Acordam em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1.
- 1.1.A..., com os sinais dos autos, interpôs, no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, recurso contencioso do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, de 2 de Fevereiro de 1999, proferido ao abrigo de delegação de competências, que lhe recusou a aprovação do projecto de arquitectura relativo a legalização e ampliação de um edifício para instalação de um estabelecimento industrial de estamparia.
- 1.2.Por sentença de fls. 333-345, foi negado provimento ao recurso.
- 1.3.Inconformado, o recorrente vem impugnar aquela sentença, concluindo nas respectivas alegações:
“DE FACTO:
1ª - Em cumprimento do disposto nos artigos 511°, n°1, 515° e 546° do CPC, 366°, 368°, 371°, 376°, 377° e 378° do CCivil, e 50° da LPTA, além dos factos dados por provados na sentença acima reproduzidos em 33, devem ser aditados os também acima reproduzidos em 34.
V - A entender-se que alguns daqueles factos são controversos, porque são relevantes para a decisão, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito (referido art° 511° do CPC), deverá o processo baixar para a necessária instrução.
DE DIREITO, considerando aquela matéria de facto:
INADEQUADA INVOCAÇÃO DO DISPOSTO NA ALÍNEA A) DO ARTIGO 63°, N° 1, DO DL 445/91 E DO ARTIGO 32° DO REGULAMENTO DO PLANO DIRECTOR MUNICIPAL 3ª - Nos termos do artigo 63° n°1 do RJLMOP, o pedido de licenciamento é indeferido – com base na desconformidade com alvará de loteamento ou com instrumento de planeamento territorial, válidos nos termos da lei (alínea a).
Por sua vez, o artigo 32° do RPDM de Barcelos - cuja ratificação é referida em 34.7 supra - integra a secção III do capítulo II - dedicada aos Espaços Industriais - prescreve imposições de adequabilidade funcional e morfológica ao local por parte de qualquer "plano de pormenor”, "loteamento" ou "actividade", exigindo que assegurem a integração e protecção paisagística no local - ver seu n°1 alínea c).
4ª - como se vê do projecto junto ao PA e resulta do facto condensado em 34.5 - através de documento junto pela entidade recorrida -, parte da construção do edifício já se encontra licenciada no Procº 1.263/84 e a maior parte do edifício projectado não respeita a uma ampliação a que procedeu, mas a ampliação a construir.
5ª - O artigo 32°, n°1, c) do RPDM de Barcelos dispõe quanto à integração urbanística dos planos, dos loteamentos e das actividades, não pretendendo tal norma substituir-se ao art° 63º-1.d) do DL 445/91 (ou duplicar inutilmente este normativo) no que respeita à integração urbanística das construções.
6ª - Na fase de apreciação do projecto de arquitectura o que está em causa é a configuração e a integração física de uma construção, independentemente da actividade que aí possa vir a exercer-se.
E a razão pela qual o despacho impugnado sustenta a violação do referido artigo 32° do RPDM (o facto de o projecto prever a manutenção da construção existente e, em parte, licenciada, em empena cega sobre a estrema do terreno a Sul), seria igualmente válida qualquer que fosse a afectação industrial da construção, ou mesmo que fosse para simples armazém ou, até, habitação.
7ª - A previsão útil e única do art° 32° do RPDM tem a ver com a possível instalação de indústrias enquanto não pressupõem a construção de edifícios ou se aprecia o seu grau de risco Poluente.
8ª - Para a indústria a instalar na construção em apreço ia havia sido passada Certidão de Localização Industrial pela CCRN. bem como o competente Licenciamento Industrial, pelo Ministério da Economia, nos termos previstos no DL 109/91, de 15/3, e art°s 4° e 6° e ss. do anexo ao Dec. Regul. 25/93, de 17/8, após o necessário parecer favorável do Ministério do Ambiente e o parecer da Câmara Municipal Por isso que a integração da actividade ia fora objecto de apreciação e licenciamento, que, obviamente, não violaram o PDM.
9ª - Não se verifica, portanto, o pressuposto de direito do indeferimento previsto na al. a), n°1. do art° 63° do DL 445/91 - que a sentença ora recorrida, por isso, violou.
DESCABIDA APLICAÇÃO DA ALÍNEA d) DO Nº1 DO ART° 63° DO DL 445/91, DE 20/11, E SUA APLICAÇÃO CONFORME COM A CONSTITUIÇÃO:
10ª - Nos termos do artigo 63°, n°1, al d) do RJLMOP, (que já só vigora para os casos pendentes à data da entrada em vigor do DL 555/99) o pedido de licenciamento é indeferido se a obra for "susceptível de manifestamente afectar a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente em resultado da desconformidade com a cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamento.
11ª - Conforme a sentença aceitou a circunstância única que suporta o acto administrativo de indeferimento é o afastamento (a falta ou insuficiência deste} à estrema do terreno do requerente do licenciamento - o ora recorrente.
De facto, como se vê na matéria provada em 33.6, 33.7, 33.12, 34.2, 34.3, condição do deferimento do projecto seria a apresentação de aditamento que cumprisse o desencosto da estrema, nos termos previstos no desenho esboçado que integra a informação de fls, 54-verso.
12ª - Quando indefere um projecto em aplicação do com fundamento no disposto na al. d) do n°1, do art° 63°, do DL 445/91, a Administração não exerce um poder discricionário, mas vinculado a tais normativos, ainda que vagos e indeterminados, sendo facultado a quem recorre do acto de indeferimento demonstrar que as previsões do projecto eram, afinal, conformes com a lei e não violadoras do dito art° 63°-1.d), para o que deverá demonstrar erro grosseiro no preenchimento daqueles conceitos ou utilização de critério claramente desadequado.
Em tal sentido Ac.s deste STA de 26-03-2003, em Cad. Just. Administrativa, nº 5/6-2003, de 11-05-1999, em dgsi.pt, nº convencional JSTA00051710, 10-12-1998, em dgsi.pt, nº convencional JSTA00050680.
13° - Os casos conhecidos de apreciação judicial da aplicação daquele normativo do art° 63°-1 .d) respeitam à apreciação de cérceas de edifícios a construir ou legalizar, relacionada com a cércea dominante da envolvente.
Segundo o sentido e do senso comuns, a estética das povoações, a inserção no ambiente urbano e a beleza das paisagens (em função do edificado) são conceitos cuja definição ou preenchimento respeita ao relacionamento entre edifícios ou entre estes, os acidentes físicos naturais e a paisagem envolvente.
14° - As distâncias ou os afastamentos das construções (ainda hoje regulados no RGEU, nos artigos 58° e seguintes) apenas preocupam o direito urbanístico quando relacionados com outros edifícios construídos, projectados ou previstos (caso, por exemplo, da regulamentação dos afastamentos em loteamentos) e não em relação às estremas dos terrenos - que estas outras questões não têm a ver com o interesse público da estética das povoações, da inserção no ambiente urbano e da beleza das paisagens, antes respeitam às relações de vizinhança, que não importam à Administração Pública.
Por isso que, a partir do acórdão de 11/12/64, em Ac. Doutrinais, n° 40, ANOIV, PAG. 458, se firmou o entendimento de que "as relações jurídicas de vizinhança...quanto a terceiros confinantes não podem ser discutidas no contencioso administrativo."
15° - Resulta, pois, que, no presente caso, ao enquadrar naqueles conceitos legais da estética das povoações, da inserção no ambiente urbano e da beleza das paisagens, a circunstância de uma parte da construção se encontrar implantada sobre a estrema do terreno - que é o fundamento do indeferimento decidido no acto recorrido (conclusão 11ª), constitui, ao mesmo tempo, erro grosseiro sobre os pressupostos de direito e uso de critério claramente inadequado.
16ª - Um outro requisito do art° 63°-1.d) que não se vê, no caso, preenchido é o de a circunstância de uma parte da construção se encontrar implantada sobre a estrema do terreno “manifestamente” afectar a estética da povoação, a inserção no ambiente urbano, ou a beleza da paisagem, até porque o terreno por esse lado confinante encontra-se no mesmo plano, mantém-se desocupado e está destinado face ao PDM, ao mesmo tipo de ocupação – matéria provada supra 34.7. 34.13 e 34.14. Aquela afectação "manifesta", que a norma exige (supra 10), manifestamente não é afectada pela distância da construção à estrema do terreno.
17ª - Por outro lado, a exigência de afastamento das construções relativamente às estremas dos prédios que lhes servem de implantação não consta prescrita em qualquer regulamento aplicável em vigor no Município de Barcelos, pelo que o acto administrativo impugnado viola o disposto na al. d) do referido art° 63°.
É que, para além da volumetria e da cércea determinantes da estética, do ambiente urbano e da paisagem, a al. d) do referido art° 63° exige que a invocação de outros parâmetros seja suportada por prescrição expressa em regulamento.
Na verdade, deve entender-se que o legislador foi rigoroso no uso e na escolha das palavras (artº. n.º 3, do CCivil). ORA A utilização do termo "designadamente", que se associa a uma enumeração taxativa, em vez do termo "nomeadamente", de sentido exemplificativo, na enumeração dos parâmetros (volumetria, cércea e prescrições regulamentares) admissíveis como condicionantes da estética, do ambiente urbano e da paisagem, mostra que o legislador quis ser taxativo.
E, para além do argumento semântico, aponta no mesmo sentido o da lógica do emprego da expressão "e outras prescrições expressamente previstas em regulamento", que não teria qualquer significado útil se, afinal, se entendesse que a Administração, no preenchimento dos conteúdos determinantes da estética, do ambiente urbano e da paisagem poderia criar, casuisticamente, as prescrições que entendesse - então, teria ficado pela expressão: "e outras."
Em conclusão, a sentença violou o disposto no referido art° 63°, n°1,d) e no art° 9°, n°3, do CCivil.
18° - Ainda que lhe fosse atribuída a faculdade do preenchimento dos conceitos de da estética, do ambiente urbano e da paisagem não condicionada por previsão regulamentar, a entidade recorrida teria de eleger um critério de preenchimento sério, consistente e respeitado.
Ora, os autos demonstram que, no local, outros edifícios industriais vizinhos do da B... - que é o apreciado nestes autos - apesar de terem uma área de implantação superior ao daquele e de terem igual cércea, viram os respectivos projectos aprovados pela entidade recorrida, apesar de encostados às estremas dos respectivos lotes (e não apenas um encosto entre si: por todos os lados, menos por um).
- supra, factos provados, em 34.7, 34.8, 34.9, 34.10, 34.11, 34.12 e 34.13.
A existência de tais antecedentes na envolvente imediata - de outros pavilhões do mesmo tipo de indústria, legalizados ou acabados de legalizar, apesar de neles ser mais evidente o alegado "defeito" obrigava à sua consideração (relacionada) no acto de indeferimento do projecto do ora recorrente, sob pena de obscuridade e insuficiência de fundamentação - em violação do disposto no art° 124° do CPA - pois que, afinal, o indeferimento com fundamento na distância da construção à estrema do lote, como factor determinante da estética, do ambiente urbano e da paisagem, é obviamente vinculado ao espaço envolvente.
E acresce no sentido da obscuridade, o facto de os arquitectos municipais, nas duas primeiras apreciações do projecto, terem "reincidido” no parecer favorável à sua aprovação - supra 34.1 e 34.2. O parecer desfavorável de fls. 54verso, além dos apontados vícios técnicos, ocorre já após redobrada intervenção (política) do Presidente da Câmara a que não será alheio o alegado em 35 e 36 do PI 19° - De resto, tendo em conta os antecedentes próximos da envolvente - mais graves (mas ainda que tão graves) que a verificada no projecto indeferido pelo acto recorrido, quanto à circunstância ou prescrição fundamento do indeferimento, o facto de tal circunstância apenas neste indeferimento ter sido usada, nas barbas dos outros casos e sem qualquer justificativo da alteração de "critério" ou de procedimento - apesar de evidenciadas pelo recorrente na audiência prévia (penúltimo parágrafo do art° 12 da PI e PA) - mostram-se violados os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da boa-fé. - art°s 5°, 6° e 7° do CPA) porque se vê que a Administração actua com dualidade de critérios, de modo obscuro, desprovido de boa-fé e desproporcionado face aos objectivos legais.
20° - A entender-se que o art° 63°, n°1, al. d) do DL 445/91 pode ser interpretado e aplicado, no sentido de que, perante idênticas circunstâncias, na mesma envolvente, é permitido à Administração indeferir ou deferir projectos, como lhe aprouver, então aquele normativo é inconstitucional por violar os princípios do Estado de Direito e da Igualdade.
REVOGAÇÃO ILEGAL DE DEFERIMENTO TÁCITO
21° - Reconhece-se que, neste ponto, a sentença segue a corrente dominante, que considera que se o projecto em aprovação respeita a obras total ou parcialmente executadas sem licença, o deferimento tácito do art° 61° do DL 445/91, de 20/11, não se aplica, antes ocorre o indeferimento tácito do art° 109° do CPA.
22° - Mas, no essencial, a argumentação em favor dessa interpretação legal dominante deverá agora rever-se, perante a previsão expressa do art° 24°, n°5, da Lei 91/95, na redacção da Lei 165/99, de 14/9, que submete ao regime do deferimento tácito a aprovação dos projectos de legalização das próprias áreas urbanísticas de génese ilegal (AUGI).
Aliás, como argumento por maioria de razão, importa realçar que, contrariamente à legalização das AUGI, nada distingue a aprovação de um projecto de uma obra parcialmente construída, relativamente a uma obra não iniciada: uma e outra sujeitas às normas do DL 445/91 (e porque não do seu artº 61?), sendo que a obra a legalizar terá de ser remodelada se não cumprir as condicionantes do projecto aprovado. A diferença está, apenas nas coimas a pagar pelo anterior desrespeito da lei, não nos trâmites do licenciamento.
Aliás, muitas vezes, a Administração não chega a saber se o projecto que está a aprovar corresponde a uma obra já parcialmente construída, pelo que o regime do deferimento tácito resultaria de uma melhor ou pior fiscalização, não da natureza das coisas ou dos princípios sobre os quais divaga a, com a devida vénia, desacertada, tese até agora dominante.
Por isso que, tendo ocorrido deferimento tácito, o acto administrativo impugnado, violou também o disposto nos art°s 17-A, n°1, e 41°, n°2, do DL 4545/91”.
- 1.4.O recorrido apresentou contra-alegações, que, por despacho de fls. 429, foram consideradas extemporâneas.
- 1.5.Inconformado, aquele recorrido impugna tal despacho, concluindo nas respectivas alegações:
- “A.– A data da notificação das alegações é a de 2/2/2004.
- B.– Contando-se o prazo de 30 dias a partir desta data.
- C.pelo que o prazo só terminava a 3/3/2004, data em que as contra-alegações foram apresentadas via fax.
d. – Foram violados os arts. 254.º, n.º 2 CPC, art. 106º da LPTA”.
- 1.6.Não foram apresentadas contra-alegações a este recurso.
- 1.7.A EMMP emitiu parecer no sentido da improcedência de ambos os recursos.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
2.
2.1.1. A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:
“1- Em 4 de Setembro de 1998, deu entrada na CMB o requerimento junto a folha 49 do PA anexo - aqui dado por reproduzido - no qual o recorrente, na qualidade de proprietário, pedia ao recorrido o licenciamento de "obras que pretende levar a efeito relativas à legalização e ampliação de um edifício industrial destinado a estamparia mecânica e bordados, localizado no lugar de Casas Novas, freguesia de Manhente, concelho de Barcelos», juntando, para o efeito, "certidão de localização, licenciamento industrial, título de propriedade, termo de responsabilidade do autor do projecto, memória descritiva e justificativa, memória justificativa de adequabilidade, estimativa do custo total da obra, calendarização da execução da obra, extractos da planta de ordenamento e da planta de condicionantes do PDM, fotografias do local, levantamento topográfico, planta de implantação, plantas de trabalho, alçados, cortes, pormenores» - ver PA 804/98;
2- Em 20 de Outubro de 1998, na sequência de informação prestada pela Divisão do Ordenamento do Território (DOT) da CMB, junta a folha 50 do PA anexo - dada por reproduzida - o Presidente da CMB despachou: "Face ao último parágrafo da informação, solicito que me informem se o projecto está ou não em condições para ser aprovado, pelo que pretendo uma informação objectiva, caso seja necessário para tal deverá obter-se parecer jurídico. Comunique-se ao requerente o meu despacho" - ver folha 50 do PA;
3- Foi enviado ao recorrente o oficio n° 8769, datado desse mesmo dia, a fim de o notificar do despacho - ver folha 52 do PA;
4- Em 27 de Outubro de 1998, e na sequência de nova informação prestada pela DOT da CMB, junta a folha 54 do PA e dada por reproduzida, o Presidente da CMB despachou: "Solicito parecer ao Dr. Joaquim Loureiro e (ilegível)" - ver folha 54 do PA;
5- Datado de 13 de Novembro de 1998, foi prestado o parecer jurídico junto a folhas 55 a 59 do PA - dado por reproduzido;
6- Em 20 de Novembro de 1998, o Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística (DPGU) da CMB prestou a informação que se encontra a folha 54-verso do PA - dada por reproduzida;
7- Em 23 de Novembro de 1998, o Presidente da CMB proferiu o despacho que consta de folhas 60 e 61 do PA, dado por reproduzido, e no qual se determina o seguinte: "a) Que seja comunicado ao Requerente a intenção de INDEFERIMENTO do projecto de arquitectura apresentado, com base no disposto nas alíneas a) e d) do n° 1 e alínea a) do n° 2 do artigo 63° do DL n° 445/91 de 20 de Novembro, alterado pela Lei n° 29/92 de 5 de Setembro e DL n° 250/94 de 15 de Outubro. (parágrafo). A eventual reformulação do projecto deverá contemplar a proposta de ocupação referida na informação do Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística, datada de 20.11.98 e, ainda, satisfazer os aspectos relacionados com as questões relativas ao saneamento básico que foram colocadas. (parágrafo); b) Que seja concedido o prazo de 10 dias ao requerente em cumprimento do disposto no artigo 100° e seguintes do DL n° 442/91 de 15 de Janeiro, alterado pelo DL n° 6/96 de 31 de Janeiro; (parágrafo). c) Que seja dado conhecimento à Delegação Regional de Economia do Norte do conteúdo do presente despacho, por forma a que sejam tomadas medidas urgentes sobre o funcionamento desta indústria uma vez que esta está a laborar sem qualquer licenciamento; (parágrafo). d) Que seja dado conhecimento deste despacho aos interessados particulares";
8- Mediante o oficio n° 10225, datado de 25 de Novembro de 1998, a CMB notificou o recorrente desta decisão - ver folhas 68 e 69 do PA e 7 e 8 dos autos;
9- Em 4 de Dezembro de 1998, deu entrada na CMB a exposição do recorrente que consta de folhas 72 a 77 do P A, dada por reproduzida - ver também, folhas 9 e l0 dos autos;
10- Em 17 de Dezembro de 1998, e na sequência dessa exposição, o DPGU da CMB prestou a informação que consta de folhas 70 e 71 do PA (dactilografada a folhas 95 e 96 do mesmo), dada por reproduzida;
11- Em 29 de Dezembro de 1998, o Director do Departamento do Ambiente (DA) da CMB prestou a informação que consta de folhas 102 a 104 do PA, dada por reproduzida;
12- Em 2 de Fevereiro de 1999, o Presidente da CMB, ao abrigo de delegação de competência (ver folhas 69 a 76 dos autos), proferiu o despacho que consta de folhas 105 a 107 do PA, dado por reproduzido, e no qual determina que: "I- Seja INDEFERIDO o projecto de arquitectura apresentado, com base no disposto nas alíneas a) e d) do n° 1 do artigo 63° do DL n° 445/91 de 20 de Novembro, alterado pela Lei n° 29/92 de 5 de Setembro e pelo DL n° 250/94 de 15 de Outubro; II- Seja dado conhecimento ao requerente que o presente despacho não incide sobre os aspectos relacionados com as infraestruturas de abastecimento de água e saneamento, devendo no entanto, em caso de apresentação de aditamento que vise a satisfação das questões arquitectónicas e urbanísticas, serem satisfeitos todos os aspectos mencionados na informação do D.A de 98.12.29. III- No caso de ser intenção do requerente apresentar um aditamento que vise dar satisfação às questões acima mencionadas, devê-lo-á fazer em prazo não superior a 90 dias úteis. (parágrafo). Decorrido o referido prazo sem que tenha sido apresentado um aditamento que satisfaça as questões colocadas, é intenção da Câmara Municipal promover a demolição das obras realizadas sem o competente licenciamento municipal. IV - Seja dado conhecimento do presente despacho e das informações técnicas quer do DPGU quer da DA, datadas de 17.12.98 e 29.12.98, respectivamente, ao requerente, aos particulares interessados e à Delegação Regional de Economia do Norte" - acto recorrido;
13- Através do ofício n° 1180, datado de 8 de Fevereiro de 1999, foi o recorrente notificado deste despacho - ver folhas 108 do PA e 14 a 22 dos autos;
14- Do edifício aqui em causa, e com referência ao documento junto a folha 23 dos autos, a parte correspondente às letras A e B já existe há pelo menos 15 anos; a correspondente ao circuitado a amarelo (parte norte da letra C) já está edificada há pelo menos 10 anos; e a parte circuitada a azul (parte sul da letra C) já está edificada há pelo menos 8 anos, todas tal como hoje se encontram e, desde que construídas, afectas à industria de estamparia”.
2.1.2. Visto que não foi questionada a veracidade de nenhum dos documentos juntos aos autos, nem do processo administrativo apenso, tem-se em atenção tudo o que neles vem documentado.
Na medida do que se revelar necessário, proceder-se-á à apreciação concreta de cada um dos factos neles reportados, nomeadamente dos apresentados pelo recorrente na sua alegação.
2.1.3. Tendo em vista a decisão do recurso do despacho de fls. 429, considera-se provado, ainda, que:
- -O despacho de admissão do recurso da sentença foi notificado ao mandatário do recorrente e ao mandatário do recorrido por Nota de Notificação datada de 9 de Dezembro de 2003 (fls. 358 e 359);
- -A apresentação das alegações de recurso foi comunicada pelo mandatário do recorrente ao mandatário do recorrido por carta registada datada de 28.1.2004 (fls. 402);
- -As contra-alegações do recorrido foram enviadas por fax entrado em 3.3.04 (fls. 415).
2.2.1. Por imperativo lógico, conheceremos, em primeiro lugar, do recurso interposto do despacho de fls. 429, que julgou extemporânea a apresentação das contra–alegações.
Aquele despacho tem o seguinte teor:
“As contra-alegações da entidade recorrida (apresentadas por «fax» do dia 3/3/04) são extemporâneas.
De facto, o prazo para a sua apresentação conta-se nos termos dos art.s 106º da LPTA, 144 e 145.º do CPC, terminou a 01/03/04.
Assim, e nos termos do art. 166.º n.º 2 [sic] do CPC, não serão tais «contra-alegações» tidas em consideração”.
Se bem que não explicitamente enunciada, a determinação do termo do prazo a que chegou o citado despacho só se compreende na perspectiva de que o prazo de alegações do recorrido se conta do termo do prazo do recorrente, e que tal prazo é, em ambos os casos, de 30 dias e contínuo (artigo 6.º do DL n.º 329-A/95, de 12.12., na redacção do DL n.º 180/96, de 25.9, e artigo 106º da LPTA). Naquela determinação, teve que ter tido em conta, ainda, a possibilidade de o recorrido apresentar a sua peça três dias após o decurso do prazo, nos termos do artigo 145.º do CPC.
Nesse quadro, o cômputo realizado pelo despacho apresenta-se sem falhas.
Ele não é, sequer, posto em causa pelo recorrente.
O problema está em saber se a perspectiva seguida está correcta.
O ora recorrente, se bem que não a contradiga directamente, opõe-se-lhe, na medida em que sustenta que o prazo de contra-alegações teria de ser contado a partir da notificação da apresentação das alegações por parte do recorrente.
Ora, quanto a essa questão, a jurisprudência deste STA tem sido constante no sentido perfilhado pelo despacho.
Disse-se no Acórdão de 16 de Março de 2004, recurso n.º 2067/02, e acompanha-se:
“«…) é certo que no art. 743º nº 2 do C.P.C., na redacção actual, introduzida pela reforma de 1995, está prevista a notificação da apresentação da alegação do agravante, sendo que é a partir dela que se conta o prazo para o agravado responder. E o mesmo se determina para os recursos de apelação (art. 698º nº 2 C.P.C) e de revista (art. 724º nº 1 C.P.C).
Todavia, o processo nos tribunais administrativos rege-se, em primeira linha, pela LPTA e só supletivamente pela lei de processo civil (art. 1º LPTA). E, em matéria de oferecimento de alegações, o art. 106º contém uma disciplina legal diferente da consagrada no art. 743º, nº 2 do C.P.Civil. O prazo conta, para o recorrente, da notificação do recurso e, para o recorrido, do termo do prazo do recorrente. Não se faz menção da notificação da apresentação da alegação, nem o prazo para o recorrido contra-alegar fica na dependência da data em que aquela for apresentada.
Esta norma da LPTA, por ser especial e por o legislador da reforma introduzida pelos Decretos-Leis 329-A/95 de 12.2 e 180/96 de 25.9 ter visado apenas a lei processual geral e não a lei do contencioso administrativo (vide a Lei nº 33/95 que autorizou o Governo a rever o CPC), como decorre do art. 7º nº 3 do C. Civil, em interpretação pacífica da Jurisprudência deste Supremo Tribunal (cf. acórdãos de 1999.03.23 – recº nº 42 330, de 2000.03.16 – recº nº 43 432 e de 2003.01.16 – recº nº 1254/02-11) não foi revogada pelo nº 2 do art. 743º do C.P.C.»
No mesmo sentido, vejam-se os acórdãos STA de 2003.01.16 – recº nº 1254/02, de 2003.03.12 – recº nº 329/02 e de 2003.09.25 – recº nº299/03”.
Pelo exposto, não merecendo o despacho recorrido qualquer censura, improcede o recurso jurisdicional que dele foi interposto.
2.2.2.2. Dentre os erros apontados à sentença consta o de não ter considerado que o acto administrativo procedeu a revogação ilegal de deferimento tácito. Se bem que colocado este erro em último lugar (conclusões 21º e 22º), entende-se que é por ele que se deve começar, pois que, a proceder, eliminará a necessidade de discussão dos demais.
Disse a sentença:
“Por último, entende o recorrente que ao tempo da prolação do acto recorrido o projecto de arquitectura já se encontrava tacitamente deferido, e que este acto silente - a seu ver constitutivo de direitos - foi ilegalmente revogado pelo acto recorrido.
Como resulta da matéria de facto provada - e melhor se esclarece pela consulta do PA - O recorrente, com o requerimento de 4 de Setembro de 1998, pretendeu legalizar o edifício onde funciona a sua indústria de estamparia mecânica, mediante o licenciamento das obras que já estavam implantadas no terreno há vários anos.
Ou seja, o recorrente pretendeu legalizar obras que haviam sido efectuadas sem a necessária licença municipal de construção.
Nestes casos de obras sem licença, o poder de escolha entre a demolição e a legalização - por parte da câmara municipal ou do seu presidente, ao abrigo dos artigos 165° e 167° do RGEU - é discricionário quanto ao tempo de decisão, pois que a mesma pode - em tal matéria - ser tomada a todo o tempo - ver Ac. STA de 19.05.98, in Rº 43433.
Em contraponto com esta discricionariedade temporal, temos fixado por lei o prazo máximo de 30 dias – artigo 41° n°2 do RJLMOP – para a câmara municipal deliberar sobre o projecto de arquitectura que lhe seja apresentado – prazo este invocado pelo recorrente - sendo que, caso não o faça, a falta da aprovação corresponde ao seu deferimento tácito.
Todavia, no caso da pretensão de legalização de obras feitas sem licença, a formação deste deferimento tácito não só conflitua com o referido poder discricionário, como se traduz num claro benefício do infractor, sendo uma solução agressiva para o direito.
Motivo pelo qual entendemos - à luz de alguma jurisprudência, nomeadamente Ac. STA de 23.04.96, Ac. STA de 23.10.97, Ac. STA de 19.05.98, in, respectivamente, R°37351, R°36957, e R°43433 - não ocorrer, nestes casos, qualquer deferimento tácito.
E sendo assim, perde sentido falar na sua ilegal revogação”.
O recorrente contesta este entendimento, embora reconheça que é o dominante. Tem razão nesse reconhecimento, afigurando-se que a argumentação desenvolvida pelo recorrente não é capaz de suportar inversão dessa linha.
Disse-se no Acórdão deste STA de 18.3.2003, recurso n.º 46750, em termos transcritos no Acórdão de 7.6.2005, recurso n.º 305/05 (em dgsi.pt), e que se acompanham:
“(…) O texto é o seguinte:
Artigo108º Deferimento tácito 1- Quando a prática de um acto administrativo ou o exercício de um direito por um particular dependam de aprovação ou autorização de um órgão administrativo, consideram-se estas concedidas, salvo disposição em contrário, se a decisão não for proferida no prazo estabelecido na lei (…)
3 – Para os efeitos do disposto neste artigo, consideram-se dependentes de aprovação ou autorização de órgão administrativo, para além daqueles relativamente aos quais leis especiais prevejam o deferimento tácito, os casos de:
- a)Licenciamento de obras particulares;
- b)Alvarás de loteamento;
c)Autorizações de trabalho concedidas a estrangeiros
- d)Autorizações de investimento estrangeiro
- f)Autorização de trabalho por turnos;
- e)Autorização para laboração contínua
- h)Acumulação de funções públicas e privadas O nº 1, em presença de pretensões dos particulares ao descondicionamento do exercício dos seus direitos ou poderes legais, mediante aprovação ou autorização, atribui ao silêncio da Administração o valor de deferimento. E o respectivo enunciado linguístico, pela expressão «salvo disposição em contrário» inculca a ideia de que se trata de uma regra geral e que, portanto, se não houver norma especial que a afaste, sempre que o exercício de um direito de um particular dependa de autorização ou aprovação, a inércia da Administração vale como deferimento tácito. Todavia, no nº 3, a lei, ao indicar expressamente os casos que “para efeitos do disposto neste artigo” se consideram dependentes de aprovação ou autorização, “para além daqueles relativamente aos quais leis especiais prevejam o deferimento tácito” parece querer constituir-se, ela própria, desde logo, do mesmo passo, como a “disposição em contrário” que arreda aquele princípio e que restringe o deferimento tácito ao universo dos casos elencados nas alíneas a) a h) e aos previstos em lei especial.
Assim, a dúvida. A mera interpretação literal depara, por um lado, com a enunciação de um princípio geral (nº 1) e por outro lado, com a indicação de que, afinal, essa regra supostamente geral, só tem relevância nos casos previstos no nº 3, cuja enumeração será, portanto taxativa. Mas, a ser assim, parece que o legislador, no mesmo preceito legal, dá com uma mão e tira com a outra. Proclama o princípio do deferimento tácito contra o silêncio, mas, de imediato, ressalva que o mesmo só vale para os casos que enumera e para os que estiverem previstos em lei especial. Considerar-se taxativa a listagem do nº 3, implica questionar o efeito útil da regra do nº 1. Interpretar esse elenco como meramente exemplificativo significa consagrar um pensamento legislativo sem correspondência na letra da norma do nº 3 do art. 108º, uma vez que o enunciado linguístico desta sugere fortemente a taxatividade.
Porém, neste caso, para determinação do sentido prevalente da lei, o intérprete tem o privilégio de beneficiar da informação preciosa e autorizada dos autores do projecto do CPA (vide FREITAS DO AMARAL e outros, “Código do Procedimento Administrativo”, 4ª ed., p. 174) que, esclarecendo a vontade do legislador, dizem, a respeito:
“O presente artigo exprime o compromisso legislativo de afirmar, por um lado, que o deferimento tácito deve ser a regra contra a inércia da Administração e, por outro lado, a limitação da regra aos casos previstos no nº 3, no actual estádio de desenvolvimento da nossa Administração.”
Portanto, a taxatividade corresponde, seguramente, ao pensamento do legislador e, por via disso, é esse o sentido da lei que, nos termos do disposto no art. 9º nº 1 do Código Civil, deve ter primazia (cf., propugnando pelo carácter meramente exemplificativo, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, “Código do Procedimento Administrativo”, 2ª ed., pp. 480/482).”
Dito isto, não há razão para divergir da jurisprudência firme deste Supremo Tribunal, que entende que a legalização de obras construídas sem licença é uma realidade diversa do licenciamento prévio de obras a edificar e que, por via dessa diferente natureza, a situação não é enquadrável nem na al. h) do nº 3 do art. 108º do CPA, nem no regime especial de deferimento tácito consagrado nos artigos 62º/1 e 35º/7 do DL 445/91, de 10 de Novembro, sendo-lhe antes aplicável a disciplina legal dos artigos 165º a 168º do RGEU e do art. 109º do CPA, valendo o silêncio da Administração como indeferimento tácito (vide, entre outros, os acórdãos de 1997.10.23 – recº nº 36 957, de 1997.09.25 – recº nº 42 789, de 1998.05.06 – recº nº 39 600, de 1998.05.19- recº 43 433, de 1998.03.31 – recº nº 39 598 (Pleno) de 2001.05.24 – recº nº 47 069, de 2001.11. 27- recº nº 48 064 e de 2004.10.12 – recº nº 908/03)
As razões deste entendimento, com as quais concordamos, estão explanadas no acórdão de 1997.10.23 – recº nº 36 597, nos seguintes termos:
“ Dispunha o art.º 29º do DL 445/91, sob a epígrafe "Alterações ao projecto" que:
- 1.Até emissão do alvará de licença de utilização não são permitidas quaisquer alterações ao previsto nos projectos que não decorram de simples ajustamentos em obra.
- 2.Qualquer alteração não mencionada no número anterior está sujeita ao processo de licenciamento previsto no presente diploma, mediante projecto a apresentar pelo mesmo autor ou por terceiro, desde que devidamente autorizado por aquele.
Este preceito, que numa redacção posterior não aplicável ao caso sofreu alterações significativas (DL 250/94-15OUT), veio contrariar uma prática administrativa seguida no domínio do DL 166/70 que consistia em não sujeitar a licenciamento prévio as alterações ao projecto, que apenas eram retratadas nas chamadas "telas finais", cuja aprovação sanava a ilegalidade resultante da não conformidade entre o projecto aprovado e a obra executada. A lei passou a obrigar expressamente - o que talvez não seja inovador nem estritamente necessário, pois já resultaria das regras gerais - a sujeitar a prévio licenciamento pela câmara municipal quaisquer alterações ao projecto no decurso da obra, salvo se couberem no conceito de "simples ajustamentos em obra".
(…)
Da sujeição dessas alterações ao processo de licenciamento decorre (i) que o interessado tem de sujeitar as alterações que projecta a aprovação camarária prévia e (ii) que a valoração do silêncio administrativo se faz como se uma pretensão nova se tratasse. Formar-se-ia, portanto, deferimento tácito se a recorrente tivesse requerido a aprovação das alterações antes de realizar (ou iniciar a realização) das obras que constituem um desvio relativamente ao projecto anteriormente aprovado.
Todavia, a recorrente optou por realizar as obras antes de obter a aprovação camarária para essa divergência. Nessa medida, as obras que quer ver tacitamente aprovadas são obras executadas sem licença. Não distinguindo a lei, tanto são obras sem licença aquelas para as quais falte de todo aprovação camarária (a "construção clandestina"), como aquelas que estejam desconformes com a aprovação concedida (salvo se couberem no conceito de "ajustamentos em obra", cujos contornos a economia da decisão não obriga a traçar).
(...) A jurisprudência deste Supremo Tribunal, embora construída com os dados legislativos decorrentes do DL 166/70 e legislação complementar, é largamente dominante no sentido de que apenas são objecto de deferimento tácito os pedidos de licenciamento e não os pedidos de legalização de obras executadas sem licença, que seguem a regra geral do indeferimento tácito... Esta jurisprudência está bem retratada na seguinte passagem do citado acórdão de 8/6/93, que se acompanha:
"Na verdade, os pedidos que podem conduzir ao deferimento tácito nos termos do citado artigo 13º nº 1, do Decreto-Lei nº 166/70 são aqueles que têm por objecto as matérias referidas no artº 1º alíneas a), b) e c) do mesmo diploma legal.
Ora, todas essas matérias pressupõem uma situação de obras projectadas e a executar [cfr. artigos 1º, nº 1, alínea b) e 2º, nº 2].E compreende-se que assim seja, pois, tendo o licenciamento a natureza de "autorização policial" para assegurar interesses de ordem pública e a prevenção de danos sociais, há-de ele traduzir uma intervenção administrativa a priori. Não assim no caso dos autos em que as obras a "licenciar" estão já efectuadas. De resto, as razões que nos casos de licenciamento municipal para obras justificava o deferimento tácito quedam sem qualquer sentido quando os pedidos se reportam a construções realizadas sem autorização. Na verdade, a celeridade que se visa imprimir ao funcionamento da Administração tem em especial conta o interesse dos particulares numa decisão pronta que os habilite a iniciar as obras projectadas; mas já o interesse nessa prontidão se torna irrelevante ou indigno de tutela jurídica numa situação em que o particular se colocou numa situação ilícita, construindo sem licença (cfr. acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 13 de Fevereiro de 1992 processo nº 29568)."
Ora, o DL 445/91 - 20NOV não introduziu modificações que justifiquem inversão deste entendimento no sentido da aplicação do regime de deferimento tácito aos pedidos de legalização de obras executadas sem licença ou em desconformidade com o projecto aprovado. Não é procedente o argumento literal extraído pela recorrente do artº 1º/1-a) de que o diploma legal pretendeu reformular o processo de licenciamento, sem criar regras especiais para a legalização de trabalhos já realizados, pois visou-se estabelecer um procedimento unitário aplicável a "todas as obras de construção civil". Da literalidade deste preceito relativo à definição do âmbito de aplicação do diploma nada se pode retirar que abra caminho a uma nova perspectiva da questão porque o texto se mantém idêntico - nessa parte ipsis verbis - ao do artº 1º/1-a) do DL 166/70. O que a nova lei diz, exactamente como dizia o diploma legal substituído, é que todas as obras de construção civil estão sujeitas a licenciamento municipal. Daqui nada se extrai de novo para concluir que o objecto do regime jurídico instituído pelo DL 445/91 deixou de ser o licenciamento ou autorização a conceder pela Administração previamente ao exercício pelo particular dessa actividade administrativamente condicionada, passando a abranger também a regularização da situação jurídico-administrativa das obras que devendo ter sido sujeitas a licenciamento o não tenham sido O sistema do licenciamento de obras gizado pelo DL 445/91 pressupõe que o licenciamento precede a construção. Toda a disciplina do diploma está construída neste pressuposto, porque o licenciamento de obras particulares de construção civil é tecnicamente uma autorização, sendo embora discutível se se trata de uma autorização constitutiva ou de uma autorização permissiva (Cfr. Rogério Ehrhardt Soares, Direito Administrativo, lições policopiadas, 1978, pg. 116; sobre a problemática geral da fonte do chamado jus aedificandi Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Principio da Igualdade, pg. 348 e sgs). A autorização é o "acto administrativo que permite a alguém o exercício de um seu direito ou de poderes legais. A entidade autorizada possui, pois, um direito ou certo poder mas o exercício deles está-lhe vedado antes que intervenha previamente o consentimento da Administração, fundado na apreciação das circunstâncias de interesse público que possam tornar conveniente ou inconveniente esse exercício" (Marcello Caetano, Manual..., Vol. ], pg. 459).
Ora, quem pede a aprovação de projecto correspondente a obras já realizadas não pretende uma autorização para exercer o direito de construir, mas uma aprovação para manter o ilegalmente realizado por falta de prévio licenciamento. A pretensão material do requerente nessa circunstância coloca-se fora do âmbito traçado pelo artº 1° do DL 445/91 e, portanto, da valoração positiva do silêncio administrativo cominada pelo respectivo artº 62°/I. Aplica-se-lhe o regime de legalização decorrente do artº 167º do RGEU, que não foi revogado pelo DL 445/91 (questão diferente, em que não importa entrar atendendo ao objecto do recurso e que não interfere com a valoração negativa ou positiva do silêncio administrativo, é a de determinar a extensão dos poderes discricionários ou vinculados quanto à legalização; cfr. André Folque Ferreira, "A ordem municipal de demolição de obras ilegais. Estudo para a compreensão das relações entre o poder de demolição e o poder de licenciar construções", Revista jurídica do Urbanismo e do Ambiente, nº 5166, pág. 46 e sgs.).
O argumento teleológico de interpretação concorre no mesmo sentido. O particular que submete a sua intenção de construir a pedido de aprovação do projecto não deve ver a sua iniciativa sujeita à inércia administrativa no desempenho das competências que condicionam essa iniciativa. Por isso, foi este um dos primeiros domínios em que a lei atribuiu ao silêncio administrativo valor jurídico positivo, isto é, de aprovação ou deferimento tácito. Mas já não pode reclamar a mesma protecção, quem se coloca em infracção ao sistema de licenciamento e portanto fora do âmbito de protecção contra a inércia administrativa que o caracteriza, concretizando a iniciativa de construir antes de a sujeitar à aprovação e subsequente licenciamento. Perante obras já realizadas, a atribuição de valor positivo ao silêncio nunca poderia ter como justificação material a necessidade de não fazer suportar ao particular as consequências da demora na decisão administrativa na realização da obra pela simples razão de que a obra já está feita.
(…)
Por outro lado, o novo regime geral de valoração do silêncio administrativo decorrente do CPA, designadamente o alargamento dos casos de deferimento tácito (artº 108º CPA) também não afasta ou obriga a reponderar este entendimento.
O artº 108º/1 do CPA estabelece que, quando o exercício de um direito por um particular dependa de aprovação ou autorização administrativa, consideram-se estas concedidas se a decisão não for proferida no prazo estabelecido por lei. O licenciamento de obras particulares vem expressamente referido na cláusula legal concretizadora do artº 108º/3 como dependente de aprovação ou autorização de órgão administrativo, para este efeito. Mas daqui nada se retira em favor da recorrente. Este preceito refere-se ao licenciamento de obras, recebendo o conceito operante no diploma que rege o respectivo procedimento especial. A autorização administrativa que se considera tacitamente concedida pelo silêncio administrativo é a que respeitar ao exercício do direito de construir de acordo com o projecto previamente apresentado ou com as alterações ao projecto previamente introduzidas, que é o disciplinado pelo DL 445/91 e legislação complementar. Mas não a legalização de obras executadas em desconformidade com o projecto, que é a realidade considerada no caso sub judice, porque a lei fala em "exercício de um direito por um particular" e os titulares de licenças de construção não têm o direito de realizar tais obras (...)”
Pelo exposto, não incorreu a sentença em erro de julgamento.
2.2.2.3. As conclusões 3ª a 9ª são dedicadas a sustentar que a sentença errou ao não considerar que o acto administrativo não se podia suportar na alínea
a) do n.º 1 do artigo 63.º do DL 445/91, em conjugação com o artigo 32.º do Regulamento do Plano Director Municipal de Barcelos (RPDMB), ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 64/95, de 4.7.95.
Vejamos.
O acto contenciosamente impugnado determina que "I- Seja INDEFERIDO o projecto de arquitectura apresentado, com base no disposto nas alíneas a) e d) do n° 1 do artigo 63° do DL n° 445/91 de 20 de Novembro, alterado pela Lei n° 29/92 de 5 de Setembro e pelo DL n° 250/94 de 15 de Outubro; II- Seja dado conhecimento ao requerente que o presente despacho não incide sobre os aspectos relacionados com as infraestruturas de abastecimento de água e saneamento, devendo no entanto, em caso de apresentação de aditamento que vise a satisfação das questões arquitectónicas e urbanísticas, serem satisfeitos todos os aspectos mencionados na informação do D.A de 98.12.29. (...)”.
Observando o acto administrativo, a sentença considerou, e não vem controvertido, que ele “se fundamenta essencialmente na consideração segundo a qual a implantação proposta não abona a favor de um correcto ordenamento urbano face à pressão urbanística que exerce sobre o terreno adjacente - ver informação de 20 de Novembro de 1998 - porquanto a empena resultante do encosto do edifício à estrema do terreno, que se apresenta com uma extensão de 80 metros por 6/7 metros de altura, resulta esmagadora e desfasada do ambiente circundante, não podendo por isso assegurar ao edifício uma adequada inserção urbana independentemente do tratamento plástico que venha a receber.”
E disse a sentença, no segmento agora em discussão:
“II. Nos termos do artigo 63° n°1 do RJLMOP, o pedido de licenciamento é indeferido - nomeadamente – com base na desconformidade com alvará de loteamento ou com instrumento de planeamento territorial, válidos nos termos da lei (alínea a).
Por sua vez, o artigo 32° do RPDM de Barcelos - ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n°64/95, e publicado no DR I série-B de 04.07.95 - integrado na secção III do capítulo II - dedicada aos Espaços Industriais – prescreve imposições de adequabilidade funcional e morfológica ao local por parte de qualquer "plano de pormenor", "loteamento" ou "actividade", exigindo - nomeadamente - que assegurem a integração e protecção paisagística no local -ver seu n°1 alínea c).
Entende o recorrente ser inadequada a invocação - feita no acto recorrido - do disposto na referida alínea a) do artigo 63° e no artigo 32° do RPDM, por este último preceito não ser aplicável a estabelecimentos industriais.
Cremos que não lhe assiste razão.
O que o recorrente pretende é ver legalizada pela CMB a infraestrutura predial da sua indústria de estamparia e licenciada a ampliação a que procedeu.
É precisamente sobre este tipo de ocupação do solo que prescrevem os artigos 31° a 34° do RPDM de Barcelos, exigindo o artigo 32° - em referência – que qualquer actividade industrial - note-se que a norma se insere numa secção intitulada "Espaços Industriais" - deve revelar adequabilidade ao local, nos aspectos morfológicos e funcionais, assegurando, cumulativamente, um eficaz controlo das condições ambientais e utilização dos recursos hídricos, condições satisfatórias de acessibilidade, parqueamento, carga e descarga, e integração e protecção paisagística no local.
O termo actividade - a nosso ver - não pode deixar de significar o lastro corporal - ou predial - onde se exerce a laboração industrial, pois que estando em causa a ocupação de espaço é aquele, e não esta, que o ocupa.
Entendemos, pois, que o caso do recorrente cabe na previsão do artigo 32° do RPDM de Barcelos, e que, por isso mesmo, podia a entidade recorrida invocar - como fez - a desconformidade do projecto de arquitectura apresentado pela impetrante com esse instrumento de planeamento territorial - PDM - para o indeferir.
É a este entendimento que o recorrente contrapõe:
“6ª - Na fase de apreciação do projecto de arquitectura o que está em causa é a configuração e a integração física de uma construção, independentemente da actividade que aí possa vir a exercer-se.
E a razão pela qual o despacho impugnado sustenta a violação do referido artigo 32° do RPDM (o facto de o projecto prever a manutenção da construção existente e, em parte, licenciada, em empena cega sobre a estrema do terreno a Sul), seria igualmente válida qualquer que fosse a afectação industrial da construção, ou mesmo que fosse para simples armazém ou, até, habitação.
7ª - A previsão útil e única do art° 32° do RPDM tem a ver com a possível instalação de indústrias enquanto não pressupõem a construção de edifícios ou se aprecia o seu grau de risco Poluente”.
O artigo 63.º, n.º 1, alínea a), do DL 445/91, dispõe:
“1 - O pedido de licenciamento é indeferido com base em qualquer dos seguintes fundamentos:
a) Desconformidade com alvará de loteamento ou com instrumentos de planeamento territorial, válidos nos termos da lei”
Não está em discussão, nos autos, o alcance deste preceito.
Do que se trata é de saber se o instrumento de planeamento invocado para preencher aquele preceito serve esse desiderato.
O RPDMB considera as seguintes classes de espaços, consoante os usos dominantes do solo: espaços urbanos, espaços urbanizáveis, espaços industriais, espaços destinados a indústrias extractivas, espaços agrícolas, espaços florestais, espaços naturais, espaços culturais e espaços-canais.
O projecto de arquitectura indeferido respeitava a obra em espaço industrial.
No RPDMB são os artigos 31.º a 34.º que se dedicam, em particular, aos espaços industriais.
O artigo 31.º define o destino dos espaços industriais: “Os espaços industriais (...) destinam-se a ampliação ou instalação de actividades industriais, sem embargo da possibilidade de utilização para fins de armazenagem, comércio, equipamento e serviços”.
Por sua vez, dispõe o controverso artigo 32º:
“Condições de uso
1 – Qualquer plano de pormenor, loteamento ou actividade deve revelar adequabilidade, nos aspectos morfológicos e funcionais, assegurando cumulativamente:
- a)Um eficaz controlo das condições ambientais e utilização dos recursos hídricos;
- b)Condições satisfatórias de acessibilidade, parqueamento, carga e descarga;
- c)Integração e protecção paisagística no local.
2 – Nas áreas abrangidas por estes espaços é admissível a usa integração na classe do espaço confrontante, desde que, cumulativamente:
- a)A actividade industrial cesse o seu exercício;
- b)A alteração de uso não se revele incompatível com a sua envolvenrte.
3 - Nas áreas abrangidas por esses espaços poderá admitir-se a localização de depósitos de ferro-velho, de entulhos, de combustíveis sólidos e de veículos, desde que a sua instalação cumpra o disposto na lei em vigor”.
Afigura-se claro que o acto administrativo não incidiu sobre qualquer plano de pormenor ou loteamento.
Depois, também o projecto de arquitectura não se apresentava solicitando a autorização ou licenciamento de qualquer actividade. O projecto apresentava-se, apenas, como projecto de arquitectura.
Deve salientar-se que, nos termos da fundamentação do acto, também o projecto não foi considerado enquanto actividade, por isso que foi completamente indiferente ao acto o que respeita aos “aspectos relacionados com as infraestruturas de abastecimento de água” (cfr. ponto II do despacho).
E diga-se que, no que toca ao elemento meramente construtivo de cada edifício, o que releva não é o artigo 32.º, mas o artigo 33.º:
“Indicadores urbanísticos
1 – A percentagem de ocupação do solo não poderá exceder o seguinte valor: P= 80%.
2 – A altura do edifício não poderá exceder 7 metros, salvo nos caos em que o processo produtivo o exija, carecendo a solução da devida justificação”
Acrescente-se que se se quisesse interpretar o artigo 32.º do RPDMB como permitindo o não deferimento de projecto de arquitectura com base em simples falta de integração e protecção paisagística, então, ter-se-ia que por ele se procedia a uma derrogação ilegal da alínea
d) do n.º 1 do artigo 63.º, enquanto nesta, como se verá mais à frente, se exige uma manifesta afectação, uma falta manifesta de adequada inserção no ambiente urbano.
É de concluir, pois, que não havia lugar à aplicação do artigo 32.º do RPDMB.
Assim, a sentença errou quando entendeu estar o acto legalmente suportado no artigo 63.º, n.º 1, alínea a), do DL 445/91 e naquele artigo 32.º do RPDMB.
2.2.2.4. As conclusões 10ª a 20ª das alegações do recorrente estão dedicadas a sustentar que a sentença errou ao considerar que o acto administrativo se podia suportar na alínea
d) do nº 1 do artigo 63.º do DL 445/91.
Observaremos as diferentes razões que o recorrente invoca a seu favor, seguindo, embora, ordem diversa da alinhada nas alegações (e notando que as conclusões 10ª a 12ª são conclusões de enquadramento).
2.2.2.4.1. Entende o recorrente que a alínea
d) do nº 1 do artigo 63.º contém um elenco taxativo de casos (conclusão 17ª).
Dispõe o artigo 63.º (redacção do Decreto-Lei n.º 250/94, 15 de Outubro de 1994)
“Artigo 63.º
Indeferimento
1 - O pedido de licenciamento é indeferido com base em qualquer dos seguintes fundamentos:
- a)Desconformidade com alvará de loteamento ou com instrumentos de planeamento territorial, válidos nos termos da lei;
- b)Desrespeito por normas legais e regulamentares aplicáveis aos projectos;
- c)Desrespeito por servidões administrativas e restrições de utilidade pública;
- d)Ser a obra susceptível de manifestamente afectar a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente em resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamento;
2 – O pedido de licenciamento pode ainda ser indeferido:
- a)Na ausência de arruamentos ou de infra-estruturas de abastecimento de água e saneamento;
- b)Se a obra projectada constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas existentes.
(…)”.
Para o recorrente, a utilização pelo preceito do advérbio designadamente, e não do advérbio nomeadamente, significa que se pretendeu apresentar um elenco fechado.
Não se descortina que a utilização daquele advérbio possa ter o significado defendido pelo recorrente.
Designadamente usa-se para acrescentar informações mais específicas, detalhadas ou pormenorizadas ao que acabou de ser dito, é sinónimo de nomeadamente. É o que nos diz o “Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea da Academia de Ciências de Lisboa” (2001); e este Dicionário ilustra o uso do termo com a seguinte frase: “Para combater as infracções, a Secretaria de Estado refere estarem em curso ‘acções de combate a situações irregulares, designadamente através de uma intensificação e do acréscimo dos meio concedidos aos serviços de fiscalização’”; também, por exemplo, o “Dicionário da Língua Portuguesa” da Porto Editora, 5ª edição, tem a seguinte entrada: “designadamente, adv., de modo especial; particularmente; nomeadamente”.
Daquele termo resulta, pois, ao contrário do sustentado, que se está perante uma enumeração exemplificativa.
Todavia, não se confunda a indicação exemplificativa da segunda parte do preceito com a indicação, essa sim, taxativa, da primeira parte. É elemento fechado da previsão legal que a obra seja susceptível de “manifestamente afectar a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens”. O preenchimento deste elemento taxativo é que pode verificar-se em resultado de algum dos elementos expressamente indicados na previsão ou de outros.
2.2.2.4.2. Do erro grosseiro sobre os pressupostos de direito (considera-se, em particular a alegação sintetizada nas conclusões 13ª, 14ª e 15ª).
Já se viu que o acto “se fundamenta essencialmente na consideração segundo a qual a implantação proposta não abona a favor de um correcto ordenamento urbano face à pressão urbanística que exerce sobre o terreno adjacente - ver informação de 20 de Novembro de 1998 - porquanto a empena resultante do encosto do edifício à estrema do terreno, que se apresenta com uma extensão de 80 metros por 6/7 metros de altura, resulta esmagadora e desfasada do ambiente circundante, não podendo por isso assegurar ao edifício uma adequada inserção urbana independentemente do tratamento plástico que venha a receber.”
Ora, o recorrente entende que “14° - As distâncias ou os afastamentos das construções (ainda hoje regulados no RGEU, nos artigos 58° e seguintes) apenas preocupam o direito urbanístico quando relacionados com outros edifícios construídos, projectados ou previstos (caso, por exemplo, da regulamentação dos afastamentos em loteamentos) e não em relação às estremas dos terrenos - que estas outras questões não têm a ver com o interesse público da estética das povoações, da inserção no ambiente urbano e da beleza das paisagens, antes respeitam às relações de vizinhança, que não importam à Administração Pública”,
15° - Resulta, pois, que, no presente caso, ao enquadrar naqueles conceitos legais da estética das povoações, da inserção no ambiente urbano e da beleza das paisagens, a circunstância de uma parte da construção se encontrar implantada sobre a estrema do terreno - que é o fundamento do indeferimento decidido no acto recorrido (conclusão 11ª), constitui, ao mesmo tempo, erro grosseiro sobre os pressupostos de direito e uso de critério claramente inadequado.
Vejamos.
O preceituado nos dispositivos do REGEU que são trazidos à colação pelo recorrente têm em vista assegurar às construções “o arejamento, iluminação natural e exposição prolongada à acção directa dos raios solares, e bem assim o seu abastecimento de agia potável e a evacuação inofensiva dos esgotos” - são as palavras do artigo 58.º do RGEU, o qual indica o fim dos dispositivos que lhe sucedem, sem margem para questionamento.
Mas esses objectivos não esgotam, com certeza, a possibilidade de legislação no que à construção ou reconstrução de edifícios se refere. Há muitas outras vertentes que podem ser contempladas. Algumas dessas vertentes são, exactamente, as que o artigo 63.º, n.º 1, alínea
d) contempla, a “estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens”.
O acto administrativo não invocou, como se viu, qualquer desconformidade de cérceas, por referência às disposições do RGEU; o que ele teve em consideração foi que o “encosto do edifício à estrema do terreno, que se apresenta com uma extensão de 80 metros por 6/7 metros de altura, resulta esmagadora e desfasada do ambiente circundante, não podendo por isso assegurar ao edifício uma adequada inserção urbana”.
Assim, em abstracto, a invocação de facto que o acto realiza é susceptível de integração na norma por ele também invocada.
2.2.2.4.3. O problema está antes, em saber se, em concreto, os factos são susceptíveis de encontrar aquele abrigo legal.
A sentença não detectou erro na aplicação da norma ao caso concreto.
Ora, conjugadamente com a alegação já apreciada diz o recorrente, que a “afectação "manifesta", que a norma exige (supra 10), manifestamente não é afectada pela distância da construção à estrema do terreno” (conclusão 16ª)
Não parece questionável que o dispositivo legal, conquanto utilizando conceitos de amplo espectro, “estética das povoações”, “adequada inserção no ambiente urbano”, “beleza das paisagens”, intentou, ao mesmo tempo, reduzir a margem de manipulação dos mesmos, através da exigência de que as violações justificadoras do indeferimento fossem manifestas. Só perante a susceptibilidade de manifesta afectação há lugar ao indeferimento ao abrigo da norma.
Ora, no caso em análise, observa-se que, como é reconhecido pela entidade recorrida, na contestação, “Numa primeira apreciação do projecto apresentado pelo recorrente é, de facto, verdade, que os serviços camarários consideraram que o projecto «no aspecto técnico satisfaz»” (6 da contestação), existindo duas informações sucessivas nesse sentido (fls. 50 e 54 do PA).
O projecto veio, entretanto, a ser indeferido com a fundamentação considerada.
Aquela tergiversação dos serviços camarários vem sublinhada pelo recorrente como sinal de que não haveria de ser patente a desadequação do projecto.
Mas o que deve realçar-se é que essa primeira apreciação se referiu ao aspecto técnico do projecto e não à sua inserção urbana.
Depois, também não está em discussão a matéria de facto a que se reporta o recorrente, por referência a 34.7., 34.13., e 34.14, do corpo das alegações.
É indiscutível que se trata de edifício implantado em espaço industrial e que o encosto do edifício à estrema do terreno na extensão de 80 metros respeita a estrema no interior do espaço de indústria existente, como fica claro do mapa de fls. 85, junto pela entidade contenciosamente recorrida.
E é certo que a inserção no ambiente circundante deve ser vista diferentemente conforme os usos dominantes do respectivo espaço, e, por isso, são diferentes as exigências a considerar.
Ainda assim, afigura-se que é patente, a um observador médio, perante as circunstâncias do caso, que o encosto do edifício à estrema do terreno, com uma extensão de 80 metros por 6/7 metros de altura, cria uma barreira de uma dimensão tal que não se pode considerar enfermar de erro o acto que a qualifica de esmagadora.
Mesmo atendendo a que se trata de obra em espaço industrial, a altura do edifício, num contínuo de 80 metros, sobre a estrema do terreno, é de aceitar que “resulta esmagadora e desfasada”.
Não se detecta, assim, que tenha incorrido em erro o acto administrativo ao considerar que a situação sobre que incidiu se apresentava como susceptível de afectar de modo claro, evidente ou manifesto o interesse que indicou, o qual é protegido pela norma do artigo 63.º, n.º 1, alínea d), do DL 441/91.
Por isso, também neste ponto, esteve bem a sentença.
2.2.2.4.4. Inexistência de critério de preenchimento sério consistente e respeitado, por parte do acto, ao mesmo tempo demonstrativo de violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e da boa-fé (conclusões 18 e 19).
Os elementos dos autos não revelam violação de qualquer dos princípios referidos, aqui, também, tendo razão a sentença.
Os elementos aditados à matéria de facto não permitem suportar aquela violação.
Na verdade, nenhum dos exemplos carreados para demonstrar a violação do princípio da igualdade o consegue suportar.
É que o recorrente assenta em dois elementos: a área de implantação e a implantação sobre as estremas.
No caso dos autos, o elemento decisivo foi, nos termos considerados pela sentença, e não contestados, o de que “a empena resultante do encosto do edifício à estrema do terreno, que se apresenta com uma extensão de 80 metros por 6/7 metros de altura, resulta esmagadora e desfasada do ambiente circundante, não podendo por isso assegurar ao edifício uma adequada inserção urbana independentemente do tratamento plástico que venha a receber.
Ora, nenhum dos prédios referidos na alegação apresenta posicionamento correspondente ao da obra em causa.
E é a dimensão desse posicionamento que permite, como se disse, aceitar como séria a qualificação de “esmagadora” do ambiente circundante.
Ademais, trata-se de acto ao abrigo de poderes vinculados, pelo que, o que releva é saber se existe violação de lei, pois que não há direito à igualdade na ilegalidade.
Depois, não se vê onde e como possa ter sido preterido o princípio da boa-fé, nem vem alegada qualquer actuação da Administração ao longo do procedimento que possa ter inculcado no recorrente confiança noutra decisão da Administração.
Não é alguma informação procedimental, ou informação interna dos serviços, que permite construir uma confiança num certo sentido de decisão.
Afinal, o interessado, ora recorrente, quando foi ouvido foi-o, já, na perspectiva do indeferimento e com explicitação dos termos pelos quais poderia obter o deferimento.
E diga-se que também a alegada desproporção do acto é impenetrável, já que, exactamente no sentido de minimizar os efeitos negativos do mesmo é que foi sugerido ao interessado que apresentasse um aditamento no prazo de 90 dias (ponto III do despacho)
Resta dizer que não é de considerar um hipotético vício de fundamentação do acto, que também vem aflorado na conclusão 18.º, vício que não foi ponderado na sentença, pelo que é exterior ao objecto do presente recurso.
2.2.2.4.5. Na conclusão 20, diz o recorrente que “A entender-se que o art° 63°, n°1, al. d) do DL 445/91 pode ser interpretado e aplicado, no sentido de que, perante idênticas circunstâncias, na mesma envolvente, é permitido à Administração indeferir ou deferir projectos, como lhe aprouver, então aquele normativo é inconstitucional por violar os princípios do Estado de Direito e da Igualdade”.
A asserção do recorrente apresenta-se como indiscutível, mas não se ajusta ao presente caso. A sentença não perfilhou nem aqui se perfilha a possibilidade de interpretação e aplicação do dispositivo citado conforme as conveniências.
2.2.3. Aqui chegados, verifica-se que o acto contenciosamente impugnado encontra abrigo em um dos fundamentos legais em que se suportou.
E trata-se de um fundamento que, por si, impõe o indeferimento, já que se trata, então, de acto ao abrigo de poderes vinculados.
Deste modo, não há lugar a decretar a anulação do acto, pois que a legalidade deste se suporta no dito preenchimento da previsão artigo 63.º, n.º 1, alínea d), do DL 441/91.
3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente.
Taxa de justiça: 200€;
Procuradoria: 100 €.
Lisboa, 11 de Outubro de 2005. – Alberto Augusto Oliveira (relator) – Políbio Henriques – Rosendo José.
