O Direito
As questões a decidir são duas: em primeiro lugar, a de saber se a sentença padece ou não de nulidade, por omissão de pronúncia e, em caso negativo, saber se o denominado Plano Vieira de Almeida estava ou não sujeito a publicação, sob pena de ineficácia jurídica.
1. A propósito da primeira dessas questões, alegam os recorrentes que a sentença, «ao deixar de pronunciar-se (fls. 259) sobre a questão da obrigatoriedade da publicação do referido Plano de Pormenor por força da aplicação do disposto na alínea h) do artigo 1º do Decreto n.º 365/70, de 5 de Agosto, e do disposto no artigo 122º da CRP de 1976, tendo esta questão sido expressamente invocada pelos recorrentes», teria incorrido na nulidade prevista na al. d) do n.º 1 do art. 668º do Código do Processo Civil.
Nesta disposição legal estabelece-se, como causa de nulidade da sentença, o facto de o juiz deixar «de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar». Trata-se de sanção para violação, pelo juiz, do dever, que lhe é imposto pelo n.º 2 do art. 660, n.º 2 CPCivil, de resolver na sentença «todas as questões que as partes tenham submetido á sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras». Assim, e como é entendimento pacífico da jurisprudência, o juiz está obrigado a resolver todas as questões que as partes lhe hajam submetido a julgamento, mas não a apreciar todos os argumentos por elas produzidos (vd., p. ex. ac. STJ, de 16.02.95, BMJ, 444º, 595).
Ora, como logo sugerem os termos da própria alegação dos recorrentes, a sentença apenas não considerou os argumentos que aqueles procuraram extrair das apontadas disposições legais e constitucionais para a demonstração da bondade da solução que defendiam e defendem para a questão da (des)necessidade de publicação na folha oficial do Plano Vieira de Almeida.
Porém, a sentença não deixou de apreciar e decidir esta questão.
A propósito, referindo ser pacífico, para as partes nos autos, que tal plano ou o despacho do membro do Governo que o aprovou nunca foi objecto de publicação, considerou a sentença que «assim e por ser o único aspecto divergente, interessa apenas apurar se Plano Vieira de Almeida estaria ou não sujeito a publicação no Diário do Governo».
Após o que considerou a mesma sentença:
À data em que foi aprovado o Plano Vieira de Almeida e no que respeita à publicação de planos, tal matéria era regulada pelo decreto-lei n.º 560/71, de 17 de Dezembro que estabelecia:
Art.º 7º - 1. As Câmaras Municipais podem aprovar planos de pormenor relativos a sectores urbanos de áreas abrangidas por planos gerais ou parciais de urbanização aprovados.
- 2.Compete ao Ministro das Obras Públicas a aprovação de pormenor quando a área por eles abrangida ainda não esteja sujeita a plano aprovado, ou quando impliquem alteração aos planos em vigor.
- 3.A desconformidade com os planos de pormenor aprovados constitui fundamento de indeferimento previsto no n.º 1 do artº 15º do DL n.º 166/70, de 15 de Abril.
Não constitui matéria controvertida o facto de o Plano Vieira de Almeida ser um Plano de Pormenor o qual, por isso e como se subentende nomeadamente do n.º 3 da disposição citada, na zona por ele abrangida, o nele estabelecido prevalecia sobre o estabelecido em qualquer outro plano, seja ele geral ou parcial.
Refira-se ainda que, o Decreto n.º 560/71, de 17 de Dezembro estabelecia os termos em que deviam ser estruturados os planos de urbanização, fazendo distinção entre os “planos geris ou parciais” (art.º 1º) e “os planos de pormenor” (art.º 2º), do que eventualmente se poderá concluir que, as diferenças estruturais ou de forma no tocante aos planos em referência, foram expressamente referidas pelo legislador.
No aspecto ora questão, estabelece o art.º 14º do DL 560/71:
- 1.Compete ao Ministro das Obras Públicas aprovar, por portaria, os regulamentos dos planos gerias ou parciais de urbanização e resolver, por despacho, as dúvidas que se suscitarem na execução do presente diploma.
- 2.Com a portaria a que se refere o número antecedente serão publicados no Diário do Governo uma planta de síntese das disposições do plano e o respectivo regulamento.
Depreende-se da citada disposição que o legislador estabeleceu em matéria de planos um regime diferente no que respeita à sua publicação, ao tornar intencionalmente obrigatória a publicação no DG de planta e regulamento dos planos gerais ou parciais de urbanização com exclusão dos planos de pormenor.
A obrigatoriedade de dar publicidade aos planos de pormenor por outras vias, é questão de que não nos compete conhecer, por não ter sido suscitada nos presentes autos.
É, pois, de concluir que, para a zona a que respeitava o projecto de construção, apresentado pela E...,...., - terrenos envolventes do Cinema F... – vigorava o Plano Morfológico e de Cérceas da Avenida da Liberdade (designado por Plano Vieira de Almeida) aprovado por despacho do Secretário de Estado do Urbanismo e da Habitação, de 22 de Fevereiro de 1974, plano este em que se fundamentou a deliberação impugnada (cfr. nomeadamente al. D) da matéria de facto). Seria, pois, nos termos desse instrumento urbanístico que competiria aferir da legalidade ou ilegalidade da deliberação que aprovou o referido projecto e não nos termos do RGUCL.
Não vindo alegado ou demonstrado que a obra licenciada não obedece aos parâmetros contidos no referido Plano de Pormenor e sendo este plano plenamente válido e eficaz para a zona onde a construção em questão foi projectada, atenta a presunção de legalidade de que beneficiam os actos administrativos, temos de concluir que a deliberação impugnada não se mostra violadora das disposições legais indicadas pelos recorrentes ou de quaisquer outras.
Daí a improcedência do presente recurso.
Temos, pois, que a sentença se pronunciou expressamente sobre a questão da necessidade de publicação do Plano Vieira de Almeida e decidiu que, por ser um plano de pormenor, a lei não impôs a respectiva publicação no Diário do Governo, diversamente do que sucedeu quanto aos demais planos (gerias e parciais) de urbanização.
Daí que, ao contrário do entendimento defendido pelos recorrentes, tenha também concluído que, independentemente de publicação, o referido Plano Vieira de Almeida era plenamente válido e eficaz.
Esta conclusão não apresenta contradição com a anterior, ou seja, com a conclusão de que tal plano não tinha que ser publicado.
Pois que, como salienta a recorrida, tendo a sentença partido do entendimento de que nada na lei fazia depender a validade formal ou jurídica do plano em causa da respectiva publicação no Diário do Governo, é lógico que tenha também concluído que a falta de publicação não obsta à validade formal e à eficácia do mesmo plano.
Conclui-se, pois, que não se verificam, relativamente à sentença recorrida, qualquer das causas de nulidade invocadas pelos recorrentes, improcedendo, nessa parte, a respectiva alegação.
2. Cabe, agora, apreciar da procedência ou não desta alegação, ao impugnar a sentença, por nela se ter decidido que não era legalmente obrigatória a publicação do indicado plano Vieira de Almeida e que este era eficaz independentemente dessa publicação.
Como se viu, para assim decidir a sentença baseou-se na consideração de que no Decreto n.º 560/71, de 17 de Dezembro, se faz distinção entre “planos gerais e parciais” e “planos de pormenor” e, ainda, de que na respectivo art. 14, n.º 2 se exige, apenas, a publicação das plantas de síntese e dos regulamentos dos planos gerais ou parciais cuja aprovação competia ao Ministro das Obras Públicas (n.º 1).
Desta disposição legal a sentença retira a conclusão de que o legislador quis tornar «obrigatória a publicação no Diário do Governo dos planos gerais ou parciais de urbanização com exclusão dos planos de pormenor».
Perante o que sustentam os recorrentes que o facto de aquele preceito legal (n.º 2 do art. 14, Dec. 560/71) nada dizer sobre a publicação dos planos de pormenor e estabelecer a obrigatoriedade da publicação das plantas de síntese e regulamentos dos planos gerais ou parciais de urbanização não permite inferir, sem mais, que aqueles não estejam também sujeitos a publicação.
E defendem, ainda, os recorrentes que a obrigatoriedade de dar publicidade aos planos de pormenor não pode deixar de ser também procurada em outra normas do ordenamento jurídico, nomeadamente as que, ao tempo, regulavam, de uma forma geral, a publicação dos actos administrativos e dos regulamentos do Governo.
Procede esta alegação dos recorrentes.
Como refere o acórdão de 11.05.00 (Rº 44128), a necessidade da publicação dos planos de urbanização, e designadamente dos planos de pormenor, era referida no DL n.º 77/84, de 08 de Março, e mantida no DL n.º 69/90, de 02 de Março, que parcialmente o revogou.
O art. 18 deste último diploma legal (DL n.º 69/90), vigente na data da deliberação contenciosamente impugnada, dispõe que «1. a planta de síntese e o regulamento dos planos municipais ratificados ou registados, quando se trate de planos não sujeitos a ratificação, são publicados em simultâneo na 2ª série do Diário da República e no boletim municipal ou quando este não exista por editais nos lugares de estilo». E o n.º 3 do mesmo art. 18 preceitua que «o plano entra em vigor na data da sua publicação no Diário da República, adquirindo plena eficácia».
Para além disso, o art. 122, n.º 2 da Constituição da República (art. 119, na actual redacção), invocado pelos recorrentes, dispõe que «a falta de publicidade (...) de qualquer acto de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, implica sua ineficácia jurídica».
Como anotam G. Canotilho/V. Moreira, Constituição da Republica Portuguesa, Anotada, 3ª ed., 551, a expressão «acto de conteúdo genérico» é suficientemente ampla para abranger não apenas os regulamentos não abarcados no n.º 1 (v. g., regulamentos dos órgãos do poder local) mas também os actos administrativos de carácter genérico (mesmo que sem natureza regulamentar) dos órgãos de soberania ou do poder local.
Na doutrina é pacífico o reconhecimento da índole jurisgénica dos planos, designadamente, as respectivas disposições directa e imediatamente vinculativa dos particulares, apesar de se discutir se terão natureza materialmente regulamentar ou deverão ser havidos como actos administrativos gerais de conteúdo normativo, preceptivo ou conformativo (vd. Fernado Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, vol. I, 401).
Por seu turno, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem afirmado, reiteradamente, o entendimento de que os planos municipais de ordenamento do território, em que se integram os planos de pormenor (vd. art. 1 e 2 , do DL 69/90, cit.), têm a natureza de regulamento administrativo (vd. ac. de 17.10.95-Rº 27930, de 17.10.95-R 35829, de 08.04.97-R38991, de 08.07.97- Rº 38632 e de 30.09.97-Rº 39991).
Em face do que haverá de concluir-se que o questionado Plano Vieira de Almeida, embora anterior à Constituição de 1976 e, por isso, não vinculado ao requisito formal de publicação no Diário da República estabelecido no citado art. 122, estava abrangido pela exigência de publicação decorrente do princípio da publicidade consagrado no citado preceito constitucional.
É que «este princípio – o princípio da publicidade é, também ele, uma exigência material, e não apenas formal, do estado de direito; neste, os cidadãos têm, de facto, o direito de conhecer facilmente o ordenamento jurídico que regula a vida em sociedade» (ac. TC n.º 234/97, DR,II Série, de 25.06.97 e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 36 vol. (1997), 525, ss.).
No mesmo sentido, afirmam G. Canotilho /V. Moreira (ob. cit, 547) que «o princípio da publicidade dos actos com conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, bem como dos principais actos políticos –, é uma exigência do estado de direito democrático. É elemento irrenunciável do sistema jurídico democrático que os cidadãos conheçam e tenham fácil acesso ao direito vigente e fiquem a saber das principais decisões dos órgãos do poder político».
Ora, como refere a sentença recorrida, é incontroverso que quer o Plano Vieira de Almeida quer o despacho do membro do Governo que o aprovou nunca foram objecto de publicação.
Pelo que, ao contrário do que decidiu aquela sentença, tal plano não era juridicamente eficaz e não podia, em consequência, servir de parâmetro de legalidade do projecto aprovado pela deliberação contenciosamente impugnada.
Neste sentido, como refere o já citado acórdão de 11.05.00, é o entendimento jurisprudencial maioritário deste Supremo Tribunal, que, repetidamente, tem sublinhado a necessidade da publicação dos planos de urbanização como condição da sua eficácia jurídica (cfr., por todos, os ac. de 17.10.95 – Rº 27930, de 06.11.97-Rº 41156 e do Pleno de 05.03.97-Rº 26340).
