Acordam em conferência no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA:
I- Relatório.
O Presidente da Assembleia da Republica
Inconformado com o Acórdão da Subsecção de 12 de Outubro de 2004, que anulou o acto de atribuição da subvenção da campanha eleitoral autárquica de 2002, dele interpôs recurso para esta formação.
Era recorrente no recurso contencioso o “Bloco de Esquerda”, partido político registado no Tribunal Constitucional.
Na alegação o órgão recorrente formula as seguintes conclusões:
A) Da incompetência material
1) Sendo o acto em apreço nos presentes autos praticado no âmbito do contencioso eleitoral político, em sentido amplo (contencioso dos actos administrativos dos órgãos da administração eleitoral em matérias conexas com o processo eleitoral), e actuando aqui o Presidente da Assembleia da República como órgão da administração eleitoral, há-de caber ao Tribunal Constitucional a decisão, em última instância, sobre a sua regularidade e validade, nos termos dos arts. 223° n° 2 c) da CRP e 8° d) e f) da Lei 28/82, de 15/11.
2) Deve, pois, ser declarada a incompetência material dos tribunais administrativos para conhecer do pedido impugnatório formulado nos presentes autos — questão de ordem pública, de conhecimento oficioso, nos termos dos arts. 4º n° 1 g) do ETAF e 3° da LPTA.
B) Da ilegitimidade passiva
1) O eventual provimento do presente recurso contencioso levará a uma redistribuição, por forma diferente, mas pelas mesmas candidaturas subvencionadas da mesma quantia total estabelecida legalmente pelo n° 6 do art. 29° da Lei 56/98 (4.996.140,50 €, no caso).
2) Deste modo, e conforme resulta do Mapa que anexamos, há várias candidaturas, designadamente de grupos de cidadãos eleitores e de coligações, que, não tendo sido chamadas aos autos, serão efectivamente prejudicadas com o eventual provimento deste recurso contencioso, de modo pessoal, directo e imediato, por terem recebido maior quantia do que a que terão, nesse caso, direito, pelo que têm um óbvio e legítimo interesse na manutenção do acto impugnado.
3) Além de que, mantendo-se o mesmo o total a distribuir, a pretensão do recorrente BE resultante da redistribuição que advoga (recebimento de mais 8.809,04 €) depende de correspectiva devolução das candidaturas que alegadamente receberam indevidamente a mais (nomeadamente, das candidaturas de grupos de cidadãos não citadas, especialmente Grupo II, cfr. Mapa anexo).
4) Tratando-se de matéria de conhecimento oficioso, não decidida ainda nos autos, haverá, assim, que mandar chamar aos autos os referidos contra-interessados, sendo certo que impendia, e impende, sobre o impugnante BE o ónus processual da sua indicação e identificação (art. 36° n° 1 b) da LPTA).
C) Do mérito
1) Perante uma expressão legal unanimemente reconhecida como dúbia em abstracto - como é aquela utilizada pelo n° 7 do art. 29° da Lei 56/98, de 8/8, na redacção da Lei Orgânica 1/2001, ao mandar atender, para efeitos de distribuição de 75% da subvenção estatal às campanhas eleitorais autárquicas, aos “resultados eleitorais obtidos para a assembleia municipal” — deve-se dar preferência, na aplicação concreta da norma, pelo sentido mais rigoroso, do ponto de vista jurídico e prático, que tal expressão albergue.
2) Ora, num exercício eleitoral autárquico, o voto é instrumental e a eleição dos representantes (dos partidos, coligações ou grupos de cidadãos) é a finalidade, sendo que no nosso sistema eleitoral a representatividade proporcional opera não nos votos mas na conversão destes em mandatos (art. 113º nº 5 da CRP) e a representatividade mede-se pelo número de mandatos, e não de votos, alcançados.
3) Assim, àquela expressão “resultados eleitorais obtidos para a assembleia municipal” deve dar-se o sentido de representantes eleitos (isto é, mandatos obtidos), e não de votação conseguida, pois, na dúvida, não se deve privilegiar o sentido da obtenção do instrumental e acessório (os votos) em detrimento do sentido da obtenção do essencial (os mandatos representativos).
4) O Acórdão ora sob impugnação admite a possibilidade de ambas as interpretações, isto é, de os “resultados eleitorais obtidos para a assembleia municipal” se poderem referir a mandatos ou a votos obtidos (cfr. fls. 20 do Acórdão, 125 dos autos).
5) Mas opta, quanto a nós erradamente (salvo o devido respeito), pela interpretação de “votos obtidos”, alinhando 4 argumentos que nos permitimos contestar.
6) Fá-lo, em primeiro lugar, por comparação com os arts. 128° e 136° da Lei Orgânica 1/2001 que falam, respectivamente, de “resultados obtidos” e de “resultados da eleição” querendo aí significar (sem sombra de dúvida, pela natureza das coisas) número de votos. Porém, nestas normas, o contexto é absolutamente diferente, estando em causa estádios intermédios do apuramento eleitoral, onde não se colocam dúvidas que o resultado eleitoral aí em questão é a votação obtida (v.g., nas diversas mesas das assembleias de voto) — a expressão “resultados” não significa o mesmo em todas as etapas.
7) Também não nos parece vingar o argumento avançado de que seria a interpretação que melhor acolheria o “princípio da igualdade de oportunidades e de tratamento das diversas candidaturas” e evitaria uma “segunda via de inutilização de votos” em resultado da aplicação do método de Hondt. Por um lado, parece-nos que é um argumento que pretende indevidamente substituir-se à opção do próprio legislador na conformação legal do aludido princípio da igualdade de oportunidades e de tratamento das candidaturas — não vemos por que excluir a opção do legislador pelos mandatos obtidos para manter respeitado aquele princípio. Por outro lado, e quanto à aplicação do método de Hondt no apuramento dos mandatos, parece-nos incongruente aceitar que o legislador eleitoral tenha sacrificado ou inutilizado votos para efeitos do que é essencial às candidaturas (a eleição dos seus representantes) e já não aceitar que o mesmo legislador tenha agido de forma idêntica e paralela quanto à questão àquela subordinada, acessória, e relativamente menor, ainda que importante, da distribuição da subvenção estatal. 8) De igual modo, nos parece de não aceitar o argumento de que se deve atender ao número de votos obtidos por «estar a “ratio legis” no propósito de atribuir aos concorrentes uma compensação monetária pelas despesas efectuadas», concluindo que um maior número de votos traz implícita uma maior despesa. Um maior número de mandatos igualmente traz implícita uma maior despesa, pelo que o argumento é reversível. Além de que o objectivo da compensação das despesas não é por lei aplicado de modo cego e absoluto, sendo temperado, v. g., com a efectiva representatividade eleitoral — se não, todas as candidaturas teriam de ter acesso à subvenção, independentemente dos resultados, pois que todas tiveram despesas, e não é esta a solução legal (cfr. n° 3 do art. 29°), que impõe, por outro lado, um tecto subvencionário (cfr. n°4 do art. 29°).
9) Parecendo-nos, assim, de afastar os argumentos que levaram o Acórdão sob impugnação a optar, entre as que alinhou como possíveis, pela interpretação da expressão em causa como “votos”, em vez de “mandatos”, obtidos, entendemos haver argumentos decisivos que nos obrigam a optar em sentido contrário, ou seja, pela consideração dos representantes eleitos, e a rejeitar a interpretação do Acórdão.
10) Em primeiro lugar, como já afirmámos, a dificuldade e o desconforto de se optar por relevar como “resultados eleitorais” o que é instrumental (os votos), desprezando aquilo que, em rigor jurídico, e também na prática, é o resultado relevante e atendível de um exercício eleitoral (a representação conseguida).
11) Em segundo lugar, por que a interpretação do Acórdão depara com o obstáculo de tomar inexplicável o regime defendido: se não se atender, como regra geral, aos representantes eleitos, mas antes, como supõe o Acórdão, aos votos conseguidos, na defendida suposta lógica de uma maior “igualdade de oportunidades e de tratamento” resulta inexplicável e ilógico não se aplicar tal regra geral a 100% da subvenção em vez de só a 75%, como resulta do n° 7 do art. 29°; não se vê para que seria, então, necessária a prevista distribuição mínima de garantia de 25%. Tal faz, porém, todo o sentido por que, para o legislador, a regra geral da distribuição da subvenção é a da proporção dos representantes eleitos, daí que a tenha aplicado apenas em 75%, reservando 25% para compensar as despesas das candidaturas que não tenham logrado qualquer representante (ou tenham conseguido apenas um).
12) Atendendo-se ao critério do número de representantes eleitos para a assembleia municipal, admitimos que sejam contabilizáveis quer os directa quer os indirectamente eleitos (incluindo-se os presidentes das juntas de freguesia), com base no argumento de que, em face da alteração legal, com a Lei Orgânica 1/2001, onde a lei passou a não distinguir não deve o intérprete distinguir, aceitando-se que, como refere o Acórdão, «é a composição plena da assembleia municipal que reflecte a força eleitoral municipal de cada força política, e reflecte, mais adequadamente, o seu esforço eleitoral».
13) E ao contrário do afirmado no Acórdão, não vemos que o facto de os presidentes das juntas de freguesia provirem de sufrágio da freguesia impeça de os considerar membros eleitos (ainda que indirectamente) para a assembleia municipal, e membros da composição plena deste órgão municipal, e de, como tal, puderem relevar para a contabilização da subvenção.
14) Não obstante a discussão dos presentes autos se ater à distribuição da subvenção estatal relativa à campanha eleitoral autárquica de 2001, regulada por normas (“maxime”, nºs 3 e 7 do art. 29°) de uma Lei com revogação anunciada para o final do corrente ano (Lei 56/98, de 18/8, na redacção da Lei Orgânica 1/2001, de 14/8), o certo é que a Lei 19/2003, de 20/6, aplicável a partir de 1/1/2005, propiciará as mesmas dúvidas devido ao emprego de normas em tudo similares (cfr. seus arts. 17° e 18°).
Por tudo o exposto, entendemos ser de declarar a incompetência material dos tribunais administrativos para conhecer do pedido impugnatório formulado nos presentes autos, revogando-se em consequência o Acórdão ora sob impugnação; sendo certo que sempre haveria, antes, de mandar chamar aos autos os contra-interessados não citados; e que, de mérito, sempre o mesmo Acórdão deveria, segundo o nosso entendimento, ser revogado, mantendo-se o despacho de 2/7/2002 do Presidente da Assembleia da República, Autoridade Recorrida, contenciosamente impugnado, por não sofrer do vício de violação de lei (n° 7 do art. 29° da Lei 56/98, de 18/8, na redacção da Lei Orgânica 1/2001, de 14/8) que lhe vinha assacado, como nos parece ser de melhor JUSTIÇA.
Contra alegou o Bloco de Esquerda e formulou as conclusões:
- Carece de fundamento a excepção de incompetência: o TC julga a regularidade e validade dos actos de processo eleitoral, por força do art 225º n° 2. al.c) da CRP, que remete para a lei ordinária a fixação da respectiva disciplina e esta limita a competência daquele Tribunal ao contencioso eleitoral com termo fixado no resultado final decorrente do apuramento dos resultados.
- O Recorrente não forneceu elementos que permitam ao Tribunal considerar procedente a excepção de ilegitimidade passiva: o mapa que junta agora com as suas alegações é um documento particular, não assinado, sem valor probatório e o Recorrido ignora se o seu conteúdo é verdadeiro.
-. O Acórdão recorrido procedeu a uma interpretação exaustiva e sistemática da norma aplicável ao caso sub judice e apreciou cuidadosamente os fundamentos do acto impugnado.
- Desses procedimentos retirou a conclusão de que, na distribuição da parte variável da subvenção a que se refere o n° 7 do art. 29° da lei interpretanda, o único elemento diferenciador é o número de votos obtidos.
- 3.5. Esta solução é a que melhor faz reflectir o esforço dispendido com as campanhas eleitorais e as despesas a que deu causa.
- É também a que respeita os princípios constitucionais de direito eleitoral da igualdade de oportunidades das candidaturas e da proporcionalidade ( n° 3 al. a) e n° 5 do art. 113° da CRP).
- É ainda a única interpretação aplicável ao caso português e consentânea com a Recomendação 1516 (2001) da Comissão Permanente do Conselho da Europa, segundo a qual as contribuições financeiras do Estado se destinam a garantir a igualdade de oportunidades entre os partidos políticos e a permitir aos novos partidos entrar na arena política e afrontar em condições equitativas os partidos constituídos de longa data.
O EMMP emitiu douto parecer do seguinte teor:
1. Vem o presente recurso contencioso interposto do acórdão de fls 106 a 131, que concedeu provimento ao recurso contencioso com fundamento em violação do disposto no art° 29°, n° 7, da Lei n° 56/98, de 18.08, na redacção dada pelo art° 2° da Lei Orgânica n° 1/2001, de 14.08.
Começa a entidade recorrente por suscitar duas questões prévias, que passamos a analisar: a incompetência material dos tribunais administrativos e a ilegitimidade passiva.
2. 1. A incompetência material dos tribunais administrativos
Relativamente a esta questão argumenta a entidade recorrente:
- Sendo o acto em apreço um acto praticado no âmbito do contencioso eleitoral político, ao menos em sentido amplo (de contencioso dos actos administrativos dos órgãos da administração em matérias conexas com o processo eleitoral), e actuando aqui o Presidente da Assembleia da República como órgão da administração eleitoral, há-de caber ao Tribunal Constitucional a decisão em última instância sobre a questão em debate, conforme dispõem os art°s 223° n° 2 c), da CRP (“julgar em última instância a regularidade e a validade dos actos de processo eleitoral, nos termos da lei”) e 8° d) e f) da Lei 28/82, de 15.11 (“julgar os recursos em matéria de contencioso eleitoral relativamente a eleições para (...) os órgãos de poder local” e “julgar os recursos contenciosos interpostos de actos administrativos definitivos e executórios praticados por (...) órgãos da administração eleitoral”).
Dentro desta linha de argumentação adianta a entidade recorrente não desconhecer que o Tribunal Constitucional, a partir do acórdão n° 88/94 (in DR II série, de 94.05.13), tem vindo reiteradamente a decidir que os actos posteriores ao apuramento dos resultados eleitorais (como, paradigmaticamente, os actos de instalação das assembleias eleitas) estão já fora da sua competência, pertencendo à dos tribunais administrativos, mas que a questão dos presentes autos é totalmente diversa: não é materialmente abarcável pelo contencioso eleitoral administrativo, mas sim pelo contencioso eleitoral político; não releva de um específico universo de interessados, à margem ou subsequentemente ao processo eleitoral político (como se poderá defender que sucede com os aludidos actos de instalação dos órgãos eleitos), mas interessa ao próprio exercício eleitoral em causa (autárquico, no caso), em preservação do “princípio da igualdade de oportunidades e de tratamento das diversas candidaturas” (cfr art° 113° n° 3 b) da CRP).
Não cremos que lhe assista razão.
Conforme escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação ao art° 116°, n° 7, da Constituição da República Portuguesa (3ª ed. revista, 1993, p.223 e 224):
Subjacente à atribuição da competência ao TC para julgar dos recursos em matéria de eleições do PR e em matéria de contencioso de apresentação de candidaturas e de contencioso eleitoral relativamente às eleições para a AR, as assembleias regionais e órgãos de poder local, está a ideia de que, tratando-se de questões de legitimação, através de eleições, dos órgãos do poder político, elas seriam materialmente questões jurídico-constitucionais (sublinhado nosso).
E, em anotação ao art° 225°, n° 2, alínea c):
Os “actos do processo eleitoral” cuja regularidade e validade compete ao TC fiscalizar são tipicamente os processos de candidatura, as campanhas eleitorais, a constituição das mesas e comissões de apuramento, a votação e o apuramento dos resultados”
O acórdão n° 88/94 do Tribunal Constitucional, citado pela própria entidade recorrente, adere a esta linha de entendimento, a ele fazendo apelo.
Aí se pode ler a seguinte passagem:
“... a intervenção do Tribunal Constitucional, justificada pela descrita função legitimatória, está concedida para o acto eleitoral dos titulares dos órgãos electivos de soberania, das Regiões Autónomas e do poder local, em que a regra de designação decorre do sufrágio directo, secreto, periódico e universal, nos termos constantes dos n°s 1 e 2 do art° 116° da Constituição da República; é para este tipo de eleição que a intervenção do Tribunal Constitucional se justifica, na medida em que se torna necessário assegurar a genuinidade da expressão da vontade política do eleitor ...; obtida esta expressão — o mesmo é dizer apurado o resultado final da votação, eventualmente sindicado pelo Tribunal Constitucional —, não subsistem razões de intervenção a este nível, tudo se reconduzindo aos parâmetros normais do contencioso administrativo” (sublinhado nosso).
Ora, voltando ao caso sub judicio, é bem de ver que a solução da questão que se coloca no recurso contencioso não visa garantir a referida genuinidade da expressão da vontade política do eleitor, antes pretende definir meras regras de atribuição de subvenções estatais para as campanhas eleitorais, nas eleições para as autarquias locais.
Aliás, contrariamente ao defendido pela entidade recorrente, tal questão apenas podia ser colocada — como de facto o foi — após o apuramento do resultado final da votação, como inequivocamente resulta dos n°s 3, 7 e 9 do art° 29° da Lei n° 56/98, de 18.08, na redacção dada pelo art° 2° da Lei Orgânica n° 1/2001, de 14.08.
Em razão do que fica exposto, improcede, quanto a nós, a suscitada questão da incompetência material dos tribunais administrativos.
2.2. A ilegitimidade passiva
Defende a entidade recorrente, remetendo para o mapa que anexou, que há várias candidaturas, que, não tendo sido chamadas aos autos, serão efectivamente prejudicadas com o eventual provimento deste recurso contencioso, de modo pessoal, directo e imediato, e, que, tratando-se de matéria de conhecimento oficioso, não decidida ainda nos autos, haverá que mandar chamar aos autos os referidos contra-interessados.
Também relativamente a esta questão, da ilegitimidade passiva, carece de razão.
Trata-se sem dúvida de questão de conhecimento oficioso. Só que a entidade ora recorrente não a suscitou na resposta e apenas na presente fase processual — em alegações de recurso jurisdicional do acórdão final — a veio suscitar, tendo deixar estabilizar a instância de recurso contencioso relativamente aos sujeitos.
Em conformidade com o art° 40°, n° 1, alínea b), da LPTA, “sem prejuízo dos demais casos de regularização da petição de recurso, esta pode ser corrigida a convite do tribunal, até ser proferida decisão final, sempre que se verifique a falta ou o erro na indicação de identidade e residência dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar” (sublinhado nosso).
Assim, uma vez proferido o acórdão final, e, estabilizada a instância quanto aos sujeitos, deixou de ser possível fazer intervir outros contra-interessados para além daqueles que já foram chamados ao processo.
Improcede, assim, também esta questão.
3. O mérito do recurso contencioso
Subscrevemos inteiramente o entendimento vertido no acórdão, que decidiu no sentido do nosso parecer de fls 102 e 103, aderindo aos fundamentos que lhe servem de suporte, fundamentos que, a nosso ver, não são postos em causa pelos argumentos invocados na alegação da entidade recorrente.
Esta alegação, além do mais, não tomou em devida conta a evolução legislativa do art° 29°, da Lei n° 56/98, de 18.08, não retirando as devidas consequências das alterações introduzidas pelo art° 2° da Lei Orgânica n° 1/2001, de 14.08, tal como fez o acórdão recorrido. Daí ter que improceder.
4. Em razão de todo o exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se o acórdão impugnado nos seus precisos termos.
II- Apreciação. O Direito.
1. Para apreciar e decidir analisemos em primeiro lugar se as questões prévias suscitadas podem ainda ser conhecidas neste recurso jurisdicional e, na afirmativa, qual o sentido em que se hão-de resolver. Se for caso disso, haverá depois lugar a rever a decisão de fundo.
2. Como se sabe no domínio de aplicação do ETAF de 1984 e da LPTA/85 os tribunais administrativos, em aplicação da al. b) do artigo 110.º da LPTA, conjugada com o art.º 57.º § 4.º do RSTA/57, consideraram que o Supremo tinha o poder de conhecer dos pressupostos processuais que não tivessem sido considerados na decisão recorrida que fossem de conhecimento oficioso. E aplicou este entendimento a todos os recursos jurisdicionais, apesar de o dispositivo legal do referido art.º 110.º iniciar com a previsão “Nos recursos de decisões dos tribunais administrativos de circulo …” por considerar que os pressupostos processuais de conhecimento oficioso tinham, em sede de contencioso administrativo, uma tal relevância que apenas o trânsito em julgado de uma decisão expressa sobre eles podia evitar que fossem ainda analisados, mesmo em recurso jurisdicional e até existir decisão com trânsito em julgado. Neste sentido podem ver-se entre muitos outros oa Ac. deste STA de 3.10.89, P. 018758; de 24.5.2001, P. 047279; de 9.5.2002, P. 48103; de 25.2.2003, P. 01764/02 e de 16.12.2003, P. 044752.
Este modelo é ainda o aplicável ao caso presente em que o recurso foi interposto em 2.7.2002, face à norma de direito transitório do n.º 1 do art.º 5.º da Lei 15/2002 de 22 de Fev.
Deste modo vão analisar-se as questões da competência do Tribunal e da legitimidade plural, embora tenham sido suscitadas apenas no recurso jurisdicional.
3. Sobre a atribuição ao Tribunal Constitucional da competência para a matéria proposta para decisão neste meio processual diz o recorrente jurisdicional que se trata de matéria conexa com o processo eleitoral, actuando o Presidente da Assembleia da Republica como órgão da Administração eleitoral em questão que interessa ao próprio exercício eleitoral, portanto em contencioso eleitoral político, nos termos doa artigos 223.º n.º 2 c) da Const. e art.º 8.º al. d) e f) da Lei 28/82, de 15/11.
Em sentido oposto o recorrente contencioso e o EMMP.
O Tribunal Constitucional, no Ac. 88/94 decidiu que a sua intervenção se justifica “para assegurar a genuinidade da expressão da vontade política do eleitor…”, mas uma vez apurado o resultado final da votação, não subsistem razões de intervenção, tudo se reconduzindo aos parâmetros normais do contencioso administrativo.
No caso sujeito a apreciação estava em causa a atribuição de uma subvenção estatal aos partidos concorrentes, posterior ao apuramento da vontade eleitoral, embora com efeitos sobre as oportunidades dos diferentes concorrentes através da concessão de meios económicos para as respectivas campanhas.
No referido Acórdão estava em causa o controlo sobre os actos de instalação da nova assembleia de freguesia e a substituição dos membros da assembleia que integrarão a junta, bem como os actos eleitorais para vogais das juntas, mesas e eventuais repetições. Nesse aresto o TC teve oportunidade de explicitar que não estava em causa eleição para a assembleia de freguesia e só este órgão representativo da freguesia é eleito por sufrágio directo, secreto, periódico e universal. E também que o artigo 225.º n.º 2 c) da Const. “circunscreve o contencioso eleitoral susceptível de recurso para o Tribunal Constitucional, fixando-lhe termo no resultado final decorrente …. dos apuramentos parcial e geral dos resultados.”
No caso presente foi precisamente neste contexto de acto posterior ao apuramento de todos os resultados eleitorais da eleição por sufrágio directo, no sentido mais amplo, incluindo a atribuição dos mandatos às listas concorrentes e a final apenas por causa da atribuição da subvenção à lista do Bloco de Esquerda que o recurso contencioso foi interposto, de modo que é não apenas uma questão de interpretação jurídica, mas também de pacificação, de segurança e até de elementar bom senso, evitar querelas jurídicas e adoptar a solução que tinha sido encontrada pelo TC, porque foi no conhecimento dela que se moveram todos os intervenientes neste processo eleitoral e não seria razoável apresentar agora uma solução diferente. Portanto, devemos entender que a competência estava atribuída no momento da propositura do meio contencioso aos tribunais administrativos e assim se fixou, independentemente das posteriores alterações legislativas.
4. Relativamente à questão da legitimidade plural e preterição de litisconsórcio necessário passivo, diz o recorrente jurisdicional que havia um montante global único a distribuir pelos candidatos e a satisfação da pretensão do recorrente contencioso “Bloco de Esquerda” implica a alteração da divisão efectuada e dos montantes entregues a outras forças concorrentes ao acto eleitoral autárquico em causa, pelo que não podem deixar de se fazer intervir essas formações, sob pena de ilegitimidade passiva.
Sobre este ponto o EMMP entende que por força do artigo 40.º da LPTA a instância se encontra estabilizada quanto às partes, uma vez que a expressão nele usada “até ser proferida decisão final” significa exactamente até ser proferida decisão final em primeira instância.
Como se disse antes os tribunais administrativos têm considerado de forma quase unânime que a legitimidade das partes é um pressuposto processual que por força do § 4.º do art.º 57.º do RSTA e do art.º 110.º da LPTA pode ser apreciado em recurso jurisdicional, caso não se tenha formado caso julgado sobre este ponto.
Não é oportuno, atento que este regime se aplica apenas aos processos pendentes, pôr em causa esta corrente a que já acima se aludiu, pelo que se passa a conhecer da questão da legitimidade.
Conforme o artigo 36.º al. b) da LPTA o recorrente na petição inicial deve indicar os interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar.
Os partidos e organizações que concorreram às eleições de 2002 e que pediram a subvenção e a receberam não são directamente interessados neste processo, porque não apresentaram nenhuma pretensão de alteração do montante calculado, receberam o que lhes foi atribuído e conformaram-se com essa situação.
Quem é directamente interessado em alterar o montante que lhes pagou é a entidade recorrida porque se vê na contingência de ter de pagar ao ora recorrente maior montante mesmo que ultrapassando aquele que a lei permitia à partida como destinado a subvenções daquela natureza.
A situação é idêntica à de um funcionário que vem reclamar quantias superiores às que lhe foram abonadas.
Não será pelo facto de apenas terem sido orçamentados montantes para se pagar o que foi pago e é objecto deste litígio com um funcionário que se vão chamar ao processo os outros funcionários a quem uma certa verba global era atribuída no orçamento que pode não dispor de nenhuma margem para pagar maiores montantes.
Na espécie que ocupa, os partidos e formações que concorreram e a quem foram pagas subvenções não são pois directamente interessados, mas apenas reflexa ou indirectamente, através do interesse da entidade recorrida, de modo que chamá-los agora ao recurso assentaria num interesse reflexo, sendo que os efeitos normais do presente recurso se podem obter sem a intervenção dos demais concorrentes, isto é, na medida em que houvesse de pagar algo mais ao “Bloco de Esquerda” o órgão recorrido terá de providenciar a orçamentação suplementar necessária.
Esta uma consequência frequente na administração prestativa em que o direito a cada prestação individual apenas estará condicionado às restantes prestações na estrita medida em que a lei o estabeleça expressamente.
De assinalar que a Lei 56/98, de 18.8, na redacção introduzida pela Lei 1/2001 estabelecia no artigo 29.º n.º 6 que a subvenção é de valor total equivalente a um certo numero de salários mínimos nacionais, conforme os municípios – art.º 19.º -75% dos quais 75% são a repartir, (conforme o n.º 7 do art. 29.º) na proporção dos resultados eleitorais obtidos para a assembleia municipal.
O valor total apontado era, portanto, o valor a utilizar como base do cálculo e assim se manterá mesmo que o recorrente obtenha ganho de causa. Outros factos não importam às considerações a efectuar sobre o interesse directo dos destinatários da subvenção, porque elas respeitam em última análise ao próprio órgão que reparte a subvenção e não directamente aos outros concorrentes às eleições, cujo interesse está satisfeito e apaziguado por acto firme na ordem jurídica.
Conclui-se, portanto, que não há legitimidade passiva plural nestas circunstâncias, pelo que não era obrigatória a intervenção dos restantes concorrentes a quem foram pagas subvenções nestas eleições.
5. Sobre a questão de fundo diz a entidade ora recorrente que o argumento retirado pelo Acórdão recorrido dos artigos 128.º e 136.º da Lei Orgânica 1/2001 não colhe, porque se referem à votação obtida num estádio intermédio, mas o termo não é usado com o mesmo significado em todas as etapas do processo eleitoral.
Pretende-se com esta argumentação combater a que foi adoptada no Acórdão recorrido no sentido de estas normas da lei aplicável se referirem a votos em cada força política concorrente e não aos mandatos obtidos.
Mas, não tem peso especial a argumentação num sentido ou noutro, porque os resultados são tanto os votos contados como os mandatos atribuídos a cada lista, como decorre também claramente dos artigos 146.º a 151 e 154,º do mesmo diploma e da própria natureza das coisas.
A solução interpretativa tem pois de assentar em elementos sistemáticos e finalísticos e não apenas em indícios textuais.
A posição da entidade que repartiu a subvenção parte do princípio de que o legislador ao adoptar o método de Hondt para a atribuição dos mandatos e ao ordenar que a repartição se faça segundo os resultados eleitorais obtidos para a assembleia municipal teve a intenção uniforme de considerar implícito no segundo caso, que os resultados eram concretizados por aquele método, pelo que também ele deveria ser determinante para a atribuição da subvenção.
Este raciocínio leva implícito que os resultados eleitorais são o número de mandatos atribuídos na Assembleia Municipal a cada lista concorrente. O que não corresponde à realidade uma vez que o legislador escolheu, dentre os resultados possíveis dos diversos órgãos das eleições autárquicas o resultado do órgão que lhe pareceu mais adequado para servir de critério à repartição da subvenção e mesmo na lógica da entidade ora recorrente teriam de incluir-se apenas os membros eleitos directamente, pois de outro modo não teria sentido o apelo ao resultado em mandatos apurados pelo método de Hondt.
Mas, é manifesto que o legislador não foi suficientemente claro ao ponto de especificar se o resultado era visto pelos mandatos ou pelo número de votos.
Perante esta falta de clareza o intérprete, no caso o Acórdão recorrido socorreu-se de um princípio que considerou mais rigoroso de igualdade de tratamento e de oportunidades das diversas candidaturas que aponta no sentido de a repartição se fazer segundo os resultados eleitorais expressos em número de votos.
E, decidiu bem porque na atribuição de subvenções não estão presentes, necessariamente, os mesmos interesses que presidem à aplicação do método de Hondt, que pode ter sido adoptado por julgado adequado à protecção dos concorrentes minoritários na atribuição de mandatos, mas pode revelar-se prejudicial a estas mesmas listas concorrentes (minoritárias) em sede de repartição da subvenção quando não tiver em conta também o número de votos obtido.
De qualquer modo, se o legislador quisesse que os resultados eleitorais fossem vistos, nesta norma sobre a repartição da subvenção, sob o prisma dos mandatos obtidos para a Assembleia Municipal tê-lo-ia dito preferencialmente sobre a expressão “resultados eleitorais” que bem sabia permitir uma leitura diferente, tudo no sentido de que terá abraçado a solução do número de votos obtidos.
A solução determinada no mesmo artigo da lei de nem todas as formações concorrentes terem direito à subvenção, mas apenas as que tenham pelo menos um candidato directamente eleito, ou, no mínimo, 2% dos votos, vai directamente no sentido de demonstrar que o legislador não se preocupou na norma de distribuição da subvenção apenas ou preponderantemente com os mandatos atribuídos, considerando que o número de votos obtido deve relevar mesmo para os pequenos partidos que não obtenham nenhum mandato directo, desde que atinjam um mínimo de 2% dos votos.
Este n.º 3 do artigo 29.º é pois do ponto de vista interpretativo o elemento determinante para nos demonstrar que o legislador neste conjunto de determinações sobre a repartição da subvenção quis que se atendesse ao número de votos, ainda que o método de Hondt não permitisse a atribuição sequer de um mandato, pelo que ao usar a expressão resultados eleitorais no número 7, é mais curial decidir a dúvida no sentido do número de votos obtido.
O facto de 25% da subvenção ser distribuída independentemente do número de votos ou mandatos nenhum argumento pode propiciar para se interpretar o critério de distribuição dos restantes 75% segundo os resultados eleitorais, porque várias hipóteses se podem levantar, desde logo pode entender-se a lei como tendo considerado todos os que obtenham um mínimo de 2% como obrigados a efectuar um esforço e dispêndio que é igual para a apresentação de qualquer candidatura, pelo que preenchido o requisito daquele mínimo de votos, que seria a distinção entre um capricho e uma efectiva corrente política, ou de opinião, haveria uma parte a repartir igualmente, isto é, por um critério de despesa mínima ou outro deste tipo, mas que se alheia inteiramente da representatividade e dos resultados.
Também se torna evidente pela redacção dos números 3 e 7 que os membros eleitos indirectamente para as assembleias municipais, os presidentes das juntas de freguesia, não relevam para a repartição da subvenção que não se preocupa essencialmente com a representação conseguida, mas com uma distribuição dos dinheiros públicos mais adaptada à dinamização e à melhoria do sistema democrático através da criação de oportunidades tanto quanto possível idênticas para os concorrentes.
Assim, é de manter a decisão recorrida que interpretou o n.º 7 do artigo 29.º da Lei 56/98, na redacção da Lei 1/2001, como referindo-se aos resultados eleitorais obtidos para a assembleia municipal expressos em número de votos.
IV- Decisão.
Em conformidade com o exposto acordam em negar provimento ao recurso.
Sem custas.
Lisboa, 10 de Novembro de 2005. – Rosendo Dias José (relator) – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Fernando Samagaio – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – José Manuel Almeida Simões de Oliveira.
