FUNDAMENTAÇÃO
- 1.MATÉRIA DE FACTO :
- 1.Por Aviso afixado no dia 21/9/95 no Instituto Nacional de Engenharia e Tecnologia Industrial foi aberto, nos termos do n.º 4 do art. 23.º do DL 498/88, de 30/12, concurso interno de acesso para provimento de dois lugares da carreira técnico profissional de nível 4, ao qual a Recorrente concorreu. - fls. 203 a 208 que se dão por reproduzidas.
- 2.Nos termos desse Aviso o prazo para a apresentação de candidaturas era "de oito dias a contar da afixação do presente aviso." (vd. seu ponto 3)
- 3.Dele constava o "método de selecção a utilizar" o qual seria o da "avaliação curricular complementado por entrevista profissional de selecção", esclarecendo-se ainda que na avaliação curricular seriam ponderados os seguintes factores "habilitação académica (a), formação profissional (b), experiência profissional (c) e classificação de serviço (d)".
- 4.Aos 14/11/95 reuniu-se o Júri desse concurso tendo dessa reunião saído as seguintes decisões :
- a)repetir os factores a considerar na avaliação curricular
- b)fixar que na entrevista profissional seriam considerados os seguintes factores : "a) a capacidade de expressão e fluência verbais; b) a motivação profissional; c) a valorização e actualização profissionais; d) a aptidão profissional; e) sentido de organização "
- c)Deliberar e divulgar o sistema de classificação final dos candidatos.- vd acta n.º 2 a fls. 19 e 20, e fls. 21 e 22, que se dão aqui por reproduzidas.
- 5.As habilitações legalmente exigidas para esse concurso era a conclusão do curso geral do ensino secundário tal como à data estava estruturado. - fls.270.
- 6.O curso complementar liceal a que se refere a carta de curso apresentada pela Recorrente, como prova das suas habilitações literárias, corresponde ao curso geral do ensino secundário. - fls. 105 e 273.
- 7.Em 18/1/96 o Júri reuniu de novo e procedeu à classificação provisória dos concorrentes. - vd acta n.º 8, a fls. 85 e 86, que se dá como integrada.
- 8.Em 6/3/96 houve nova reunião do Júri para apreciação das reclamações daquela classificação. - vd. acta n.º 9 a fls. 63 que se dá por reproduzida.
- 9.Em 30/5/96 o Júri voltou a reunir, desta vez sem a participação de um dos seus elementos, e tendo concluído a apreciação das reclamações apresentadas procedeu à classificação final dos candidatos. - vd acta n.º 10 a fls. 60 a 62, que dá por reproduzida.
- 10.Em 21/6/96 o júri reuniu-se de novo para deliberar o seguinte: "Esta reunião, que decorreu com todos os membros efectivos do Júri destinou-se a ratificar as decisões da reunião de 30/5/96, em que um dos vogais não compareceu con-forme consta da Acta n.º 10. As decisões tomadas nessa reunião foram aprovadas por unanimidade nesta data."- vd acta n.º 11 a fls. 51, que se dá como reproduzida.
- 11.A Recorrente ficou em 4.º lugar nessa classificação final tendo obtido no item "habilitações literárias" a pontuação de 19 valores - vd. fls. 34.
- 12.Em 9 de Agosto de1996, a Recorrente interpôs recurso hierárquico para o Sr. Secretário de Estado para a Competitividade e Internacionalização da deliberação que homologou a lista de classificação final. - vd fls. 209 a 216;
- 13. 0 que motivou a elaboração do parecer de fls. 218 a 222 sobre o qual foi proferido o despacho recorrido que tem o seguinte teor: "Concordo. Indefiro o recurso com os fundamentos do presente parecer. Proceda-se em conformidade."
- 14.As concorrentes B... e C... foram admitidas na função pública por via do disposto no art. 39.º do DL 427/89, de 7/12, e a contagem dos seus tempos de serviço para o concurso ora em causa foi feita de acordo com o que se estabelece nesses diplomas. - vd. fls. 91.
- 2.O DIREITO.
O relato que antecede faz-nos saber que o presente recurso contencioso se dirige contra o despacho, de 27/11/96, do Sr. SECI - que negou provimento ao recurso hierárquico que a Recorrente havia interposto da deliberação que homologara a classificação final dos candidatos ao concurso acima referido, na qual fora posicionada em 4.º lugar - e que a fundamentação da discordância com esse despacho se consubstanciou na imputação ao mesmo das seguintes ilegalidades :
- -Ter considerado legal uma deliberação que ratificou um acto nulo ;
- -Ter sufragado uma errada contagem do tempo de serviço a duas concorrentes - Ter aprovado uma incorrecta avaliação das habilitações da Recorrente;
E, finalmente, não ter considerado ilegal a desatempada divulgação de determinados parâmetros do concurso.
Analisemos, pois, cada uma destas ilegalidades.
1. Na alegação da Recorrente a deliberação que homologou a classificação final é ilegal visto constituir uma ratificação de um acto nulo (o Júri deliberou sem quórum) e a lei expressamente proibir esse tipo de validação de actos nulos.
Será assim?
Não existem dúvidas de que "não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão os actos nulos ou inexistentes" (nº 1 do art. 137.º do CPA), como também é inequívoco de que são nulas "as deliberações de órgão colegiais que foram tomadas .... com inobservância do quórum ou da maioria legalmente exigidos (al. g), do n.º 2, do art. 133.º do CPA).
Deste modo, se se desse por assente que a impugnada classificação foi votada sem que nessa votação participasse o número de elementos do Júri exigido por lei e se se considerasse que a validação dessa ilegalidade tinha sido feita através de um acto de ratificação ter-se-ia de concluir, como a Recorrente, que essa validação era ilegal, atenta a proibição da ratificação de actos nulos.
Do que decorreria, como ela pede, a anulação do acto recorrido.
Todavia, '"as coisas" não se passaram bem assim e, portanto, as suas consequências não podem ser as pretendidas pela Recorrente.
Na verdade, e se é certo que o primeiro acto de classificação dos candidatos se realizou (em 30/5) sem que nele participasse um dos membros do respectivo Júri, o que tornava essa votação nula por força do disposto no n.º 1 do art. 9.º do DL 498/88, de 30/12, na redacção dada pelo DL 215/95, de 22/8- "o Júri só pode funcionar quando estiverem presentes todos os seus membros" - também o é que constatada essa irregularidade o Júri, motu próprio, voltou a reunir (em 21/6) tendo deliberado "ratificar as decisões da reunião de 30/5/96, em que um dos vogais não compareceu" e tendo afirmado que "as decisões tomadas nessa reunião foram aprovadas por unanimidade nesta data" (vd. pontos 7 e 8 do probatório).
Ou seja, o Júri, nesta reunião de 21/6, não se limitou a "ratificar" as deliberações anteriores pois que decidiu proceder a novas votações que incidiram sobre as matérias que anteriormente tinham sido votadas.
Será que, como pugna a Recorrente, esta actividade se deve qualificar como uma mera ratificação dos actos anteriores?
A nosso ver a resposta só pode ser negativa.
Com efeito, sendo a ratificação "o acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um acto inválido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia:" (M. Caetano "Manual de Direito Administrativo", lO.ª ed., pg. 557.) logo vemos que a preocupação do Júri na reunião de 21/6/96 não foi a de sanar um acta inválido anterior, expurgando-o das ilegalidades que o invalidavam, mas sim a de praticar um novo acto e, por isso, procedeu a uma nova votação, ainda que esta versasse sobre os assuntos objecto de deliberação anterior e que a eles fosse dado idêntico conteúdo.
E, sendo assim, não se pode duvidar de que da reunião de 21/6 saiu um novo acto administrativo substancialmente autónomo em relação ao anterior e não um mero acto reformado. E tanto assim que o Júri teve a preocupação de frisar que as matérias anteriormente decididas foram objecto de nova votação e que, por unanimidade, as mesmas foram aprovadas.
Ou seja, esta nova deliberação - ainda que tenha aproveitado o percurso administrativo anterior e os actos nele praticados - não pode ser interpretada como um ratificação de um acto anterior, visto a mesma ser um novo acto, autónomo e com vida própria.
E não se conclua, como o faz a Recorrente, que o sentido da nova deliberação é a ratificação da anterior classificação, por tal resultar do que ficou a constar da acta - "ratificar as decisões da reunião de 30/5/96" - pois que quando se colocam dúvidas sobre o sentido e alcance de um acto administrativo essas dúvidas dissipam-se não só pela estrita exegese do seu texto, mas também, e sobretudo, pelo sentido que dele se retira e pela análise do modo como a ele se chegou.
Ora, o que, globalmente, resulta do teor da mencionada deliberação e do modo com a ela se chegou é que o que se pretendeu foi a prática de um novo acto, ainda que com o aproveitamento de todo o procedimento anterior e com a atribuição do mesmo conteúdo e não a ratificação do acto anterior.
E, por isso, é que ficou a constar da acta que se tinha procedido a nova votação e que a deliberação tomada o foi por unanimidade.
O que nada tem de anormal visto a lei não proibir que, cometida a ilegalidade, se aproveite a parte sã do processo administrativo onde a mesma se insere. Ou seja, a lei não exige que, cometida a ilegalidade, tudo tenha de voltar à "estaca zero" e que o procedimento tenha de recomeçar desde o início.
Com efeito, "o facto de a ilegalidade do acto nulo (ou inexistente) não poder ser sanada não significa que não possam aproveitar-se passos ou formalidades do procedimento onde ele se gerou, para os integrar como elementos do procedimento tendente à prática de um novo acto ilegal., ( E. Oliveira e outros CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 664.)
Ora foi isto que o que aconteceu no caso sub judicio, visto que, tendo o Júri constatado a prática de uma irregularidade resolveu saná-la, de motu próprio, aproveitando todos os actos e formalidades anteriormente praticados e praticando um novo acto expurgado da ilegalidade que invalidava o anterior .
Resulta, assim, evidente que, ao contrário do pretendido Recorrente, não se pode ver na deliberação do Júri de 21/6/96 um mero acto de ratificação da anterior classificação e, porque assim é, improcedentes as conclusões que defendem que aquela deliberação mais não é do que a ratificação de um acto nulo e que, por isso, o acto impugnado deveria ser anulado.
2. Alega ainda a Recorrente, e esta é a segunda das questões suscitadas no recurso, que a contagem do tempo de serviço que foi feita às concorrentes B... e C... se não harmonizava com a lei e que essa irregularidade determinava a invalidade do acto impugnado.
E sustenta essa alegação com o facto de as mesmas terem sido "bolseiras" e de a sua integração na função pública ter sido irregular, pois o diploma que para tal serviu se Ihes não aplicar, visto se dirigir exclusivamente aos "tarefeiros". Deste modo e sendo irregular a sua integração na função pública a contagem do seu tempo de serviço não poderia ser feita na forma que o foi.
Todavia, sem razão.
Não existem dúvidas de que a admissão das identificadas funcionárias na função pública decorreu da publicação do DL 427/89 e que a contagem dos seus tempos de serviço foi feita de acordo com o que nele se estabelece (vd. ponto 12 do probatório). Como também se não duvida de que essa integração foi feita há vários anos.
Nesta conformidade, e independentemente do acerto ou desacerto do acto administrativo que permitiu aquela admissão certo é que essa decisão se consolidou na ordem jurídica, por ausência de qualquer sindicância.
E se assim é as mesmas gozam de todas as prerrogativas decorrentes dessa admissão, pelo que bem andou a Administração em contar-lhe os seus tempos de serviço na forma ora contestada.
Termos em que, também aqui, se julgam improcedentes as conclusões formuladas pela Recorrente.
3. Alega, ainda, a Recorrente que o Júri errou quando no tocante à avaliação das suas habilitações literárias e que esse erro, também, invalida o acto de classificação ora em causa.
Com efeito, a Recorrente defende que possui habilitações superiores às legalmente exigidas e que, por isso, deveria ter sido pontuada com a nota de 20 valores e não com a de 19, pois que esta nota deve ser atribuída apenas a quem possuiu as habilitações literárias mínimas legalmente exigidas, o que não era o seu caso visto as suas habilitações excederam o mínimo legal exigido.
Todavia, e uma vez mais, sem razão.
Na verdade, e se é certo que o Júri estabeleceu que à habilitação académica legalmente exigida correspondia a nota de 19 valores e que essa nota subiria para 20 valores se aquela habilitação fosse superior à legalmente exigida (vd. fls. 21), também o é que a Recorrente não tem habilitações académicas que lhe permitam aspirar a ser classificada com a pretendida nota de 20 valores.
Com efeito, foi fixado no probatário (vd. pontos 3 e 4) que a Recorrente tem apenas como habilitações literárias o curso geral do ensino secundário e este era a habilitação mínima legal exigida para o concurso ora em causa.
Deste modo, e sendo certo que o "o júri considerou que habilitações literárias superiores seriam um bacharelato ou uma licenciatura" (fls. 65), habilitações que a Recorrente, manifestamente, não tinha bem andou o Júri do concurso em pontuá-la como pontuou.
Resta concluir, pois, serem improcedentes as suas pretensões nesta matéria.
4. A Recorrente alega, finalmente, violação do disposto no art. 5.º, n.º 1, al. c) do DL 498/88, de 30/12, a qual resultava do Júri do concurso não ter divulgado atempadamente os métodos de selecção do sistema de classificação final a utilizar, o que punha em causa "a objectividade de todo o processo de selecção dos candidatos", daí resultando a violação do princípio da imparcialidade previsto no art. 266.º da CRP .
Será assim? Vejamos
É indiscutível que o invocado art. 5.º do DL 498/88 enuncia os princípios gerais a que devem obedecer os processos de recrutamento e selecção de pessoal para os quadros da Administração Pública e que nessa enunciação se vê que o legislador quis assegurar que o respeito por tais regras fosse responsável pelo cumprimento dos princípios constitucionais da justiça, da igualdade, e da imparcialidade consagrados no citado preceito constitucional.
E é por ser assim que a al. c) do n.º 1 desse preceito, especificamente apontada pela Recorrente como tendo sido violada, indica como um dos princípios a respeitar a "divulgação atempada dos métodos de selecção, do sistema de classificação final a utilizar e dos programas das provas de conhecimentos, quando haja lugar à sua aplicação. "
Esta exigência constitui, assim, uma manifestação evidente da preocupação do legislador em colocar todos os candidatos em pé de igualdade definindo, à partida, os mecanismos selectivos que irão enfrentar e em face dos quais terão de decidir da própria candidatura e de se preparar em termos correspondentes às exigências formuladas.
Mas constitui, também, uma exigência para a própria Administração no sentido de a obrigar a definir as regras da sua actuação futura e de a "amarrar" ao seu respeito, dentro do objectivo de proceder à selecção dos melhores e, desse modo, de impedir a escolha de candidatos que se considerem, a priori, como os mais capazes de exercer a função em causa, com esquecimento, então, dos mencionados princípios.
Ou seja, a obrigação que impende sobre a Administração de atempadamente proceder à divulgação dos critérios que pautarão a sua actividade de selecção dos candidatos tem por fundamento a vontade de que o procedimento concursal decorra com imparcialidade, justiça e transparência. (Vd. Ac. deste STA de 7/12/94 (rec. n.º 32.996), in AD n.º 409, pg. 16, que, no que ficou dito, se seguiu de perto.)
4.1. Sendo assim, isto é, sendo que se não suscitam dúvidas de que a divulgação atempada dos métodos de selecção e do sistema de classificação constitui exigência legal, tudo está em saber o que se deve entender por "divulgação atempada", exigida na transcrita al. c) do n.º 1 do referido art. 5.º, pois que foi com base na alegação de que, in casu, "as regras a observar na valorização dos diversos parâmetros a considerar para a classificação final dos candidatos - em suma o sistema de classificação final a utilizar (Vd. art. 51.º da petição inicial.)" não tinham sido atempadamente divulgadas que se fundamentou o pedido de anulação do acto impugnado.
A resposta a essa pergunta, no que tange aos métodos de selecção encontra-se na al. h) do art. 16.º do mesmo diploma, pois aí se estabelece com clareza que "dos avisos de abertura de concurso devem constar obriga a especificacão dos métodos de seleccão a utilizar, a indicação das fases eliminatórias, quando existam, e, no caso de prestação de provas de conhecimento, identificação do respectivo programa." (sublinhado nosso)
O que significa que é inequívoco que dos avisos de abertura de concurso devem constar os métodos de selecção a utilizar .
4.2. Todavia, a inexistência de qualquer referência nesse art. 16.º ao sistema de classificação final poderia sugerir, numa interpretação demasiadamente próxima da letra da lei, que a sua não inclusão no texto do referido dispositivo queria significar que o sistema de classificação final não necessitava de constar do aviso de abertura do concurso.
Nesta conformidade, tudo estaria conforme a legalidade desde que o Júri estabelecesse e divulgasse o sistema classificativo e os critérios por que se regeria em momento anterior à apreciação dos currículos e, consequentemente, ao acto classificativo e, sendo assim, essa divulgação numa fase do procedimento concursal bem próxima daquele acto não se traduziria numa irregularidade susceptível de fundamentar a anulação deste.
Este entendimento, contudo, não tem sido adoptado pela jurisprudência maioritária deste Tribunal que tem considerado que o mesmo não contribuiria para a concretização dos referidos princípios da transparência, da igualdade e da imparcialidade.
E a justificação para a recusa dessa tese pode ler-se, por exemplo, no Acórdão de 7/12/94 (rec. 32.996) ( Neste sentido pode também consultar-se os Acórdãos de 30/6/98, (rec. n.º 39.443), de 21/6/00 (rec. n.º 41.289) e do Pleno de 27/5/99 (rec. n.º 31.962).)
Aí se escreveu :
"Mas não é assim, desde logo porque daquele art. 16.º não se pode concluir que só são obrigatórias no aviso de abertura do concurso as menções aí referidas, com exclusão de qualquer outras que o regime legal exija.
Ora os métodos de selecção são as diferentes vias, em função do lugar a prover mediante o concurso (art. 25.º), por meio das quais se chega à graduação valorativa dos candidatos que permite a escolha do ou dos mais capazes.
É óbvio, porém, que esses métodos de selecção não actuam por si, sendo indispensável o recurso a processos classificativos que em função deles conduzam à definição do mérito relativo dos candidatos e à consequente ordenação destes.
Assim, esses sistemas de classificação, como indispensáveis meios de actuação dos métodos de selecção, vêm, afinal, a integrá-Ios, não se podendo conceber uns sem os outros.
Daí que " divulgação atempada" do sistema de classificação a utilizar deva coincidir com o que a lei exija para o método de selecção a que se reporta, sem que isso vá afectar o exercício pelo Júri da chamada discricionariedade técnica na avaliação dos concorrentes que seguramente também se desenvolve no âmbito dos métodos de selecção definido antes da sua actuação.
Pois se a divulgação dos métodos de selecção, porque tem a finalidade que atrás se referiu de garantir, à partida, o respeito dos princípios que devem nortear o processamento do concurso, deve ser feita logo no momento inicial do aviso de abertura, antes portanto da formalização das candidaturas, isto é, antes ainda de identificados os candidatos através da documentação com que instruem o seu pedido de admissão, porque a mesma finalidade tem a publicitação do sistema de classificação final a utilizar, é axiomático que esta deve estar sujeita ao regime daquela.
De resto é para aí que aponta o próprio teor do preceito ao sujeitar à mesma "divulgação atempada" os elementos a que se refere."
4.3. As considerações que se transcreveram defendendo que a divulgação do sistema de classificação constem do aviso de abertura do concurso são, no fundamental, de subscrever, atenta a sua justeza.
Com efeito, se é verdade, como todos concordam, que a divulgação prévia do sistema de classificação tem por finalidade primordial impedir que o Júri manipule os resultados do concurso e que através da fixação de critérios favoráveis a algum, ou alguns, dos concorrentes se proceda a pré determinadas e ilegais escolhas, então impõe-se que se diga que tal desiderato só será alcançável se se exigir que a divulgação daquele sistema for anterior ao terminus da apresentação dos currículos.
Na verdade, só esta exigência impede a realização de "concursos por medida", isto é, de concursos em que o Júri, conhecendo o teor dos currículos de cada um dos candidatos e querendo favorecer um (ou mais) deles, estabeleça um sistema de classificação que objectivamente conduza a esse favorecimento.
A não ser assim estar-se-á a possibilitar que o Júri estabeleça o seu sistema de classificação não em função de uma realidade ignorada e, consequentemente, igual para todos, mas em função de currículos que se já conhecem e, portanto, em função do conhecimento das habilitações dos candidatos que se quer favorecer .
Ou seja, está-se a permitir que o Júri, querendo-o, trate de forma desigual os candidatos em presença através do estabelecimento de critérios que, valorizando determinados índices - precisamente aqueles que beneficiem os candidatos a favorecer - conduza à exclusão de determinados concursantes e, assim, a contribuir para a violação dos princípios da imparcialidade, da justiça e da igualdade.
Será que, como se defende no Acórdão acima parcialmente transcrito, a concretização destes princípios só será alcançável com a exigência de que a divulgação do sistema classificativo se faça no aviso do concurso?
A resposta a esta questão, a nosso ver, tem de ser negativa visto que esses princípios também serão defendidos se essa divulgação, sendo posterior ao aviso de abertura, seja, ainda assim, anterior ao conhecimento dos currículos dos concorrentes.
Com efeito, o que é decisivo é que o Júri desconheça o teor dos currículos no momento em que estabelece o seu sistema de classificação, visto que só este desconhecimento conduz ao estabelecimento de critérios imparciais.
Nesta conformidade, nada impede que a fixação desses critérios possa ser levada a efeito após a publicação do aviso de abertura. Ponto é que esse momento seja anterior ao conhecimento pelo Júri dos currículos dos candidatos.
Em suma, a salvaguarda dos mencionados princípios constitucionais exige, assim, que o estabelecimento e a divulgação do sistema classificativo conste do aviso de abertura do concurso ou que preceda o terminus do prazo de apresentação de candidaturas. (Vd. Acórdãos de 14/5/96 (rec. n.º 36.164) e de 21/3/01 (rec. n.º 29.139).
E este entendimento que já era defensável anteriormente à alteração da al. h) do citado art. 16.º, operada pelo DL 215/95, de 22/8, como o demonstra o Acórdão de 7/12/94 já citado
(No mesmo sentido vd Acórdãos deste Tribunal de 25/2/93 (rec. n.º 29.108), e de 16/3/93 (rec. n.º 20.031)), mais se reforçou com essa alteração visto que dela resujtou a obrigatoriedade do aviso do concurso conter a especificação não só dos métodos de selecção mas também dos factores de apreciação, quando se trate de avaliação curricular ou entrevista profissional de selecção.
Improcede a argumentação da Autoridade Recorrida no sentido de que aquela exigência só ter suporte legal com a mencionada alteração legal.
5. Descendo ao caso sub judicio e aplicando os princípios ora expostos à realidade emergente do probatório, logo vemos que a Recorrente, nesta parte, litiga com razão.
Na verdade, a primeira constatação a fazer é a de que o aviso de abertura do concurso ora em causa é omisso no tocante ao sistema de classificação, dele constando apenas o método de selecção.
Depois e, porque tal também consta do aviso de abertura, verificamos que o prazo para a apresentação das candidaturas era de oito dias a contar da sua afixação.
Afixação esta que ocorreu em 21/9/95.
Por outro lado, está também assente que a reunião do Júri onde foi estabelecido o sistema de classificação ocorreu em 14/11/95 O que significa que o sistema de classificação foi fixado muito tempo para além do termo do prazo para a apresentação de candidaturas (vd. pontos 1 a 4 do probatório).
Sendo assim, é forçoso concluir que no momento em que o Júri procedeu à fixação daquele sistema já estava de posse dos currículos dos concorrentes e, portanto, em momento em que, se o quisesse, lhe era possível manipular os resultados do concurso.
O que vale por dizer que aquela fixação foi feita em violação do disposto na al. c) do n.º 1 do art. 5.º do DL 498/88 e, consequentemente, dos apontados princípios constitucionais.
Violação essa que inquina o acto recorrido e que, consequentemente, justifica a sua anulação.
Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso e em anular o acto impugnado.
Sem custas.
Lisboa, 24.01.2002
Alberto Costa Reis - O relator
Abel Atanásio
António Samagaio
