01034/13 - Supremo Tribunal Administrativo

O STA é incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção em que se impugna um acto legislativo.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo 1. “A…………, Lda” vem reclamar para a conferência do despacho do relator, de fls. 293 a 294, que julgou o STA incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção administrativa especial dos autos - que a ora reclamante intenta contra o Conselho de Ministros pedindo a declaração de nulidade ou de anulação “do acto administrativo contido no artigo 3º , nºs 1, alínea a) e 2 do Decreto-Lei nº 35/2013 , de 28 de Fevereiro, o qual encurta o prazo atribuído à Demandante, e a todas as demais empresas titulares de pequenas centrais hídricas (PCH) destinatárias do mesmo acto, para beneficiar do regime remuneratório anterior ao Decreto-Lei nº 33-A/2005 ”. O citado despacho julgou, no essencial, que o acto impugnado tem natureza legislativa. 2. A reclamante insiste na natureza administrativa do acto impugnado, que qualifica de plural, recusando o seu carácter legislativo. 3. O Conselho de Ministros veio responder, pronunciando-se pelo indeferimento da reclamação. Cumpre decidir. 4. O despacho reclamado, na parte que interessa, tem o seguinte teor: “(…) a autora equivoca-se ao qualificar o acto impugnado como administrativo. Ela admite que o modo de remunerar as PCH constava de um regime legal, mais benéfico, ínsito no DL nº 189/99 e nos diplomas que o alteraram. Ora, o art. 3º , nºs 1, al. a), e 2, do DL nº 35/2013 limita-se a substituir aquele anterior regime por outro, actuando simetricamente no mesmo plano legislativo em que o regime pretérito operara. E a autora, no fundo, parece ter-se obscuramente apercebido disso; senão, podia olimpicamente ignorar os vícios que invocou e limitar-se a dizer que o art. 3º, nºs 1, al. a), e 2 - pelo mero pormenor de se desviar do regime remuneratório anterior, que constituiria o seu parâmetro normativo - estava automaticamente ferido de violação de lei. Portanto, o que o acto impugnado exprime é uma nova definição legislativa do regime remuneratório aplicável às PCH, definição essa substitutiva da anterior e regente doravante. A circunstância dos destinatários dessa nova definição legal serem determináveis é irrelevante no plano da qualificação da pronúncia emanada do Conselho de Ministros; pois é inequívoco que o Conselho de Ministros quis legislar e legislou inovadoramente na matéria - e, se o fez bem ou mal, por razões de forma ou de fundo, é irrelevante «hic et nunc» - em vez de somente actuar sobre situações singulares disciplinadas por um quadro normativo pretérito e em vigor, como sucederia se a pronúncia impugnada fosse um acto administrativo. Ou seja: o acto impugnado definiu parâmetros normativos para o futuro; logo não pode ser havido como um acto administrativo porque este pressuporia sempre a aceitação, mesmo que só implícita, de que esses parâmetros já existiam e vigoravam «ex ante». Deste modo, a autora acomete na presente acção um acto que tem, deveras, natureza legislativa - parecendo ser uma lei-medida, embora a exacta determinação da espécie, dentro do género legislativo, seja inútil para esta decisão. Ora, está excluída do âmbito da jurisdição administrativa a sindicância de actos legislativos (art. 4º, nº 2, al. a), do ETAF). E, por isso mesmo, procede a excepção dilatória de incompetência «ratione materiae», que foi deduzida pela entidade demandada”. “Artigo 3.º Período de aplicação do regime 5. As prescrições impugnadas pela autora e que, na sua perspectiva, consubstanciam um acto administrativo, constam do nº 1, al. a) e nº 2 do art. 3º da Lei 35/2013 , de 28 de Fevereiro, com o seguinte teor: 1 - Os centros eletroprodutores com regime anterior ao Decreto-Lei n.º 33-A/2005 , de 16 de fevereiro, beneficiam desse regime remuneratório: No caso das PCH, por um prazo de 25 anos a contar da data de atribuição da respetiva licença de exploração ou até ao final da respetiva licença de utilização de água para produção de eletricidade, consoante a data que se verificar mais cedo; No caso dos centros eletroprodutores não hídricos que já se encontrassem em exploração à data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 33-A/2005 , de 16 de fevereiro, por um prazo de 15 anos a contar dessa data; No caso dos restantes centros eletroprodutores, por um prazo de 15 anos a contar da data de atribuição da respetiva licença de exploração. 2 - No final do prazo de 25 anos referido na alínea a) do número anterior e até final do prazo fixado na correspondente licença de utilização de água para produção de eletricidade, a eletricidade produzida pelas PCH é vendida em regime de mercado, sem prejuízo da possibilidade de acesso dessas centrais ao sistema de certificados verdes, que, à data e nos termos da lei, possa eventualmente existir. 3 - No final dos períodos referidos nas alíneas b) e c) do n.º 1, é aplicável, durante um período adicional de cinco anos após o termo desses prazos, a tarifa a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área 6 - A questão a decidir na presente reclamação já foi objecto de pronúncia em vários arestos deste Supremo Tribunal, todos no sentido de que o acto impugnado procede do exercício da função legislativa. Veja-se, por exemplo, o acórdão 01035/13 de 2014.01.21, cuja fundamentação passamos a citar, na parte que interessa. «Como decorre da decisão, objecto desta reclamação, a actividade prosseguida através das normas citadas foi qualificada como actividade legislativa. Mas para tal, não recorreu ao critério da generalidade e abstracção, como atributo dos actos legislativos. Portanto, de nada vale tentar demonstrar que as “medidas” em causa não são abstractas – por serem determináveis os seus destinatários. O critério acolhido na decisão reclamada foi sintetizado nos seguintes termos: “(…) Ou seja: o acto impugnado definiu novos parâmetros normativos para o futuro; logo, não pode ser havido como um acto administrativo porque este pressuporia sempre a aceitação, mesmo que só implícita, de que esses parâmetros já existiam e vigoravam “ex ante” . (…)”. Decidiu deste modo, como também decorre do mesmo, por entender que: “(…) o que o acto impugnado exprime é uma nova definição legislativa do regime remuneratório aplicável às PCH, definição essa substitutiva da anterior e regente doravante. A circunstância dos destinatários dessa nova definição legal serem determináveis é irrelevante no plano da qualificação da pronúncia emanada do Conselho de Ministros; pois é inequívoco que o Conselho de Ministros quis legislar e legislou inovadoramente na matéria – e se o fez bem ou mal, por razões de forma ou de fundo, é irrelevante “hic et nunc” – em vez de somente querer actuar sobre situações singulares disciplinadas por um quadro normativo pretérito e em vigor, como sucederia se a pronúncia impugnada fosse um acto administrativo . (…) Por outro lado, o critério acolhido na decisão reclamada, segundo o qual a modificação do regime legal, ou uma nova definição do regime remuneratório aplicável às PCH assenta em pressupostos exactos. Trata-se de uma definição nova, no sentido de ser uma definição primária e não dependente da sua conformidade com a lei anterior. Ora, em situações como esta em que o legislador pretende modificar o regime legal anteriormente vigente para o futuro, é irrelevante para efeitos de qualificação jurídica do acto, a determinabilidade dos seus destinatários. Se assim não fosse, o legislador estava impedido de mudar o regime legal: não o poderia fazer através de lei, por falta de generalidade ou de abstracção; não o poderia fazer validamente através de acto administrativo pois este, alterando o regime legal, seria necessariamente inválido. Por este motivo se admite, hoje, a existência de leis – medida, isto é, leis a que faltam os atributos da generalidade e abstracção – cfr. neste sentido, entre nós, Jorge Miranda, Funções, órgãos e Actos do Estado, pág. 190; Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, pág. 717 e seguintes; Lúcia Amaral Pinto Correia, Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar do Legislador, pág. 260 e seguintes e, em termos mais gerais, Zippelius, Teoria Geral do Estado, pág. 717. Deste modo, tendo o Governo actuado na sua veste de legislador e invocando precisamente o art.198º, 1, a) da CRP (exercício da função legislativa) e alterando um regime legal vigente, para um outro regime legal a valer para o futuro, exerceu, sem qualquer dúvida, a função legislativa, pelo que a apreciação da validade abstracta (legalidade e ou constitucionalidade) de tais regras jurídicas está excluída da jurisdição administrativa, por força do art. 4º, 2, al. a) do ETAF e 281º, 2 da CRP.» No sentido desta jurisprudência, que merece a nossa inteira concordância, vejam-se os acórdãos 1024/13, 1025/13, 1027/13, 1028/13, 1031/13, 1032/13 e 1033/13, todos de 2014.01.21. 7. Pelo exposto, acordam em indeferir a reclamação. Custas pela reclamante. Lisboa, 6 de Fevereiro de 2014. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.