IRelatório
O Ministro da Saúde vem recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo (TCA), de 8.7.04, que julgou procedente o recurso contencioso interposto, por A..., do seu despacho de 17.7.02, que deu por finda a comissão de serviço que esta se encontrava a cumprir.
Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:
1.ª- O douto acórdão recorrido incorre em erro de julgamento com violação da alínea a) da Lei nº 49/99, de 22 de Junho, por erro de interpretação, na medida em que, ao formular o juízo de exigência da fundamentação do acto administrativo contenciosamente recorrido, o faz para além do que as circunstâncias concretas verificadas permitiam e aconselhavam.
2.ª- Não havendo procedimento instrutório não houve projecto de decisão mas sim e apenas a própria decisão que dependia apenas do critério do seu autor e, assim, não tinha que haver lugar a audiência prévia.
3.ª- Ao decidir de forma diferente o acórdão recorrido fez errada aplicação da lei decorrente de errada interpretação do art.° 100° do CPA.
Não foi apresentada contra-alegação.
O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal emitiu o seguinte Parecer:
"O acto contenciosamente impugnado alicerça-se na invocação meramente literal, abstracta e conclusiva de pressupostos legais constantes do normativo atinente à cessação antecipada da comissão de serviço, sem explicitar minimamente as razões de facto concretas subjacentes ao seu preenchimento, impedindo assim o seu destinatário de conhecer o iter cognoscitivo e valorativo do respectivo autor e de perante ele se determinar esclarecidamente pela sua aceitação ou impugnação.
Na verdade, o acto não esclarece, de forma clara e suficiente, que nova orientação pretende imprimir à gestão dos serviços, que políticas pretende modificar e que eficácia de actuação pretende atingir, nem igualmente informa das razões concretas da necessidade de fazer cessar antecipadamente a comissão de serviço em causa, em ordem à realização daqueles proclamados objectivos.
Ora, ao invés do alegado pelo recorrente, o esclarecimento deste circunstancialismo era não só possível como indispensável à densificação mínima da fundamentação legalmente exigível do acto contenciosamente impugnado – Cfr., entre outros, os Acórdãos deste STA, de 18/12/02, rec. 038240; de 24/5/00, rec. 040635; de 17/11/99, rec. 040035, de 30/1/97, rec. 031952 e de 17/3/98, rec. 040844.
Relativamente ao alegado erro de julgamento sobre a procedência do vício de forma por preterição de formalidade essencial de audiência prévia da interessada, afigura-se-nos que o acto em questão consubstancia a decisão final de um procedimento administrativo que teve em vista a formação e a manifestação da vontade da Administração, de acordo com o disposto no Art. ° 1.º, n.º 1 do CPA, cuja instrução, embora de notória simplicidade, se concretiza na proposta que o antecedeu e sobre que foi praticado, na medida em que ela se destinou "a captar os factos e os interesses relevantes para a decisão final" e se assumiu como elemento necessário à prolação do acto impugnado – Cfr., entre outros, os Acórdãos deste STA, de 17/5/01, rec. 40860 -Pleno; de 25/10/01, rec. 46934; de 28/11/01, rec. 46586; de 25/9/03, rec. 47953 e de 28/1/03, rec. 838/02.
Impunha-se pois a audiência prévia da interessada, nos termos do Art.º 100.º, n.º 1 do CPA, como meio de garantir a sua participação na formação da vontade administrativa e na defesa dos seus direitos e interesses legítimos.
Neste sentido, o Acórdão do STA, de 3/4/99, rec. 40860.
Improcedendo, em consequência, todas as conclusões das alegações do recorrente, deverá, em nosso parecer, negar-se provimento ao recurso e confirmar-se o douto Acórdão recorrido."
Colhidos os vistos cumpre decidir.
IIFactos
Matéria de facto fixada no TCA:
- 1.Em 4.06.96, a recorrente foi nomeada Coordenadora Sub-Regional da Administração Regional de Saúde do Norte, para a Sub-Região de Saúde de Bragança.
- 2.Por despacho de 27.04.99 da Ministra da Saúde foi renovada aquela comissão de serviço.
- 3.E, o mesmo aconteceu, por despacho de 20.02.2002 o Ministro da Saúde.
- 4.Em 11.07.2002, o Presidente do Conselho de Administração Regional de Saúde do Norte elaborou a proposta junta a fls.8, do seguinte teor: "Considerando a necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços desta Instituição, de que são importantes esteios as Sub-Regiões de Saúde, e de modificar as políticas a prosseguir por estes, afim de tornar mais eficaz a sua actuação, propõe-se que, nos termos do disposto no artigo 20º, nº 2, alínea a), da Lei nº 49/99, de 22 de Junho, seja dada por finda a comissão de serviço da licenciada A... do cargo de Coordenador da Sub-Região de Saúde de Bragança."
- 5.No canto superior dessa proposta, em 17.07.2002, a autoridade recorrida exarou o despacho recorrido do seguinte teor: "Concordo. Dou por finda a comissão de serviço nos termos propostos."
IIIDireito
1. Vejamos a matéria de facto relevante.
A recorrente contenciosa, em 4.06.96, foi nomeada Coordenadora Sub-Regional da Administração Regional de Saúde do Norte, para a Sub-Região de Saúde de Bragança (ponto 1 dos factos provados); essa comissão de serviço foi-lhe renovada por duas vezes, em 27.04.99 e em 20.02.02 (2 e 3); em 11.07.02, o Presidente do Conselho de Administração Regional de Saúde do Norte propôs a cessação dessa comissão, que mereceu a concordância do Ministro da Saúde, por despacho de 17.7.02, o acto impugnado nos autos (4 e 5).
Esse acto foi proferido com base no art.° 20 da Lei n.º 49/99, de 22.6, então em vigor. Como aí se dispõe, sob a epígrafe de "Cessação da comissão de serviço"
"1.
a)
b)
2. A comissão de serviço pode, a todo o tempo, ser dada por finda durante a sua vigência:
a) Por despacho fundamentado do membro do governo competente, nos casos de director-geral ou de subdirector-geral ou cargos equiparados, podendo tal fundamentação basear-se, nomeadamente, na não comprovação superveniente da capacidade adequada a garantir a execução das orientações supervenientemente fixadas, na não realização dos objectivos previstos, na necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços, de modificar as políticas a prosseguir por estes ou de tornar mais eficaz a sua actuação e na não prestação de informações ou na prestação deficiente das mesmas quando consideradas essenciais para o cumprimento de política global do governo.
As razões invocadas como fundamento do acto foram as seguintes:
"a necessidade de imprimir nova orientação à gestão dos serviços desta Instituição ... e de modificar as políticas a prosseguir por estes, afim de tornar mais eficaz a sua actuação", que mais não são do que a transcrição fiel de parte dos termos da lei, como se vê do confronto entre uns e outros.
2. Por imposição constitucional – art.° 268, n.º 3, da CRP – os actos administrativos devem ser fundamentados. De acordo com o disposto no art.° 125, n.º 1, do CPA, "A fundamentação deve ser expressa através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas que constituirão, neste caso, parte integrante, do respectivo acto."
Sobre os princípios gerais que o dever de fundamentação deve respeitar veja-se o sumário do acórdão STA de 18.11.04, proferido no recurso 1431/02, onde se diz que:
- "1.O acto só está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme
- 2.Variando a densidade da fundamentação em função do tipo legal de acto e das suas circunstâncias, é aceitável uma fundamentação menos densa de certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentação desde que corresponda a um limite mínimo que a não descaracterize, ou seja, fique garantido o “quantum” indispensável ao cumprimento dos requisitos mínimos de uma fundamentação formal: a revelação da existência de uma reflexão e a indicação das razões principais que moveram o agente".
- 3.Trata-se de afirmar, em ambos os casos, um princípio adquirido no âmbito do contencioso administrativo, que consagra o carácter relativo da fundamentação, a variar conforme os casos e as situações, mas visando sempre dar a conhecer ao destinatário o que se decidiu e porque se decidiu assim.
- 4.Não está devidamente fundamentado, designadamente em sede de matéria de facto, o acto administrativo que assenta em considerações neutras e meramente conclusivas, baseando-se em fórmulas genéricas extraídas de formulários preexistentes, remetendo para normas de um despacho normativo, também elas genéricas e contendo cláusulas gerais, não especificando concretamente as razões factuais que conduziram à sua prolacção."
- 3.O poder de fazer terminar uma comissão de serviço, no quadro legislativo apontado, insere-se no exercício de um poder discricionário dos órgãos administrativos, que tem como limite exclusivo a melhor prossecução do interesse público. Sendo a liberdade de acção muito mais ampla do que no exercício de poderes vinculados, em que o dispositivo legal que prevê o exercício desse poder funciona como limite interno, e sendo o critério de fundamentação dos actos administrativos fluído de acordo com a natureza e o tipo de acto, muito mais exigente deve ser o paradigma de fundamentação em situações como esta (entre muitos, o acórdão STA de 18.6.03, no recurso 487/03).
Assim, não é aceitável, como fundamentação factual de um acto, de qualquer acto administrativo, a mera reprodução dos termos da lei, a simples indicação de expressões conclusivas, neutras, de fórmulas genéricas, abstractas, vagas, de cláusulas gerais, sem que depois sejam preenchidas com factos concretos da vida, com elementos individualizadores que as liguem ao destinatário. Aliás, também, à luz de um princípio científico básico segundo o qual o conceito a definir não deve integrar o conteúdo da definição.
Nestas circunstâncias, tendo sido essa a atitude da autoridade recorrida, o acto impugnado tem de dar-se como infundamentado, tal como se decidiu no acórdão recorrido.
De resto, este STA tem-se pronunciado repetidamente sobre o assunto, podendo ver-se, como mero exemplo Também os acórdãos STA de 17.11.99 no recurso 40035, de 30.12.02 no recurso 40635, de 18.12.02 no recurso 38240 e de 18.6.03 no recurso 487/03., o acórdão de 17.3.98, proferido no recurso 40.844, num caso idêntico a este, mas a coberto de lei anterior. Como aí se refere: "... vem este Tribunal considerando que o dever de fundamentação visa três objectivos principais, a saber: melhoria de qualidade e legitimidade da decisão administrativa decorrentes de uma melhor ponderação, aperfeiçoamento dos mecanismos de controle da legalidade das decisões e alargamento da abertura e transparência administrativas, em especial na vertente informativa e participativa.
Em qualquer caso, visa-se impor uma melhor ponderação do acto pelo seu autor e possibilitar ao interessado o conhecimento dos motivos reais da decisão que o atinge, permitindo-lhe, outrossim, uma opção consciente entre a aceitação do decidido e a sua impugnação.
Nas perspectivas acima referidas, a fundamentação do acto deve ser suficiente, clara e congruente, não bastando o enumerado de meros juízos de valor, afirmações conclusivas ou abstracções contidas na letra da lei, desacompanhadas de elementos de facto reveladores de situações concretas que possam servir-lhe de suporte.
Pode considerar-se... que o acto impugnado se enquadra no tipo de actos relativamente aos quais o juízo de suficiência da fundamentação tem de bastar-se com uma menor densidade de discurso fundamentador, pela tangibilidade das tarefas de alta administração pública à esfera do político e pelo inarredável vínculo de confiança pessoal que é inerente ao chamamento para o exercício das funções de director-geral.
Todavia, deve mesmo assim, entender-se ... que não é fundamentação suficiente a mera reprodução do texto legal, que nada diz sobre as linhas essenciais da nova orientação ou os padrões de eficácia a atingir, nem sobre a desadequação do perfil do dirigente exonerado ... . Ora, importa reconhecer que o acto impugnado enferma desta deficiência, pois, à guisa de fundamentação, se limita a reproduzir o texto legal, sem concretizar factos ou situações concretas que possam subsumir-se à abstracção daqueles conceitos normativos e que, imputados ao recorrente, possam enquadrar-se na previsão da norma relativa à cessação da comissão de serviço."
Improcede, portanto, a primeira das conclusões da alegação do recorrente.
4 Vejamos a outra.
Como se observa no acórdão do Pleno da 1.ª Secção deste Tribunal de 2.6.04, proferido no recurso 1591/03 E também os acórdãos STA de 17.5.01 no recurso 40860 Pleno, de 28.11.01 no recurso 46586, de 25.9.03 no recurso 47953 e de 28.1.03 no recurso 838/03., "A audiência dos interessados, como figura geral do procedimento administrativo decisório de 1.º grau, representa o cumprimento da directiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito" (art. 267°, n.º 5 da CRP), determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final, permitindo-lhes chamar a atenção para a relevância de certos interesses ou pontos de vista adquiridos no procedimento."
Nos termos do n.º 1 do art.° 100 do CPA "Concluída a instrução, e salvo o disposto no art.° 103, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, nomeadamente, sobre o conteúdo provável desta." Não foi invocada urgência nem se vê que ocorra.
Portanto, é pressuposto da aplicação desse preceito a existência de instrução (que mais não é do que o conjunto de procedimentos que conduzem à decisão, Dicionário da Língua Portuguesa da Academia das Ciências). Ora, como se diz no acórdão do mesmo Pleno de 17.5.01, proferido no recurso 40860, "O conceito de "instrução" para efeitos do disposto no art.° 100, n.º 1, do CPA integra toda uma actividade administrativa destinada a captar os factos e interesses relevantes para a decisão final, nela se incluindo informações, pareceres, apresentação ou produção de provas, realização de diligências, vistorias, exames e avaliações necessárias à prolacção de tal decisão"
No caso dos autos, tendo o acto recorrido sido proferido com base numa proposta do Presidente do Conselho de Administração Regional de Saúde do Norte apresentada ao Ministro da Saúde é inquestionável ter havido instrução. O acto não existe autonomamente. Está dependente de um elemento anterior sem o qual não existiria com o mesmo conteúdo. E sendo assim, impunha-se a audição prévia da interessada nos termos da citada disposição legal.
Acresce que, sendo a cessação de uma comissão de serviço, em abstracto, uma pena disciplinar (art.ºs 11, n.º 2, e 27 do ED) e encerrando a cessação de uma comissão de serviço "sem justa causa", como consequência natural, um juízo de censura, o interessado sempre teria de ser ouvido, previamente, à luz do princípio contido no n.º 3 do art.° 269 da CRP e da sua decorrência lógica, a "da nulidade resultante da falta de audiência do arguido", contemplada no art.° 42, n.º, do Estatuto. E isto é assim, por se tratar, em todo o caso, de um processo que, podendo não ser directamente sancionatório, encerra sempre aspectos dessa natureza.
Improcede, assim, igualmente, esta conclusão.
