048233 - Supremo Tribunal Administrativo

A atribuição de natureza regulamentar aos planos municipais de ordenamento do território, incluindo aos planos de pormenor, pelo DL 69/90, de 2 de Março, implica que o seu contencioso seja o de impugnação de normas dos art°s 63° e seguintes da LPTA (recurso de actos normativos ou declaração de ilegalidade de normas regulamentares) e não o recurso contencioso de actos administrativos.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório 1. A... interpôs recurso contencioso de anulação da deliberação da Assembleia Municipal do Seixal, de 17 de Novembro de 1994, que aprovou o "Plano de Pormenor dos Redondos", publicado, com o respectivo Regulamento e Planta de Síntese, no Diário da República, II série, de 11/7/95. O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa rejeitou o recurso, com fundamento em que o recorrente dirigiu o seu ataque contencioso ao regulamento do plano e não à deliberação em si mesma e que os "planos urbanísticos" têm natureza normativa e não de acto administrativo, apenas podendo ser impugnados pela via do recurso de impugnação de normas e não do recurso contencioso. O recorrente pede a revogação desta decisão, em síntese, pelo seguinte: Não é exacto o entendimento da sentença recorrida de que a dita deliberação se limite a aprovar um acto puramente normativo. No caso em apreço verifica-se precisamente uma situação em que o acto da Administração pretendeu agir sobre um conjunto de situações facticas definidas com minúcia e com titulares identificáveis, constituindo um acto administrativo geral, sendo a junção num único acto expediente processual, pelo que a deliberação impugnada é susceptível de impugnação como acto administrativo (Conc. 1ª a 10ª). Mesmo que não se aceite este entendimento, importa distinguir na deliberação recorrida o que é aprovação do "Plano de Pormenor", que tem natureza de acto administrativo, da aprovação do respectivo Regulamento, que tem natureza de norma. Assim, a deliberação impugnada terá natureza mista, mas é primordialmente um acto administrativo, logo susceptível de recurso contencioso. Não houve contra-alegação. O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer: "A sentença impugnada ao rejeitar, por impropriedade do meio processual, o recurso contencioso interposto da deliberação da Assembleia Municipal do Seixal, tomada em reunião de 17/11/94, que aprovou o Plano de Pormenor dos Redondos, não suscita, a meu ver, qualquer censura. Com efeito, afigura-se patente que o recurso contencioso de anulação não constitui o meio de impugnação adequado dos Planos de Pormenor, atenta a sua natureza jurídica de regulamento administrativo como a própria lei os qualifica - art.º 4° do DL 69/90 , de 2 de Março (confrontar ainda o acórdão de 2/6/99, Rec. n.º 42.120, para além da jurisprudência e doutrina abundantemente citada no parecer do Mº Pº junto da instância). Acresce que, "in casu", como já foi salientado no parecer do MP, o recorrente não aponta qualquer vício específico do acto de aprovação, antes apenas alega "irregularidades inerentes à disciplina jurídica imposta pelo próprio Plano de Urbanização". Sendo assim, o Plano contendo verdadeiras normas jurídicas de cumprimento imperativo, sem capacidade para ocasionar imediata lesão na esfera jurídica dos interessados em face do seu caracter geral e abstracto, apenas poderia ser adequadamente impugnado através do meio processual previsto no art.º 63° e seguintes da LPTA- impugnação de normas". Fundamentos 2. Os planos municipais de ordenamento do território, género que inclui os planos directores municipais, os planos de urbanização e os planos de pormenor, "têm a natureza de regulamento administrativo", de acordo com o art. º 4° do DL 69/90 , de 2 de Março (Diploma vigente ao tempo da interposição do recurso contencioso. Cfr . actualmente art.º 8° al. b) da Lei n.º 48/98 e os artºs 1 º e 69° n.º 1 do DL 380/99 , que mantiveram esta opção legislativa de expressa classificação dos PMOT na categoria dos actos normativos). E não há, para efeito desta disposição legal, que distinguir entre as peças escritas e as peças desenhadas que compõem tais instrumentos de planeamento urbanístico. A parte escrita do plano, que contém o enunciado verbal do regulamento, forma um todo com as plantas que delimitam graficamente a incidência territorial das regras verbalmente enunciadas. As plantas (: de ordenamento, de zonamento ou de implantação, consoante a espécie de plano) representam, de modo gráfico, a incidência territorial das prescrições normativas que integram o regulamento escrito. A insistência do recorrente quanto à natureza jurídica dos planos, seja qual for. o seu mérito no plano teórico ou de construção jurídica, não é suficiente para abalar o acerto da decisão recorrida ao atribuir natureza regulamentar ao "Plano de Pormenor dos Redondos", para efeitos contenciosos. Essa qualificação é produto de uma disposição expressa da lei, que os tribunais não podem afastar, senão demonstrando a sua desconformidade com normas de valor paramétrico que justifiquem a sua desaplicação, designadamente, com normas ou princípios constitucionais. Efectivamente, a opção do legislador pela atribuição expressa de natureza regulamentar aos planos não foi tomada para intervir na disputa de índole teórica e doutrinária que a questão suscitava e continua a suscitar ( Há posições doutrinárias no sentido de que o plano urbanístico é um acto administrativo individual e concreto, um acto administrativo geral, um regulamento administrativo, um acto misto, um instituto sui generis, insusceptível de ser enquadrado nestas formas típicas; Cfr. F. Alves Correia, Direito do Urbanismo, vol. I, pag. 370 e sgs.). As qualificações legais presumem-se incorporar ou servir comandos, prescrições para a acção, e não inúteis afirmações teóricas . Ao afirmar a natureza regulamentar dos planos urbanísticos, o legislador pretendeu eliminar a incerteza, assim resolvendo, pelas consequências sistemáticas que essa opção arrasta, as questões de índole prática geradas pela divergência nessa matéria, sobretudo no plano contencioso. Assim, como diz F. Alves Correia, op. cit, pag. 373, mesmo que, não fique resolvida a questão da sua qualificação material, os referidos preceitos têm, "o mérito de resolver todas as dúvidas no que conceme ao regime do contencioso dos referidos planos. Sendo estes considerados, ao menos na sua parte essencial ou fundamental - onde se incluem o zonamento e as regras que definem o tipo ou modalidade de utilização solo, bem como a medida ou intensidade dessa utilização e, indirectamente, as plantas indicativas da localização no terreno das diferentes zonas - como regulamentos administrativos, o seu contencioso apresenta-se essencialmente como um contencioso de normas jurídicas". Poderá contrapor-se que a natureza formalmente normativa de um acto do poder público não pode, por imperativo constitucional, impedir que se impugnem os actos administrativos que nele porventura se contenham (art.º 268°/4 da CRP). É exacto. Mas, sendo ténue a linha de separação entre actos normativos e actos administrativos, para que o recurso contencioso seja admitido é necessário demonstrar, sem margem de dúvida, que num acto formalmente legislativo ou regulamentar se oculta a definição autoritária de uma situação individual e concreta que produza efeitos lesivos por si mesma, sem necessidade de qualquer acto de intermediação administrativa. Na dúvida, deve presumir-se a harmonia entre forma e substância, uma vez que com isso nada perde o interessado, que sempre poderá interpor recurso contencioso dos actos de execução ou de aplicação do acto administrativo dissimulado (art.º 25°/2 da LPTA). No domínio do contencioso dos planos urbanísticos deve também observar-se esta atitude cautelosa, sob pena de reintrodução dos problemas que o citado art.º 4° do DL 69/90 quis resolver. Efectivamente, qualquer "plano de pormenor", mormente um plano de pormenor destinado a regularizar uma situação de urbanização ilegal ou clandestina, tem de partir da realidade existente e de descer a minúcias que imediatamente deixam ver o estatuto jurídico dos terrenos abrangidos, no que respeita à previsão da sua afectação. Esse grau de concretização é uma característica inevitável de tal tipo de planos. Mas isso não demoveu o legislador de também aos planos de pormenor atribuir natureza regulamentar e, portanto, optar quanto a eles pelo contencioso de regulamentos. Ora, o "Plano de Pormenor dos Redondos" não se afasta do modelo típico de um plano desta natureza. É certo que o "Relatório" dá notícia de que os "Redondos" são uma área de 268 ha, na freguesia de ..., em que cerca de 60% foi parcelada em "avos indivisos" e os restantes cerca de 40% foram divididos e vendidos em parcelas, vulgarmente conhecidas por "quintinhas". Trata-se de uma área de loteamento clandestino, com cerca de 2037 lotes resultantes da venda em "avos" e 262 quintinhas, inserida numa área mais vasta de urbanização de génese ilegal. O sentido do "Plano" é o da recuperação e legalização das construções existentes, criando os instrumentos normativos para o licenciamento dos loteamentos e construções, mediante a definição da área destinada a equipamentos colectivos, a área destinada a zonas verdes, a área destinada a habitação e a área destinada a ruas e estacionamento. Todavia, esse grau de minúcia, conforme à natureza de um plano de pormenor, não basta para impor a qualificação do "Plano" como acto administrativo para efeito de recorribilidade contenciosa. A definição do estatuto jurídico do solo pelo "Plano" é feita sem consideração dos respectivos proprietários, pelo que sempre falta um elemento do acto administrativo que é a produção de efeitos jurídicos numa "situação individual. Ainda que ao "Plano" falte a característica da abstracção, não lhe falta a da generalidade, pelo que não há um acto administrativo, nem um feixe de actos administrativos, susceptíveis de produzir efeitos jurídicos imediatos na situação jurídica dos proprietários actuais da área abrangida. A individualização dos efeitos que o plano anuncia resultará, para cada proprietário, de actos de aplicação, eles próprios impugnáveis, quando e na medida em que o plano venha a ser executado. Tendo o interessado - além do ataque directo ao plano enquanto acto normativo - essa via de reacção incidental contra as opções do plano de pormenor, se e na medida em que venha a ser por elas atingido, a garantia de recurso contencioso não exige que se surpreenda um acto administrativo individual a partir de uma delimitação territorial e densidade regulativa que são inerentes à natureza do plano de pormenor e que no presente caso só é mais visível porque, sendo o objectivo do "Plano" em causa o de criar instrumentos normativos para intervenção regularizadora de uma área urbana de génese ilegal, não podia deixar de conter a representação pormenorizada da situação existente. Não há portanto acto administrativo, individual e concreto, contenciosamente recorrível nos termos do artº 25° e pelo processo regulado no Capítulo III - Recursos contenciosos, da LPTA ( artºs 24° a 58° da LPTA), mas acto normativo susceptível de impugnação em processo de impugnação de normas (recurso de normas ou declaração de ilegalidade de normas), nos termos dos arts 63° e sgs. da LPTA. E, mesmo para quem entenda que a deliberação da Assembleia Municipal que aprova o "plano" é destacável deste e passível de recurso contencioso de anulação ( como acto administrativo ), a rejeição do recurso contencioso continua a justificar-se porque o ataque do recorrente não visa a deliberação em si mesma, mas o regulamento dela emerge. Com efeito, a petição de recurso não aponta qualquer vício próprio à deliberação recorrida. A violação do conteúdo essencial do direito de propriedade e dos princípios da proporcionalidade, da legalidade e da justiça que o recorrente alega são vícios de legalidade interna, resultam do conteúdo do plano de pormenor, isto é, daquilo que essencialmente o define como regulamento para efeitos contenciosos. Como bem se considerou na sentença recorrida, o alvo do ataque do recorrente não é o acto deliberativo, a formação ou expressão de vontade do colégio, mas o regulamento aprovado. Donde decorre que, para a decisão do caso, é indiferente a resposta à questão de saber se, em geral, a deliberação da assembleia municipal que aprova o plano é recorrível autonomamente ou se, pelo contrário, os vícios que porventura a possam inquinar se inserem no procedimento normativo, podendo apenas ser feitos valer enquanto vícios de legalidade externa dos planos, isto é, em função do momento estrutural afectado, como vícios relativos ao sujeito, às formalidades ou à forma do acto normativo. Tanto basta para julgar improcedentes todas as conclusões da alegação do recorrente e negar provimento ao recurso. Decisão Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e condenar o recorrente nas custas. Taxa de justiça: €400 (quatrocentos euros) Procuradoria: € 200 (duzentos euros) Lisboa, 28 de Maio de 2002 Vítor Gomes – Relator – Pais Borges - Azevedo Moreira