048134 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Ao acto pelo qual a Administração, embora reconhecendo a ilegalidade de anterior acto consolidado na ordem jurídica, o decide revogar, é aplicável o regime de revogação dos actos válidos, pelo que, ex lege, essa revogação só produz efeitos para o futuro, pois que, em face dela, a determinação dos seus efeitos faz-se em conformidade com o tipo legal de acto (acto inválido/acto válido ou consolidado) - artigo 145.º, n.º 1, do CPA.

II- O autor do acto pode, contudo, atribuir-lhe efeitos retroactivos (n.º 3 do mesmo preceito), funcionando o regime de eficácia para o futuro se este nada disser.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal administrativo:

A. .., casado, integrado actualmente nos quadros da Direcção Distrital de Finanças de Coimbra, com domicílio em ..., freguesia de Santiago da Guarda, concelho de Ansião, impugnou contenciosamente o despacho de 16/2/1998, do Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, na parte em que não reviu a sua situação salarial para o período anterior a 1996.

Por acórdão do Tribunal Central Administrativo de 5/4/2001 (fls. 76 a 83) foi concedido provimento ao recurso contencioso e anulado o acto impugnado.

Não se conformando com esta decisão, interpôs o Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais (doravante SEAF) o presente recurso jurisdicional, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões:

“1ª O douto acórdão recorrido não faz uma correcta interpretação nem dos factos nem da lei, ao anular o acto proferido pelo SEAF em 16/2/98, para além de exceder as competências atribuídas ao poder judicial.

2ª Pois, ainda que se considerasse ilegal o citado despacho de 16/2/98, a situação do recorrente estava, há muito, consolidada na ordem jurídica, quer por não ter sido impugnada a sua invalidade pelo recorrente, quer por ter sido, oportunamente, revista pela própria Administração.

3ª O despacho de 16/2/98 não poderia ter efeitos retroactivos, sob pena de violação do nº 1 do artº 141º do CPA.

4ª O douto acórdão recorrido, ao impor à Administração a revogação anulatória, viola o nº 1 do artº 141º do CPA e sobrepõe-se à disciplina legal do regime de «sanação» do caso resolvido.

5ª Por outro lado, não houve a alegada violação do nº 2 do artº 145º do CPA, que só ocorreria se o acto impugnado tivesse sido revogado dentro do prazo previsto no nº 1 do artº 141º do mesmo diploma legal.

6ª Para além daquele prazo, não poderá mais invocar-se a ilegalidade como fundamento de revogação, sob pena de incompetência «ratione temporis».

7ª O nº 1 do artº 141º constitui um limite temporal quer à actuação da Administração, quer ao poder de controle pelo Tribunais.

8ª O que está em causa, não é mais o exercício do poder de controle suscitado por impugnação administrativa que visa a verificação da ilegalidade, mas a revogação de acto inválido inimpugnável firmado na ordem jurídica, com fundamento em conveniência.

9ª E, ainda, que se considere que a ilegalidade não se sana com o decorrer do tempo, não faz sentido considerar que os efeitos do acto ficam precários in eaternum.

10ª A decisão recorrida, a decidir como decidiu, violou expressamente o nº 1 do artº 141º do CPA, postergando um dos princípios conformadores do Estado de Direito: a segurança jurídica”.

Não apresentou alegações o ora recorrido e então recorrente.

Emitiu douto parecer o Ex.mo Magistrado do Ministério Público, no sentido de ser negado provimento ao presente recurso.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

No acórdão recorrido foram dados como assentes os seguintes factos:

1º A... foi nomeado, por urgente conveniência de serviço, em 21/4/89, por despacho do SEAF, em regime de contrato além do quadro;

2º Iniciou funções em 12/6/89;

3º Em 26/10/89 toma posse;

4º Em 21/1/92, é nomeado definitivamente e colocado na Direcção Distrital de Finanças de Angra do Heroísmo;

5º Com a entrada em vigor do NSR foi posicionado no índice 550 com efeitos a 1/10/89;

6º Manteve-se integrado no índice 550 até 31/10/95 e a partir daquela data no índice 565;

7º Em 13/3/97, reclamou do seu posicionamento indiciário para o Director Geral dos Impostos (fls. 6 a 10 do PI, aqui dadas por reproduzidas);

8º A Técnica Jurista da Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos, emitiu em 15/10/97, parecer que mereceu a concordância final do SEAF;

9º Em 16/6/98, foi instaurado o presente recurso contencioso;

A estes factos há que acrescentar mais os seguintes:

10º O parecer referido em 8 consta de folhas 1 a 5 do PI, aqui dadas por reproduzidas e de que se destaca: “...2- Da conjugação do nº 2 do artº 9º com o nº 1 do artº 12º do DL. nº 427/89 estabelece-se a regra de que é o acto de posse que determina o início de funções para todos os efeitos legais, designadamente abono de remunerações e contagem de tempo de serviço. O DL. nº 200/85, de 25/6, um diploma que vem permitir a admissão de pessoal para categoria de acesso da carreira técnica tributária, contendo regras especiais em matéria de admissão e respectivos procedimentos. Uma das normas é a que dispõe sobre os efeitos da nomeação provisória para o desempenho de funções em regime probatório. Dispõe o nº 1 do artº 6º do DL. nº 388/87, de 31/12: «aos funcionários e agentes mencionados no nº 1 do artº 3º do presente diploma que ingressem nos quadros de pessoal da Direcção Geral das Contribuições e Impostos será contado para todos os efeitos, o tempo de serviço prestado na situação de destacados, requisitados, contratados e supranumerários». 3-O requerente foi admitido em regime de contrato além do quadro ao abrigo do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais de 21/4/89 ocorrendo a posse em 26/10/89. É nomeado definitivamente em 26/9/89, data que os serviços consideraram relevante. A não consideração do tempo de serviço prestado na situação de contratado contraria o disposto no nº 1 do artº 6º do DL. nº 388/87. Da aplicação correcta deste preceito conjugado com o artº 9º do DL. nº 187/90, preceito que estabelece as regras da progressão, resulta que posicionado o requerente em 1/10/89 (ainda na situação de contratado) no índice 550 adquiriu o direito a progredir em 1/10/92 e 1/10/95. 4- Assim, integrado em 1/10/89 no índice 550 em 1/10/92 deveria ter progredido para o índice 565 e em 1/10/95 para 590. Os serviços processadores de vencimento consideraram, incorrectamente, para efeitos de progressão a data da posse definitiva, 26/9/92, sendo certo que para todos os efeitos a situação de contratado também relevava. 5- Contudo não foi apresentada qualquer reclamação em devido tempo, apenas em 13/3/1997, data da entrada da exposição em apreço, é que se questiona da legalidade da situação salarial. Embora se reconheça razão ao funcionário no que respeita ao escalão de vencimento o pedido só poderá ser parcialmente deferido. As quantias que entende ter direito a título de diferença de vencimentos, pelo decurso do prazo, não podem ser, na sua totalidade, objecto de reclamação, conforme determina o nº 4 do artº 53º do CPA. 6- Considerando o acto processador de vencimentos como um acto administrativo definitivo e executório qualquer ilegalidade só poderá ser impugnada, quer administrativa, quer contenciosamente, dentro dos prazos estabelecidos na lei sob pena de se produzir o efeito chamado de convalidação. A convalidação do acto implica, desde logo, a sua irrecorribilidade, uma vez que o acto firma-se na ordem jurídica produzindo efeitos como se dum acto válido se tratasse. Atendendo que o acto a revogar se encontra ferido de vício de violação de lei, a retroactividade do acto revogatório está limitada pelas regras do artº 141º do CPA, preceito que regula a revogação dos actos inválidos. Dispõe o nº 1 do artº 141º do CPA o seguinte: «os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida». O prazo para a revogação dos actos inválidos é de um ano conforme resulta da alínea c) do nº 1 do artº 28º do DL. nº 267/85, de 6/7. Assim, a situação remuneratória apenas poderá ser corrigida a partir de Fevereiro de 1996. Conclusão: 1ª- Aos funcionários admitidos ao abrigo do DL. nº 200/85, de 25/6 aplica-se relativamente à contagem de tempo de serviço a regra do nº 1 do artº 6º do DL. nº 388/87, de 31/12; 2ª- Para efeitos de progressão é relevante o tempo de serviço prestado na situação de contratado; 3ª- O funcionário, ainda na situação de contratado, foi integrado no NSR, em 1/10/89 no escalão 565 em 1/10/92 e escalão 590 em 1/10/95. Atendendo que a actual situação remuneratória é ilegal, por violação dos preceitos referidos, somos de parecer que, ao abrigo do artº 141º do CPA, deverá ser corrigida nos termos propostos, ou seja integração no escalão 590, com efeitos a Fevereiro de 1996...”;

11º Sobre o parecer acabado de referir, o Sr. Director de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos, em 14/11/97, pronunciou-se nos seguintes termos: “Concordo com as conclusões do presente parecer. Com efeito, tendo o funcionário iniciado funções em 12/6/89, por urgente conveniência de serviço, na categoria de PFT 2ª Classe (letra H), após aprovação em concurso aberto antes de 1/X/89 e, em consequência regulada pelo artº 39º do DL. nº 353/89, foi integrado no NSR no escalão 2, índice 550 segundo o mapa II do DL. nº 187/90, (PFT 2ª com 0 diuturnidades), com efeitos a 1/X/89, nos termos do artº 15º deste diploma»,

12º Em 22/1/98, o Sr. Subdirector Geral proferiu o seguinte despacho: “Embora seja reconhecida razão ao requerente, como só recorreu em 13/3/97, pelos fundamentos referidos em 6 desta informação a correcção salarial deve efectuar-se para o índice 590, mas a partir de Fevereiro de 1996”;

13º O Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, em 16/2/1998, proferiu o seguinte despacho: “Concordo. A revisão deve efectuar-se nos termos e pelas razões invocadas no parecer do Sr. SDG”.

Tendo por base estes factos, o tribunal “a quo” anulou o acto impugnado por entender que “a autoridade recorrida estava obrigada a fazer retroagir os seus efeitos”.

Nas conclusões das suas alegações o recorrente defende, em síntese, que “a decisão recorrida, ao decidir como decidiu, violou expressamente o nº 1 do artº 141º do CPA, postergando um dos princípios conformadores do Estado de Direito: a segurança jurídica” (conclusão 10ª).

Há assim que apurar se o acórdão recorrido, como defende a entidade recorrente, viola o disposto no artº 141º nº 1 do Código do Procedimento Administrativo.

O acto contenciosamente impugnado é o despacho de 16/2/1998, do Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, na parte em que não reviu a sua situação salarial para o período anterior a 1996, ou seja, que não atribuiu efeitos retroactivos a partir daquela data.

Defende a entidade recorrente que o recorrente contencioso foi integrado em 1/10/89 no índice 550 em 1/10/92 deveria ter progredido para o índice 565 e em 1/10/95 para 590, todavia os serviços processadores de vencimento consideraram, incorrectamente, para efeitos de progressão a data da posse definitiva, 26/9/92, sendo certo que para todos os efeitos a situação de contratado também relevava. E não a reviu neste período anterior a 1996 porque não foi apresentada qualquer reclamação em devido tempo, apenas em 13/3/1997, data da entrada da exposição em apreço. Embora se reconheça razão ao funcionário no que respeita ao escalão de vencimento o pedido só poderá ser parcialmente deferido. As quantias que entende ter direito a título de diferença de vencimentos, pelo decurso do prazo, não podem ser, na sua totalidade, objecto de reclamação, conforme determina o nº 4 do artº 53º do CPA. Considerando o acto processador de vencimentos como um acto administrativo definitivo e executória qualquer ilegalidade só poderá ser impugnada, quer administrativa, quer contenciosamente, dentro dos prazos estabelecidos na lei sob pena de se produzir o efeito chamado de convalidação. A convalidação do acto implica, desde logo, a sua irrecorribilidade, uma vez que o acto firma-se na ordem jurídica produzindo feitos como se dum acto válido se tratasse. Atendendo que o acto a revogar se encontra ferido de vício de violação de lei, a retroactividade do acto revogatório está limitada pelas regras do artº 141º do CPA, preceito que regula a revogação dos actos inválidos. Dispõe o nº 1 do artº 141º do CPA o seguinte: «os actos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida». O prazo para a revogação dos actos inválidos é de um ano conforme resulta da alínea c) do nº 1 do artº 28º do DL. nº 267/85, de 6/7. Assim, a situação remuneratória apenas poderá ser corrigida a partir de Fevereiro de 1996”.

Em suma, apesar de a Administração reconhecer razão ao recorrente quanto à sua progressão, a revogação com base em invalidade do acto só pode ter lugar no prazo para a interposição do recurso do mesmo (artº 141º nº 1 do CPA)., o que não caso dos autos não permitia alterar os vencimentos anteriores a 1996.

Escreveu-se no acórdão recorrido que “...a Administração, começou por reconhecer que os serviços processadores de vencimento, consideraram incorrectamente, para efeitos de progressão a data da posse definitiva, sendo certo que para todos os efeitos a situação de contratado também relevava (nº 1 do artº 6º do DL. nº 388/87). Da aplicação correcta deste normativo, conjugado com o artº 9º do DL. nº 187/90, resulta que posicionado o recorrente no índice 550 em 1/10/89, deveria progredir em 1/10/92 para o 565 e em 1/10/95 para o 590. No entanto, porque a reclamação só foi apresentada em 13/3/97, embora se reconhecesse razão ao funcionário, o pedido só foi parcialmente deferido, por força do que dispõe o nº 1 do artº 141º do CPA (veja-se também a alínea c) do nº 1 do artº 28º do DL. nº 267/85, de 16/7). Dos autos resulta claramente, que a revogação se fundamentou na invalidade do acto revogado, pelo que terá efeito retroactivo (nº 2 do artº 145º do CPA). Estava, pois, a autoridade recorrida obrigada a fazer retroagir os seus efeitos – revogação anulatória com efeitos ex tunc”.

A única questão que se discute no presente recurso jurisdicional é, conforme já foi referido, a da atribuição de efeitos retroactivos, no aspecto remuneratório, à promoção do recorrente contencioso reportados a data anterior a 1996.

Transcreve-se o acórdão deste STA de 11 de Maio de 2005 (rec. nº 289/05), sobre matéria semelhante e com cuja doutrina plenamente se concorda:

“A questão sub judice tem sido objecto de inúmeras decisões deste Supremo Tribunal, que, de modo uniforme e reiterado, tem considerado que, no caso de revogação de actos em relação aos quais se formou caso decidido ou resolvido, por falta de impugnação oportuna ou de revogação com fundamento em ilegalidade dentro do prazo legal, esse acto, ainda que envolva o reconhecimento da ilegalidade do acto anterior, só produz efeitos para o futuro (artigo 145.º, n.º 1 do CPA), sem prejuízo da Administração lhe poder atribuir efeitos retroactivos, nos termos do n.º 3 do mesmo preceito, pois que a determinação dos efeitos que ex lege resultam do acto revogatório se faz em conformidade com o tipo legal de acto (acto inválido/acto válido ou consolidado) e não da representação que dele tenha feito a Administração (cfr., entre outros, os acórdãos de 16 de Novembro de 1999, processo nº 44987, de 14 de Dezembro de 1999, processo nº 45399, de 12 de Janeiro de 2000, processo nº 44839, de 26 de Janeiro de 2000, processo nº 44877, de 27 de Janeiro de 2000, processo nº 44883, de 2 de Fevereiro de 2000, processos nºs 45031 e 45208, de 3 de Fevereiro de 2000, processo nº 44941, de 23 de Fevereiro de 2000, processos nºs 44862, 45093, 45113, 45325 e 45459, de 24 de Fevereiro de 2000, processos nºs 45032, 45095 e 45150, de 1 de Março de 2000, processo nº 45358, de 8 de Março de 2000, processos nºs 44998 e 45194, de 9 de Março de 2000, processo nº 44999, de 14 de Março de 2000, processos nºs 44844 e 44989, de 15 de Março de 2000, processos n.º 44774, 44865, 44910, 45054, 45149 e 45143, de 20 de Dezembro de 2000, processo nº 45149, de 14 de Fevereiro de 2002, processo n.º 47862, de 11 de Fevereiro de 2003, processo nº 47631, de 18 de Março de 2004, processo nº 1769/03 e de 3 de Maio de 2004, processo nº 585/03).

Questão fulcral do thema decidendum é, assim, em face desta jurisprudência, a existência ou não de acto revogado que se tenha consolidado na ordem jurídica.

A recorrente não põe em causa essa consolidação, que, sendo, como foi referido, um pressuposto do acto impugnado, é de considerar verificado.

Assinala-se, ainda, a este propósito, que a recorrente, para além de a não pôr em causa, se comporta mesmo como a admitindo. Atente-se na sua referência a ela nas alegações do recurso jurisdicional (vd. fls. 214), contra a qual esgrime que, tendo a administração considerado que o despacho revogado era ilegal, como considerou, se esgotou o seu poder discricionário, "ficando subordinada a critérios de estrita legalidade no plano da definição do caso concreto", pelo que o regime da revogação passou a ser o contemplado no n.º 2 do artigo 145.º do CPA. Por outro lado, da matéria de facto apurada por imposição do acórdão deste STA de fls 138-146, que mandou ampliar a constante do acórdão do TCA de fls. 82-104, que revogou, resulta que a recorrente, após ter requerido a promoção em causa em 2/4/90 e lhe ter sido indeferida essa promoção em 28/11/90, voltou a insistir nessa promoção, por requerimento de 8/2/95, que disse apresentar ao abrigo do artigo 9.º do CPA (que impõe o dever legal de decidir pretensão decidida há mais de dois anos) e na qual referiu esse indeferimento bem como os seus fundamentos (vd. fls 177-178 dos autos).

Impõe-se, assim, assentar na consolidação do referido despacho do DGCI de 28/11/90, por força da qual não assiste razão à recorrente, como resulta da posição jurisprudencial sustentada nos acórdão citados, que se passa a enunciar, transcrevendo-se, na parte útil, o acórdão de 3/5/2004, proferido no recurso n.º 585/03, que tratou o assunto de modo profundo e rigoroso e com o qual se concorda inteiramente:

«Vejamos, a título de exemplo, a argumentação expendida no acórdão de 12 de Janeiro de 2000, processo nº 44839:

“Tal como se reconhece no acórdão recorrido, o aludido preceito do Código de Procedimento Administrativo [artigo 145º nº 2] fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos que agora nos interessam: em principio a revogação produz apenas efeitos para o futuro, excepto quando se fundamente na invalidade do acto revogado, caso em que a revogação tem efeito retroactivo.

Interessa, por isso, interpretar o acto revogatório para poder descortinar-se o seu fundamento.

Não há dúvida de que ao proferir o seu despacho de 28 de Fevereiro de 1996, o Director-Geral das Contribuições e Impostos concordou com a informação dos seus serviços que considerava ilegais os actos a revogar, pois entendia que a negação do direito à promoção dos funcionários interessados estava ferida de violação de lei. Todavia, o fundamento expresso do acto revogatório não se ficou pela mera constatação da ilegalidade dos actos revogandos. Na verdade, a autoridade administrativa reconheceu expressamente que, por efeito do decurso do respectivo prazo de impugnação sem que houvesse recurso de uma tal decisão, a ilegalidade se "convalidara", pelo que os efeitos da revogação deveriam ser equacionados no domínio da revogabilidade dos actos válidos.

Não é assim difícil surpreender na decisão revogatória apenas a preocupação de tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência, atenta a indesejável disparidade que acasos diversos haviam provocado.

Assim, a eventual ilegalidade, embora «sanada», no entender da Administração, dos actos revogados surge no discurso fundamentador do acto em causa apenas como pretexto da revogação, assumindo especial relevo justificativo a circunstância de coexistirem regimes remuneratórios diversos quanto a funcionários em igualdade de situações funcionais. A revogação radica portanto essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido emitido o acto em análise com a mera intenção de repor a legalidade.

O discurso fundamentador produzido revela que a Administração seguiu o entendimento expresso, por exemplo, por Freitas do Amaral e outros (Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição, Coimbra, 1997) nos seguintes termos: ‘... o decurso do prazo para a interposição do recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto tem por consequência a sanação dos vícios que determinavam a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também os órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento da revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140º.’.

Efectivamente, nos termos deste artigo 140º do Código do Procedimento Administrativo, a lei consagrou a possibilidade de livre revogação de actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos respectivos destinatários, como é o caso. Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141º, nº 1, do Código do Procedimento Administrativo.

É, portanto, este o regime a que deve obediência o acto revogatório e não aquele que está previsto, quanto aos actos inválidos, no artigo 145º do mesmo Código.

De outro modo, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141º, nº 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que seria absurdo. Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.

Seria, portanto, inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados. De resto, é esta a orientação que este Tribunal tem adoptado em casos idênticos (citados acórdãos de 16 de Novembro de 1999 e de 14 de Dezembro de 1999).

Espelha-se nestes arestos o entendimento de que o núcleo essencial da fundamentação do acto contenciosamente recorrido reside na consideração de que a ilegalidade de que padecia o acto revogado estava já sanada pelo decurso do prazo sem impugnação do respectivo acto, o que o convalidara, pelo que a revogabilidade desse acto apenas seria compaginável com a regime de revogação dos actos válidos."

Idêntico entendimento foi sustentado por Vieira de Andrade, em anotação crítica ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo nº 37751 ("Discricionaridade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis", Cadernos de Justiça Administrativa, nº 11, Setembro/Outubro de 1998, pág. 10, ss), que também decidira que "a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto", mas que, "decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os seus aspectos, com o respectivo regime legal".

O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, "por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa "natureza cultural") de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar alguma coisa", e "por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (o nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento)".

Analisando depois a questão numa perspectiva estritamente jurídica, o mesmo autor, embora divergindo, na esteira de Rogério Soares, do entendimento tradicional (sustentado, designadamente, por Marcelo Caetano) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como se de um acto válido se tratasse, e considerando antes que "o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não toma o acto válido, mas apenas inimpugnável isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido", sustenta que "resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível em certas condições – em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (a sua "revogação", mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos mas que "de todo o modo, esta possibilidade de "revogação anulatória" constitui sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem de ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso decidido". "Ora – conclui o autor citado – nada obsta a que a "revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível –, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária (não se trata, por exemplo, de estabelecer um montante intermédio de pensão) e poderá fundar-se na concordância prática do princípio de justiça (que impõe rever a situação) com o princípio de economicidade (havendo dificuldades orçamentais em pagar os retroactivos)".

Finalizando, diremos, com o mesmo autor, que também no caso presente "o conteúdo do segundo acto é o de alteração ou reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende pôr em causa a primeira decisão (que se considera firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante, "com base num novo entendimento da lei e em princípios de equidade, para assegurar uma igualdade de estatuto prospectivo – e não de uma acção de controle, com objectivo de reintegração da legalidade violada", daqui derivando que "o segundo acto só produz efeitos para o futuro, embora a Administração pudesse atribuir-lhe efeito retroactivo (artigo 145º, nºs 1 e 3 do Código do Procedimento Administrativo)" não podendo o tribunal "para verificar a legalidade deste segundo acto, eleger como padrão o acto que legalmente deveria seguir-se ao requerimento inicial, pressupondo a destruição (anulação) do acto inicial – até porque tal destruição não é possível para o tribunal e, pressupondo que seria possível para a Administração, não foi querida por esta»”.

Também no caso dos autos a entidade recorrente revogou o acto que inicialmente não contara todo tempo de serviço prestado pelo recorrido, por entender que os serviços se tinham enganado. Só que tal acto já se tinha firmado na ordem jurídico-administrativa, por não ter sido atacado contenciosamente pelo recorrente contencioso dentro do prazo legal.

Nos termos deste artigo 140º do Código do Procedimento Administrativo, a lei consagrou a possibilidade de livre revogação de actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos respectivos destinatários, como é o caso. Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação, ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que se impõe parificar o regime de revogabilidade desses actos com o da revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no artigo 141º nº 1 do Código do Procedimento Administrativo.

O acto revogatório deve, pois, obedecer a este regime (artº 141º nº 1) e não ao previsto no artigo 145º do mesmo Código (quanto aos actos inválidos), senão a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado artigo 141º nº 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados (Freitas do Amaral e outros in Código do Procedimento Administrativo Anotado, 2ª edição, pág.221).

Assim, nos termos do artº 145º nº 3 al. a) do CPA “o autor da revogação pode, no próprio acto, atribuir-lhe efeito retroactivo quando este seja favorável aos interessados”.

E a Administração fixou efeitos retroactivos à revogação, no segmento da revisão salarial até 1996, como podia ao abrigo do disposto no artº 145º nº 3 al. a) do CPA, pelo que o acórdão recorrido ao entender que a revogação operada pelo acto contenciosamente impugnado tem efeito retroactivo (nº 2 do artº 145º do CPA), viola o disposto na al. a) do nº 3 do mesmo artigo 145º.

Em concordância com tudo o exposto, ainda que com fundamentos diversos dos invocados pelo recorrente, concede-se provimento ao presente recurso jurisdicional, revoga-se o acórdão recorrido, negando-se provimento ao recurso contencioso.

Taxa de justiça e procuradoria pelo recorrente, neste tribunal, respectivamente em duzentos e cem euros e no tribunal recorrido em cento e cinquenta e setenta e cinco euros.

Lisboa, 29 de Junho de 2005. Pires Esteves (relator) – António Madureira – Fernanda Xavier.