048140 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Apesar de revogado pelo art. 159º do DL nº 380/99, de 22/09 (RJIGT), o DL nº 176-A/88, de 18/05 não deixou de vigorar imediatamente. Os planos aprovados nos termos deste diploma continuariam em vigor até à revisão obrigatória pelas comissões de coordenação regional, o que haveria de ocorrer obrigatoriamente nos três anos subsequentes ao início de vigência do RJIGT (art. 153º, do DL nº 380/99).

II- Significa que durante esse período se mantinha o carácter vinculativo para os particulares do regime estabelecido pelo DL nº 176-A/88 e, consequentemente, a sua submissão à disciplina impositiva configurada pelo art. 1º, nº1 do DL nº 351/93, de 7/10, nas situações em que as licenças tivessem sido emitidas na vigência de um PROT aprovado antes do RJIGT.

III- Em execução do julgado, a renovação de um acto anulado por vício de forma cumpre-se com o expurgo da violação detectada e de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado.

IV- O que se transporta no tempo para sustentar a legalidade do novo acto(renovador) é todo o bloco jurídico que dominava à época do acto anulado (renovado), nele se incluindo o próprio acto de delegação de poderes.

Nesta medida, mesmo que o órgão delegante tenha entretanto mudado, não se opera aqui a extinção por caducidade prevista no art. 40º, al. b), do CPA, uma vez que o acto renovador se continua a fundar na delegação de competência operada quando do acto anulado.

IV- Se a confirmação de compatibilidade de um loteamento com o PROTALI tiver que ser obtida por duas pronúncias convergentes num despacho conjunto, uma só delas, negando a solução a que tendia o procedimento, porque dele é mero fragmento, não pode valer pelo todo.

Porém, essa pronúncia, pela autonomia e destacabilidade decisória que representa e porque inviabiliza desde logo a declaração de compatibilidade, não significa que sofra de incompetência, já que não invade a esfera de poderes do outro co-decisor.

V- Na execução de um julgado anulatório, se a Administração voluntariamente o não cumpre, ou o observe insuficientemente ou fora dos prazos legais nem por isso se forma acto tácito.

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- A..., com sede no Largo ..., nº ..., Porto Covo, 7520 Sines, recorreu contenciosamente do despacho do Senhor Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, de 9/08/2001, que declarou a incompatibilidade do alvará nº 1/93 de 26/3/1993, com o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano(PROTALI).

Ao acto imputou na petição inicial os seguintes vícios:

- Violação de lei por carência absoluta de base legal, sancionável com a nulidade do art. 133º, nºs 1 e 2, al.b), do CPA;

- 1º- Erro sobre os pressupostos de facto;

- 2º- Erro sobre os pressupostos de facto;

- Violação do art. 140º, nº1, al.b), do CPA;

- Violação do disposto no art. 37º, nº1, do CPA;

- Incompetência absoluta e relativa da autoridade recorrida.

Em resposta, a entidade recorrida bateu-se pela improcedência do recurso.

Em alegações, a recorrente apresentou as seguintes conclusões:

«i) O Decreto-lei n. ° 351/93, de 7 de Outubro, foi implicitamente revogado pela LBPOTU e pelo RJIGT, pelo que o acto impugnado, praticado com sua invocação, padece de vício de forma por carência de base legal, conducente à sua nulidade ou, no mínimo, anulabilidade.

ii) As obras de urbanização tituladas pelo alvará de loteamento n.º 1/93 iniciaram-se em 1 de Junho de 1993, portanto antes da entrada em vigor do PROTALI, que só foi aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 26/93, de 27 de Agosto, não se tendo suspendido ou interrompido até essa data, factos de que a Autoridade Recorrida tinha conhecimento oficioso à data da emissão do despacho de incompatibilidade recorrido, o que dispensou a sua prova por parte da Recorrente no decurso do procedimento administrativo.

iii) Como tal, não se verifica no presente caso um pressuposto de facto(negativo) da emissão da declaração de incompatibilidade exigido pelo Decreto-lei nº 351/93, de 7 de Outubro, motivo pelo qual o acto impugnado padece do vício de violação de lei por falta de pressupostos, conducente à sua anulabilidade.

iv) Não se verifica qualquer incompatibilidade entre o alvará n.º 1/93 e o PROTALI, nomeadamente, como se pretende na fundamentação do acto recorrido, no que toca à cércea máxima das edificações; por este motivo, o acto impugnando enferma de violação de lei por erro de facto nos pressupostos, conducente à sua anulabilidade.

v) o acto impugnado revogou por substituição o acto tácito de deferimento do requerimento de declaração de compatibilidade, formulado em 17 de Novembro de 1993, em violação do artigo 140.°, 1, b) do CPA, padecendo, portanto, de -violação de lei e sendo consequentemente anulável.

vi) o despacho de delegação de poderes que transferiu para a Autoridade Recorrida o exercício da competência para emitir as declarações de incompatibilidade previstas no Decreto-lei ° n. 351/93, de 7 de Outubro, limita-se a determinar a delegação no Senhor Secretário de Estado recorrido das competências ministeriais relativas a «Ordenamento do Território», pelo que viola o dever de especificação dos poderes delegados, vertido no artigo 37º, nº 1 do CPA; sendo insustentável a peregrina tese, defendida pela Autoridade Recorrida, segundo a qual aquele despacho de delegação constituiria um acto político imune à aplicação das regras do CPA.

vii) Por dizer respeito a empreendimentos turísticos, o acto de delegação da competência para a emissão de declaração de compatibilidade ou incompatibilidade é, nos termos do Decreto-lei nº 351/93, de 7 de Setembro, da competência conjunta do Senhor Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território e do Senhor Ministro da Economia (para o qual transitaram entretanto as competências do anterior Ministro do Comercio e Turismo), isto porque, como é evidente, um órgão não pode delegar sozinho uma competência que sozinho não pode exercer.

viii) Não tendo tal acontecido no acto de delegação em causa, tendo-se verificado, pelo contrário, a delegação por um único órgão de uma competência que só conjuntamente poderia delegar, o acto de delegação é nulo, por incompetência absoluta (ou, na pior das hipóteses, anulável por incompetência relativa).

ix) Caso se entendesse que não é no Despacho nº 25784/99, de 30 de Dezembro de 1999, do Senhor Ministro do Ambiente do Ordenamento e do Território que se encontra o acto de delegação dos poderes exercidos aquando da emissão do acto impugnado, faltaria, pura e simplesmente, qualquer acto de delegação, pelo que o exercício da competência em causa nunca teria, igualmente, chegado a ser transferido para a Autoridade Recorrida.

x) Sendo ilegal o acto de delegação, o acto ora impugnado, praticado ao seu abrigo, sempre padeceria de incompetência relativa, sendo, como tal, anulável.

xi) Além disto, porque a operação urbanística titulada pelo alvará nº 1/93 integrava um estabelecimento hoteleiro, estaria sempre em causa o exercício de uma competência legalmente concedida para a prossecução de atribuições diferentes, motivo pelo qual esta incompetência não pode deixar de considerar-se absoluta e, como tal, determinante da nulidade do acto impugnado.

xii) O alvará nº 1/93, cuja incompatibilidade com o PROTALI foi declarada pelo acto ora impugnado, foi integralmente substituído, em 19 de Janeiro de 1996, pelo Alvará nº 1/96, pelo que o acto ora impugnado declara a incompatibilidade com o PROTALI de um acto que já não existe; tem, portanto, objecto impossível, motivo determinante da sua nulidade».

Em alegações complementares, e na sequência da junção do doc. de fls. 389, a recorrente reiterou no essencial os argumentos vertidos nas alegações iniciais a propósito da invalidade inicialmente imputada à delegação de competências (cfr. fls. 411/417).

Alegou, igualmente, a entidade recorrida reiterando no essencial a posição anteriormente defendida.

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

Julgamos assente a seguinte factualidade com relevo para a decisão:

1º A recorrente requereu em finais de 1992 o licenciamento de um loteamento e respectivas obras de urbanização no prédio sito em Porto Covo, freguesia de Porto Covo, concelho de Sines, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o nº 749, Livro B3, fls. 59.

2- Em 26/03/1993 a Câmara Municipal de Sines emitiu o alvará de loteamento nº 1/93, (fls. 31).

3- As obras de urbanização tituladas por esse alvará iniciaram-se em 1 de Junho de 1993 (fls. 40).

4- Em 27 de Agosto foi publicado o Decreto Regulamentar nº 26/93, que aprovou o Plano Regional de Ordenamento do Território do Litoral Alentejano (PROTALI).

5- Em 8/10/1993 iniciou a sua vigência o DL nº 351/93, de 7/10, que veio estabelecer novas regras sobre as relações entre os planos regionais de ordenamento do território e as licenças de loteamento, de obras de urbanização e de construção, devidamente tituladas, nomeadamente por alvarás, emitidos anteriormente à data da entrada em vigor dos planos regionais de Ordenamento do Território (PROT).

6- Por força do disposto no art. 1º, nº1 deste diploma, a recorrente requereu ao Ministro do Planeamento e da Administração do Território (MPAT), em 17/11/1993, a confirmação de compatibilidade da licença titulada pelo Alvará nº 1/93 com o PROTALI.

7- Em 29/03/1994, ao abrigo de competência delegada pelo MPAT, através do Despacho nº 61/93 (fls. 389), o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT) proferiu despacho pelo qual declarava a incompatibilidade do alvará nº 1/93 com o PROTALI (fls. 41).

8- Devido a um erro material na identificação do Alvará, este despacho foi rectificado mediante novo despacho do SEALOT, em 12/05/1994 (fls. 42).

9- Interposto, entretanto, recurso contencioso desse despacho, ao mesmo viria a ser concedido provimento e, consequentemente, anulado por vício de forma decorrente da falta de audição do interessado, por acórdão do STA de 1/03/2001 (cfr. fls. 44/78).

10- Em 09/08/2001, desta feita precedendo audiência da recorrente, o Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza (SEOTCN), renovou o despacho anulado, voltando a declarar a incompatibilidade do Alvará 1/93 com o PROTALI (a.a: fls. 79/80).

11- No DR, II série, de 30/12/99 foi publicado o Despacho nº 25784/99, de 30/12/99, em que o Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território delegava competência ao Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza para, entre outros fins, despachar os assuntos relativos ao Ordenamento do Território (fls. 106).

12- Em 19/01/1996 a Câmara Municipal de Sines emitiu o Alvará nº 1/96, que dizia «que substitui integralmente o Alvará de Loteamento nº 1/93…» (fls. 367/371).

13- Este alvará, porém, veio a ser objecto de averbamento para rectificação no trecho onde referia substituir integralmente o Alvará nº 1/93, passando agora a constar «que o substitui nas partes que foram objecto de alteração», conforme Aviso nº 46/96, in DR, III, nº 168, de 22/07/1996, pag. 12654 (fls. 380 e 382).

14- Em 17/09/2001 a recorrente moveu acção contra o Estado Português para efectivação de responsabilidade civil extracontratual pelos danos decorrentes da declaração de incompatibilidade declarada pelo despacho ora impugnado, correndo termos no TAC de Lisboa, sob o nº 492/01, da 2ª Secção (fls. 115/139).

III- O Direito

1- Previamente, cumpre começar por dizer não ser possível o conhecimento do vício vertido na conclusão xii das alegações do recurso, visto que não havia sido invocado na petição inicial, como à recorrente competia (art. 36º, nº1, al. d), da LPTA; cfr. tb. Ac. do STA de 24/01/2001, Proc. Nº 27 385; 19/03/2002, Proc. Nº 047 902).

2- Relativamente aos restantes, face ao disposto no art. 57º, nº1, da LPTA, vejamos primeiramente aqueles aos quais a recorrente imputou a sanção de nulidade (conclusões i), vii), viii)e xi).

2.1- No que concerne à primeira, considera que o acto carecia em absoluto de base legal. Isto porque, alegadamente, à data da prática do acto, o DL nº 351/93, de 7/12 havia sido tacitamente revogado pela Lei nº 48/98, de 11/08 (Lei de Bases da Politica de Ordenamento do Território e Urbanismo ou, por comodidade, LBPOTU) e pelo DL nº 380/99, de 22/09 (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial ou RJIGT).

Vejamos.

Antes do RJIGT vigorava o Regime Jurídico dos Planos Regionais de Ordenamento do Território, aprovado pelo DL nº 176-A/88, de 18/05 (RJPROT). E este articulado legal prescrevia, realmente, que «As normas e princípios constantes do PROT são vinculativos para todas as entidades públicas e privadas, devendo com eles ser compatibilizados quaisquer outros planos, programas ou projectos de carácter nacional, regional ou local» (art. 12º, nº1), sob pena de nulidade (nº2).

Já de acordo com a Lei de Bases de 1998 (LBPOTU) os instrumentos de gestão territorial de âmbito regional (arts. 7º, nº2, al.b), 8º, al. a) e 9º, nº1, al. b)) vinculam apenas as entidades públicas (art. 11º, nº1), natureza que seria reafirmada no art. 3º, nº1 do Regime Jurídico de 1999 (RJIGT).

Como refere a recorrente, o DL nº 176-A/88 foi revogado pelo art. 159º DL nº 380/99 (RJIGT).

Porém, e ao contrário do que sustenta, o regime anterior vindo do DL nº 176-A/88 não deixou de vigorar imediatamente. Com efeito, os planos aprovados nos termos do DL nº 176-A/88 continuariam em vigor até à revisão obrigatória pelas comissões de coordenação regional (art. 153º, nº1, do DL nº 380/99), a qual haveria de ocorrer obrigatoriamente nos três anos subsequentes ao início de vigência do RJIGT (nº2, cit. art.).

Significa que durante todo esse tempo (cujo termo ocorreria em 23.11.2002) se mantinha o carácter vinculativo para os particulares do regime estabelecido pelo DL nº 176-A/88 e, consequentemente, a sua submissão à disciplina impositiva configurada pelo art. 1º, nº1 do DL nº 351/93, de 7/10, nas situações em que as licenças tivessem sido emitidas na vigência de um PROT aprovado antes da entrada em vigor do RJIGT (como foi o caso do PROT aprovado pelo DR nº 26/93, de 27/08, conforme ponto 4 da matéria de facto).

Portanto, porque o DL nº 351/93 se encontrava em vigor no momento da prática do acto em discussão nos autos, não tem apoio a tese da recorrente sobre a inexistência de base legal para suporte e fundamento da decisão impugnada.

Aliás, vale a pena acrescentar que o regime aplicável ao novo acto (renovador) datado de 9/08/2001 (ora impugnado) é o vigente ao tempo daquele que (renovado), por vício de forma, fora contenciosamente anulado (neste sentido, o Ac. do Pleno do STA de 29/06/2000, Proc. Nº 28 957-A, in Ap. Ao DR, de 16/10/2002, pag. 772; no sentido, também, de que a renovação do acto anulado com base em vício de forma se cumpre com o expurgo da violação detectada e de acordo com a situação e as normas jurídicas que regulavam a situação na data do acto anulado, ver Acs. do STA de 14/03/2000, Proc. Nº 43 680;28/11/2000, Proc. Nº 43 741-A; 22/01/2003, Proc. Nº 141/02-3; 21/05/2003, Proc. Nº 1601/02-11; 16/12/2003, Proc. Nº 047751).

Improcede, pois, a conclusão i).

2.2- Nas conclusões vii), viii) e xi) a recorrente é peremptória ao afirmar que a delegação de competência para a emissão de declaração de (in)compatibilidade é da competência conjunta dos Ministros do Ambiente e do Ordenamento do Território e do Comércio e do Turismo(para o qual transitaram as competências do anterior Ministro da Economia), já que o alvará em apreço diz respeito, parcialmente, a um empreendimento turístico, designadamente a um estabelecimento hoteleiro. Não tendo tal acontecido, estar-se-ia perante uma incompetência absoluta, cominada com a nulidade prevista no art. 133º, nº2, al. b), do CPA.

Efectivamente, segundo o dispõe o art. 1º, nº2 do DL nº 351/93, «A confirmação da compatibilidade é feita por despacho do Ministro do Planeamento e da Administração do Território ou por despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administração do Território e do Comércio e Turismo, nos casos previstos no artigo 3º».

Ora, este último preceito reza assim «O regime previsto no presente diploma é igualmente aplicável às aprovações de localização, às aprovações de anteprojecto ou de anteprojecto de construção de edificações e de empreendimentos turísticos, emitidas pela Direcção Geral do Turismo ou pelas câmaras municipais em data anterior à da entrada em vigor de plano regional de ordenamento do território».

Como se vê, significa isto que, sempre que em causa estivesse algum empreendimento turístico haveria que obter a confirmação conjunta de duas entidades: Ministro do Planeamento e do Comércio e Turismo.

Ora, o loteamento destinava-se à constituição de lotes para construção de fogos habitacionais e comércio e destes apenas um era dedicado à edificação de uma unidade hoteleira, o que apesar de tudo não emprestava à operação urbanística a marca essencial de um empreendimento para fins turísticos. Já por isso, ou seja, por não o classificar empreendimento turístico, a DGT considerou não ter que se pronunciar sobre o assunto (cfr. fls. 197/199 do p. Instrutor).

Em todo o caso, mesmo que a situação merecesse o enquadramento por que se bate a recorrente, a falta de uma das duas pronúncias necessárias (neste caso, do Ministro do Turismo), embora em desrespeito da conjunção prevista na lei, não levaria à sanção proposta pela recorrente. Em vez de se lhe assacar uma incompetência absoluta (que sempre implicaria que um dos elementos da conjunção quisesse assumir sozinho algo que também a outro pertencia, e tal não aconteceu), do que se trataria seria, essencialmente, uma questão de perfeição e existência de acto. Poderíamos então dizer que, não valendo pelo todo aquilo que dele é mero fragmento ou parte integrante, a co-decisão obtida não poderia valer senão por aquilo que por si mesmo representa e, por isso, não poderia produzir efeitos como se de acto conjunto se tratasse (não haveria acto conjunto ou, simplesmente, não haveria acto perfeito).

Pensamos, no entanto, que não havendo aí um acto completo, haverá pelo menos uma parte decisória que funciona com características de destacabilidade. Na verdade, mostrando-se serem necessárias duas pronúncias convergentes de compatibilidade, bastaria que uma delas fosse expressamente contrária a tal solução para que o interessado visse desde logo gorado o efeito final positivo que pretendia alcançar no procedimento, legitimando-o a que pudesse vir impugná-la contenciosamente por vícios próprios (neste sentido, José Cândido de Pinho, in Breve Ensaio sobre a Competência hierárquica, pag. 87/89; na Jurisprudência, Acs. do STA, de 30/09/97 e do Pleno de 7/07/2001, no Proc. Nº 35 751).

Foi o que aqui sucedeu. Por ter autonomia decisória relativamente à eventual co-decisão do Ministro da Economia e ser, por si mesma, lesiva a co-decisão impugnada, não sofre de incompetência o acto impugnado por não ter invadido a esfera de poderes que a outrem pertencia.

Em suma, improcedem as conclusões vii), viii) e xi).

3- No que concerne aos vícios sancionáveis com a anulabilidade, por uma questão de metodologia, permaneçamos ainda nas conclusões destinadas à censura ao acto de delegação. São as conclusões vi), ix) e x).

3.1- Na conclusão vi) a recorrente advoga que o acto de delegação não especifica os poderes delegados, o que constituiria ofensa ao art. 37º do CPA

Dissonante, por seu turno, a entidade recorrida encara a delegação de poderes em apreço como “acto político”, portanto, imune à aplicação das regras do art. 35ºe sgs. do CPA.

Ora bem. Quanto a nós, nenhuma das teses dos pleiteantes colhe o nosso aplauso.

Efectivamente, o acto de delegação, desde que vise a prática de actos administrativos nas matérias nele abrangidas, mesmo que traduza a concretização de uma qualquer política sectorial do Governo, não deixa de se submeter à disciplina normal por que se regem todos os actos delegatórios. Por conseguinte, em pleno respeito da observância dos arts. 35º e sgs do CPA.

Mas, de todo o modo, também cremos que à recorrente falece a razão, pois que, se em causa está um despacho de compatibilidade - que tem que se orientar pelos critérios normativos existentes à data do acto contenciosamente anulado - da mesma maneira o suporte material em que ele se funde igualmente não pode deixar de ser o que “ab initio” e àquela data havia legitimado o seu autor no respectivo exercício. Neste sentido, o que se transporta no tempo para sustentar a legalidade do novo acto é todo o bloco jurídico que dominava à época do acto anulado por vício de forma (v. jurisprudência citada no ponto 2.1 supra). E nesse bloco não pode deixar de integrar-se o próprio acto de delegação. O que significa que os poderes exercidos pelo órgão delegado assentam numa competência derivada do primitivo acto de delegação.

Por outras palavras, tal como não se atenderá à lei vigente no momento em que é praticado o acto renovador, mas sim à lei que regulava a situação de facto à data do acto renovado, mesmo que agora, porventura, já revogada, assim também, por identidade de razões, será unicamente no despacho de delegação que sustentou o acto anulado que se colherá o fundamento para a prática do acto renovador, mesmo que o titular do órgão delegante tenha, eventualmente, sido entretanto mudado (não se operando aí a extinção da delegação pela caducidade de que trata o art. 40º, al.b), do CPA).

Quer dizer, a fonte dos poderes exercitados pelo Secretário de Estado no acto anulado (renovado) é a mesma que agora o legitima no exercício do novo acto (renovador). E assim sendo, só o despacho de delegação nº 61/93 (fls. 389) é aquele ao abrigo do qual o acto ora impugnado veio a ser tomado.

Dito isto, não haverá a menor dúvida de que esse acto de delegação é bem preciso no que respeita à matéria sobre que incide: «confirmação de compatibilidade com as regras de uso, ocupação e transformação do solo, constantes de planos regionais de ordenamento do território, nos termos do art. 2º, nº1, do Dec.-lei nº 351/93, de 7-10». Logo, cumpriu o comando normativo do art. 37º em apreço.

Mas, admitindo, embora, que o acto em causa repousasse no despacho nº 25 784/99 (fls. 106), nem por isso estaríamos em sintonia com a recorrente.

Na verdade, e como se pode ler em recente aresto deste tribunal “quando o art. 37º, nº1, do CPA diz que o acto de delegação deve «especificar» os poderes que são delegados, o verbo está usado no sentido corrente de «indicar», «determinar» ou «mencionar» aqueles poderes, e não no sentido etimológico de circunscrever uma espécie de poderes por contraposição a um género em que ela se incluísse” (Ac. do STA, de 15/10/2003, Proc. Nº 046 577).

Ora, tal despacho faz uma enunciação positiva da matéria sobre a qual o delegado poderia praticar actos administrativos: estes seriam todos os que se compreendessem em matéria do “Ordenamento do Território”, abrangendo, necessariamente, os que se relacionassem com a «declaração de compatibilidade» relativamente às regras constantes de Plano Regional de Ordenamento do Território. Logo, também à sua sombra se pode dizer ter havido respeito total pela citada disposição legal.

Improcede, pois, a dita conclusão.

3.2- Nas conclusões ix) e x) a recorrente, num esforço derradeiro, eleva a questão da delegação de competências a um plano condicional, para desse exercício extrair uma outra fonte de invalidade.

Os termos são mais ou menos estes: se não for no dito Despacho nº 25784 que se encontra o acto de delegação de poderes, então nenhum outro existe a permitir o exercício daquela competência. E, logo, o acto administrativo praticado estaria viciado de incompetência relativa, como tal, anulável.

A este respeito, não são merecidas mais considerações do que as que expendemos no ponto anterior, para as quais remetemos. Com efeito, já aí dissemos que o acto de delegação em que o acto se estriba foi o nº 61/93.

Por conseguinte, improcedem tais conclusões.

4- Nas conclusões ii) e iii) a recorrente pugna pela inexistência do pressuposto de facto negativo da emissão da declaração de incompatibilidade exigido pelo art. 1º, nº4, do DL nº 351/93, de 27 de Agosto. Em sua opinião, as obras de urbanização tituladas pelo alvará nº 1/93 iniciaram-se em 1 de Junho de 1993, não se tendo suspendido ou interrompido até à data da entrada em vigor do PROTALI aprovado pelo DR nº 26/93, de 27/08.

Vejamos.

O nº4 do art. 1º do DL nº 351/93, a este respeito, dispõe o seguinte:

«Sempre que o titular do alvará de licença de construção comprove que a obra se iniciou e não se suspendeu anteriormente à data da entrada em vigor do plano regional de ordenamento do território, ou dentro do prazo de validade fixado na respectiva licença, entende-se que esta é compatível com as regras de uso, ocupação e transformação do solo constantes daquele plano».

Ora, não obstante a bondade que do documento de fls. 40 dos autos se poderá extrair (certidão camarária que refere terem as obras iniciado em 1 de Junho de 1993, portanto antes da entrada em vigor do PROTALI), a verdade é que competia à recorrente demonstrar que as obras não se suspenderam até à entrada em vigor do PROTALI.

No art. 9º da p.i. havia-se comprometido a juntar o Livro de Obra com vista à demonstração da continuidade das obras (sem suspensão desde o início), não o tendo, porém, conseguido, conforme declaração de fls. 392 dos autos.

Os documentos que agora juntou também não provam o facto negativo da não suspensão das obras. Ao invés, pode até dizer-se que de alguns deles resulta mesmo o contrário, uma vez que um diz que, face à necessidade de correcção do projecto, se suspenderia «a data de início da empreitada (…) até data a acordar» (fls. 395) e outro (datado de 17/06/93) que «apenas foram executadas as terraplanagens em alguns dos arruamentos (…) e parámos, pois não dispomos de dados para implantação da obra» (fls.403; negrito nosso) e ainda que «só poderemos iniciar “verdadeiramente” a obra, com esses elementos em n/ poder» (fls. 403).

O «livro de obras» que se encontra a fls. 229 e sgs. do p. instrutor, por seu turno, também não consegue transmitir nada de especialmente relevante. Dele se pode mesmo dizer que, num ou noutro aspecto, é mesmo contraditório com algumas referências incluídas nos documentos citados, pois que, salvo meras operações de «desmatação», «decapagem» e «marcações topográficas», nele não se vê que tenham começado as «terraplanagens» antes de 18/10/93 (fls. 233 do p.i.), aparente atraso que se terá ficado a dever à detecção de «diferenças altimétricas entre o projecto e o terreno existente» (fls. 232 do p.i.). Em suma, não estando demonstrado o aludido requisito negativo, ou seja, o carácter ininterrupto da obra, também não se pode dar por verificado o vício de erro sobre os pressupostos de facto e, por consequência, improcedem as conclusões ii) e iii).

5- Na conclusão iv) sustenta que a cércea máxima das edificações não ofende o art. 9º, nº 11 do PROTALI.

De acordo com o estatuído nessa disposição «Na faixa litoral não são autorizadas construções com mais de 6,5 m de altura, admitindo-se excepções, devidamente fundamentadas, no caso de estabelecimentos hoteleiros, permitindo-se a altura de 8 m, desde que fique assegurada a sua integração na paisagem envolvente».

Ora, resulta do alvará de loteamento nº 1/93 (fls. 31 dos autos e 269 do p.i.) e anexos (fls. 36 dos autos e fls. 274 a 282 do p.i.) que nalguns lotes estavam previstas construções com 2+1 pisos acima do solo, tudo perfazendo uma altura superior a 6,5 m, e um outro a que, além do terceiro piso, ainda acrescia uma cave (fls. 261 do p.i.).

Foi por ter reconhecido isso que a recorrente aceitou a alteração do projecto de loteamento e das obras de urbanização referentes ao alvará nº 1/93, com vista, entre outras coisas, à eliminação dos 3ºs pisos acima do solo (a que chamava torreões) das construções habitacionais que anteriormente estavam projectadas (cfr. fls.1,2, 40 a 46 do p.i.), o que viria a dar origem a um novo alvará nº 1/96 (fls. 367/371).

Por tal motivo, igualmente improcede a conclusão iv).

6- Finalmente, na conclusão v) a recorrente assegura que o acto impugnado revogou, por substituição, o acto de deferimento que tacitamente se teria formado na sequência do seu requerimento de compatibilidade formulado em 17/11/1993. O que, em sua óptica, colidiria com o art. 140º, nº1, al. b), do CPA.

«Na pior das hipóteses», continua, «…aquele prazo sempre teria decorrido entre a data do trânsito em julgado do douto acórdão que anulou o despacho de declaração de incompatibilidade de 29 de Março de 1994 e a data da emissão do acto que agora se impugna». O que, igualmente, se traduziria na violação daquele preceito legal.

Efectivamente, o DL nº 351/93 dispõe que o prazo para a confirmação de compatibilidade é de 90 dias (art. 2º, nº2), findo o qual, na ausência de decisão expressa, se «consubstanciará uma declaração tácita de compatibilidade» (nº 3).

Resulta, porém, do p.i. que a recorrente foi notificada (através do ofício nº 10807, de 12/12/1993) para apresentar no prazo de 30 dias um conjunto de documentos (entre os quais, cópia do livro de obra), o que não chegou integralmente a fazer. Assim, o prazo que estivesse em curso suspender-se-ia, visto que a paragem do procedimento se ficaria a dever a causa imputável ao interessado (neste sentido, anot. 3ª ao art. 108º do Código de Procedimento Administrativo anotado, 5ª ed., de Santos Botelho e outros).

Assim, atendendo a que a notificação ocorreu em 12/12/1993, a retoma do prazo de 90 dias apenas se iniciaria em 12/01/1994, deferindo o seu termo precisamente para 29 de Março de 1994.

E mesmo que assim não fosse, isto é, ainda que anteriormente se tivesse formado acto tácito de deferimento, nem por isso a solução seria a que a recorrente apresenta.

Com efeito, «formado deferimento tácito, revogado por deliberação que foi objecto de recurso, e anulada contenciosamente por vício de forma, o deferimento tácito não é repristinado, desapareceu em definitivo, pois o que passa a existir é a obrigação de a Administração proferir novo acto sobre a situação – art. 5ºe segs. do Dec.-Lei nº 256-A/77» (apud, Ac. do STA de 02/07/1996, Proc. Nº 030778).

Portanto, a partir do trânsito em julgado do acórdão anulatório começou a correr o prazo para a execução do julgado previsto no art. 5º do DL nº 256-A/77, de 17/06. Na hipótese sub júdice, interposto recurso do acto expresso, e obtido vencimento com base em vício de forma, a renovação operada com o acto de 9/08/2001 é obtida já em sede de execução de julgado. Ora, é sabido que com a execução começa um novo processo decisório, em novos moldes, com prazos próprios e com actos jurídicos e operações materiais bem determinadas com vista à reconstituição da situação actual hipotética e não com o objectivo da reposição da situação jurídica anterior ao acto anulado (cit. Ac. de 2/07/1996).

Deste modo, no plano da execução de um julgado anulatório, mesmo que a Administração voluntariamente o não cumpra ou o observe insuficientemente ou fora dos prazos legais previstos, não se forma acto tácito de deferimento (neste sentido, o Ac. do STA de 20/03/64, Proc. Nº 006415; Ac. do STA de 23/05/1989, Proc. Nº 026561). Nesse caso, o que nasce é o direito do interessado vir ao tribunal pedir a execução coerciva da sentença anulatória (cfr. arts. 6º e 7º do cit. dip.).

Na situação em apreço, cumpria observar o disposto no art. 100º do CPA (o que foi feito: fls. 20 do apenso) e, na oportunidade, lavrar o despacho de compatibilidade.

Não tendo sido necessária a via judicial executiva, o recorrido chegou mesmo a fixar o prazo de 90 dias para a conclusão do procedimento (cfr. fls. 43 a 45 do apenso), que só não foi cumprido por expressamente o ter prorrogado ao abrigo do art. 58º, nº2 do CPA (cfr. fls. 17 do p. apenso).

Nesta conformidade, improcede a conclusão analisada.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Imposto de Justiça: € 400.

Procuradoria: € 200.

Lisboa, STA, 2004/04/22

Cândido de Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges