01133/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos das disposições combinadas dos artigos 37 a 40, do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo, aprovado pelo Decreto-Lei 314/95, de 24 de Novembro, a constituição em mora de concessionário de jogo do bingo, por dívidas ao Estado e relativas a contribuições ou impostos, constitui infracção administrativa, punida com a rescisão do contrato de concessão ou com multa.

II- São os tribunais administrativos, e não os comuns, os competentes para conhecer de recurso contencioso interposto de decisão do Secretário de Estado do Turismo que, em sede de recurso hierárquico, manteve a multa aplicada pelo Inspector-Geral de Jogos a concessionário, pela infracção indicada em 1.

III- A competência da Inspecção-Geral de Jogos, para aplicar a referida sanção, está expressamente prevista no citado Regulamento (artigo 39º, número 2), decorre das funções inspectivas e de fiscalização que são atribuídas a essa entidade pelos artigos 31 e 32, número do mesmo diploma legal, sendo exercida sem prejuízo da competência da Direcção-Geral dos Impostos, com que em nada interfere.

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Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

1. A..., com sede na Rua Ricardo Jorge, nº 52, 4000 Porto, veio interpor recurso contencioso do despacho nº 21/SET/2003, de 17/04/2003, do Secretário de Estado do Turismo, que negou provimento ao recurso hierárquico da decisão do Inspector-Geral de Jogos (IGJ) que condenou o recorrente, concessionário de uma sala de jogo de bingo, no pagamento de uma multa de € 4.000.

A fundamentar o recurso, alega que a IGJ tem funções de fiscalização junto dos concessionários quanto à verificação do cumprimento das obrigações tributárias gerais, mas não a de mover processos administrativos e aplicações de sanções pelo não cumprimento de obrigações assumidas pelo concessionário, cuja competência está directamente atribuída, no presente caso, à Direcção-Geral dos Impostos (DGI) e ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, pelo que ao condenar o arguido em multa a IGJ violou o art. 31 do DL 314/95, conjugado com o art. 31, nº 2 do Regulamento da Exploração do Jogo do Bingo (REJB). Alega ainda que, na pendência do processo, o arguido comprovou ter totalmente regularizada a sua situação para com a segurança social, o que não foi considerado na decisão e que ao aplicar sanções, através dos presentes processos, o recorrente está a ser penalizado duas vezes pela prática da mesma infracção, uma pela Inspecção-Geral de Finanças (IGJ) e outra, normalmente mais tarde pela entidade que fiscaliza directamente o cumprimento das obrigações, a DGI, pelo que foi violado o art. 497 (caso julgado) e 498 (litispendência) do CPC e bem assim, os arts 30 e 84 do Código do Processo Civil (CPC).

A autoridade recorrida, na resposta ao recurso, suscitou a questão prévia de erro na forma de processo e a incompetência do tribunal. Pois que, segundo defende, está em causa uma decisão da autoridade administrativa que aplicou uma coima, sendo, por isso, o regime aplicável o dos arts 59° e seguintes do DL 433/82, de 27.10 (ilícito de mera ordenação social) e competente o tribunal judicial da comarca. Sustenta, ainda, que o recurso não merece provimento.

Notificado, nos termos do art° 54° da LPTA, o recorrente veio dizer que o acto administrativo contenciosamente impugnado foi praticado ao abrigo do DL 314/95, de 24 de Novembro, onde as infracções aqui em causa são qualificadas como administrativas.

O Digno Magistrado do Ministério Público pronunciou-se pela improcedência das questões prévias suscitadas, por ser o recurso contencioso de anulação o meio próprio para impugnar a decisão que recaiu sobre o recurso hierárquico interposto da decisão do Inspector-Geral de Jogos. Refere que o DL 314/95, de 24.11, que regulamenta o jogo do bingo, define o quadro sancionatório, nos respectivos arts 37 a 45, aí distinguindo claramente as infracções administrativas (cometidas pelos próprios concessionários) das contra-ordenações (cometidas pelos empregados). E só quanto a estas última às prevê a impugnação judicial das decisões da Inspecção-Geral de jogos, à semelhança do procedimento contemplado no DL 433/82, de 27.10, que se aplica à matéria contra-ordenacional. Quanto às infracções administrativas, o que o aquele DL 314/95 refere, expressamente (art. 39, nº 2 e 3), é o recurso hierárquico para o membro do Governo responsável pela área do Turismo.

Por despacho do Relator, foi relegado para final o conhecimento das questões prévias suscitadas.

Cumprido o art. 67 do RSTA, o recorrente apresentou alegação (fls. 57 a 61), com as seguintes conclusões:

“- A Inspecção-geral de Jogos acusou, em processo administrativo com o n° 6.9.2.13.12/02 o recorrente da falta dos documentos comprovativos do pagamento mensal à segurança social referente ao mês de Março de 2002, das dívidas ao Estado e ao CRSS que deveria ter sido efectuado até ao último dia do mês de Abril seguinte.

- A IGJ, em sede de decisão, entendeu que o recorrente, com tal omissão, cometeu uma infracção que consideraram como muito grave, foi o mesmo condenado ao pagamento de uma coima de € 4.000.

- Não conformado com tal decisão foi interposto recurso hierárquico para o ex. Sr. Secretário de Estado de Turismo que, por despacho 21/SET/03 de 17/04/03, concordou com os termos e com os fundamentos do parecer junto aos autos, não concedendo provimento aquele recurso.

- Desta decisão versa o presente recurso contencioso, na medida em que e salvo o devido respeito, entende o recorrente que não era competência da IGJ, a aplicação das coimas pelos factos vertentes na culpa de culpa.

- A nota de culpa constam factos em que o recorrente é acusado de não ter exibido os documentos comprovativos do pagamento mensal à segurança social referente ao mês de Março de 2002, das dívidas ao Estado e ao CRSS que deveria ter efectuado até ao último dia do mês de Abril seguinte.

- A integração como infracção muito grave prevista na alínea H) do n° 3, do artigo 38°, dada pela entidade que aplicou a multa, diz respeito a matéria que agora está directamente atribuída à Direcção Geral de Finanças.

- Deste modo, ao condenar o arguido violou o disposto no artigo 31° do DL 314/95, em harmonia com o disposto no artigo 31° n° 2 do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB).

- Ao aplicar sanções, através dos presentes processos, o recorrente está a ser penalizado duas vezes pela prática da mesma infracção.

- Isto porque as entidades que fiscalizam directamente o cumprimento das obrigações em causa, nomeadamente a Direcção Geral de Finanças, tem, como não poderia deixar de ser, a desencadear os respectivos, processos, tendentes à cobrança coerciva, por um lado, e por outra à respectiva penalização do recorrente pelo incumprimento.

- Conforme se descrimina extensivamente presentes alegações com a referência aos respectivos processos.

- Temos de considerar aqui os princípios básicos que nos levam aos institutos da litispendência e do caso julgado.

- Assim, com tem vindo a IGJ, a instaurar um processo administrativo, por cada mês, a que se reporta a nota de responsabilização, sem se contemplar as figuras do crime continuado e a conexão de processos.

- Todos estes factores devem ser considerados quando se está a aplicar, em média, por estes factos, uma multa de € 4.000 por mês, não tendo em consideração na aplicação desta pena o cumprimento da obrigação constantes da acusação por parte do arguido, na pendência deste processos.

- E muito principalmente porque o recorrente não é uma empresa com fins lucrativos, mas tão só uma agremiação desportiva com um fim eminentemente social.

- Factor que deve ser considerado por quem julga, para que o recorrente continue a cumprir com as suas obrigações, para assim poder cumprir com a sua finalidade de proporcionar aos adeptos do desporto a sua prática.

- Isto posto não resta alternativa ao recorrente a de apelar, como se disse, para a compreensão de quem de direito, para o ajudarem a fazer face a estes obstáculos, de forma a poder desempenhar na sociedade portuguesa o papel que vem desenvolvendo há muitas décadas.

PEDIDO:

Por tudo exposto, o recorrente vem por este requerer que se julgue o presente recurso procedente e por via disso ser anulada a decisão proferida pela IGJ e confirmada pelo Ex. Sr. Secretário de Estado do Turismo, acto esse que condenou o recorrente ao pagamento de uma coima de € 4.000, dando-se provimento ao recurso e por via disso ser declarada anulada a decisão proferida pela IGJ e confirmada pelo Ex. Sr. Secretário de Estado do Turismo, acto esse que condenou o recorrente ao pagamento de uma coima de € 4.000. "

A Entidade Recorrida apresentou também alegação (fls. 65 a 69), na qual formulou as seguintes conclusões:

"1. O acto recorrido determinou a aplicação de uma coima ao recorrente, em processo de contra-ordenação.

2. Assim e nos termos do Dec. Lei n° 433/82, deveria o ora recorrente ter impugnado judicialmente a decisão que lhe aplicou a coima, através de recurso a ser julgado pelo tribunal judicial da comarca onde ocorreu a alegada infracção.

3. Há, pois, no presente recurso, erro na forma de processo e incompetência do Tribunal.

4. Pelo que nunca poderia proceder este recurso.

5. Não estamos no caso em apreço perante infracção sob a forma continuada, mas sim perante várias infracções justificativas da instauração de vários processos.

6. Não ocorrendo caso julgado nem litispendência.

7. Nunca podendo, pois, em qualquer caso ser dado provimento ao recurso.

8. Com o que se fará Justiça."

O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu, a fls. 79/80, o seguinte parecer:

O recurso vem interposto do despacho do Secretário de Estado do Turismo, datado de 17 de Abril de 2.003, nos termos do qual foi negado provimento a recurso hierárquico deduzido de acto do Inspector-Geral de Jogos que aplicara uma multa de 4.000 euros motivada pelo facto do ora recorrente A... não ter feito prova do pagamento das dívidas ao Estado e à Segurança Social, referente ao mês de Março de 2.002.

Tendo o Ministério Público já tomado posição relativamente à questão prévia da incompetência absoluta em razão da matéria para o Tribunal conhecer do recurso contencioso interposto (fls. 54 e verso), cujo conhecimento foi relegado para a decisão final, importará tão só de seguida emitir parecer no referente ao mérito do recurso.

Acompanhando o alegado pela entidade recorrida, de igual modo se nos afigura que o despacho impugnado não enferma das ilegalidades que lhe são apontadas pelo recorrente.

Vejamos.

Alicerçando o seu propósito impugnatório do despacho, o recorrente começa por defender que a Inspecção Geral de Jogos (IGJ) não teria competência para a aplicação da multa em causa, e não coima como vem qualificada, já que se reportava a matéria atribuída à Direcção Geral de Finanças.

Todavia, o certo é que acrescendo à competência da IGJ em matéria de fiscalização do jogo do bingo e execução da obrigações dos concessionários artigo 31º, nº 1 do DL nº 314/95 de 24-11, no sequente artigo 39º, nº 2, conjugado com o disposto nos art.s 38º, 3), al. h) e 40º, nº1, al. f) ao Inspector-geral de Jogos é conferida competência para a aplicação de multas decorrentes de "mora dos concessionários por dívidas ao Estado relativas a contribuições e impostos ou à segurança social ", como aconteceu no despacho impugnado.

Daí que se apresente como manifesta a sem razão do recorrente nessa arguição.

Alegando que relativamente a situações da mesma natureza por mora no pagamento de dívidas ao Estado e à Segurança Social também penderiam processos na Direcção Geral de Finanças, entende o recorrente que estaria a ser duplamente penalizado pela prática da mesma infracção.

Não se configurando uma idêntica natureza e objectivo dos processos instaurados no âmbito da IGJ e da DGF, relevando nestes a prossecução essencial da cobrança coerciva das dívidas em falta e respectivos juros moratórios, enquanto naqueles se visa sancionar tão só infracções à luz de um regime específico relativo à exploração do jogo do bingo e no quadro de uma ponderação da situação em concreto que não justificaria a rescisão do contrato de concessão, não deverá, a meu ver, ser acolhida a alegação do recorrente.

Por último, tendo ocorrido que a constatada mora no pagamento dessas dívidas se repetiu por consecutivos meses, defende o recorrente que deveria no seu caso ter sido contemplada a figura do "crime continuado e da conexão de processos".

Afigura-se-nos deslocada, por inadmissível, a invocação para o caso em apreço da figura do crime continuado, ou da infracção continuada.

Na verdade, essa figura apenas terá o seu campo de aplicação no cometimento de infracções de natureza dolosa e tem por finalidade diminuir a culpa do agente em resultado da persistência de um circunstancialismo exterior que facilitaria a repetição da actividade ilícita, tomando cada vez menos exigível que o mesmo se comportasse de modo diferente.

Ora, essa construção jurídica, em meu entender, não faz sentido em relação a infracções de natureza fiscal, como será o caso, em que o recorrente se limita a alegar não ter cumprido as suas obrigações em resultado de meras dificuldades de tesouraria (cfr. processo instrutor), o que afasta a configuração de conduta dolosa e, por via disso, a pertinência da invocação da figura da infracção continuada.

Termos em que se é de parecer que o recurso não deverá obter provimento.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

(Fundamentação)

OS FACTOS

2. Face ao que resulta dos autos e ao constante do processo instrutor apenso, dão-se como provados os seguintes factos:

a) O recorrente é o concessionário de uma sala de jogo do bingo, sita na Rua Ricardo Jorge, nº 52, no Porto.

b) Em 2.2.02, foi levantado o Auto de Notícia, que consta de fls. 3 do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se refere, designadamente, que o agora Recorrente não tinha procedido à entrega na Inspecção-Geral de Jogos, «(…) nas condições e no prazo estabelecido pelo despacho de 13 de Agosto de 1998, do Sr. Subinspector-Geral de Jogos (…) dos documentos relativos ao pagamento mensal, e referente ao mês de Março de 2002, das dívidas ao Estado e à Segurança social, o que devia ter feito até ao último dia do mês de Abril de 2002 (…)».

c) Após o que, em 13.5.02, o Inspector-geral de Jogos determinou a instauração de processo administrativo ao Recorrente – vd. fl. 2, do processo instrutor.

d) Em 20.5.02, foi elaborada a Nota de Responsabilização, constante de fls. 11 do processo instrutor, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido, da qual consta, designadamente, que o recorrente «… não procedeu à entrega à Inspecção-geral de jogos, nas condições e no prazo estabelecido pelo Despacho de 13 de Agosto de 1998, do (…) Subinspector-geral (…), constante do ofício nº 6918, de 98.08.13, (…), de que lhe foi dado conhecimento pela notificação nº 96/98, de 98.08.17, dos documentos comprovativos do pagamento mensal, e referente ao mês de Março de 2002, das dívidas ao Estado relativas a impostos e à Segurança Social, que devia ter feito até ao último dia do mês de Abril de 2002.

Com tal conduta, o Clube Concessionário incorreu na prática de infracção muito grave, ao violar as disposições conjugadas dos artigos 38° n° 3 alínea h) e 40° n° 1 alínea f), ambas do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (RELB), aprovado pelo decreto-lei n° 314/95, de 24 de Novembro, punível com multa de EUR 2.493,99 a 89.975,96, por aplicação do disposto no decreto-lei n° 136/2002, de 16 de Maio, e nos termos do artigo 39° n° 1 alínea c), actualizável de acordo com o artigo 37° n° 1, todos do citado REJB, e com o encerramento da sala do jogo, por um período de oito dias a seis meses, nos termos do n° 5 do artigo 39° do Regulamento que vem sendo referido.».

e) Notificado da dita Nota de Responsabilização, o Recorrente respondeu pela forma que consta da peça processual de fls. 13 do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se aceita como correspondendo à verdade «a matéria vertida na nota de culpa», defendendo, porém, a suspensão do processo, por, alegadamente, já estar a ser objecto de fiscalização do parte do Instituto de Gestão Financeira de Segurança Social (delegação do Porto), em relação à falta de pagamento das dívidas em causa, situação que, na sua óptica, implicaria a existência de litispendência, nos termos do artigo 497° do C PC.

f) Em 22.6.02, a Instrutora elaborou o Relatório que consta de fls. 14/17, do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e onde se propõe a apreciação de uma multa no valor de € 3.000, a qual, contudo, deveria ficar suspensa até ser decidido o «processo nº 583/02, da Direcção de Inspecção de Contribuintes do IGFSS, Delegação do Porto».

g) Em 28-11-02, o Conselho Consultivo de Jogos emitiu Parecer, a que foi atribuído o n° 35/02, constante de fls. 29 a 33 do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido, no sentido de que deve ser aplicada ao Recorrente multa no valor de € 4000 (quatro mil euros), nele se referindo, além do mais, que o Recorrente «regularizou, entretanto (...) a dívida a que se refere o presente processo».

h) Em 12-2-02, o Inspector-Geral de Jogos proferiu o seguinte despacho:

DECISÃO Nº 48/02

1- Concordo com o Parecer n° 35/02 do Conselho Consultivo de Jogos, de 28 de Novembro, que aqui dou por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.

2- No presente processo não existem excepções, questões prévias ou incidentais, nulidades ou irregularidades de que cumpra conhecer.

3 Tudo visto e ponderado, aplico ao concessionaria A... multa no valor de € 4 000 (quatro mil euros).

4- A importância da multa, de acordo com o disposto no n° 4 do artigo 39° do Regulamento do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo Dec-Lei n° 314/95, de 24 de Novembro, reverte para o Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (IFT) que sucedeu ao Fundo de Turismo na titularidade de todos os bens, direitos e obrigações (artigo 1 o do Dec-Lei n° 308/99, de 10 de Agosto, que aprovou os Estatutos do IFT.

5- Nos termos do n° 1 do art. 39° do REJB, da presente decisão cabe recurso para o Senhor Secretário de Estado do Turismo, a interpor no prazo de 30 dias.

Notifique-se - cfr. o doc. de fls. 34, do processo instrutor.

i) Não conformado com a decisão transcrita em h) o Recorrente dela interpôs recurso para o Secretário de Estado e do Turismo, peticionado a sua absolvição – cfr. doc. de fls. 38 a 48, do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

j) Relativamente ao recurso hierárquico interposto pelo Recorrente e referido em i), foi elaborado, em 8.4.03, Gabinete Jurídico da Secretaria-Geral do Ministério da Economia, o ‘Parecer’ n° 23/GJ/03, com o seguinte teor (vd. fls. 55 a 61, do processo instrutor):

«…

Em processo administrativo instaurado ao A..., foi aplicada a este, através de decisão proferida pelo Senhor Inspector-Geral de Jogos, a multa de Euros 4.000.

Daquela decisão foi interposto o presente recurso hierárquico para Sua Excelência o Secretário de Estado do Turismo.

Tendo sido determinado que este Gabinete Jurídico se pronunciasse, cumpre informar:

1- Foram os seguintes os factos que levaram à instauração do mencionado processo administrativo:

- Falta de entrega pelo A... à IGJ, nas condições e no prazo estabelecidos pelo despacho de 13 de Agosto de 1998 do então Sub-Inspector-Geral, dos documentos comprovativos do pagamento mensal, referente ao mês de Março de 2002, das dívidas ao Estado e à Segurança Social.

2- Na sua petição de recurso, suscita o recorrente várias questões:

Analisemo-las, por forma a apurar-se se lhe assiste ou não razão.

Assim:

3- Alega o Recorrente que:

a) A Inspecção-Geral "não está habilitada para saber quais as dívidas certas do concessionário ao Estado, muito menos quando existem impugnações a correr para apuramento dessas mesmas dívidas, na DGCI".

b) A integração dos factos de que vem acusado como infracção muito grave prevista na alínea h) do n° 3 do art. 38° do Decreto--Lei n° 314/95, de 24 de Novembro, dada pela entidade que aplicou a multa, diz respeito a matéria que agora está directamente atribuída ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, nos termos do Decreto-Lei n° 124/96, de 10 de Agosto, e ainda à Direcção-Geral de Finanças e, consequentemente, o Recorrente está a ser penalizado duas vezes pela prática da mesma infracção uma vez que aquelas entidades instauraram os respectivos processos, tendentes à cobrança coerciva e à penalização do recorrente pelo incumprimento.

c) A situação controvertida integra as excepções de litispendência e caso julgado.

4- Resulta dos autos de processo administrativo que se verificam os factos mencionados no n° 1 desta informação.

5- Ora, de harmonia com o disposto no art. 40°, n° 1, alínea f) do Regulamento da Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo Decreto-Lei n° 314/95, de 24 de Novembro, constitui comportamento susceptível de determinar a rescisão do contrato de concessão a constituição em mora do concessionário, por dívidas ao Estado relativas a contribuições ou impostos ou à segurança social.

Não está em causa no processo administrativo onde foi proferida a decisão recorrida, apurar quais as dívidas certas do concessionário ao Estado e à Segurança Social. Mas sim a circunstância que deu azo a tal processo, de o recorrente não ter feito prova – como lhe competia – perante as Inspecção-Geral de Jogos do pagamento de dívidas ao Estado e à Segurança Social.

Por outro lado, os montantes das dívidas são irrelevantes para se determinar a existência da infracção prevista na alínea f) do n° 1 do art. 40 do REJB; o que é essencial e determinante é que existam dívidas. E no caso em apreço elas existem.

Tão-pouco colhe o argumento usado pelo recorrente de que está a ser punido duas vezes pela prática do mesmo acto.

A verdade é que se trata de processos diferentes.

Num deles visa-se a cobrança coerciva dos valores em dívida; esse processo não é, obviamente, da competência da Inspecção-Geral de Jogos.

Outro é o processo que visa a aplicação da sanção prevista num diploma especifico – REJB – para o qual é competente a Inspecção-Geral de Jogos.

E é também por este motivo o que não se pode falar no caso em apreço em "caso julgado" ou em "litispendência", pois estamos realmente perante processos distintos e, por outro lado, não se verifica que os factos objecto da decisão recorrida estejam a ser alvo de qualquer outro procedimento administrativo contra o ora recorrente a correr termos pela IGJ.

6- Mais alega o recorrente que, repetindo-se a mora todos os meses, isso determinará a existência de uma infracção sob a forma continuada e não de várias infracções – uma por cada omissão de pagamento, como tem vindo a considerar a Inspecçção-Geral de Jogos. Todavia, também, aqui carece o recorrente de razão.

A verdade é que as infracções não foram cometidas com a mesma acção ou omissão nem na mesma ocasião, não sendo umas causa das outras. Estamos, pois, perante várias infracções justificativas da instauração de vários processos.

E, aliás, neste sentido que se tem vindo a orientar a Jurisprudência dominante (cfr. Conselheiro Alfredo José de Sousa, in Infracções Fiscais não Aduaneiras, 2ª Edição, pág. 106).

7- Nos termos do disposto no art. 38°, n° 3, alínea h) do REJB, são consideradas infracções muito graves as previstas no n° 1 do artigo 40° do mesmo diploma, quando não se justifique a rescisão do contrato.

A decisão ora recorrida enquadrou a infracção em apreço no regime mais favorável ao recorrente, contido no art. 38° n° 3, alínea h), seria, contudo, indubitavelmente mais gravoso para o recorrente se lhe tivesse sido aplicado o art. 40°, pois isso determinaria a cessação do contrato de concessão.

8- Até por tal motivo, somos de parecer que não deve ser dado provimento ao presente recurso hierárquico, mantendo-se a decisão recorrida.

… .

j) Na sequência do parecer/informação que se acabou de transcrever, o Secretario de Estado do Turismo proferiu, em 17.4.03, o despacho n° 21/2003/SET, constante de fls. 62 do processo instrutor, com o seguinte teor:

1. Concordo com as conclusões informação e com os respectivos fundamentos.

2. Consequentemente, nego provimento ao recurso interposto pelo A.... - cfr. o doc. de fls. 53 do processo instrutor.

O DIREITO

3. A autoridade recorrida, na resposta de fls. 39, ss., deduziu a arguição, que reiterou na respectiva alegação final, das excepções de incompetência material deste Supremo Tribunal e de erro na forma do processo, por considerar tratar-se, no caso em análise, de impugnação de decisão de autoridade administrativa de aplicação de uma coima, à qual seria aplicável o processo de contra-ordenação, previsto nos arts 59 e segts do DL 433/82, de 27.10, incumbindo o respectivo conhecimento ao tribunal judicial da comarca onde ocorreu a infracção.

Cumprindo, agora, conhecer de tais questões prévias, começaremos pela da invocada (in)competência deste Supremo Tribunal, face ao preceituado no art. 3 da LPTA.

Como se relatou, o Recorrente pronunciou-se, oportunamente, pela improcedência dessa arguição, sendo que o Ministério Público, no respectivo parecer (fls. 54 e v.), igualmente defendeu serem improcedentes as suscitadas questões prévias.

E, com efeito, não assiste razão à autoridade recorrida.

O DL 433/82, de 27.10, com as alterações introduzidas pelo DL 244/95, de 14.9, institui o ilícito de mera ordenação social e o respectivo processo, qualificando como contra-ordenação «todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comina uma coima» (art. 1).

Ora, nem a decisão contenciosamente impugnada aplicou uma coima, nem estamos perante infracção qualificada na lei como contra-ordenação.

De facto, aquela decisão, ao negar provimento ao recurso hierárquico interposto pelo recorrente, manteve o despacho do Inspector-geral de Jogos, de 2.12.02, que havia imposto ao mesmo Recorrente, concessionário de uma sala de jogo do bingo, a multa de € 4 000, nos termos dos arts 38, nº 3, al. h) e 39, nº 1, al. c) e 40, 1, al. f), todos do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo DL 314/95, de 24.11.

E este diploma, no seu Capítulo VII, sob a epígrafe ‘Das Infracções e sua sanção’, estabelece clara distinção entre infracções administrativas e contra-ordenações, dispondo sobre as primeiras na respectiva Secção II, sob a epígrafe ‘Das Infracções Admdinistrativas’ (arts 38 a 40) e sobre as segundas na Secção III, sob a epígrafe ‘Das contra-ordenações’ (arts 41 a 45). Sendo que, como se viu, a infracção imputada ao Recorrente no acto impugnado está prevista na referida Secção II (‘Das Infracções Administrativas’).

Nos termos do art. 37, nº 1 do citado REJB, «O incumprimento, pelos concessionários, ainda que sem culpa, das obrigações legal e contratualmente estabelecidas constitui infracção administrativa, punida com multa e rescisão do contrato, nos termos dos artigos 38º a 40º».

Por seu turno, o art. 39, nº 1, al. c) estabelece que serão sancionadas «As infracções muito graves com multa de 500.000$00 a 2.000.000$00».

Por fim, o nº 1 do art. 40 dispõe que «Constituem comportamentos susceptíveis de determinar a rescisão dos contratos de concessão: … f) A constituição em mora do concessionário, por dívidas ao Estado relativas a contribuições ou impostos ou à segurança social».

Temos, assim, que o Recorrente foi sancionado com multa, com base na imputação de infracção de natureza meramente administrativa.

Não estamos, pois, no âmbito de matéria de contra-ordenações, sendo que só para esta está prevista a impugnação judicial da decisão do Inspector-geral (art. 44, nº 3 do REJB).

Diversamente, no que respeita às infracções administrativas, o nº 2 do art. 39 do REJB prevê o sancionamento pelo Inspector-Geral de Jogos, com recurso para o membro do Governo responsável pela área do turismo. Pelo que do acto deste último caiba recurso contencioso cuja apreciação, por estar em causa uma relação jurídica administrativa, cabe aos tribunais administrativos, nos termos dos arts 212, nº 3 da CRP e 3 do ETAF.

Não ocorre, pois, a arguida incompetência deste Tribunal.

Sobre a suscitada questão do erro na forma do processo, cabe notar que, nos termos em que vem suscitada, pressupõe a procedência da questão prévia da competência, pois se baseia na alegação de que estamos perante contra-ordenação, sujeita ao regime do DL 433/82. O que, como acabamos de ver, não acontece.

Sempre se dirá, todavia, que, sendo o pedido formulado na petição de recurso o de anulação do despacho do Secretário de Estado do Turismo, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto da decisão que aplicou ao Recorrente uma sanção administrativa e aferindo-se a idoneidade do meio processual utilizado pelo pedido formulado, o recurso contencioso de anulação mostra-se o meio adequado para reagir contra tal decisão (cf. art. 24 LPTA) Neste sentido, ac. de 24.6.04 (Rº 1131/03), de 29.6.04 (Rº 1161/03) e de 1.7.04 (Rº 1157/03), entre outros.. Não se verifica, pois, o invocado erro na forma de processo.

Assim, improcedem as questões prévias suscitadas na resposta da autoridade recorrida.

Passemos, então, ao conhecimento do mérito do recurso contencioso.

Nesse sentido, são inteiramente de acolher as razões em que se fundamenta o acórdão de 29.1.04, proferido no Rº 1161/03, em que foi igualmente recorrente o dos presentes autos, as quais, por isso, seguidamente se transcrevem:

«…

Entende o recorrente que a IGJ não era a entidade competente para aplicação de tal sanção, mas sim a DGI, concluindo que «ao condenar o arguido violou o disposto no art.º 31° do DL 314/95, em harmonia com o disposto no art.º 31º, nº 2 do REJB».

Vejamos:

Nos termos do art° 31º, nº1 do REJB, «A exploração e a prática do jogo do bingo e a execução das obrigações dos concessionários ficam sujeitas à fiscalização do Estado, exercida pela IGF e pelas demais entidades a quem a lei atribua competências neste domínio.»

E, nos termos do art° 32°, nº l do mesmo diploma legal, «As funções de inspecção e fiscalização compreendem, designadamente:

(...)

g) O cumprimento das obrigações tributárias.

2- As competências atribuídas à IGF pelo número anterior, no que respeita à escrita comercial dos concessionários, às obrigações tributárias destes e ao cumprimento do que a lei impõe aos respectivos empregados, serão exercidas sem prejuízo das competências próprias da Direcção Geral das Contribuições e Impostos nesses domínios.

3. A fiscalização será assegurada por inspectores da IGJ.»

Da transcrição dos citados preceitos legais resulta, afinal, que a IGJ tem competência, em matéria de inspecção e fiscalização do cumprimento das obrigações tributárias, embora sem prejuízo das competências próprias da DGI nesses domínios.

O recorrente também reconhece as referidas funções de fiscalização da IGJ, mas, diz, são funções de mera fiscalização e não de aplicação de sanções. Assim e a seu ver, verificado o incumprimento das obrigações tributárias, pela recorrente, caberia à IGJ tão só participar à DGI esse facto, já que só esta tem competência para cobrar coercivamente as dívidas tributárias, aplicar a sanção pelo não cumprimento e aplicar os juros legais aquando do pagamento atrasado. Isto, diz, sob pena de o recorrente vir a ser punido, em sede de contra-ordenação duas vezes pelo mesmo ilícito, como está a ser, sendo que a IGJ não está habilitada para saber quais as dívidas certas da recorrente ao Estado, designadamente quando há impugnações.

E, conclui, estar a ser violado o disposto no art° 497° (caso julgado) e 498° (litispendência) do CPC, bem como os art° 30° e 84° do CPC.

Vejamos:

Quanto à invocada violação dos art° 497° e 498° do CPC, por se encontrar pendente, como vem alegado, o processo nº 3190 02/600324, movido pela DGF, cujos factos, segundo o recorrente se reportam aos atrasos das entregas nos cofres do Estado do IVA e IRS dos anos de 1998 e 1999 e de outros processos que alega ter pendentes na DGF, relativos ao IRC/97 e de IRC/98, coimas e juros compensatórios, não se mostra demonstrada, desde logo porque as excepções de caso julgado e de litispendência, ali previstas, pressupõem a repetição de uma causa judicial, e não demonstra a recorrente que se encontre pendente em tribunal, ou tenha já sido objecto de sentença transitada em julgado, uma causa judicial idêntica à presente, quanto aos sujeitos, pedido e causa de pedir, como exigem aqueles preceitos legais. Recorde-se que estamos aqui perante um recurso contencioso do despacho do Secretário do Estado de Turismo, que negou provimento ao recurso hierárquico da decisão da IGJ, de aplicar ao recorrente, pela infracção administrativa p. e p. pelos art° 38°, nº 3, h), 39°, nº1, c), com referência ao art. 40º, nº 1, f), uma multa de € 4.000, pela constituição em mora do concessionário, por dívida ao Estado de IRS, retido e não entregue, no prazo legal, relativo aos prémios de jogo do bingo, pagos no mês de Julho de 2002.

Assim, também não está demonstrado que o recorrente tenha sido ou possa vir a ser penalizado duas vezes pela mesma infracção, sendo que, como se referiu e o próprio recorrente reconheceu na resposta às questões prévias suscitadas nos autos, estamos aqui perante infracções administrativas e não perante infracções tributárias, pois a constituição em mora do devedor tributário não constitui infracção tributária, apenas dá lugar à liquidação de juros a favor do Estado, que não têm a natureza de sanção, mas sim natureza indemnizatória.

Pelo que não se verifica a invocada violação dos citados art° 497° e 498° do CPC, nem dos art°30° (coligação de autores e réus) e 84° (notificações avulsas) do mesmo diploma legal, que o recorrente também invoca, mas que não demonstra, nem se vislumbra.

Quanto à competência da IGJ para sancionar o concessionário, com a rescisão do contrato ou com multa, pela «constituição do concessionário em mora, por dívidas ao Estado relativas a contribuições ou impostos ou à segurança social», está, como já vimos, expressamente prevista no REJB (art° 38, nº 3, alínea h) e 39, nº 1, c) e nº 2, com referência ao nº 1, alínea f) do art° 40°), e decorre, naturalmente, das funções inspectivas e de fiscalização previstas no citado art° 32°, nº 1, designadamente da sua alínea f).

E tratando-se de uma infracção administrativa e não de uma infracção tributária, tal competência em nada interfere com as competências da DGI, designadamente em sede contra-ordenacional.

Finalmente, e quanto à pretendida qualificação da infracção, como infracção continuada, não tem aqui qualquer suporte legal, pois ainda que tal figura pudesse ser aplicada às infracções administrativas, não se verifica, como bem refere o MP, qualquer circunstancialismo externo que especialmente tenha facilitado a repetição da actividade ilícita e que tenha tornado, cada vez menos exigente, um comportamento diferente do infractor.

Quanto ao montante da multa, fixado em € 4000, tratando-se de uma infracção considerada muito grave no REJB, e sancionada, em abstracto, com multa de 500.000$00 a 2.000.000$00 (cf. art° 38°, nº 3, h) e 39, nº 1, c)), não se pode considerar desproporcionado ou manifestamente injusto, já que está ligeiramente acima do mínimo legal, sendo certo que, na graduação da multa, a administração goza, como é sabido, de uma certa margem de discricionariedade e não foi invocado e muito menos demonstrado, pelo recorrente, a existência de qualquer erro, sendo que, como se vê dos pontos 5 e 6 do Parecer em que se fundamentou o despacho recorrido, teve-se em conta a alegada regularização da dívida pelo arguido.

Face a tudo o anteriormente exposto, o recurso não poderá lograr procedência.

Neste sentido, e entre outros, decidiu também o já citado acórdão, de 24.6.04, no processo nº 1131/03, desta 1ª Subsecção.

(Decisão)

4. Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso contencioso em condenar o recorrente nas custas, sendo a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, de € 400,00 e € 200,00.

Lisboa, 30 de Setembro de 2004. – Adérito Santos (Relator) – Cândido de Pinho – Santos Botelho.