01999/03 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A... interpôs neste Supremo Tribunal Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho do Excelentíssimo Senhor Juiz Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, de 10-10-2003, que indeferiu o recurso hierárquico que interpusera do despacho da Senhora Subdirectora-Geral daquele Tribunal, praticado com base em delegação de poderes do Senhor Director-Geral do mesmo. A Autoridade Recorrida respondeu, suscitando, além do mais, a questão prévia da irrecorribilidade do acto recorrido, por falta de lesividade, por se ter limitado a remeter para ulterior decisão a apreciação do pedido formulado pelo Recorrente. O Recorrente pronunciou-se sobre que referida questão prévia. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: Questão prévia: Irrecorribilidade do acto O recorrente veio impugnar contenciosamente o despacho de 10/10/03 do Sr. Presidente do Tribunal de Contas que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho do Sr. Subdirector-Geral que mandou aguardar pelo final do procedimento de avaliação de desempenho para decidir o pedido de mudança de escalão. O recorrente pretende, em síntese, a mudança automática para o 5.º escalão, índice 200, na carreira de auditor do Tribunal de Contas, sem necessidade de classificação, de acordo com o disposto no DL 440/99 de 2/11 – arts. 14.º, n.º 1 e 18.º, n.ºs 1 e 2. A Autoridade Recorrida respondeu alegando que o despacho impugnado não é lesivo, uma vez que não negou o direito ao recorrente na progressão, mas apenas o remeteu para ulterior decisão isto é, depois de conhecida a sua avaliação de desempenho. A meu ver a razão está do lado da autoridade recorrida. Na verdade, o acto impugnado limitou-se a fazer uma correcta aplicação da lei, tal como resulta do disposto no art.18.º n.º 2 do DL 440/99 , de 21/11, na redacção introduzida pelo DL 184/01, de 21/6. De acordo com o preâmbulo deste último decreto, o legislador teve em mente, passamos a citar «...para o bom funcionamento dos serviços de apoio do Tribunal de Contas, a progressão nas carreiras de auditor e de consultor deverá ser estimulada através de adequado regime de avaliação do respectivo desempenho...». Deste modo o despacho impugnado limitou-se a cumprir a lei, diferindo para momento ulterior a decisão da administração. Assim, de acordo com a posição defendida pela autoridade recorrida., somos de parecer que se trata de um acto irrecorrível, por não ser susceptível de criar lesão e como tal, obsta ao prosseguimento do recurso. As partes pronunciaram-se sobre este douto parecer. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – Mostram os autos o seguinte: O Recorrente é auditor do quadro da Direcção-Geral do Tribunal de Contas; II – Por despacho da Senhora Subdirectora-Geral do Tribunal de Contas, de 24-11-2000, o Recorrente foi colocado no escalão 4 da carreira de auditor, com efeitos desde 1-2-2000; III – Em 3-7 2003, o Recorrente requereu ao Senhor Director-Geral do Tribunal de Contas «a sua colocação no escalão 5, índice 200, da carreira de auditor, com efeitos a 1 de Fevereiro de 2003», defendendo, além do mais, que o Decreto-Lei n.º 184/2001 , de 21 de Junho, é «ilegal por desrespeito do art. 30.º, 2 e) da Lei n.º 98/77, de 26 de Agosto» e inconstitucional por violação dos princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica (requerimento que consta do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido); IV – O requerimento referido foi indeferido por despacho da Senhora Subdirectora-Geral do Tribunal de Contas, invocando delegação de poderes do Senhor Director-Geral do Tribunal de Contas, que consta do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta, além do mais, o seguinte: «De acordo com o disposto no diploma legal que regula a situação em apreço, ao qual a administração deve estrita obediência, a mudança de escalão está condicionada à avaliação de desempenho. A notação pertinente está em fase de reclamação, ainda não decidida, pelo que qualquer decisão sobre o requerido não pode ser tomada sem se conhecer a classificação atribuída. Aguarde, pois, tal decisão. V – O Recorrente interpôs recurso hierárquico deste despacho para o Excelentíssimo Senhor Presidente do Tribunal de Contas, nos termos que constam do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido; VI – O Senhor Instrutor do processo de recurso hierárquico referido, em parecer de 9-10-2003, cuja cópia consta de fls. 17 a 20 do processo principal, cujo teor se dá como reproduzido, propôs que fosse negado provimento ao recurso hierárquico, afirmando, além do mais o seguinte: 5. Na verdade, conforme sublinha a autora do acto, o despacho recorrido não definiu definitivamente a situação jurídica do Recorrente relativamente à sua progressão para o escalão 5 da carreira em que se encontra inserido, e muito menos negativamente; também não há omissão legal do dever de fundamentação: o modo como foi dada a conhecer a decisão proporciona um adequado e suficiente iter cognoscitivo da formação e do sentido do acto recorrido ao seu destinatário, pelo que se mostram cumpridos todos os requisitos fixados no artigo 125º do CPA ; Igualmente inexiste ofensa do princípio geral de avaliação constante do artigo 22º do Decreto Regulamentar nº 44-B/83, porquanto no contexto de aplicação do Decreto-Lei nº 184/2001 , a cuja obediência a Administração está obrigada, há que ter em conta a avaliação do desempenho nos termos do Regulamento aprovado em sua execução, ou o suprimento da sua falta nos termos previstos no mesmo Regulamento (sublinha-se que neste contexto, o Senhor Director-Geral supriu a falta de avaliação do Recorrente relativa aos anos de 2000 e 2001, não o tendo feito relativamente a 2002, por se tratar de um período para o qual funciona o regime de avaliação ordinária), não sendo possível a aplicação directa do Decreto Regulamentar nº 44-B/83; por outro lado, não é possível o suprimento de uma notação que existe, a qual até foi impugnada pelo Recorrente, e que aguarda a decisão final; quanto à alegada ilegalidade e inconstitucionalidade do Decreto-Lei nº 184/2001 , importa referir que a Administração não pode furtar-se à aplicação das leis por motivo da sua ilegalidade ou inconstitucionalidade – ela está imediatamente subordinada à lei, deve-lhe estrita obediência. Por outro lado, sublinha-se que, do nosso ponto de vista, o Decreto-Lei nº 184/2001 , não padece dos vícios de ilegalidade ou inconstitucionalidade por violação do princípio da tutela de confiança, alegados pelo Recorrente, porquanto: O disposto na al. e) do nº 2 do artº 30º da Lei nº 98/97 , de 26 de Agosto, apenas consagra a equiparação do estatuto remuneratório das carreiras de auditor e de consultor com o dos juízes de direito, não se incluindo, naturalmente, nessa equiparação o regime das respectivas carreiras, nomeadamente quanto a regras de progressão. Ora, uma equiparação em todas as vertentes, abrangendo as próprias regras de acesso na carreira, iria para além do disposto na Lei nº 98/97 , e corresponderia ao tratamento igual daquilo que é substancialmente desigual, já que as funções exercidas e as condições do seu exercício são de natureza essencialmente diferentes, sendo também diferenciado o estatuto das carreiras em causa. O auditor e o consultor, como funcionários dos Serviços de Apoio, preparam as decisões do Tribunal, como se retira dos respectivos conteúdos funcionais (cfr. Anexo II à Portaria nº 1100/99 , de 21/12). Aos juízes de direito – membros de órgãos de soberania – compete-lhes decidir (cfr. artºs 3º e 7º do EM Judiciário). Daqui resulta, portanto, a necessidade de regimes de progressão diferenciados. Isto mesmo se confirma pela aplicação subsidiária às carreiras de auditor e de consultor do Estatuto Geral da Função Pública e não do Estatuto dos Magistrados Judiciais (cfr. Artigo 46.º do Decreto-Lei nº 440/99 ). Esta aplicação subsidiária vai justamente ao encontro da interpretação apresentada, pelo que não poderá considerar-se ilegal ou inconstitucional o Decreto-Lei nº 184/2001 . Não há, sublinha-se, qualquer violação do princípio da confiança dos cidadãos, enquanto corolário da consagração do Estado de direito. 6. Em conclusão, o acto recorrido não padece de nenhum dos vícios alegados pelo Recorrente, termos em que se propõe seja negado provimento ao recurso hierárquico apresentado. Em 10-10-2003, o Excelentíssimo Senhor Presidente do Tribunal de Contas proferiu o seguinte despacho: «Nego provimento ao recurso hierárquico em apreço, pelas razões e fundamentos constantes do n.º 5 do presente relatório que perfilho na íntegra. Notifique-se. 10/10/03 Em 11-12-2003, o Recorrente interpôs o presente recurso contencioso. 3 – A questão que tem de ser apreciada neste momento é a da recorribilidade do acto recorrido. Como se vê pelo requerimento e petição de recurso hierárquico que se indicaram nos pontos III e V da matéria de facto, o Recorrente defende que deve ser colocado no escalão 5 da categoria de auditor, a partir de 1-2-2003, sem necessidade de aguardar o resultado de qualquer avaliação, por considerar ilegal e inconstitucional a redacção do art. 18.º do Decreto-Lei n.º 440/99 introduzida pelo Decreto-Lei n.º 184/2001 . Assim, a pretensão formulada é a de que tal colocação, com os consequentes efeitos remuneratórios, deveria efectuar-se de imediato, sem necessidade de qualquer avaliação. O art. 268.º, n.º 4, da C.R.P. assegura aos administrados o direito de impugnação contenciosa de quaisquer actos administrativos que lesem os seus direitos, devendo considerar-se imediatamente lesivos, e por isso, imediatamente impugnáveis contenciosamente, todos os actos administrativos que tenham repercussão negativa imediata na esfera jurídica dos seus destinatários, quando a sua lesividade não puder ser diferida por meios administrativos de impugnação. O Despacho da Senhora Subdirector-Geral e o acto recorrido, ao condicionarem progressão do Recorrente à avaliação do seu desempenho e ao recusarem-na imediatamente contrariam a pretensão do Recorrente. Por outro lado, tal recusa tem efeitos imediatos na sua esfera jurídica, pois, mesmo que posteriormente se venha a confirmar que o Recorrente deve progredir ao 5.º escalão a partir de 1-2-2003, não é patrimonialmente indiferente que tal progressão, com o consequente pagamento da diferença de remuneração entre o 4.º e o 5.º escalão, se concretize na prática de imediato ou com brevidade ou só em momento ulterior, não determinado. Para além disso, como bem refere o Recorrente, não há sequer qualquer garantia de que o procedimento de avaliação chegue ao seu termo com brevidade, pelo que a irrecorribilidade do despacho que nega a imediata colocação do Recorrente no escalão 5.º poderia traduzir-se numa indefinida negação do direito de impugnação contenciosa, inadmissível à face daquele n.º 4 do art. 268.º. Naturalmente que esta questão da recorribilidade imediata do acto recorrido, como questão prévia que é, não tem a ver com a viabilidade da pretensão da Recorrente, isto é, com a questão de saber se a progressão do Recorrente ao 5.º escalão se deve fazer ou não antes e independentemente de avaliação do seu desempenho, que é objecto do recurso contencioso. Por isso, não podem relevar, neste contexto, as considerações feitas pela Autoridade Recorrida e pelo Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto relativas à legalidade do acto recorrido. Termos em que acordam em julgar improcedente a questão prévia suscitada pela Autoridade Recorrida e ordenar o prosseguimento do recurso, com notificação das partes para alegações. Sem custas, por a Autoridade Recorrida estar isenta (art. 2.º da Tabela de Custas). Lisboa, 6 de Outubro de 2004. – Jorge de Sousa (relator) – Costa Reis – Edmundo Moscoso.