Quem foi o relator do acórdão 0272/06?

O relator foi Adérito Santos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0272/06?

O acórdão foi proferido em 24 de abril de 2007.

Acórdão STA — Ifadap, Contrato de concessão de incentivos

Sumário

I – Nos termos do disposto nos artigos 17 do Regulamento (CEE) nº 4042/89 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1989, e 24 do Regulamento (CEE) nº 4353/88 do Conselho de 19 de Dezembro de 1988, cabe à Comissão Europeia a competência para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição financeira do FEOGA-Secção Orientação, aprovada pela mesma Comissão, em 30.6.88, e atribuída a determinada empresa nacional, nos termos de contrato de concessão de ajudas, celebrado, em 2.7.90, ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1977, e legislação complementar. II – Assim, é nula, por invadir as atribuições da Comissão Europeia, a deliberação do Conselho Directivo do IFADAP que rescindiu unilateralmente o contrato referido em 1. e determinou a devolução da totalidade da ajuda concedida, sem prévia decisão nesse sentido daquela Comissão.

Texto

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A…, veio interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAC) de Coimbra, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação da deliberação, de 23.3.2000, do Conselho de Administração do Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), que rescindiu unilateralmente o contrato de atribuição de ajuda, celebrado, no âmbito do Projecto nº 1987.31.006636.7, ao abrigo do regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1977, e legislação complementar, e determinou a liquidação do montante de Esc. 23.449.384$00. A recorrente apresentou alegação (fl. 437 a 554, dos autos), na qual formulou as seguintes conclusões: A) O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença proferida pelo 1° Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Ex-TAC de Coimbra), no âmbito do Proc. nº 729/02, pela qual se decidiu negar provimento ao recurso contencioso de anulação, no qual era invocado um vício de incompetência absoluta ao acto administrativo da autoria do Conselho de Administração do Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), notificado através do Ofício nº 33.511/2091/00, com data de 20.03.2000, no âmbito do Projecto nº 1987.31.006636.7, pelo qual se rescindiu unilateralmente "o Contrato de Atribuição de Ajuda" e se determinou o pagamento de Esc. 23.449.384$00, notificado à Recorrente em 28.03.2000; B) O acto recorrido era, como referido, a deliberação do Conselho de Administração do IFADAP, notificada à Recorrente pelo Ofício sob a Refª 33.511/2091/00, com data 20.03.2000, notificada em 23.03.2000, pelo qual às deliberou a rescisão unilateral do "contrato de atribuição de ajuda referente ao projecto acima mencionado, ao abrigo do Regulamento (CE) n° 355/77, do Conselho" e, em consequência se determinou a necessidade de devolução de Esc. 23.449.384$00, sendo o mesmo correspondente a Esc. 15.564.212$00 de montante de ajuda atribuída e Esc. 7.885.172$00 de juros calculados; C) A Recorrente assacou ao acto em apreciação um vício de incompetência absoluta, redundando em nulidade ao abrigo do art. 133º, nº 2, alínea b) do CPA e art. 134º CPA. O acto em causa é um acto de rescisão contratual de um contrato de prestação de ajudas comunitárias e nacionais, com uma determinação consequente de devolução de quantias, tendo o mesmo sido celebrado ao abrigo do Regulamento (CE) nº 355/77, do Conselho de 15 de Fevereiro de 1977; D) Nos termos do Regulamento (CE) nº 355/77, do Conselho de 15 de Fevereiro de 1977, compete à Comissão Europeia, em exclusivo, exigir a redução ou supressão das ajudas que tenham sido prestadas e a sua devolução (reembolso) quando se entenda que o projecto não foi executado, no todo ou em parte, sendo à luz deste Regulamento que o contrato foi celebrado e a esse diploma que se subordinou; E) Trata-se de uma legislação supranacional e de carácter imperativo a que os órgãos internos - como seja o IFADAP - têm de obedecer e a que a legislação nacional de desenvolvimento tem de manter como parâmetro de validade. De acordo com esse Regulamento, o IFADAP necessita de prévia decisão da Comissão Europeia a decretar essa devolução, quanto às verbas comunitárias envolvidas, agindo o IFADAP apenas como agente relator para a Comissão Europeia da medida que entende dever ser aplicada e levando à prática (em operações materiais e actos de execução), a decisão que, a esse propósito, tiver sido tomada pela Comissão Europeia; F) Porque o acto em causa não cinde a parte de ajudas comunitárias, daquela de ajudas nacionais, antes decidindo sobre a devolução (reembolso) de todas as quantias prestadas, não há possibilidade de o acto se cindir em duas determinações distintas, com o que a invalidade afecta o acto in totum; G) Porque o Conselho de Administração do IFADAP se encontra a praticar um acto da competência de órgão de uma pessoa colectiva provinda de ordem jurídica distinta, o acto praticado padece de nulidade por incompetência relativa; H) A Decisão Recorrida contraria a presença deste vício, invocando, em síntese, que teria havido uma alteração de legislação comunitária aplicável e que, à luz de nova legislação que considera aplicável, a competência para rescindir o contrato e determinar a devolução de quantias já assistiria à Autoridade Recorrida. Porém, tal tese falece. I) Com efeito, a análise jurídica da Decisão Recorrida e, em particular, a sua imputação do direito aplicável aos factos do presente caso enferma de erro manifesto de apreciação, redundando em erro de julgamento. J) À data de aprovação do projecto da Recorrente estavam em vigor o Regulamento (CEE) nº 729/70 e o Regulamento (CEE) nº 355/77, sendo que, em 1988, se procedeu a uma reforma da base jurídica relativa aos Fundos Estruturais comunitários, tendo, por força do art. 10º, nº 3, do Regulamento nº 4256/88, os artigos 6º a 15º e 17º a 23º do Regulamento nº 355/77 permanecido aplicáveis aos projectos apresentados antes da revogação deste último Regulamento, conforme sucede no presente caso; K) Assim, o artigo 19º, nº 2, do Regulamento nº 355/77, que previa expressamente a possibilidade de a Comissão suprimir uma contribuição, deixou de ser aplicável em Agosto de 1993. Com efeito, o regime transitório previsto no artigo 10º, nº 3, do Regulamento nº 4256/88, por força do qual este artigo 19º, nº 2, se mantinha aplicável aos projectos apresentados antes de 1 de Janeiro de 1990 e, logo, ao projecto em litígio, deixou de o ser com a entrada em vigor, em 3 de Agosto de 1993, do Regulamento (CEE) nº 2085/93 do Conselho de 20 de Julho de 1993, que altera o Regulamento nº 4256/88. Cumpre precisar que a aplicabilidade do artigo 19º, nº 2, do Regulamento nº 355/77 não foi, assim, prolongada pelo Regulamento nº 2085/93, de modo que esta disposição não era aplicável em 2 de Março de 2000, data na qual a decisão impugnada foi adoptada; L) O invocado Regulamento nº 355/77 foi revogado com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1990, revogação esta em conformidade com o artigo 10º, nº 2, do Regulamento nº 4256/88, da entrada em vigor in casu do Regulamento (CEE) nº 4042/89. Assim sendo, o Regulamento nº 4042/89 constitui, a legislação aplicável à data da rescisão do Contrato celebrado com a Recorrente; M) Embora o Regulamento nº 4042/89 tenha sido revogado pelo nº 1 do artigo 9º do Regulamento (CEE) nº 2080/93, o segundo parágrafo deste mesmo número expressamente refere que o referido Regulamento nº 4042/89 e as respectivas regras de execução se mantinham aplicáveis aos pedidos de contribuição apresentados antes de 1 de Janeiro de 1994; N) Por sua vez, o referido Regulamento nº 2083/93 foi revogado pelo art. 6º do Regulamento (CE) nº 1263/99, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000. Porém, dispõe o nº 1 do artigo 5º desse mesmo Regulamento nº 1263/99 que "os Regulamentos (CEE) nº 4028/86 e (CEE) nº 4042/89 do Conselho continuam a ser aplicáveis aos pedidos de assistência apresentados antes de 1 de Janeiro de 1994"; O) De entre as disposições do Regulamento nº 4042/89 importa tomar o preceito constante do seu art. 17º, o qual estabelece inequivocamente que cabe, em exclusivo, à Comissão Europeia a tomada de uma decisão de redução, suspensão e supressão das suas contribuições para projectos de investimento, devendo adoptar uma tal decisão de acordo com o procedimento previsto no art. 24º do Regulamento nº 4253/88; P) O Regulamento (CEE) nº 4253/88 veio a ser posteriormente revogado, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, através do disposto no artigo 54º do Regulamento (CE) nº 1260/1999. No entanto, neste mesmo artigo se refere que tal revogação é efectuada "sem prejuízo do disposto no nº 1 do artigo 52º", preceito este que dispõe que "O presente regulamento não prejudica a prossecução nem a alteração, incluindo a supressão total ou parcial, de uma intervenção aprovada pelo Conselho ou pela Comissão com base nos Regulamentos (CEE) nº 2052/88 e (CEE) nº 4253/88 e em qualquer outra legislação aplicável a essa intervenção em 31 de Dezembro de 1999"; Q) Acresce ainda que o artigo 7º do Regulamento (CE) nº 1263/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo ao Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca, dispõe que "as disposições transitórias previstas no artigo 52º do Regulamento (CE) nº 1260/1999 aplicam-se mutatis mutandis ao presente regulamento", com o que se retira que, ao contrário do que parece decorrer da Resposta da Autoridade Recorrida e da Decisão Recorrida, a base jurídica concreta para a tomada de uma qualquer decisão de reembolso é o art. 17º do Regulamento nº 4042/89 e o art. 24º do Regulamento nº 4253/88, por remição expressa da primeira das referidas normas para a segunda, sendo que o referido art. 24º do Regulamento nº 4253/88 é o único artigo para onde o art. 17º do Regulamento nº 4042/89 expressamente remete e, por conseguinte, o único artigo do Regulamento n.º4253/88 passível de ser aplicável ao presente caso; R) E de particular importância ter em conta que o art. 16º do Regulamento nº 4042/89, de onde se extrai, por um lado, que onde o legislador comunitário quis que fosse aplicável o art. 23º do Regulamento nº 4253/88, expressamente fez referência à sua aplicabilidade e aos exactos termos em que pretendeu que o mesmo fosse aplicável, à semelhança, aliás, do que sucede em várias outras disposições do Regulamento nº 4042/89, que procedem a remissões expressas para normas do Regulamento nº 4253/88 e para normas de outros regulamentos comunitários e determinam a sua aplicabilidade; S) Por outro lado, não existe qualquer remissão para o art. 23º do Regulamento nº 4253/88 no que respeita a reduções, suspensões ou supressões de contribuições comunitárias e a única remissão existente determinar que as autoridades nacionais devem transmitir à Comissão todos os documentos comprovativos e provas que lhe permitam determinar que as condições financeiras ou outras condições impostas foram satisfeitas, claramente demonstra que só ela tem competência exclusiva, de acordo com o Regulamento nº 4042/89, para reduzir, suspender ou suprimir contribuições comunitárias ao abrigo do referido Regulamento; T) Reside neste ponto o manifesto erro que a Decisão Recorrida incorre, posto que invoca o regime de parceria entre a Comissão e os Estados-membros e o artigo 23º do Regulamento nº 4253/88 a fim de procurar sustentar a sua posição. Até porque, conforme reconhece a Autoridade Recorrida e a Decisão Recorrida, o projecto apresentado pela Recorrente foi aprovado por uma decisão individual da Comissão Europeia, que teve como destinatário a Recorrente, e não um qualquer programa-quadro supostamente apresentado pelo Estado Português, existindo, portanto, no presente caso e em virtude de uma tal Decisão, uma relação directa entre o destinatário do apoio - in casu a Recorrente - e a Comissão Europeia; U) - Acresce que e não é demais recordar, que a referida Decisão da Comissão é de 30 de Junho de 1988 e, portanto, anterior à aprovação do mencionado regime de 1988, a qual apenas ocorreu em Dezembro desse mesmo ano. Para além disso, a alteração ao projecto inicial foi igualmente sujeita pelo próprio IFADAP a aprovação da Comissão. Assim sendo, naturalmente que a competência para a adopção de uma ordem de recuperação de fundos competia, em exclusivo, à Comissão Europeia, nos termos da supra referida base legal. V) Por outro lado, é manifesto que a situação factual e jurídica submetida à apreciação do Advogado-Geral Alber, no processo C-271/01, na qual a Decisão Recorrida parece implicitamente basear-se, por aderência à tese da Autoridade Recorrida, é substancialmente diferente do caso sub iudice, a vários níveis, o que, desde logo, tem uma influência directa nas conclusões possíveis de extrair das suas Conclusões. No referido Processo a Comissão limitou-se a aprovar um programa Operacional Multiregional que lhe foi apresentado pelo Governo Italiano e a conceder uma participação do FEOGA correspondente a 50% do montante total do mesmo. Inversamente, no presente caso, a Comissão aprovou especificamente e mediante uma Decisão individual sua dirigida à Recorrente o projecto de financiamento desta. Esta diferença substancial é, aliás, reconhecida pelo próprio Advogado-Geral como constitutiva de uma solução em que é a Comissão a entidade com competência para a tomada de decisões de reembolso de ajudas em caso de irregularidades. Mas, para além disso, outras diferenças subsistem, como seja o facto de a apresentação do referido Programa, por parte do Governo Italiano, ter sido efectuada em Junho de 1991, tendo o mesmo sido aprovado por decisão da Comissão de Novembro de 1991 (posteriormente alterada em Novembro de 1993), ou seja, depois da entrada em vigor dos Regulamentos de 1988. No caso sub iudice, porém, a apresentação e aprovação do projecto individual da Recorrente, ocorreram ambas em momento anterior à entrada em vigor da referida legislação comunitária, i.e., quando ainda estava em vigor o Regulamento nº 355/77, tendo existido uma decisão individual e concreta da Comissão a aprovar o projecto de investimento da Recorrente; W) No caso vertente, o acto em crise não procede a qualquer distinção, no que respeita à restituição das verbas em causa, entre participações nacionais e comunitárias, pelo que, naturalmente, ao pretender proceder à recuperação, pelo menos parcial, de verbas comunitárias, a Autoridade Recorrida, ao contrário do entendido na Decisão Recorrida, incorreu manifestamente num vício de incompetência absoluta, o que determina a nulidade do acto de rescisão contratual por si adoptado. Esta é, também, a conclusão a retirar do próprio acórdão do Tribunal de Justiça no mesmo processo, entretanto proferido, através do qual responde concretamente e apenas e só ao facto de o referido primeiro subparágrafo do nº 1 do art. 23º do Regulamento nº 4253/88 permitir a um Estado-membro adoptar uma decisão de revogação de uma contribuição do FEOGA e de reembolso parcial da mesma dos respectivos beneficiários; X) No caso sub iudice, é aplicável apenas o disposto no art. 24º do Regulamento nº 4253/88 e não já o disposto no seu art. 23º, pois é tão-somente para o procedimento previsto naquele artigo que o art. 17º do Regulamento nº 4042/89 expressa e unicamente remete, pelo que o citado acórdão do Tribunal de Justiça só vem reforçar o bem fundado da posição da ora Recorrente; Y) Confirma-se, assim, que a competência para a redução, suspensão ou supressão de contribuições dos fundos comunitários e, designadamente do FEOGA, para projectos de investimento não só é, no caso sub iudice, da competência da Comissão Europeia, como o é a título exclusivo, com expressa e inequívoca exclusão da competência de qualquer outra entidade, nacional ou comunitária; Z) Isto mesmo, já tinha sido concluído pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão no processo C-500/99 P, Conserve Itália/Comissão, que, de relevante é de salientar apenas que o Tribunal de Justiça sufragou o entendimento do Tribunal de Primeira Instância segundo o qual é o nº 2 do art. 24º do Regulamento nº 4253/88 constitui a base jurídica de qualquer pedido de reembolso da Comissão e que lhe permite não só uma redução (conforme consta da sua letra) como uma supressão total de uma contribuição de fundos comunitários. Assim sendo, nada no referido acórdão do Tribunal de Justiça no Processo C-500/99 P milita a favor da tese da Autoridade Recorrida e, implicitamente, da Decisão Recorrida; AA) Por fim, a Recorrente não pode deixar de se pronunciar sobre a alegação constante da Decisão Recorrida a respeito da alegada competência da Autoridade Recorrida para a adopção do acto em crise em virtude do disposto na legislação nacional, mais concretamente, nos termos do nº 2 do art. 11º do Decreto-Lei nº 5/89, de 6 de Janeiro; BB) O referido Decreto-Lei não é mais do que um mero diploma de execução do referido Regulamento nº 355/77. E que ainda que porventura se pudesse conceber que o referido nº 2 do art. 11º do Decreto-Lei nº 5/89 poderia dispor de forma diferente do disposto nos referidos art. 17º do Regulamento nº 4042/89 e art. 24º do Regulamento nº 4253/88, sempre deverá aquele ser afastado e estes aplicados, por força do disposto no artigo 249º do Tratado CE e da relevante jurisprudência do Tribunal de Justiça a propósito dos princípios da aplicabilidade directa e do primado do direito comunitário; CC) Assim sendo, dever-se-á concluir a final que inexistindo Decisão da Comissão Europeia que, em prévio acto definitivo e executório próprio, determinasse a devolução (reembolso) pela Recorrente das quantias prestadas a título de ajudas comunitárias e, assim, habilitasse a Autoridade Recorrida a fazer reflectir esse mesmo acto em termos de rescisão ou modificação unilateral do contrato, determinando a devolução (reembolso) de ajudas, quanto à parte comunitária das mesmas em concordância e execução de uma tal Decisão comunitária; DD) Ao Conselho de Administração da Autoridade Recorrida não poderia competir, por isso, a título definitivo e executório, determinar a rescisão unilateral e, principalmente, a devolução (reembolso) de quantias prestadas a título de ajudas comunitárias, porque para tal acto não tem competência, sendo a mesma exclusiva da Comissão Europeia; EE) E na medida em que o acto em crise não estabelece qualquer distinção quanto às ajudas comunitárias e nacionais, antes decidindo relativamente a todas a sua devolução (reembolso) acrescida de juros, por via da rescisão contratual que, por si determina, não há possibilidade de o acto se cindir em duas determinações distintas (uma nacional e outra comunitária), com o que a invalidade que afecta o acto abrange a totalidade deste; FF) Consequentemente, o acto praticado pelo Conselho de Administração Autoridade Recorrida é um acto que invade as competências exclusivas de outro órgão pertencente a pessoa colectiva alheia e a ordem jurídica distinta - a Comissão Europeia, com o que deve ser declarada a nulidade do acto ora em crise, ao abrigo do disposto nos artigos 133º, nº 2, alínea b) e 134º do C.P.A., com fundamento na incompetência absoluta do Conselho de Administração da Autoridade Recorrida para proferir o acto de rescisão em causa, posto que também não se encontra a praticá-lo a título cautelar; GG) Na medida em que a Decisão Recorrida decidiu em sentido contrário, deverá a mesma ser anulada; HH) Uma vez que, nos termos do artigo 234º, primeiro parágrafo, do Tratado da Comunidade Europeia, o Tribunal de Justiça é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a interpretação de qualquer regra de direito comunitário originário ou derivado; e que o terceiro parágrafo do mesmo preceito dispõe que, sempre que uma questão relativa à interpretação dos actos adoptados pelas Instituições da Comunidade seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal de Justiça para que este sobre ela se pronuncie; admitindo por hipótese - ainda que sem conceder - que, no quadro do presente processo, possam suscitar-se dúvidas quanto à concreta e correcta interpretação do direito comunitário aplicável, nomeadamente no que respeita à interpretação e aplicação do disposto nos artigos 17º e 24º dos Regulamentos nº 4042/89 e 4253/88, respectivamente; questões estas que indubitavelmente interessam à decisão da causa, constituindo o cerne da mesma e sendo, por isso, necessárias e pertinentes para a sua resolução; e tendo presente que o Supremo Tribunal Administrativo já considerou anteriormente estar ele próprio abrangido pela obrigação de reenvio prejudicial decorrente do citado terceiro parágrafo do artigo 234º do Tratado CE, ao julgar processos de que não cabe recurso, conforme sucede no presente caso, a Recorrente convida respeitosamente esse Supremo Tribunal a cumprir o disposto no referido terceiro parágrafo do artigo 234º do Tratado CE, tendo para o efeito e a título meramente provisório, sugerido algumas questões que, a este respeito, poderão ser colocadas ao Tribunal de Justiça para o cabal esclarecimento das questões de direito comunitário que se lhe afiguram relevantes no caso sub iudice, sem prejuízo de se encontrar à inteira disposição desse Supremo Tribunal para dar o contributo julgado necessário para a formulação das questões prejudiciais a submeter ao Tribunal de Justiça que entenda relevantes. Nestes termos, Devem as presentes alegações consideradas procedentes por provadas e, em consequência, ser a Decisão Recorrida revogada e, em sua substituição ser outra prolada que declare a nulidade do acto impugnado, assim se fazendo a costumada, Justiça ! Não houve contra-alegação. Neste Supremo Tribunal, a Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer: Vem interposto recurso jurisdicional de sentença do TAF de Coimbra constante de fls. 416/422, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação interposto de acto do Conselho de Administração do IFADAP, notificado pelo ofício n° 33.511/2091/00 de 20.03.2000, porquanto considerou que o mesmo se não mostrava afectado de vício de incompetência absoluta que lhe vinha imputado. Em causa está a questão de saber se aquela entidade dispunha de competência para rescindir unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas referente a projecto aprovado no âmbito do Regulamento CEE n° 355/77 de 15.02, entendimento acolhido na sentença recorrida. Nas suas alegações de recurso sustenta a recorrente, reiterando argumentos já apresentados no âmbito do recurso contencioso e que ali não lograram obter vencimento, que o acto da autoridade contenciosamente recorrida enferma de nulidade nos termos dos artigos 133° nº 2 alínea b) e 134° do CPA - uma vez que não lhe cabia determinar a devolução de quantias prestadas a título de ajudas comunitárias porque a competência para tal era da Comissão Europeia nos termos previstos no Regulamento CEE n° 355/77 ao abrigo do qual o contrato de prestação de ajudas foi celebrado -, pelo que, em seu entender, a sentença recorrida, ao invocar o regime de parceria entre a Comissão e os Estados Membros (a que alude o artigo 17° do Regulamento CEE n° 4042/89) e o disposto no artigo 23° do Regulamento CEE n° 4253/88 (para concluir pela inexistência de relações directas entre a beneficiária de ajudas e a Comissão) padece de erro de julgamento. E admitindo a hipótese de se poderem suscitar dúvidas quanto à correcta e concreta interpretação do direito comunitário, a recorrente pede ainda o reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça das Comunidades, para o efeito formulando as questões que entende pertinentes. Pensamos, porém, que à recorrente não assiste razão. Com efeito, a sentença recorrida ao concluir que o nº 1 do artigo 23° do Regulamento CEE n° 4253/88 confere aos estados membros a possibilidade de reduzir ou suprimir contribuições indevidamente pagas e consequentemente exigir a respectiva restituição sempre que sejam detectadas situações irregulares, acolhe o entendimento que vem sendo adoptado pela jurisprudência mais recente deste STA no sentido de ter aquele e outros regulamentos consagrado um regime jurídico distinto do anteriormente vigente (designadamente o constante do Regulamento CEE n° 355/77 por este revogado) no que respeita à competência da Comissão e dos órgãos dos Estados Membros, em termos caber à Comissão funções de avaliação, acompanhamento e controlo da medida ou forma de intervenção, em parceria com os Estados-membros, e de atribuir às autoridades nacionais a competência para ordenar a restituição do que considerarem indevidamente recebido. Nesse sentido, vejam-se, nomeadamente, os Acórdãos deste STA de 19.06.2002, de 03.05.2004 e de 25.05.2004, proferidos nos Recursos nos 45965, 1010/03 e 45751, respectivamente. Aderindo nós ao sentido desta jurisprudência e louvando-nos na posição do Ministério Público junto do tribunal recorrido constante de fls. 408/414, afigura-se-nos pois que o acto contenciosamente recorrido se não mostra afectado do vício que lhe foi imputado. Nestes termos, e dado que, em nosso entender, se não suscitam dúvidas de interpretação das normas de direito comunitário ao caso aplicáveis, somos de parecer que deverá ser indeferido o pedido de reenvio prejudicial formulado pela recorrente, mantendo-se a sentença recorrida nos seus precisos termos. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. 2. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos: 1. A recorrente apresentou em 30 de Novembro de 1987, a sua candidatura ao FEOGA - Secção de Orientação e ao IFADAP, para obtenção de auxílios ao investimento numa unidade de transformação de pescado (mariscos e crustáceos), com vista a reconverter a sua unidade fabril, em terra, de unidade de secagem de bacalhau numa outra unidade de transformação de pescado e de conservação de congelados; 2. Esta candidatura, foi aprovada em 30-06-1988, pela Comissão das Comunidades Europeias, tendo a mesma recebido no IFADAP o n° 1987.31.006636.7 - cfr. teor de fls. 64 e 65 dos autos; 3. Entre a recorrente e o IFADAP foi celebrado em 02-07-90 o "contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do Regulamento (CEE), n° 355/77 do Conselho e, Legislação Complementar", cuja cópia constitui fls. 68 a 75 dos autos e, em 07-10-94, foi celebrado o "aditamento ", cuja cópia constitui fls. 122 a 124 dos autos; 4. Em 06-01-99, foi efectuado um relatório de controlo da aplicação de financiamento (Reg. CEE n° 355/77), o qual constitui fls. 214 a 218 e, em Fevereiro de 1999, foi elaborado o Relatório n° 70/00 - cfr. teor de fls. 223 a 231 dos autos; 5. Em 28 de Março de 2000, a recorrente foi notificada, mediante ofício n° 33.511/2091/00, datado de 20-03-2000, da deliberação do Conselho de Administração do IFADAP, que na sequência dos factos contidos no relatório de controlo (70/00), rescindiu unilateralmente o contrato de atribuição de ajuda ao projecto n° 1987.31.006636.7, ao abrigo do Regulamento (CE) n° 355/77, do Conselho e legislação complementar, produzindo tal rescisão, efeito a partir da presente comunicação, determinando ainda a liquidação da quantia de esc. 23.449.384$00 até 30-03-2000 - cfr. teor de fls. 62 e 63 dos autos; 3. A sentença recorrida negou provimento ao recurso contencioso de anulação, interposto da deliberação, de 20.3.2000, do Conselho de Administração do IFADAP, que rescindiu unilateralmente o «contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do Regulamento (CE) nº 355/77, do Conselho, e legislação complementar», e determinou a devolução da quantia de Esc. 23 449.384$00. Para tanto, considerou que o acto impugnado não enferma do vício de incompetência absoluta, que lhe imputa a recorrente. Esta impugna a sentença, persistindo na alegação de que, por envolver montante correspondente não só a ajudas nacionais mas também a ajudas comunitárias, aquela decisão de devolução não poderia ser tomada pela entidade recorrida sem prévia decisão, por parte da Comissão Europeia, de supressão das ajudas por esta concedidas e consequente devolução dos correspondentes montantes. Conclui, assim, que o acto impugnado decidiu no âmbito da competência da referida Comissão Europeia, incorrendo em nulidade, nos termos do art. 133, nº 2, al. b) do Código do Procedimento Administrativo (CPA). Vejamos. O indicado contrato de ajudas, rescindido pelo acto impugnado, foi celebrado, em 2.7.90, ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 355/77, do Conselho, de 15 de Fevereiro, na sequência da aprovação pela Comissão Europeia, em 30.6.88, de candidatura da ora recorrida ao FEOGA-Secção Orientação e ao IFADAP, para concessão de auxilio ao investimento em unidade de transformação de pescado com vista à reconversão dessa unidade fabril (vd. ponto 1., da matéria de facto). Nos termos do art. 19, nº 2 (Artigo 19º: 1. … 2. Durante todo o período de intervenção do Fundo, a autoridade ou organismo designado para este efeito pelo Estado-membro interessado transmite à Comissão, a seu pedido, todas as peças justificativas e toldos os documentos de natureza a garantir que as condições financeiras ou outras impostas por cada projecto sejam respeitadas. A Comissão pode, se necessário, efectuar um controle no local. Depois de ter consultado o comité do Fundo sobre os aspectos financeiros, a Comissão pode decidir suspender, reduzir ou suprimir a participação do Fundo, segundo o procedimento previsto no artigo 22º: - se o projecto não está ser executado como previsto ou - se não estiverem preenchidas certas condições impostas ou - caso o beneficiário, salvo se a decisão da concessão de apoio financeiro prever prazos diferentes, na sequência de um seu pedido fundamentado: - não der início aos trabalhos num prazo de dois anos, - não termine estes trabalhos no prazo de quatro anos a contar da notificação da decisão da Comissão; - se o beneficiário vender os equipamentos ou as instalações que tenham beneficiado do apoio do Fundo num prazo de 6 ou 10 anos, respectivamente, a contar da sua aquisição ou do fim dos trabalhos, sem autorização prévia da Comissão. Da decisão é notificado o Estado-membro interessado assim como o beneficiário. A Comissão procede à recuperação das somas cujo pagamento não era ou não seja justificado. 3. … ), do Regulamento (CEE) nº 355/77, de 15 de Fevereiro (com a alteração introduzida pelo Regulamento (CEE) nº 1932/84, de 19 de Junho de 1984), ao abrigo do qual foi celebrado aquele contrato, compete à Comissão Europeia a redução ou supressão das ajudas concedidas e a respectivo devolução, em caso de deficiente execução ou incumprimento do projecto aprovado. Esse Regulamento nº 355/77 foi revogado pelo art. 10, nº 2 do Regulamento (CEE) 4256/88 do Conselho de 19 de Dezembro de 1988 (art. 10/2), com efeitos à data da entrada em vigor da decisão do Conselho correspondente ao Regulamento (CEE) nº 4042/89 do Conselho de 19 de Dezembro de 1989, cujo início de vigência, nos termos do respectivo art. 22, se verificou em 1 de Janeiro de 1990. No que diz respeito ao sector da pesca, estabeleceu aquele mesmo art. 10, nº 2 a possibilidade de serem apresentados projectos ao abrigo do revogado Regulamento 355/77 «o mais tardar em 31 de Dezembro de 1990». E, em derrogação do disposto no antecedente nº 2, estabeleceu o nº 3 do mesmo art. 10 que «as disposições dos artigos 6 a 15 e 17 a 23 do Regulamento (CEE) nº 355/77, permanecem contudo aplicáveis aos projectos apresentados … o mais tardar em 31 de Dezembro de 1990». O Regulamento (CEE) nº 4042 foi revogado pelo Regulamento (CEE) nº 2080/93 do Conselho, de 20.7.93, com a ressalva, porém, de que as disposições daquele «mantêm-se aplicáveis aos pedidos de contribuição apresentados antes de 1 de Janeiro de 1994» (art. 9, 2º parágrafo). Por sua vez, o Regulamento (CEE) nº 2080/93 foi revogado pelo Regulamento (CEE) nº 1263/99, de 21.6.99, com efeitos a partir de 1.1.2000. Todavia, dispôs o nº 1 do art. 5, deste mesmo Regulamento nº 1263/99, que «os Regulamentos (CEE) nº 4028/86 e (CEE) nº 4042/89 do Conselho continuam aplicáveis aos pedidos de assistência apresentados antes de 1 de Janeiro de 1994». Ora, o art. 17 deste Regulamento (CEE) nº 4042/89 dispõe, sob a epígrafe «Redução, suspensão e supressão da contribuição», o seguinte: No âmbito do regime de parceria e de acordo com o procedimento previsto no artigo 24º do Regulamento (CEE) nº 4253/88, a Comissão pode decidir suspender, reduzir ou suprimir a sua contribuição se: - os investimentos não tiverem sido efectuados nas condições previstas, - algumas das condições estabelecidas na decisão da Comissão referida no nº 1 do artigo 13º não tiverem sido satisfeitas, - os prazos estabelecidos para a execução não tiverem sido respeitados, - o beneficiário vender, sem autorização prévia da Comissão, os equipamentos ou as instalações que beneficiaram da contribuição ao abrigo do presente regulamento num prazo de seis ou dez anos, a contar da sua aquisição ou do fim das obras, respectivamente. Tal decisão será notificada ao Estado-membro em causa e à autoridade designada nos termos do nº 1 do artigo 14º do regulamento (CEE) nº 4253/88 ou, se for caso disso, ao organismo intermediário referido no nº 1 do artigo 16º desse regulamento. Por seu turno, e igualmente sob a epígrafe «Redução, suspensão e supressão da contribuição», estabelece o indicado art. 24 do Regulamento 4253/88: 1. Se a realização de uma acção ou medida apenas parecer justificar uma parte da contribuição financeira que lhes foi concedida, a Comissão procederá a uma análise adequada do caso, no âmbito da parceria, solicitando nomeadamente ao Estado-membro ou às outras autoridades por ele designadas para a execução da acção que apresentem as suas observações num determinado prazo. 2. Após esta análise, a Comissão pode reduzir ou suspender a contribuição para a acção ou medida em causa, se for confirmada a existência de uma irregularidade ou, designadamente, de uma alteração importante que afecte a natureza a ou as condições de execução da acção ou da medida e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão. 3. Qualquer soma que dê ligar a reposição deve ser devolvida à Comissão. As somas não devolvidas são susceptíveis de ser acrescidas de juros de mora, de acordo com as disposições do regulamento financeiro e segundo as regras a adoptar pela Comissão, nos termos do disposto no Título VIII. De notar que este Regulamento 4253/88 veio a ser revogado pelo art. 54 do Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho, de 21.6.99, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais, sendo essa revogação «com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, sem prejuízo do disposto no artigo 52º». E este art. 52 do mesmo Regulamento 1260/99 dispõe que «1. O presente regulamento não prejudica a prossecução nem a alteração, incluindo a supressão total ou parcial, de uma intervenção aprovada pelo Conselho ou pela Comissão com base nos Regulamentos (CEE) nº 2052/88 e (CEE) nº 4253/88 e em qualquer outra legislação aplicável a essa intervenção em 31 de Dezembro de 1999». Por fim, o Regulamento (CE) nº 1263/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo ao Instrumento Financeiro de Orientação e Pesca, dispõe, no respectivo art. 7, que «As disposições transitórias previstas no artigo 52º do Regulamento (CE) nº 1260/1999 aplicam-se mutatis mutandis ao presente regulamento». Resulta do exposto que os citados arts 17, do Regulamento nº 4042/89, e 24, do Regulamento nº 4253/88, constituem a base jurídica adequada para tomada de decisão de reembolso de ajuda aprovada, como sucedeu no caso dos autos, na vigência do Regulamento nº 355/77. Neste sentido decidiu o Tribunal de Justiça, em acórdão de 24.1.02 (Acórdão de 24.1.02, proferido no processo C-500/99 P, Coserve Itália/Comissão.), confirmando entendimento do Tribunal de Primeira Instância, relativamente a situação em que estava em causa, igualmente, a supressão de comparticipação financeira do FEOGA, atribuída pela Comissão, em 19.6.90. À luz desse regime jurídico e, designadamente, do disposto no transcrito art. 17, do Regulamento nº 4042/89, cabe, exclusivamente, à Comissão Europeia, verificada que seja qualquer das situações referidas nesse preceito, decidir sobre a redução, suspensão ou supressão das respectivas contribuições. Uma tal decisão, que, nos termos do mesmo art. 17, será notificada ao Estado-Membro em causa ou, sendo caso disso, ao respectivo organismo intermediário – no caso, o IFADAP (vd. arts. 16, do Regulamento nº 4253/88, e 11/2, do DL 5/89, de 6.1) –, deve ser adoptada pela Comissão de acordo com o procedimento previsto no também transcrito art. 24, do Regulamento nº 4253/88. Assim sendo, não é aceitável o entendimento seguido na sentença recorrida, que, depois de referir as disposições dos transcritos arts 17, do Regulamento nº 4042, e 24, do Regulamento nº 4253/89, concluiu ser tal decisão de restituição da competência do próprio IFADAP, considerando, para tanto, que … Deste modo, face ao disposto no art° 17º, do Reg. (CEE) n° 4042/89 e, art° 24° do Reg. (CEE) n° 4253/88, podemos concluir estar perante um regime de parceria, entre a Comissão e os Estados Membros da Comunidade Europeia, em que estes podem executar as medidas de controlo e fiscalização da aplicação das contribuições comunitárias, inexistindo, neste caso, qualquer relação directa entre os beneficiários das referidas ajudas e a própria Comissão, sem prejuízo, obviamente, da acção de fiscalização directa que a Comissão detém e que se mostra consagrada nos vários Regulamentos Comunitários (cfr. art° 4° do Reg. (CEE) n° 2052/88. Por outro lado, resulta deste regime de parceria, que os Estados Membros, de acordo com o disposto no art° 23° do Reg. (CEE) são responsabilizados, se não cumprirem as obrigações de sancionar irregularidades que detectem e, até se não aplicarem medidas com vista a recuperar contribuições indevidamente concedidas, facto que não põe em causa as acções de controlo desencadeadas pela própria Comissão - cfr. art° 23°, nos 2 e 3. Na verdade, segundo o disposto no n° 1, deste art° 23°, os Estados Membros são obrigados a informar, regularmente, a Comissão, sobre o andamento dos processos administrativos e judiciais, sendo que, esta redacção tem de ser entendida e interpretada, como, atribuindo aos Estados Membros, no âmbito da execução do programa, a obrigação de desencadear todos os mecanismos no sentido de detectar eventuais irregularidades, designadamente, se for caso disso, procedimentos de recuperação de contribuições indevidas. E, esta é a única interpretação, que se coaduna com o facto de, serem os próprios Estados Membros, os mais habilitados, com os seus organismos e meios técnico e humanos mais próximos da realidade social, económica, cultural e política, para detectar atempadamente, irregularidades na aplicação dos benefícios concedidos. Deste modo e, concordando com a posição assumida pelo recorrido, concluímos que o n° 1, do art° 23°, do Reg. (CEE) n° 4253/88 confere aos Estados Membros, a possibilidade de reduzir, ou suprimir contribuições indevidamente pagas e, consequentemente, exigir a respectiva restituição, sempre que sejam detectadas situações irregulares, sendo que, o recorrido - IFADAP - face ao disposto no art° 16° deste Reg. Comunitário, é o organismo que em Portugal é o interlocutor do FEOGA-ORIENTAÇÃO. * Acresce que, a legislação nacional, em nada coloca em causa esta interpretação; ao invés, o DL n° 5/89 de 06/01, no seu art° 11º, n° 2, atribui, expressamente, ao IFADAP, em caso de incumprimento pelos beneficiários de quaisquer das suas obrigações, a faculdade de modificar ou rescindir unilateralmente os contratos, designadamente, de acordo com a decisão que a este respeito for tomada pela Comissão das Comunidades Europeias quanto à comparticipação do FEOGA, Secção Orientação; esta faculdade porém, tem de ser interpretada no sentido de, ao Estado Membro ser exigido um poder-dever de actuação e, por outro lado, o designadamente, tem de significar que o Estado Membro pode adoptar aqueles comportamentos mesmo que não haja ainda uma decisão da Comissão (pese embora, quando a haja, a mesma ter de ser devidamente cumprida). Improcede, pois, o alegado vício de incompetência absoluta do autor do acto recorrido. … Como se referiu, não é acertado este entendimento. Desde logo, não é adequada, no caso, a invocação do regime de parceria entre a Comissão e os Estados-Membros, decorrente da nova reforma dos Fundos com finalidade estrutural (cf. Regulamento (CEE) nº 2052/88 do Conselho, de 24 de Julho de 1988, Regulamento (CEE) nº 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988 e Regulamento (CEE) nº 4256/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988.), no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio para o período de 1990/1993 e em que, sem prejuízo dos poderes de fiscalização da Comissão, não existe relação directa entre esta e os beneficiários das ajudas comunitárias, por ter a Comissão deixado de decidir sobre pedidos de contribuição individualmente apresentados pelas diversas entidades interessadas, passando tal missão a caber a cada um dos Estados-Membros, em relação aos seus nacionais, beneficiários finais, no âmbito do referido Quadro Comunitário de Apoio (vd., p. ex. ac. de 5.6.01-Rº 44950). Com efeito, como bem salienta a recorrente, o projecto por esta apresentado foi aprovado pela própria Comissão Europeia (vd. ponto nº 2, da matéria de facto), revestindo essa aprovação, assim, a forma de decisão individual da mesma Comissão, que teve como destinatário a ora recorrente e não um programa-quadro apresentado pelo Estado Português. Assim, e ao invés do que considerou a sentença, existe, no caso sujeito, uma relação directa entre o destinatário da ajuda (a recorrente) e a Comissão Europeia, por virtude daquela decisão de aprovação da ajuda em causa. Decisão essa que – recorde-se – é de 30.6.88 e, portanto, anterior à aprovação da mencionada reforma de 1988, cuja vigência se iniciou, apenas, em 1 de Janeiro de 1989 (vd. arts 20, do Regulamento (CEE) nº 2052/88, 34, do Regulamento (CEE) nº 4253/88 e 12, do Regulamento (CEE) nº 4256/88, cit.). Em causa está, pois, o reembolso de contribuição financeira comunitária, atribuída por decisão da Comissão Europeia. À qual, por isso, cabe também, como se viu, a competência para decidir sobre a respectiva supressão e consequente restituição. É o que, aliás, «resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça», como reconhece o acórdão desse Tribunal, de 22.1.04 ( Processo C-271/01, Ministero delle Politiche Agricole e Forestali/COPPI.). Contra esta conclusão também não vale a invocação, feita na sentença recorrida, das disposições dos números 2 e 3 do art. 23 do Regulamento nº 4253/88. Tais disposições são manifestação do referido regime de pareceria entre a Comissão e os Estados-Membros, que se traduz, como nota o citado acórdão, de 22.1.04, do Tribunal de Justiça, em «concertação (que) incide, nomeadamente, sobre a preparação, o financiamento, o desenvolvimento e a avaliação das acções». Sem que, como bem salienta também o mesmo acórdão (nº 45 a 47), deva inferir-se das disposições relativas à dita parceria a (in)competência da Comissão, designadamente para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição financeira comunitária em caso de irregularidade. Por fim, também não é de manter o entendimento da sentença recorrida, ao considerar que a disposição do art. 11, nº 2 do DL 5/91, de 6 de Janeiro, atribuiu ao IFADAP, em caso de incumprimento pelos beneficiários de qualquer das suas obrigações, a faculdade de modificar ou rescindir unilateralmente os contratos «mesmo que não haja ainda uma decisão da Comissão». Aquele DL 5/91 «estabelece os mecanismos de aplicação em Portugal do regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1977» (art. 1). Ora, como antes se viu, este Regulamento nº 355/77, já revogado, aliás, à data da deliberação impugnada, atribui à própria Comissão a competência para decisão de suspensão, redução ou supressão da contribuição comunitária, em caso de incumprimento das obrigações pelo beneficiário ou de não execução do projecto conforme o previsto. Sendo essa decisão notificada ao Estado-Membro e ao beneficiário (art. 19). Em conformidade com este regime, que visou aplicar em Portugal, aquele DL 5/91 estabelece, no citado art. 11, que «2 – É atribuída ao IFADAP, em caso de incumprimento pelos beneficiários de qualquer das suas obrigações, a faculdade de modificar ou rescindir unilateralmente os contratos, designadamente de acordo com a decisão que a este respeito for tomada pela Comissão das Comunidades Europeias quanto à comparticipação do FEOGA, Secção Orientação». Assim, e ao invés do que conclui a sentença, este preceito legal é claro em fazer depender de prévia decisão da Comissão Europeia o exercício da faculdade, que atribui ao IFADAP, de modificar ou rescindir unilateralmente os contratos relativos a compartições financeiras comunitárias. Em suma: a deliberação contenciosamente impugnada, ao decidir rescindir unilateralmente o contrato celebrado com a recorrente, ordenando a devolução da totalidade da comparticipação financeira a esta concedida, sem prévia decisão nesse sentido da Comissão Europeia, invadiu as atribuições desta entidade, incorrendo, por isso, no vício de incompetência absoluta, determinante da respectiva nulidade (art. 133, nº 2, al. b) do CPA). A alegação da recorrente mostra-se, pois, procedente. 3. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, e julgar procedente o recurso contencioso, declarando a nulidade da deliberação impugnada. Sem custas. Lisboa, 24 de Abril de 2007. Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPA91 ART133 N2 B.
DL 5/91 DE 1991/01/06 ART1 ART11 N2.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC44950 DE 2001/06/05.

Sumário

I- Nos termos do disposto nos artigos 17 do Regulamento (CEE) nº 4042/89 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1989, e 24 do Regulamento (CEE) nº 4353/88 do Conselho de 19 de Dezembro de 1988, cabe à Comissão Europeia a competência para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição financeira do FEOGA-Secção Orientação, aprovada pela mesma Comissão, em 30.6.88, e atribuída a determinada empresa nacional, nos termos de contrato de concessão de ajudas, celebrado, em 2.7.90, ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1977, e legislação complementar.

II- Assim, é nula, por invadir as atribuições da Comissão Europeia, a deliberação do Conselho Directivo do IFADAP que rescindiu unilateralmente o contrato referido em 1. e determinou a devolução da totalidade da ajuda concedida, sem prévia decisão nesse sentido daquela Comissão.

Texto Integral

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, veio interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAC) de Coimbra, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação da deliberação, de 23.3.2000, do Conselho de Administração do Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), que rescindiu unilateralmente o contrato de atribuição de ajuda, celebrado, no âmbito do Projecto nº 1987.31.006636.7, ao abrigo do regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1977, e legislação complementar, e determinou a liquidação do montante de Esc. 23.449.384$00.

A recorrente apresentou alegação (fl. 437 a 554, dos autos), na qual formulou as seguintes conclusões:

A) O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença proferida pelo 1° Juízo Liquidatário do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Ex-TAC de Coimbra), no âmbito do Proc. nº 729/02, pela qual se decidiu negar provimento ao recurso contencioso de anulação, no qual era invocado um vício de incompetência absoluta ao acto administrativo da autoria do Conselho de Administração do Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP), notificado através do Ofício nº 33.511/2091/00, com data de 20.03.2000, no âmbito do Projecto nº 1987.31.006636.7, pelo qual se rescindiu unilateralmente "o Contrato de Atribuição de Ajuda" e se determinou o pagamento de Esc. 23.449.384$00, notificado à Recorrente em 28.03.2000;

B) O acto recorrido era, como referido, a deliberação do Conselho de Administração do IFADAP, notificada à Recorrente pelo Ofício sob a Refª 33.511/2091/00, com data 20.03.2000, notificada em 23.03.2000, pelo qual às deliberou a rescisão unilateral do "contrato de atribuição de ajuda referente ao projecto acima mencionado, ao abrigo do Regulamento (CE) n° 355/77, do Conselho" e, em consequência se determinou a necessidade de devolução de Esc. 23.449.384$00, sendo o mesmo correspondente a Esc. 15.564.212$00 de montante de ajuda atribuída e Esc. 7.885.172$00 de juros calculados;

C) A Recorrente assacou ao acto em apreciação um vício de incompetência absoluta, redundando em nulidade ao abrigo do art. 133º, nº 2, alínea b) do CPA e art. 134º CPA. O acto em causa é um acto de rescisão contratual de um contrato de prestação de ajudas comunitárias e nacionais, com uma determinação consequente de devolução de quantias, tendo o mesmo sido celebrado ao abrigo do Regulamento (CE) nº 355/77, do Conselho de 15 de Fevereiro de 1977;

D) Nos termos do Regulamento (CE) nº 355/77, do Conselho de 15 de Fevereiro de 1977, compete à Comissão Europeia, em exclusivo, exigir a redução ou supressão das ajudas que tenham sido prestadas e a sua devolução (reembolso) quando se entenda que o projecto não foi executado, no todo ou em parte, sendo à luz deste Regulamento que o contrato foi celebrado e a esse diploma que se subordinou;

E) Trata-se de uma legislação supranacional e de carácter imperativo a que os órgãos internos - como seja o IFADAP - têm de obedecer e a que a legislação nacional de desenvolvimento tem de manter como parâmetro de validade. De acordo com esse Regulamento, o IFADAP necessita de prévia decisão da Comissão Europeia a decretar essa devolução, quanto às verbas comunitárias envolvidas, agindo o IFADAP apenas como agente relator para a Comissão Europeia da medida que entende dever ser aplicada e levando à prática (em operações materiais e actos de execução), a decisão que, a esse propósito, tiver sido tomada pela Comissão Europeia;

F) Porque o acto em causa não cinde a parte de ajudas comunitárias, daquela de ajudas nacionais, antes decidindo sobre a devolução (reembolso) de todas as quantias prestadas, não há possibilidade de o acto se cindir em duas determinações distintas, com o que a invalidade afecta o acto in totum;

G) Porque o Conselho de Administração do IFADAP se encontra a praticar um acto da competência de órgão de uma pessoa colectiva provinda de ordem jurídica distinta, o acto praticado padece de nulidade por incompetência relativa;

H) A Decisão Recorrida contraria a presença deste vício, invocando, em síntese, que teria havido uma alteração de legislação comunitária aplicável e que, à luz de nova legislação que considera aplicável, a competência para rescindir o contrato e determinar a devolução de quantias já assistiria à Autoridade Recorrida. Porém, tal tese falece.

I) Com efeito, a análise jurídica da Decisão Recorrida e, em particular, a sua imputação do direito aplicável aos factos do presente caso enferma de erro manifesto de apreciação, redundando em erro de julgamento.

J) À data de aprovação do projecto da Recorrente estavam em vigor o Regulamento (CEE) nº 729/70 e o Regulamento (CEE) nº 355/77, sendo que, em 1988, se procedeu a uma reforma da base jurídica relativa aos Fundos Estruturais comunitários, tendo, por força do art. 10º, nº 3, do Regulamento nº 4256/88, os artigos 6º a 15º e 17º a 23º do Regulamento nº 355/77 permanecido aplicáveis aos projectos apresentados antes da revogação deste último Regulamento, conforme sucede no presente caso;

K) Assim, o artigo 19º, nº 2, do Regulamento nº 355/77, que previa expressamente a possibilidade de a Comissão suprimir uma contribuição, deixou de ser aplicável em Agosto de 1993. Com efeito, o regime transitório previsto no artigo 10º, nº 3, do Regulamento nº 4256/88, por força do qual este artigo 19º, nº 2, se mantinha aplicável aos projectos apresentados antes de 1 de Janeiro de 1990 e, logo, ao projecto em litígio, deixou de o ser com a entrada em vigor, em 3 de Agosto de 1993, do Regulamento (CEE) nº 2085/93 do Conselho de 20 de Julho de 1993, que altera o Regulamento nº 4256/88. Cumpre precisar que a aplicabilidade do artigo 19º, nº 2, do Regulamento nº 355/77 não foi, assim, prolongada pelo Regulamento nº 2085/93, de modo que esta disposição não era aplicável em 2 de Março de 2000, data na qual a decisão impugnada foi adoptada;

L) O invocado Regulamento nº 355/77 foi revogado com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1990, revogação esta em conformidade com o artigo 10º, nº 2, do Regulamento nº 4256/88, da entrada em vigor in casu do Regulamento (CEE) nº 4042/89. Assim sendo, o Regulamento nº 4042/89 constitui, a legislação aplicável à data da rescisão do Contrato celebrado com a Recorrente;

M) Embora o Regulamento nº 4042/89 tenha sido revogado pelo nº 1 do artigo 9º do Regulamento (CEE) nº 2080/93, o segundo parágrafo deste mesmo número expressamente refere que o referido Regulamento nº 4042/89 e as respectivas regras de execução se mantinham aplicáveis aos pedidos de contribuição apresentados antes de 1 de Janeiro de 1994;

N) Por sua vez, o referido Regulamento nº 2083/93 foi revogado pelo art. 6º do Regulamento (CE) nº 1263/99, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000. Porém, dispõe o nº 1 do artigo 5º desse mesmo Regulamento nº 1263/99 que "os Regulamentos (CEE) nº 4028/86 e (CEE) nº 4042/89 do Conselho continuam a ser aplicáveis aos pedidos de assistência apresentados antes de 1 de Janeiro de 1994";

O) De entre as disposições do Regulamento nº 4042/89 importa tomar o preceito constante do seu art. 17º, o qual estabelece inequivocamente que cabe, em exclusivo, à Comissão Europeia a tomada de uma decisão de redução, suspensão e supressão das suas contribuições para projectos de investimento, devendo adoptar uma tal decisão de acordo com o procedimento previsto no art. 24º do Regulamento nº 4253/88;

P) O Regulamento (CEE) nº 4253/88 veio a ser posteriormente revogado, com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, através do disposto no artigo 54º do Regulamento (CE) nº 1260/1999. No entanto, neste mesmo artigo se refere que tal revogação é efectuada "sem prejuízo do disposto no nº 1 do artigo 52º", preceito este que dispõe que "O presente regulamento não prejudica a prossecução nem a alteração, incluindo a supressão total ou parcial, de uma intervenção aprovada pelo Conselho ou pela Comissão com base nos Regulamentos (CEE) nº 2052/88 e (CEE) nº 4253/88 e em qualquer outra legislação aplicável a essa intervenção em 31 de Dezembro de 1999";

Q) Acresce ainda que o artigo 7º do Regulamento (CE) nº 1263/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo ao Instrumento Financeiro de Orientação da Pesca, dispõe que "as disposições transitórias previstas no artigo 52º do Regulamento (CE) nº 1260/1999 aplicam-se mutatis mutandis ao presente regulamento", com o que se retira que, ao contrário do que parece decorrer da Resposta da Autoridade Recorrida e da Decisão Recorrida, a base jurídica concreta para a tomada de uma qualquer decisão de reembolso é o art. 17º do Regulamento nº 4042/89 e o art. 24º do Regulamento nº 4253/88, por remição expressa da primeira das referidas normas para a segunda, sendo que o referido art. 24º do Regulamento nº 4253/88 é o único artigo para onde o art. 17º do Regulamento nº 4042/89 expressamente remete e, por conseguinte, o único artigo do Regulamento n.º4253/88 passível de ser aplicável ao presente caso;

R) E de particular importância ter em conta que o art. 16º do Regulamento nº 4042/89, de onde se extrai, por um lado, que onde o legislador comunitário quis que fosse aplicável o art. 23º do Regulamento nº 4253/88, expressamente fez referência à sua aplicabilidade e aos exactos termos em que pretendeu que o mesmo fosse aplicável, à semelhança, aliás, do que sucede em várias outras disposições do Regulamento nº 4042/89, que procedem a remissões expressas para normas do Regulamento nº 4253/88 e para normas de outros regulamentos comunitários e determinam a sua aplicabilidade;

S) Por outro lado, não existe qualquer remissão para o art. 23º do Regulamento nº 4253/88 no que respeita a reduções, suspensões ou supressões de contribuições comunitárias e a única remissão existente determinar que as autoridades nacionais devem transmitir à Comissão todos os documentos comprovativos e provas que lhe permitam determinar que as condições financeiras ou outras condições impostas foram satisfeitas, claramente demonstra que só ela tem competência exclusiva, de acordo com o Regulamento nº 4042/89, para reduzir, suspender ou suprimir contribuições comunitárias ao abrigo do referido Regulamento;

T) Reside neste ponto o manifesto erro que a Decisão Recorrida incorre, posto que invoca o regime de parceria entre a Comissão e os Estados-membros e o artigo 23º do Regulamento nº 4253/88 a fim de procurar sustentar a sua posição. Até porque, conforme reconhece a Autoridade Recorrida e a Decisão Recorrida, o projecto apresentado pela Recorrente foi aprovado por uma decisão individual da Comissão Europeia, que teve como destinatário a Recorrente, e não um qualquer programa-quadro supostamente apresentado pelo Estado Português, existindo, portanto, no presente caso e em virtude de uma tal Decisão, uma relação directa entre o destinatário do apoio - in casu a Recorrente - e a Comissão Europeia;

U) - Acresce que e não é demais recordar, que a referida Decisão da Comissão é de 30 de Junho de 1988 e, portanto, anterior à aprovação do mencionado regime de 1988, a qual apenas ocorreu em Dezembro desse mesmo ano. Para além disso, a alteração ao projecto inicial foi igualmente sujeita pelo próprio IFADAP a aprovação da Comissão. Assim sendo, naturalmente que a competência para a adopção de uma ordem de recuperação de fundos competia, em exclusivo, à Comissão Europeia, nos termos da supra referida base legal.

V) Por outro lado, é manifesto que a situação factual e jurídica submetida à apreciação do Advogado-Geral Alber, no processo C-271/01, na qual a Decisão Recorrida parece implicitamente basear-se, por aderência à tese da Autoridade Recorrida, é substancialmente diferente do caso sub iudice, a vários níveis, o que, desde logo, tem uma influência directa nas conclusões possíveis de extrair das suas Conclusões. No referido Processo a Comissão limitou-se a aprovar um programa Operacional Multiregional que lhe foi apresentado pelo Governo Italiano e a conceder uma participação do FEOGA correspondente a 50% do montante total do mesmo. Inversamente, no presente caso, a Comissão aprovou especificamente e mediante uma Decisão individual sua dirigida à Recorrente o projecto de financiamento desta. Esta diferença substancial é, aliás, reconhecida pelo próprio Advogado-Geral como constitutiva de uma solução em que é a Comissão a entidade com competência para a tomada de decisões de reembolso de ajudas em caso de irregularidades. Mas, para além disso, outras diferenças subsistem, como seja o facto de a apresentação do referido Programa, por parte do Governo Italiano, ter sido efectuada em Junho de 1991, tendo o mesmo sido aprovado por decisão da Comissão de Novembro de 1991 (posteriormente alterada em Novembro de 1993), ou seja, depois da entrada em vigor dos Regulamentos de 1988. No caso sub iudice, porém, a apresentação e aprovação do projecto individual da Recorrente, ocorreram ambas em momento anterior à entrada em vigor da referida legislação comunitária, i.e., quando ainda estava em vigor o Regulamento nº 355/77, tendo existido uma decisão individual e concreta da Comissão a aprovar o projecto de investimento da Recorrente;

W) No caso vertente, o acto em crise não procede a qualquer distinção, no que respeita à restituição das verbas em causa, entre participações nacionais e comunitárias, pelo que, naturalmente, ao pretender proceder à recuperação, pelo menos parcial, de verbas comunitárias, a Autoridade Recorrida, ao contrário do entendido na Decisão Recorrida, incorreu manifestamente num vício de incompetência absoluta, o que determina a nulidade do acto de rescisão contratual por si adoptado. Esta é, também, a conclusão a retirar do próprio acórdão do Tribunal de Justiça no mesmo processo, entretanto proferido, através do qual responde concretamente e apenas e só ao facto de o referido primeiro subparágrafo do nº 1 do art. 23º do Regulamento nº 4253/88 permitir a um Estado-membro adoptar uma decisão de revogação de uma contribuição do FEOGA e de reembolso parcial da mesma dos respectivos beneficiários;

X) No caso sub iudice, é aplicável apenas o disposto no art. 24º do Regulamento nº 4253/88 e não já o disposto no seu art. 23º, pois é tão-somente para o procedimento previsto naquele artigo que o art. 17º do Regulamento nº 4042/89 expressa e unicamente remete, pelo que o citado acórdão do Tribunal de Justiça só vem reforçar o bem fundado da posição da ora Recorrente;

Y) Confirma-se, assim, que a competência para a redução, suspensão ou supressão de contribuições dos fundos comunitários e, designadamente do FEOGA, para projectos de investimento não só é, no caso sub iudice, da competência da Comissão Europeia, como o é a título exclusivo, com expressa e inequívoca exclusão da competência de qualquer outra entidade, nacional ou comunitária;

Z) Isto mesmo, já tinha sido concluído pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão no processo C-500/99 P, Conserve Itália/Comissão, que, de relevante é de salientar apenas que o Tribunal de Justiça sufragou o entendimento do Tribunal de Primeira Instância segundo o qual é o nº 2 do art. 24º do Regulamento nº 4253/88 constitui a base jurídica de qualquer pedido de reembolso da Comissão e que lhe permite não só uma redução (conforme consta da sua letra) como uma supressão total de uma contribuição de fundos comunitários. Assim sendo, nada no referido acórdão do Tribunal de Justiça no Processo C-500/99 P milita a favor da tese da Autoridade Recorrida e, implicitamente, da Decisão Recorrida;

AA) Por fim, a Recorrente não pode deixar de se pronunciar sobre a alegação constante da Decisão Recorrida a respeito da alegada competência da Autoridade Recorrida para a adopção do acto em crise em virtude do disposto na legislação nacional, mais concretamente, nos termos do nº 2 do art. 11º do Decreto-Lei nº 5/89, de 6 de Janeiro;

BB) O referido Decreto-Lei não é mais do que um mero diploma de execução do referido Regulamento nº 355/77. E que ainda que porventura se pudesse conceber que o referido nº 2 do art. 11º do Decreto-Lei nº 5/89 poderia dispor de forma diferente do disposto nos referidos art. 17º do Regulamento nº 4042/89 e art. 24º do Regulamento nº 4253/88, sempre deverá aquele ser afastado e estes aplicados, por força do disposto no artigo 249º do Tratado CE e da relevante jurisprudência do Tribunal de Justiça a propósito dos princípios da aplicabilidade directa e do primado do direito comunitário;

CC) Assim sendo, dever-se-á concluir a final que inexistindo Decisão da Comissão Europeia que, em prévio acto definitivo e executório próprio, determinasse a devolução (reembolso) pela Recorrente das quantias prestadas a título de ajudas comunitárias e, assim, habilitasse a Autoridade Recorrida a fazer reflectir esse mesmo acto em termos de rescisão ou modificação unilateral do contrato, determinando a devolução (reembolso) de ajudas, quanto à parte comunitária das mesmas em concordância e execução de uma tal Decisão comunitária;

DD) Ao Conselho de Administração da Autoridade Recorrida não poderia competir, por isso, a título definitivo e executório, determinar a rescisão unilateral e, principalmente, a devolução (reembolso) de quantias prestadas a título de ajudas comunitárias, porque para tal acto não tem competência, sendo a mesma exclusiva da Comissão Europeia;

EE) E na medida em que o acto em crise não estabelece qualquer distinção quanto às ajudas comunitárias e nacionais, antes decidindo relativamente a todas a sua devolução (reembolso) acrescida de juros, por via da rescisão contratual que, por si determina, não há possibilidade de o acto se cindir em duas determinações distintas (uma nacional e outra comunitária), com o que a invalidade que afecta o acto abrange a totalidade deste;

FF) Consequentemente, o acto praticado pelo Conselho de Administração Autoridade Recorrida é um acto que invade as competências exclusivas de outro órgão pertencente a pessoa colectiva alheia e a ordem jurídica distinta - a Comissão Europeia, com o que deve ser declarada a nulidade do acto ora em crise, ao abrigo do disposto nos artigos 133º, nº 2, alínea b) e 134º do C.P.A., com fundamento na incompetência absoluta do Conselho de Administração da Autoridade Recorrida para proferir o acto de rescisão em causa, posto que também não se encontra a praticá-lo a título cautelar;

GG) Na medida em que a Decisão Recorrida decidiu em sentido contrário, deverá a mesma ser anulada;

HH) Uma vez que, nos termos do artigo 234º, primeiro parágrafo, do Tratado da Comunidade Europeia, o Tribunal de Justiça é competente para decidir, a título prejudicial, sobre a interpretação de qualquer regra de direito comunitário originário ou derivado; e que o terceiro parágrafo do mesmo preceito dispõe que, sempre que uma questão relativa à interpretação dos actos adoptados pelas Instituições da Comunidade seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter a questão ao Tribunal de Justiça para que este sobre ela se pronuncie; admitindo por hipótese - ainda que sem conceder - que, no quadro do presente processo, possam suscitar-se dúvidas quanto à concreta e correcta interpretação do direito comunitário aplicável, nomeadamente no que respeita à interpretação e aplicação do disposto nos artigos 17º e 24º dos Regulamentos nº 4042/89 e 4253/88, respectivamente; questões estas que indubitavelmente interessam à decisão da causa, constituindo o cerne da mesma e sendo, por isso, necessárias e pertinentes para a sua resolução; e tendo presente que o Supremo Tribunal Administrativo já considerou anteriormente estar ele próprio abrangido pela obrigação de reenvio prejudicial decorrente do citado terceiro parágrafo do artigo 234º do Tratado CE, ao julgar processos de que não cabe recurso, conforme sucede no presente caso, a Recorrente convida respeitosamente esse Supremo Tribunal a cumprir o disposto no referido terceiro parágrafo do artigo 234º do Tratado CE, tendo para o efeito e a título meramente provisório, sugerido algumas questões que, a este respeito, poderão ser colocadas ao Tribunal de Justiça para o cabal esclarecimento das questões de direito comunitário que se lhe afiguram relevantes no caso sub iudice, sem prejuízo de se encontrar à inteira disposição desse Supremo Tribunal para dar o contributo julgado necessário para a formulação das questões prejudiciais a submeter ao Tribunal de Justiça que entenda relevantes.

Nestes termos,

Devem as presentes alegações consideradas procedentes por provadas e, em consequência, ser a Decisão Recorrida revogada e, em sua substituição ser outra prolada que declare a nulidade do acto impugnado, assim se fazendo a costumada,

Justiça !

Não houve contra-alegação.

Neste Supremo Tribunal, a Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

Vem interposto recurso jurisdicional de sentença do TAF de Coimbra constante de fls. 416/422, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação interposto de acto do Conselho de Administração do IFADAP, notificado pelo ofício n° 33.511/2091/00 de 20.03.2000, porquanto considerou que o mesmo se não mostrava afectado de vício de incompetência absoluta que lhe vinha imputado.

Em causa está a questão de saber se aquela entidade dispunha de competência para rescindir unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas referente a projecto aprovado no âmbito do Regulamento CEE n° 355/77 de 15.02, entendimento acolhido na sentença recorrida.

Nas suas alegações de recurso sustenta a recorrente, reiterando argumentos já apresentados no âmbito do recurso contencioso e que ali não lograram obter vencimento, que o acto da autoridade contenciosamente recorrida enferma de nulidade nos termos dos artigos 133° nº 2 alínea b) e 134° do CPA - uma vez que não lhe cabia determinar a devolução de quantias prestadas a título de ajudas comunitárias porque a competência para tal era da Comissão Europeia nos termos previstos no Regulamento CEE n° 355/77 ao abrigo do qual o contrato de prestação de ajudas foi celebrado -, pelo que, em seu entender, a sentença recorrida, ao invocar o regime de parceria entre a Comissão e os Estados Membros (a que alude o artigo 17° do Regulamento CEE n° 4042/89) e o disposto no artigo 23° do Regulamento CEE n° 4253/88 (para concluir pela inexistência de relações directas entre a beneficiária de ajudas e a Comissão) padece de erro de julgamento.

E admitindo a hipótese de se poderem suscitar dúvidas quanto à correcta e concreta interpretação do direito comunitário, a recorrente pede ainda o reenvio prejudicial ao Tribunal de Justiça das Comunidades, para o efeito formulando as questões que entende pertinentes.

Pensamos, porém, que à recorrente não assiste razão.

Com efeito, a sentença recorrida ao concluir que o nº 1 do artigo 23° do Regulamento CEE n° 4253/88 confere aos estados membros a possibilidade de reduzir ou suprimir contribuições indevidamente pagas e consequentemente exigir a respectiva restituição sempre que sejam detectadas situações irregulares, acolhe o entendimento que vem sendo adoptado pela jurisprudência mais recente deste STA no sentido de ter aquele e outros regulamentos consagrado um regime jurídico distinto do anteriormente vigente (designadamente o constante do Regulamento CEE n° 355/77 por este revogado) no que respeita à competência da Comissão e dos órgãos dos Estados Membros, em termos caber à Comissão funções de avaliação, acompanhamento e controlo da medida ou forma de intervenção, em parceria com os Estados-membros, e de atribuir às autoridades nacionais a competência para ordenar a restituição do que considerarem indevidamente recebido.

Nesse sentido, vejam-se, nomeadamente, os Acórdãos deste STA de 19.06.2002, de 03.05.2004 e de 25.05.2004, proferidos nos Recursos nos 45965, 1010/03 e 45751, respectivamente.

Aderindo nós ao sentido desta jurisprudência e louvando-nos na posição do Ministério Público junto do tribunal recorrido constante de fls. 408/414,

afigura-se-nos pois que o acto contenciosamente recorrido se não mostra afectado do vício que lhe foi imputado.

Nestes termos, e dado que, em nosso entender, se não suscitam dúvidas de interpretação das normas de direito comunitário ao caso aplicáveis, somos de parecer que deverá ser indeferido o pedido de reenvio prejudicial formulado pela recorrente, mantendo-se a sentença recorrida nos seus precisos termos.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

1. A recorrente apresentou em 30 de Novembro de 1987, a sua candidatura ao FEOGA - Secção de Orientação e ao IFADAP, para obtenção de auxílios ao investimento numa unidade de transformação de pescado (mariscos e crustáceos), com vista a reconverter a sua unidade fabril, em terra, de unidade de secagem de bacalhau numa outra unidade de transformação de pescado e de conservação de congelados;

2. Esta candidatura, foi aprovada em 30-06-1988, pela Comissão das Comunidades Europeias, tendo a mesma recebido no IFADAP o n° 1987.31.006636.7 - cfr. teor de fls. 64 e 65 dos autos;

3. Entre a recorrente e o IFADAP foi celebrado em 02-07-90 o "contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do Regulamento (CEE), n° 355/77 do Conselho e, Legislação Complementar", cuja cópia constitui fls. 68 a 75 dos autos e, em 07-10-94, foi celebrado o "aditamento ", cuja cópia constitui fls. 122 a 124 dos autos;

4. Em 06-01-99, foi efectuado um relatório de controlo da aplicação de financiamento (Reg. CEE n° 355/77), o qual constitui fls. 214 a 218 e, em Fevereiro de 1999, foi elaborado o Relatório n° 70/00 - cfr. teor de fls. 223 a 231 dos autos;

5. Em 28 de Março de 2000, a recorrente foi notificada, mediante ofício n° 33.511/2091/00, datado de 20-03-2000, da deliberação do Conselho de Administração do IFADAP, que na sequência dos factos contidos no relatório de controlo (70/00), rescindiu unilateralmente o contrato de atribuição de ajuda ao projecto n° 1987.31.006636.7, ao abrigo do Regulamento (CE) n° 355/77, do Conselho e legislação complementar, produzindo tal rescisão, efeito a partir da presente comunicação, determinando ainda a liquidação da quantia de esc. 23.449.384$00 até 30-03-2000 - cfr. teor de fls. 62 e 63 dos autos;

3. A sentença recorrida negou provimento ao recurso contencioso de anulação, interposto da deliberação, de 20.3.2000, do Conselho de Administração do IFADAP, que rescindiu unilateralmente o «contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do Regulamento (CE) nº 355/77, do Conselho, e legislação complementar», e determinou a devolução da quantia de Esc. 23 449.384$00.

Para tanto, considerou que o acto impugnado não enferma do vício de incompetência absoluta, que lhe imputa a recorrente.

Esta impugna a sentença, persistindo na alegação de que, por envolver montante correspondente não só a ajudas nacionais mas também a ajudas comunitárias, aquela decisão de devolução não poderia ser tomada pela entidade recorrida sem prévia decisão, por parte da Comissão Europeia, de supressão das ajudas por esta concedidas e consequente devolução dos correspondentes montantes. Conclui, assim, que o acto impugnado decidiu no âmbito da competência da referida Comissão Europeia, incorrendo em nulidade, nos termos do art. 133, nº 2, al. b) do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

Vejamos.

O indicado contrato de ajudas, rescindido pelo acto impugnado, foi celebrado, em 2.7.90, ao abrigo do Regulamento (CEE) nº 355/77, do Conselho, de 15 de Fevereiro, na sequência da aprovação pela Comissão Europeia, em 30.6.88, de candidatura da ora recorrida ao FEOGA-Secção Orientação e ao IFADAP, para concessão de auxilio ao investimento em unidade de transformação de pescado com vista à reconversão dessa unidade fabril (vd. ponto 1., da matéria de facto).

Nos termos do art. 19, nº 2 (Artigo 19º:

1. …

2. Durante todo o período de intervenção do Fundo, a autoridade ou organismo designado para este efeito pelo Estado-membro interessado transmite à Comissão, a seu pedido, todas as peças justificativas e toldos os documentos de natureza a garantir que as condições financeiras ou outras impostas por cada projecto sejam respeitadas. A Comissão pode, se necessário, efectuar um controle no local.

Depois de ter consultado o comité do Fundo sobre os aspectos financeiros, a Comissão pode decidir suspender, reduzir ou suprimir a participação do Fundo, segundo o procedimento previsto no artigo 22º:

- se o projecto não está ser executado como previsto ou

- se não estiverem preenchidas certas condições impostas

- caso o beneficiário, salvo se a decisão da concessão de apoio financeiro prever prazos diferentes, na sequência de um seu pedido fundamentado:

- não der início aos trabalhos num prazo de dois anos,

- não termine estes trabalhos no prazo de quatro anos a contar da notificação da decisão da Comissão;

- se o beneficiário vender os equipamentos ou as instalações que tenham beneficiado do apoio do Fundo num prazo de 6 ou 10 anos, respectivamente, a contar da sua aquisição ou do fim dos trabalhos, sem autorização prévia da Comissão.

Da decisão é notificado o Estado-membro interessado assim como o beneficiário.

A Comissão procede à recuperação das somas cujo pagamento não era ou não seja justificado.

3. … ), do Regulamento (CEE) nº 355/77, de 15 de Fevereiro (com a alteração introduzida pelo Regulamento (CEE) nº 1932/84, de 19 de Junho de 1984), ao abrigo do qual foi celebrado aquele contrato, compete à Comissão Europeia a redução ou supressão das ajudas concedidas e a respectivo devolução, em caso de deficiente execução ou incumprimento do projecto aprovado.

Esse Regulamento nº 355/77 foi revogado pelo art. 10, nº 2 do Regulamento (CEE) 4256/88 do Conselho de 19 de Dezembro de 1988 (art. 10/2), com efeitos à data da entrada em vigor da decisão do Conselho correspondente ao Regulamento (CEE) nº 4042/89 do Conselho de 19 de Dezembro de 1989, cujo início de vigência, nos termos do respectivo art. 22, se verificou em 1 de Janeiro de 1990.

No que diz respeito ao sector da pesca, estabeleceu aquele mesmo art. 10, nº 2 a possibilidade de serem apresentados projectos ao abrigo do revogado Regulamento 355/77 «o mais tardar em 31 de Dezembro de 1990».

E, em derrogação do disposto no antecedente nº 2, estabeleceu o nº 3 do mesmo art. 10 que «as disposições dos artigos 6 a 15 e 17 a 23 do Regulamento (CEE) nº 355/77, permanecem contudo aplicáveis aos projectos apresentados … o mais tardar em 31 de Dezembro de 1990».

O Regulamento (CEE) nº 4042 foi revogado pelo Regulamento (CEE) nº 2080/93 do Conselho, de 20.7.93, com a ressalva, porém, de que as disposições daquele «mantêm-se aplicáveis aos pedidos de contribuição apresentados antes de 1 de Janeiro de 1994» (art. 9, 2º parágrafo).

Por sua vez, o Regulamento (CEE) nº 2080/93 foi revogado pelo Regulamento (CEE) nº 1263/99, de 21.6.99, com efeitos a partir de 1.1.2000.

Todavia, dispôs o nº 1 do art. 5, deste mesmo Regulamento nº 1263/99, que «os Regulamentos (CEE) nº 4028/86 e (CEE) nº 4042/89 do Conselho continuam aplicáveis aos pedidos de assistência apresentados antes de 1 de Janeiro de 1994».

Ora, o art. 17 deste Regulamento (CEE) nº 4042/89 dispõe, sob a epígrafe «Redução, suspensão e supressão da contribuição», o seguinte:

No âmbito do regime de parceria e de acordo com o procedimento previsto no artigo 24º do Regulamento (CEE) nº 4253/88, a Comissão pode decidir suspender, reduzir ou suprimir a sua contribuição se:

- os investimentos não tiverem sido efectuados nas condições previstas,

- algumas das condições estabelecidas na decisão da Comissão referida no nº 1 do artigo 13º não tiverem sido satisfeitas,

- os prazos estabelecidos para a execução não tiverem sido respeitados,

- o beneficiário vender, sem autorização prévia da Comissão, os equipamentos ou as instalações que beneficiaram da contribuição ao abrigo do presente regulamento num prazo de seis ou dez anos, a contar da sua aquisição ou do fim das obras, respectivamente.

Tal decisão será notificada ao Estado-membro em causa e à autoridade designada nos termos do nº 1 do artigo 14º do regulamento (CEE) nº 4253/88 ou, se for caso disso, ao organismo intermediário referido no nº 1 do artigo 16º desse regulamento.

Por seu turno, e igualmente sob a epígrafe «Redução, suspensão e supressão da contribuição», estabelece o indicado art. 24 do Regulamento 4253/88:

1. Se a realização de uma acção ou medida apenas parecer justificar uma parte da contribuição financeira que lhes foi concedida, a Comissão procederá a uma análise adequada do caso, no âmbito da parceria, solicitando nomeadamente ao Estado-membro ou às outras autoridades por ele designadas para a execução da acção que apresentem as suas observações num determinado prazo.

2. Após esta análise, a Comissão pode reduzir ou suspender a contribuição para a acção ou medida em causa, se for confirmada a existência de uma irregularidade ou, designadamente, de uma alteração importante que afecte a natureza a ou as condições de execução da acção ou da medida e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão.

3. Qualquer soma que dê ligar a reposição deve ser devolvida à Comissão. As somas não devolvidas são susceptíveis de ser acrescidas de juros de mora, de acordo com as disposições do regulamento financeiro e segundo as regras a adoptar pela Comissão, nos termos do disposto no Título VIII.

De notar que este Regulamento 4253/88 veio a ser revogado pelo art. 54 do Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho, de 21.6.99, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais, sendo essa revogação «com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2000, sem prejuízo do disposto no artigo 52º».

E este art. 52 do mesmo Regulamento 1260/99 dispõe que «1. O presente regulamento não prejudica a prossecução nem a alteração, incluindo a supressão total ou parcial, de uma intervenção aprovada pelo Conselho ou pela Comissão com base nos Regulamentos (CEE) nº 2052/88 e (CEE) nº 4253/88 e em qualquer outra legislação aplicável a essa intervenção em 31 de Dezembro de 1999».

Por fim, o Regulamento (CE) nº 1263/1999 do Conselho, de 21 de Junho de 1999, relativo ao Instrumento Financeiro de Orientação e Pesca, dispõe, no respectivo art. 7, que «As disposições transitórias previstas no artigo 52º do Regulamento (CE) nº 1260/1999

aplicam-se mutatis mutandis ao presente regulamento».

Resulta do exposto que os citados arts 17, do Regulamento nº 4042/89, e 24, do Regulamento nº 4253/88, constituem a base jurídica adequada para tomada de decisão de reembolso de ajuda aprovada, como sucedeu no caso dos autos, na vigência do Regulamento nº 355/77. Neste sentido decidiu o Tribunal de Justiça, em acórdão de 24.1.02 (Acórdão de 24.1.02, proferido no processo C-500/99 P, Coserve Itália/Comissão.), confirmando entendimento do Tribunal de Primeira Instância, relativamente a situação em que estava em causa, igualmente, a supressão de comparticipação financeira do FEOGA, atribuída pela Comissão, em 19.6.90.

À luz desse regime jurídico e, designadamente, do disposto no transcrito art. 17, do Regulamento nº 4042/89, cabe, exclusivamente, à Comissão Europeia, verificada que seja qualquer das situações referidas nesse preceito, decidir sobre a redução, suspensão ou supressão das respectivas contribuições.

Uma tal decisão, que, nos termos do mesmo art. 17, será notificada ao Estado-Membro em causa ou, sendo caso disso, ao respectivo organismo intermediário – no caso, o IFADAP (vd. arts. 16, do Regulamento nº 4253/88, e 11/2, do DL 5/89, de 6.1) –, deve ser adoptada pela Comissão de acordo com o procedimento previsto no também transcrito art. 24, do Regulamento nº 4253/88.

Assim sendo, não é aceitável o entendimento seguido na sentença recorrida, que, depois de referir as disposições dos transcritos arts 17, do Regulamento nº 4042, e 24, do Regulamento nº 4253/89, concluiu ser tal decisão de restituição da competência do próprio IFADAP, considerando, para tanto, que

…

Deste modo, face ao disposto no art° 17º, do Reg. (CEE) n° 4042/89 e, art° 24° do Reg. (CEE) n° 4253/88, podemos concluir estar perante um regime de parceria, entre a Comissão e os Estados Membros da Comunidade Europeia, em que estes podem executar as medidas de controlo e fiscalização da aplicação das contribuições comunitárias, inexistindo, neste caso, qualquer relação directa entre os beneficiários das referidas ajudas e a própria Comissão, sem prejuízo, obviamente, da acção de fiscalização directa que a Comissão detém e que se mostra consagrada nos vários Regulamentos Comunitários (cfr. art° 4° do Reg. (CEE) n° 2052/88.

Por outro lado, resulta deste regime de parceria, que os Estados Membros, de acordo com o disposto no art° 23° do Reg. (CEE) são responsabilizados, se não cumprirem as obrigações de sancionar irregularidades que detectem e, até se não aplicarem medidas com vista a recuperar contribuições indevidamente concedidas, facto que não põe em causa as acções de controlo desencadeadas pela própria Comissão - cfr. art° 23°, nos 2 e 3.

Na verdade, segundo o disposto no n° 1, deste art° 23°, os Estados Membros são obrigados a informar, regularmente, a Comissão, sobre o andamento dos processos administrativos e judiciais, sendo que, esta redacção tem de ser entendida e interpretada, como, atribuindo aos Estados Membros, no âmbito da execução do programa, a obrigação de desencadear todos os mecanismos no sentido de detectar eventuais irregularidades, designadamente, se for caso disso, procedimentos de recuperação de contribuições indevidas.

E, esta é a única interpretação, que se coaduna com o facto de, serem os próprios Estados Membros, os mais habilitados, com os seus organismos e meios técnico e humanos mais próximos da realidade social, económica, cultural e política, para detectar atempadamente, irregularidades na aplicação dos benefícios concedidos.

Deste modo e, concordando com a posição assumida pelo recorrido, concluímos que o n° 1, do art° 23°, do Reg. (CEE) n° 4253/88 confere aos Estados Membros, a possibilidade de reduzir, ou suprimir contribuições indevidamente pagas e, consequentemente, exigir a respectiva restituição, sempre que sejam detectadas situações irregulares, sendo que, o recorrido - IFADAP - face ao disposto no art° 16° deste Reg. Comunitário, é o organismo que em Portugal é o interlocutor do FEOGA-ORIENTAÇÃO.

Acresce que, a legislação nacional, em nada coloca em causa esta interpretação; ao invés, o DL n° 5/89 de 06/01, no seu art° 11º, n° 2, atribui, expressamente, ao IFADAP, em caso de incumprimento pelos beneficiários de quaisquer das suas obrigações, a faculdade de modificar ou rescindir unilateralmente os contratos, designadamente, de acordo com a decisão que a este respeito for tomada pela Comissão das Comunidades Europeias quanto à comparticipação do FEOGA, Secção Orientação; esta faculdade porém, tem de ser interpretada no sentido de, ao Estado Membro ser exigido um poder-dever de actuação e, por outro lado, o designadamente, tem de significar que o Estado Membro pode adoptar aqueles comportamentos mesmo que não haja ainda uma decisão da Comissão (pese embora, quando a haja, a mesma ter de ser devidamente cumprida).

Improcede, pois, o alegado vício de incompetência absoluta do autor do acto recorrido.

…

Como se referiu, não é acertado este entendimento.

Desde logo, não é adequada, no caso, a invocação do regime de parceria entre a Comissão e os Estados-Membros, decorrente da nova reforma dos Fundos com finalidade estrutural (cf. Regulamento (CEE) nº 2052/88 do Conselho, de 24 de Julho de 1988, Regulamento (CEE) nº 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988 e Regulamento (CEE) nº 4256/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988.), no âmbito do Quadro Comunitário de Apoio para o período de 1990/1993 e em que, sem prejuízo dos poderes de fiscalização da Comissão, não existe relação directa entre esta e os beneficiários das ajudas comunitárias, por ter a Comissão deixado de decidir sobre pedidos de contribuição individualmente apresentados pelas diversas entidades interessadas, passando tal missão a caber a cada um dos Estados-Membros, em relação aos seus nacionais, beneficiários finais, no âmbito do referido Quadro Comunitário de Apoio (vd., p. ex. ac. de 5.6.01-Rº 44950).

Com efeito, como bem salienta a recorrente, o projecto por esta apresentado foi aprovado pela própria Comissão Europeia (vd. ponto nº 2, da matéria de facto), revestindo essa aprovação, assim, a forma de decisão individual da mesma Comissão, que teve como destinatário a ora recorrente e não um programa-quadro apresentado pelo Estado Português.

Assim, e ao invés do que considerou a sentença, existe, no caso sujeito, uma relação directa entre o destinatário da ajuda (a recorrente) e a Comissão Europeia, por virtude daquela decisão de aprovação da ajuda em causa. Decisão essa que – recorde-se – é de 30.6.88 e, portanto, anterior à aprovação da mencionada reforma de 1988, cuja vigência se iniciou, apenas, em 1 de Janeiro de 1989 (vd. arts 20, do Regulamento (CEE) nº 2052/88, 34, do Regulamento (CEE) nº 4253/88 e 12, do Regulamento (CEE) nº 4256/88, cit.).

Em causa está, pois, o reembolso de contribuição financeira comunitária, atribuída por decisão da Comissão Europeia. À qual, por isso, cabe também, como se viu, a competência para decidir sobre a respectiva supressão e consequente restituição. É o que, aliás, «resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça», como reconhece o acórdão desse Tribunal, de 22.1.04 ( Processo C-271/01, Ministero delle Politiche Agricole e Forestali/COPPI.).

Contra esta conclusão também não vale a invocação, feita na sentença recorrida, das disposições dos números 2 e 3 do art. 23 do Regulamento nº 4253/88.

Tais disposições são manifestação do referido regime de pareceria entre a Comissão e os Estados-Membros, que se traduz, como nota o citado acórdão, de 22.1.04, do Tribunal de Justiça, em «concertação (que) incide, nomeadamente, sobre a preparação, o financiamento, o desenvolvimento e a avaliação das acções». Sem que, como bem salienta também o mesmo acórdão (nº 45 a 47), deva inferir-se das disposições relativas à dita parceria a (in)competência da Comissão, designadamente para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição financeira comunitária em caso de irregularidade.

Por fim, também não é de manter o entendimento da sentença recorrida, ao considerar que a disposição do art. 11, nº 2 do DL 5/91, de 6 de Janeiro, atribuiu ao IFADAP, em caso de incumprimento pelos beneficiários de qualquer das suas obrigações, a faculdade de modificar ou rescindir unilateralmente os contratos «mesmo que não haja ainda uma decisão da Comissão».

Aquele DL 5/91 «estabelece os mecanismos de aplicação em Portugal do regulamento (CEE) nº 355/77 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1977» (art. 1).

Ora, como antes se viu, este Regulamento nº 355/77, já revogado, aliás, à data da deliberação impugnada, atribui à própria Comissão a competência para decisão de suspensão, redução ou supressão da contribuição comunitária, em caso de incumprimento das obrigações pelo beneficiário ou de não execução do projecto conforme o previsto. Sendo essa decisão notificada ao Estado-Membro e ao beneficiário (art. 19).

Em conformidade com este regime, que visou aplicar em Portugal, aquele DL 5/91 estabelece, no citado art. 11, que «2 – É atribuída ao IFADAP, em caso de incumprimento pelos beneficiários de qualquer das suas obrigações, a faculdade de modificar ou rescindir unilateralmente os contratos, designadamente de acordo com a decisão que a este respeito for tomada pela Comissão das Comunidades Europeias quanto à comparticipação do FEOGA, Secção Orientação».

Assim, e ao invés do que conclui a sentença, este preceito legal é claro em fazer depender de prévia decisão da Comissão Europeia o exercício da faculdade, que atribui ao IFADAP, de modificar ou rescindir unilateralmente os contratos relativos a compartições financeiras comunitárias.

Em suma: a deliberação contenciosamente impugnada, ao decidir rescindir unilateralmente o contrato celebrado com a recorrente, ordenando a devolução da totalidade da comparticipação financeira a esta concedida, sem prévia decisão nesse sentido da Comissão Europeia, invadiu as atribuições desta entidade, incorrendo, por isso, no vício de incompetência absoluta, determinante da respectiva nulidade (art. 133, nº 2, al. b) do CPA).

A alegação da recorrente mostra-se, pois, procedente.

3. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida, e julgar procedente o recurso contencioso, declarando a nulidade da deliberação impugnada.

Sem custas.

Lisboa, 24 de Abril de 2007. Adérito Santos (relator) – Madeira dos Santos – Santos Botelho.

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