António Bento São Pedro (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Jorge Artur Madeira dos Santos.