IIIO Direito
Sendo iguais às dos presentes autos as questões que foram objecto de resolução no Proc. Nº 199/03-11 deste tribunal, em 4/03/2004, e nada havendo que justifique mudança de posição, seguiremos a solução ali tomada, para o que transcreveremos, de seguida, o teor do respectivo acórdão:
«1. Para o recorrente, incluída na lista dos não acreditados, o acto de homologação em crise, no que a si diz respeito, seria inválido por incompetência do seu autor, em virtude de, alegadamente, inexistir na Lei nº 4/99 norma que ao Sr. Ministro da Saúde atribua esse poder.
Não tem, porém, razão.
A competência para «iniciar e concluir», é uma competência procedimental destinada unicamente à instrução do processo de acreditação que cabe ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia, conforme o afirma a norma do art. 5º, al.a), da Lei nº 4/99, de 27/01. A abertura do processo, com a consequente publicação do Aviso, a sua posterior tramitação e o encerramento com a elaboração das listas finais dos candidatos acreditáveis e não acreditáveis, com a inerente proposta de decisão, era tudo quanto lhe seria possível efectuar. Aliás, em lado nenhum esse artigo 5º confere ao Conselho competência resolutória seja para que matéria for. Da mesma maneira, o facto de o artigo antecedente (4º) ter estabelecido que o Conselho funciona sob tutela do Ministério da Saúde não tem outro significado que não seja o de tornar claro que aquele órgão não teria autonomia administrativa e financeira.
A acreditação, por seu turno, é a fase decisória do procedimento em apreço, cuja competência foi legal e unicamente atribuída ao Ministério da Saúde, conforme se pode ler no art. 5º, al. g), do mesmo diploma.
Portanto, não se concorda com o recorrente neste passo, improcedendo, assim, a conclusão I das suas alegações.
2- O recorrente insurge-se, também, contra aquilo a que chamou de restrição ilegal dos meios probatórios.
Ilegal por atentar contra o princípio do acesso a todos os meios de prova admitidos em direito (art. 87º do CPA), por ofender o princípio da hierarquia dos actos normativos(art. 112º, nº6, da CRP), por violar o princípio do inquisitório(art. 56º do CPA) e por agredir o princípio da proporcionalidade(art. 266º, nº2, da CRP e 5º do CPA).
Vejamos.
Deve começar por dizer-se que uma coisa é a apresentação dos meios de prova, outra o da apreciação desses meios.
O que se passou neste procedimento foi que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO)- numa atitude que o recorrido sufragou ao homologar as listas por si elaboradas- definiu por seu livre alvedrio os meios de prova que seriam admissíveis no âmbito deste mecanismo legal de acreditação. Sem que o permitisse a lei (a Lei nº 4/99, de 27/01 ou outra qualquer), estabeleceu aprioristicamente um leque de elementos probatórios, com exclusão de quaisquer outros. Em resultado disso, todos aqueles interessados que não puderam apresentar aqueles meios viram os seus nomes incluídos na lista dos não acreditados.
O que mostra bem que, no caso, não houve apreciação da prova, não se verificou um juízo de valor sobre os elementos apresentados, não teve lugar uma valoração da dimensão probatória dos documentos trazidos ao processo por cada um dos interessados. Em termos muito claros, tais interessados foram afastados da acreditação, sem que fossem tomados na consideração que lhes era devida os meios de prova que conseguiram reunir. E assim sendo, sobre a sua pretensão não houve, verdadeiramente, uma pronúncia de mérito.
Atentará esta posição contra o art. 87º, nº1, do CPA?
Se bem se reparar, este dispositivo legal deposita nas mãos da Administração um poder de utilização de «todos os meios de prova admitidos em direito» em vista da averiguação dos factos relevantes. Trata-se, como é sabido, da emanação do princípio do inquisitório, formalmente consagrado no artigo 56º do mesmo Código.
Mas, se este princípio decorre, de alguma maneira, da legalidade objectiva e entronca no princípio da prossecução do interesse público, parece claro que a sua incidência tem um campo de aplicação restrito à actuação dos “órgãos administrativos”. Quer dizer, serve para disciplinar a actuação administrativa, não para modelar o modo como os particulares podem aceder ao procedimento em matéria probatória.
Significa isto que, enquanto tal, isoladamente, não serve os propósitos do recorrente.
Mas ele já tem, por outro lado, a vantagem de nos pôr em contacto com a principal marca de todo e qualquer direito probatório. Isto é, se as provas têm por função a demonstração da realidade dos factos (art. 341º, do C.C.), e se quem invoca um direito tem o dever de o provar segundo regras universais(art. 88º, nº1, do CPA; art. 342º, nº1, do CC), não faria sentido que, ao mesmo tempo, ficasse impedido de cumprir o seu ónus. Sem um verdadeiro direito à prova, estaria afastado do direito material invocado. E isto seria contraditório.
No caso concreto, não prevendo a lei especial nenhuma restrição à dimensão do ónus probatório estabelecido no art. 88º, nº1 do CPA, isso quererá dizer que ao requerente do procedimento de iniciativa particular é reconhecido um papel decisivo em matéria de prova, que só não é de monopólio porque, como ressalta do nº1, “in fine” do citado art. 88º, à Administração sempre cumpre levar o inquisitivo até onde o particular não consiga levar o dispositivo.
Neste domínio, portanto, não podem predominar valores de oportunidade e conveniência administrativa, se em jogo está o suporte factual de um direito que o particular quer que a Administração lhe reconheça.
Por muito objectivo que um catálogo de meios de prova possa permitir um mais rápido ajuizamento de uma situação concreta, não pode ele constituir um entrave à demonstração da realidade por outros meios probatórios de que o interessado se possa socorrer (às vezes os únicos a que pode lançar mão).
Adoptar para uma alargada série de casos (como sucedeu aqui) um único modelo probatório afigura-se-nos uma normalização da prova, o que representará uma ofensa à pessoalidade da prova (cada interessado saberá como “provar” o “seu” caso), o que parece ser inadmissível (em sentido próximo, M. Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco Amorim, in Código do Procedimento Administrativo, pag. 308).
É claro que a admissibilidade de «todos os meios de prova» não incorpora princípio que não sofra limitações pontuais. Basta pensar, por exemplo, nos casos do estado civil das pessoas, cuja prova só pode ser feita documentalmente (v. art. 211º do CRC), ou naqueles outros em que a prova testemunhal não é admissível(v. art. 393º e 394º do CC).
Mas, mesmo aí, são meras limitações decorrentes da lei (e somente dela) e consentâneas com o princípio previsto no art. 655º, nº 2 do CC.
Por conseguinte, se mesmo nos casos de procedimento de iniciativa particular os órgãos administrativos não podem deixar de diligenciar em todos os sentidos possíveis com vista à recolha máxima de elementos de instrução (cfr. cit. art. 56º), é bom de ver que a limitação da prova forçada a apenas alguns desses elementos, além de ofender o mencionado princípio do inquisitório, amputa o princípio da verdade material, trave mestra, no nosso ordenamento jurídico(e em qualquer outro baseado na legalidade e no princípio do respeito pela pessoa sujeito de direitos) de qualquer processo de apuramento da situação real com vista a realizar uma perfeita subsunção dos factos ao direito aplicável no caso concreto.
Sem ser preciso ir mais longe, por exemplo, no sistema espanhol, o art. 88º, nº1, da Ley de Procedimiento Administrativo consagra que os factos poderão «acreditarse por cualquier medio de prueba», numa evidente alusão à ideia de que não há limitação dos meios de prova idóneos à demonstração da exactidão ou inexactidão da situação de facto(sobre o assunto, Jesus Gonzalez Perez, in Comentários a la ley de procedimiento administrativo, I, 4ª ed., pag. 691; tb. Ramon Parada, in Derecho Administrativo, I, pag. 614).
Neste domínio não é válida, aliás, a afirmação de que a direcção da instrução de que fala o art. 86º do CPA permite ao órgão a eleição, segundo critérios próprios, dos meios de prova que repute mais justos e céleres. Os poderes de direcção instrutória só são discricionários no que concerne à disposição e ordenação oficiosa da sequência procedimental, não já à escolha dos meios de prova que queira impor aos particulares(sobre o assunto, M. Esteves de Oliveira, P. Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, in Código de Procedimento Administrativo, 2ª ed., pag. 416/417).
Uma prova dos factos condicionada pelo Conselho a meios específicos contende, de resto, não só com os poderes de direcção instrutória abstractamente consignados no art. 86º citado, como avilta o próprio espírito da lei 4/99.
Com efeito, trata-se de um diploma que teve por objectivo o reconhecimento da qualidade de odontologistas aos profissionais que, consoante estivessem ou não escritos ao abrigo dos despachos governamentais de 28/01/77, de 30/07/82, ou do despacho nº 1/90 de 3/01 da Ministra da Saúde, viessem praticando a actividade há mais de 20 anos(1º caso: art. 2º, nº 1) ou de 18 anos (2º caso: art. 2º, nºs 2 e 3).
O legislador pretendeu pôr um ponto final a uma situação de facto caracterizada pela inexistência de um quadro legal de legitimação do exercício destas práticas odontológicas. Por isso, foi tão longe quanto possível, abrindo o leque da acreditação a todos os que apresentassem uma situação consolidada pela experiência profissional por longo período. O tempo de exercício foi, neste quadro, a única condição estabelecida para a aquisição da qualificação técnica de odontologistas.
Deste modo, pode inferir-se que a intenção legislativa nunca poderia ser a de permitir a “abertura” à aquisição de um direito material, para logo a “fechar” por condicionalismos probatórios de índole formal. A vontade do legislador, pode dizer-se, foi, portanto, a de permitir a demonstração (nos três números do art. 2º da mencionada Lei foi exigência que a actividade pública dos interessados no exercício da profissão fosse «demonstrada») da situação de cada um dos interessados com recurso a quaisquer meios de prova admissíveis em direito administrativo.
Deste modo, o Conselho Ético não podia estabelecer restrições em sede probatória (numa atitude que pode, de resto, ser vista como de normação regulamentar de carácter executivo, sem que lei habilitante o permitisse) que resultassem, como aconteceu, num confronto com normas de hierarquia superior: a Lei nº 4/99 (Sobre um caso similar em que, igualmente, se discutia a ilegalidade da restrição dos meios probatórios, v. o Ac. do STA, de 14/05/2002, Rec. nº 0485/92).
Não faz, por outro lado, nenhum sentido que, num quadro de “colaboração” entre Administração e particulares (art. 7º do CPA), tendencialmente voltado para a concretização do princípio da igualdade de armas no uso do procedimento, possa (deva) aquela utilizar todos os expedientes com vista à prova do facto (arts. 56º, 87º, nº1, 89º, nº1, 90º, nº1, 91º, nº2, 92º do CPA), enquanto aos segundos restrinja a prova a apenas alguns dos meios possíveis. Não. O uso de todos os meios possíveis de prova é igual para todos, para a Administração e particulares, salvo quando outra coisa, por razões especiais, resulte da lei.
Finalmente, o contra-senso da restrição mais evidente se torna ainda pelo facto de impedir a prova, por exemplo, por testemunhas, ao mesmo tempo que aceita que a prova do exercício profissional seja feita através de certidão de sentença judicial, sabendo-se, como se sabe, que no tribunal a prova testemunhal não está afastada.
Em suma, compreendemos que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia tivesse querido adoptar um método tendencialmente mais objectivo e célere, com a prova documental exigida nos precisos moldes das actas VII, XIII e XIX.
Só que, ao prescrever assim e excluir o recorrente da lista dos candidatos acreditáveis sem fazer qualquer apreciação/valoração dos meios de prova apresentados pelo recorrente (apenas porque estes meios não correspondiam aos “critérios” probatórios definidos nas aludidas actas), como se viu, além de violar o princípio da verdade material, acabaria por violar directamente a própria lei 4/99 e as regras do direito probatório, de que, a título de exemplo, se cita o art. 88º, nº 1, do CPA (no sentido da ilegalidade da restrição da prova da qualidade de odontologistas a apenas alguns desses meios, pode ver-se o Ac. do STA de 18/12/2003, Proc. Nº 185/03-11 e de 15/01/2004, Rec. nº 224/03-11).
Pelo exposto, e com prejuízo dos demais vícios imputados ao acto, procedem as conclusões II e III das alegações do recurso».
É a posição que aqui reiteramos e que este STA tem, aliás, vindo a perfilhar uniformemente (v.g., Acs. de 22/01/2004, Proc. Nº 197/03:3/02/2004, Proc. Nº 208/03; 12/02/2004, Proc. Nº 194/03; 4/03/2004, Proc. Nº 199/03-11).
IVDecidindo
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, anulando o acto recorrido.
Sem custas.
Lisboa, STA, 2004/04/01
Cândido Pinho – Relator – Azevedo Moreira – Pais Borges
