01794/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na 1° Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A...., com sede na Av. ..., n° ...- ..., ... Vila Franca de Xira intentou contra o Estado acção de responsabilidade civil extracontratual pedindo que este fosse condenado a pagar-lhe a quantia de 425 000 000$00, acrescida de juros moratórios desde a citação até integral pagamento. Por sentença do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa foi a acção julgada parcialmente procedente e, em consequência, o Réu condenado ao pagamento de 51 409 800$00, acrescida de juros moratórios desde a citação até integral pagamento (fls. 222 a 244). Não se conformando com esta decisão, da mesma interpôs a recorrente-autora o presente recurso jurisdicional, formulando nas suas alegações as seguintes conclusões: A sentença recorrida não condena o Estado Português no pagamento de juros moratórios sobre a indemnização calculada, devidos desde a data da citação até integral pagamento, conforme tinha sido peticionado; Sendo a recorrente uma empresa comercial a taxa de juro anual aplicável deverá ser de 12%, nos termos do § 3° do art°102° do Código Comercial e da Portaria n° 262/99 , de 12/4; Deve entender-se o acórdão anulatório da secção do STA de 18/11/93 como um acto judicial recogniscitivo da ilegalidade do despacho de 11/5/90 do SEALOT; De resto, ainda que assim não se entendesse, a decisão em causa foi ainda ilegal por outros motivos. Com efeito, e para resumir: o facto de o projecto da recorrente não se conformar com o PUCS não implicava necessariamente o respectivo embargo, pois o art°5° do DL. n°37 251 que o aprovou previa que a entidade governamental poderia autorizar derrogações às respectivas regras, expressa ou tacitamente; tendo a CM de Cascais enviado o projecto para a CCRLVT em 9/4/87, e não tendo esta respondido no prazo de 30 dias, mas só mais de 60 dias depois, o mesmo considerou-se tacitamente autorizado por aquele departamento governamental, nada impedindo o licenciamento camarário; na realidade, não se tratava de alterar o PUCS, sendo por conseguinte inaplicável o processo burocrático destinado a essa alteração, que é expressamente prevista não no art°5°, mas no § único do art°1° do citado DL.; é que um Plano, enquanto acto ou conjunto de actos normativos ou regulamentares, é insusceptível de alteração por quaisquer actos administrativos de licenciamento, ou pareceres ou autorizações que os preparem; essa confusão entre alteração do Plano e autorização para o não seguimento (pontual) das respectivas regras está na base do despacho recorrido que ordenou o embargo e inquina-o por erro de direito; erro este que se estende manifestamente ao pressuposto de não ter havido autorização tácita validamente prestada pela CCRLVT, no qual o mesmo acto se apoia; segundo o art°8° do DL. n°37251, a manutenção em vigor do PUCS para além do prazo inicial de 5 anos dependia de despacho expresso do Ministro das Obras Públicas, ouvido o Conselho Superior de Obras Públicas, despacho esse que nunca foi emitido; assim, e por obra do próprio juízo antecipadamente emitido pelo legislador, o mesmo PUCS acha-se desactualizado e caducado, não podendo ser aplicado, nem invocado o preceito do art°6° do diploma que o aprovou para nele se abrigar o embargo de obras realizado contra o PUCS; de resto, mesmo que não existisse aquele art°8°, sempre se estaria actualmente perante um instrumento urbanístico materialmente desactualizado, face aos mais de 40 anos decorridos desde a respectiva concepção, e à enorme transmutação física, ambiental, humana e funcional que entretanto sofreu a zona da linha do Estoril, convertida em zona maioritariamente de residência permanente; acresce que, para serem aplicadas, as disposições limitativas do Plano, as plantas de zonamento e as prescrições de onde decorreria a proibição (relativa) de no local se construir um edifício com as características do da recorrente teriam de estar publicadas; não o tendo sido, e ficando os administrados privados do acesso público às limitações incidentes sobre o seu direito de propriedade, o acto impugnado surge desapoiado de qualquer suporte legal habilitante (art° 122 n°2 da CRP), se por hipótese estivessem ainda em vigor, as disposições dos arts. 4°, 5° e 6° do citado DL. n°37 251 seriam materialmente inconstitucionais, na medida em que consagram uma forma de tutela correctiva a priori sobre as autarquias, com alcance e efeitos derrogatórios muito mais vastos do que a mera tutela de legalidade actualmente admissível; pressuposto do embargo previsto no DL. n° 37 252 é que a obra não possua virtualidade para ser legalizada; tal pressuposto não foi sequer equacionado pelo despacho recorrido, o que integra erro de direito; além disso, a opção entre a legalização da obra e o embargo sempre teria de ser feita em execução do princípio constitucional da proporcionalidade ou da proibição do excesso, que forçosamente imporia no caso da recorrente a primeira solução, dado o escassíssimo impacto da construção na zona, já pejada de prédios similares e a uma cota bastante superior à do prédio em causa, localizado numa zona baixa do declive do terreno; de qualquer modo, o despacho recorrido é omisso acerca dos motivos que teriam conduzido à opção pelo embargo em detrimento da legalização da obra, e por isso enferma de insuficiência de fundamentação; por tudo isto, o despacho recorrido viola o disposto nos seguintes preceitos legais e constitucionais: arts. 1° § único, 5º, 6° e 8° do DL. n°352/87, de 6/11, DL. n° 494/79, de 21/12, os arts. 46° e 47° do DL. n° 130/86, de 7/6, o Dec. Reg. n° 59/87, art°2°, o art°l° do DL. n° 256-A/77, os arts. 122° n° 2, 6° e 237° da CRP e os princípios constitucionais da legalidade e da proporcionalidade constantes do art°266° n°2 da mesma Constituição; Veja-se a este propósito, com mais desenvolvimento o doc. n° 9 da petição inicial para o qual se remete e que se considera aqui inteiramente reproduzido; - Entendeu a douta sentença recorrida que se a CCRLVT tivesse remetido o projecto da obra à DGOT o desfecho teria sido diferente, visto que no caso de ser indeferido a recorrente não teria efectuado qualquer investimento na construção do edifício e por isso foi violado o dever de boa administração; Considerou-se, no entanto, que a culpa do Estado neste acto ilícito é diminuída pela culpa da recorrente em apresentar uma pretensão de construção alegadamente ilegítima e que por isso, nos termos do art°570° n° 1 do CC , a indemnização deveria ser reduzida em 50%; Sucede que o art°570° n°1 do CC não é aplicável neste caso já que a pretensão da recorrente não era ilegítima visto que, como se demonstrou, o PUCS era ilegal; Mas, mesmo que assim não se entenda, não há razões para que o mesmo aplicando o art°570° n°1 do CC a indemnização não seja totalmente concedida, como esta disposição legal prevê ser possível, visto que entende a este propósito a melhor doutrina que: «É de manter toda a indemnização se a culpa do agente for de tal forma grave em confronto com a actuação do lesado que não justifique a redução», como manifestamente sucedeu neste caso; Posto isto, haverá de se concluir que o mesmo aceitando o cálculo da indemnização feito na douta sentença recorrida o valor da indemnização nunca poderia ser inferior a 102 819 600$00, acrescido de juros à taxa legal devida para as dívidas comerciais (12% ao ano) desde a data da citação até integral pagamento; Por outro lado, terá de se tomar em consideração que a sentença recorrida não contabiliza para efeitos de indemnização a diferença de valor entre o capital inicial e o capital reinvestido na 5ª obra que resultou precisamente do reinvestimento dos lucros gerados; Assim, enquanto na primeira obra o capital existente para investir é de 120 000 000$00, na 5ª obra já é de 342 732 000$00 e é óbvio que também esta diferença (222 732 000$00) tem de ser indemnizada, pois este é um acréscimo de riqueza que em condições normais seria gerado pela utilização do capital inicial; Assim, mesmo seguindo a lógica da sentença recorrida, a indemnização devida deverá ser correspondente à soma da quantia de 222 732 000$00 (diferença entre o capital da 1ª obra e da 5ª obra) e da quantia de 102 819 600$00 (lucro da 5ª obra), ou seja, a quantia de 325 551 600$00; A não ser assim, o reinvestimento do lucro não compensaria pois bastaria à recorrente que tivesse sempre reinvestido o capital inicial de 120 000 000$00 e guardasse para si o lucro de cada obra de 36 000 000$00, sem o reinvestir, para ao fim de cinco obras ter um ganho de 180 000 000$00, bem superior aquele que a sentença recorrida entende ser o valor a indemnizar; No entanto, entende a recorrente que o valor da indemnização deve ser o peticionado na sua acção de indemnização; Assim, deve a recorrente ser compensada pelo prejuízo líquido de 25 000 contos que resulta da diferença de custos entre a obra na altura em que foi embargada e o momento actual; Bem como do prejuízo decorrente da impossibilidade da recorrente de durante todos estes anos dispor do capital que auferiria pela venda dos andares em 1990/1991 que pode ser estimado em 400 000 contos; Deve, por isso, ser o recorrido Estado Português condenado a pagar uma indemnização de 425 000 000$00, correspondente a 2 119 891,06 euros, acrescida de juros devidos para as dívidas comerciais (12% ao ano) desde a data de citação até integral pagamento”. Nas suas contra-alegações defende o recorrido que este tribunal deve negar provimento ao presente recurso e manter a sentença recorrida. Colhidos os vistos legais cumpre decidir. Na sentença agravada o tribunal “a quo” deu como assentes os seguintes factos: a) Por escritura pública de 1989/4/10, a A. comprou ao anterior proprietário o lote n°6 que fazia parte do loteamento aprovado pela Câmara Municipal de Cascais e titulado pelo alvará n° 877/89, compreendendo um terreno para construção sito na Galiza, S. João do Estoril, com a área de 437 m2; Para este lote solicitou à mesma Câmara licença de construção de um prédio com oito fogos (quatro pisos acima do solo) submetendo-lhe o respectivo projecto; O pedido foi deferido e a obra licenciada, através do alvará de licença n° 2 685, processo 6 328/88, passado pela Câmara Municipal de Cascais em 25/8/1989; Na posse da licença a A. iniciou a construção do prédio; Estava o prédio já construído, em fase de acabamento, quando, em 1/6/1990, a obra foi embargada por um funcionário da DGOT, em cumprimento do despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território datado de 5/1990; O embargo teve por fundamento a desconformidade da obra com o previsto para a zona HE do PUCS (Plano de Urbanização da ...) aprovada pelo DL. n°37 251, de 28/12/1948 - moradias com o máximo de 2 pisos e não edificações de 4 pisos - e ainda o facto de a Câmara não ter pedido através da DGOT autorização para aprovar uma construção que representava uma alteração ao mesmo plano; Inconformada a A. recorreu contenciosamente deste despacho para a 1ª Secção do STA, por petição entrada em tribunal em 4/9/1990 (proc. n°28 669); O recurso veio a ser julgado por acórdão de 18/11/1993, que lhe concedeu provimento, anulando o acto recorrido, por erro nos pressupostos de direito, dando-se aqui por reproduzido o teor do dito acórdão; Vencido, o Secretário de Estado recorreu para o Pleno da Secção que veio a pôr termo ao processo através do acórdão de 14/11/1999, julgando extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, dando-se aqui por reproduzido o teor de tal acórdão; j) Este acórdão foi notificado às partes por oficio expedido em 15/1/1999 e transitou em julgado; A A. é uma pequena empresa familiar que se dedica à actividade de construção civil, nomeadamente, de prédios para revenda; A A. retomou os trabalhos no prédio embargado, tendo já vendido todos os andares, menos um; À data do embargo faltava à A. gastar cerca de 15 000 contos para acabar o prédio e pô-lo à venda; Na actualidade essa despesa é superior ao montante atrás referido, mas em montante, que, em concreto, não foi possível apurar; Ao longo dos anos, o prédio foi devassado e utilizado por vagabundos, indigentes e tóxico- dependentes; Estes intrusos furtaram louças sanitárias, banheiras, todo o alumínio (caixilharia e vidros) e portas interiores; Arrancaram roupeiros e outras peças em madeira e com elas fizeram fogueiras; Ao arrancarem as banheiras destruíram os sifões do esgoto; Ao arrancarem perfis de alumínio destruíram as cantarias das janelas; Fizeram desaparecer gradeamento exterior (de alumínio) das varandas; Houve que substituir todos estes materiais e empregar nessas tarefas a mão-de-obra indispensável; Por efeito desses actos de vandalismo (mormente as fogueiras acesas nos quartos) e pela passagem do tempo num prédio por pintar houve que deitar abaixo e reconstituir algumas das paredes interiores; A A., para poder comercializar com êxito o prédio teve de adequar a construção a normas regulamentares que entraram em vigor após o embargo, designadamente, respeitantes a ruído e telefones; A A. teve de substituir a canalização de água por tubagem PEX; Teve que substituir tubagens eléctricas, de gás e telefone; Teve de substituir azulejo danificado e degradado; De tudo isto resultou uma diferença de encargos que não foi possível apurar; Se não fosse o embargo os andares seriam acabados e vendidos ao público, na altura por cerca de 120 000 contos; Em 1999 o valor de venda dos andares era de cerca de 260 000 contos; Os apartamentos são T2 (tipologia uma sala e 2 quartos) e T4 (1 sala e 4 quartos). O prédio não tem elevadores; A largura da escada obedece às normas regulamentares; Falta um sistema de detecção e combate de incêndios; Se a A. tivesse podido dispor da quantia de 120 000 contos referida no ponto 1.28 investi-lo-ia na sua actividade comercial e industrial; Em condições normais, a A., com esse capital de 120 000 contos, em ano e meio, poderia ter construído outro prédio e assim sucessivamente; A aplicação deste montante geraria um lucro de 30%, podendo a soma do capital e do lucro ser reinvestida nas condições referidas anteriormente e com a mesma margem de lucro; O preço de venda, na actualidade, de um apartamento T2, na linha de Cascais, ronda os cerca de 30 000 contos (268 contos o m2); E para um apartamento T4, no mesmo local, aquele preço é de 43 800 contos (281 contos o m2); A A., por sua iniciativa e no intuito de evitar intrusões, entaipou as janelas da cave ao 3° andar, mas só depois de consumados os actos de vandalismo e furto de materiais; A A. manteve-se em actividade durante o período de 9 anos que durou o embargo, tendo, executado obras de construção auferindo lucros dessa actividade. Foi com base nestes factos que o tribunal “a quo” julgou a acção parcialmente procedente e parcialmente provada, condenando o recorrido Estado ao pagamento à recorrente da quantia de 51 409 800$00, correspondente a 256 431 euros, acrescida de juros de mora à taxa legalmente em vigor, desde a citação até integralmente pagamento. Nas conclusões 1ª, 2ª, 9ª 2ª parte e 17ª 2ª parte, das suas alegações defende a recorrente que os juros moratórios, sobre a indemnização calculada desde a data da citação até integral pagamento, deviam ter sido fixados à taxa de 12%, nos termos do § 3º do art°102° do Código Comercial e da Portaria n° 262/99 , de 12/4. O art°102° do Código Comercial estatui que “haverá lugar ao decurso e contagem de juros em todos os actos comerciais em que for de convenção ou direito vencerem-se e nos mais casos especiais fixados no presente Código”. Acrescenta-se no § 3º deste mesmo artigo que “poderá ser fixada por portaria conjunta dos Ministros da Justiça e das Finanças e do Plano uma taxa supletiva de juros moratórios relativamente aos créditos de que sejam titulares empresas comerciais, singulares ou colectivas”. Refira-se, ainda, que a Portaria n° 262/99 , de 12 de Abril, fixou em 12% a taxa supletiva de juros moratórios relativamente aos créditos de que sejam titulares empresas comerciais, singulares ou colectivas. Como resulta dos preceitos supra transcritos, a taxa dos juros moratórios dizem respeito a créditos de que sejam titulares aquelas empresas e que respeitem a actos comerciais. Temos, pois, antes de mais apurar o conceito de actos comerciais. O art°2° do Código Comercial diz-nos que “serão considerados actos de comércio todos aqueles que se acharem especialmente regulados neste Código, e, além deles, todos os contratos e obrigações dos comerciantes, que não forem de natureza exclusivamente civil, se o contrário do próprio acto não resultar”. Apura-se desta disposição que o legislador arruma a matéria comercial em duas categorias: actos objectivamente comerciais e actos subjectivamente comerciais. O legislador não se norteou, na delimitação do direito comercial, nem pela concepção subjectiva pura (em que actos de comércio são apenas os praticados pelos comerciantes) nem, tão-somente, por uma concepção objectiva (em que os actos de comércio são os que como tal a lei define, seja quem for pessoa que os pratique). Adoptou antes um sistema misto, nos termos do qual são actos de comércio os que a lei enumera como tais, mas e além destes, os actos dos comerciantes que tenham conexão com a sua actividade mercantil. A primeira parte daquele art°2° diz que “serão considerados actos de comércio aqueles que se acharem especialmente regulados neste código”. O legislador em vez de enumerar explicitamente os actos comerciais, usou o método da enumeração implícita de tais actos, pois que remete para outras disposições do mesmo código. Estes actos assim enumerados são objectivamente comerciais. Já na 2ª parte daquele art°2° estão os actos subjectivamente comerciais. Aqui se estabelece uma presunção genérica de comercialidade para os actos dos comerciantes, pois qualquer acto de índole patrimonial se presume mercantil, pelo facto de ter sido praticado por um comerciante. No caso dos autos, a recorrente alega a sua qualidade de empresa comercial para que a taxa de juro aplicável seja de 12%. Ou seja, a recorrente quer que se esteja perante um acto comercial pelo facto de ela ser comerciante, segundo o critério subjectivo na 2ª parte do art°2° do Código Comercial. Não assiste qualquer razão à recorrente. É que a indemnização pretendida por esta, e em que o recorrido foi condenado parcialmente a pagar, não deriva de qualquer acto que se possa qualificar como acto de comércio. Na verdade, a acção proposta pela recorrente contra o recorrido assenta na responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos de gestão pública, aliás como ele próprio vinca logo no cabeçalho da petição quando refere que “propõe contra o Estado acção de responsabilidade civil, nos termos do art°51° nº1 al. h) do ETAF, art°71 da LPTA e arts. 1° e ss. do DL. n°48 051, de 21/11/1967”. Em suma, não tendo o crédito da recorrente origem em qualquer acto comercial, nem caindo em cada em qualquer das hipóteses do art°102° do Código Comercial, os juros moratórios não podiam ser calculados à taxa de 12%. Improcedem, assim, as conclusões ora em análise. Na conclusão 3ª a recorrente alega que “deve entender-se que o acórdão anulatório da secção do STA de 18/11/93 como um acto judicial recognitivo da ilegalidade do despacho de 11/5/90 do SEALOT’. Não tem qualquer razão a recorrente nesta sua posição. Vejamos. A recorrente impugnou contenciosamente, oportunamente, o despacho de 11/5/90 do SEALOT que ordenou o embargo da obra da recorrente e teve por fundamento a desconformidade de tal obra com o previsto para a zona HE do PUCS (Plano de Urbanização da ...) aprovada pelo DL. n°37 251, de 28/12/1948 - moradias com o máximo de 2 pisos e não edificações de 4 pisos - e ainda o facto de a Câmara não ter pedido através da DGOT autorização para aprovar unia construção que representava uma alteração ao mesmo plano. Por acórdão de 18/11/1993, foi concedido provimento a tal recurso e, consequentemente, anulando o acto recorrido, por erro nos pressupostos de direito. Deste acórdão recorreu o Sr. SEALOT para o Pleno da Secção que veio a pôr termo ao processo através do acórdão de 14/11/1999, julgando extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, acórdão este que transitou em julgado. Parte a recorrente desta factualidade para defender que o acórdão da Secção de 18/11/93 transitou em julgado, pelo que já está declarada pelo tribunal a ilegalidade do despacho de embargo do Sr. SEALOT. Há a referir, em primeiro lugar, que sobre o acórdão de 18/11/93 da Secção recaiu o acórdão do TP de 14/11/99 e este é que transitou, julgando extinta a instância por inutilidade superveniente da lide. E qual a consequência da extinção da instância? O termo instância pode ter dois sentidos. Num primeiro, instância quer dizer os diversos graus de jurisdição admitidos na hierarquia judiciária (assim há tribunais de lª e de 2ª instância); num outro sentido, quer significar a própria relação jurídica processual, a acção em exercício e movimento, confundindo-se, por vezes, com o processo, que é a sua exteriorização material (Alberto dos Reis, Comentário ao CPC, Vol. III, pág.20; Rodrigues Bastos, Notas ao CPC, Vol. II, pág.8). Aqui chegados, pode-se concluir que quando a lei fala no art°287° al.e) do CPC que “a instância se extingue coma inutilidade superveniente da lide” está a usar a palavra instância no segundo sentido apontado. Assim, e no caso dos autos, a relação jurídica processual iniciada com a propositura da petição do recurso contencioso extinguiu-se (acabou, desapareceu, morreu) por inutilidade superveniente da lide, tendo esta pronúncia sido feita pelo Tribunal Pleno, através do seu acórdão de 14/11/99, transitado em julgado. Não chegou a haver uma declaração de ilegalidade do acto contenciosamente recorrido, como a recorrente entende, ao defender que o acórdão anulatório da secção do STA de 18/11/93 deve ser tido como um acto judicial recognitivo da ilegalidade do despacho de 11/5/90 do SEALOT e, tal, porque aquela relação jurídica processual findou sem tal pronúncia. Improcede, pois, a conclusão 3ª das alegações da recorrente. Na conclusão 4ª defende a recorrente ser a decisão recorrida ilegal (violação dos arts. 1° § único, 5°, 6° e 8° do DL. n°352/87, de 5/11, o DL. n°494/79, de 21/12, os arts. 46° e 47° do DL. n°130/86, de 7/6, o Dec. Reg. n°59/87, art°2°, o art°1° do DL. n°256-A/77, os arts. 122° n° 2, 6° e 237° da CRP e os princípios constitucionais da legalidade e da proporcionalidade constantes do art°266° n°2 da mesma Constituição) ao não considerar que o despacho de 11/5/90 do SEALOT não violou aqueles mesmos preceitos legais. Está-se a analisar o requisito da ilicitude (art°2° do DL. n°48 05), um dos pressupostos cuja verificação é necessária para que surja o dever de indemnizar por parte do lesante. A recorrente alega a ilegalidade do despacho de 11/5/90 do Sr. SEALOT nos arts. 19º a 22° da PI. Começa, em primeiro lugar, por afirmar que a ilegalidade daquele acto já foi reconhecido pelo acórdão desta Secção de 18/11/93 e, em segundo lugar, passa a defender que “1°-o facto de o seu projecto não se conformar com o PUCS não implicava necessariamente o respectivo embargo; 2°-depois tendo sido autorizado pela CCRLVT nada impedia o seu licenciamento; 3°- o PUCS caducou; 4°- as disposições limitativas do Plano, as plantas de zonamento e as prescrições de onde decorria a proibição não foram publicadas; 5°- os arts. 4° a 6° do DL. n°37 251 são materialmente inconstitucionais; 6°- o pressuposto do embargo previsto no DL. n°37 251 — a possibilidade da legalização da obra — não foi equacionado pelo despacho recorrido (em violação do princípio constitucional da proporcionalidade ou da proibição do excesso) e, finalmente; 7°- o despacho em causa é omisso quanto aos motivos que conduziram ao embargo em detrimento à legalização da obra da recorrente”. Relativamente a esta matéria e no que tange ao acórdão anulatório de 18/11/93, escreveu-se na sentença recorrida que “na presente acção de responsabilidade civil extracontratual por acto de gestão pública, a autora invoca o despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT) de 11/5/90 como facto gerador dos danos que sofreu com o embargo que tal despacho decretou em relação ao prédio dos autos, por desconformidade da obra com o previsto para a zona HE do PUCS, despacho esse que foi anulado contenciosamente, com fundamento em erro de direito, uma vez que se baseou, não no regulamento inicial do Plano de Urbanização da ... (PUCS), mas no Regulamento de Fevereiro de 1959, com as alterações introduzidas pelo despacho de Dezembro de 1962. Segundo a tese que a recorrente sustenta nos autos — da qual, salvo o devido respeito, discordamos — o acórdão anulatório mantém-se de pé, enquanto acto jurisdicional recogniscitivo da ilegalidade do despacho do SEALOT de 11/5/90. De facto assim não é, visto que de tal acórdão foi interposto recurso, que foi recebido; ora, a decisão final, de julgar extinta a instância par inutilidade superveniente da lide, constitui um julgamento meramente formal, porque cingido à relação processual, e não um julgamento sobre o mérito da causa (Antunes Varela e Outros, Manual..., 2ª ed., pág.383). Por conseguinte, o referido acórdão não pode servir de base a um juízo de ilicitude sobre o acto então impugnado e que constitui a causa de pedir no caso presente, ...”. Sobre esta matéria, dá-se por reproduzido tudo quanto se disse supra aquando da apreciação da conclusão 3ª, pelo que, e em conclusão, concordando-se com a posição do tribunal “a quo”, não há qualquer decisão sobre a legalidade ou ilegalidade do despacho do Sr. SEALOT no acórdão de 18/11/93 da Secção. Assim, nada se pode retirar de tal acórdão sobre a verificação ou não verificação do requisito da ilicitude. Passamos, agora, a conhecer das alegadas inconstitucionalidades dos arts. 4º a 6° do DL. n°37 251. Defende a recorrente que tais preceitos sofrem de inconstitucionalidade material por consagrarem uma tutela correctiva do Governo sobre as autarquias locais. Transcrevamos tais preceitos: Art°4° As Câmaras Municipais de Oeiras e Cascais poderão autorizar a realização de qualquer obra de construção ou de modificação de construções existentes que obedeça às disposições do plano. § único. Para efeitos de fiscalização referida no artigo 3°, deverão as câmaras municipais enviar à Direcção-Geral dos serviços de Urbanização, até ao dia 10 de cada mês, duplicados dos projectos aprovados no mês anterior, acompanhados de cópias dos pareceres que obtiveram e dos termos em que foram concedidas as respectivas licenças. Art°5° Art°6° A licença para a realização de obras não abrangidas pelo artigo anterior só poderá ser concedida mediante prévia autorização dada nos termos do § único do artigo 1°. Para tanto, as câmaras municipais interessadas enviarão à Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização os projectos, em duplicado, das obras que se pretendam executar, acompanhados dos pareceres justificativos dos serviços técnicos camarários. A Direcção-Geral dos serviços de Urbanização devolverá um dos exemplares do projecto, acompanhado do respectivo parecer, no prazo máximo de trinta dias, contados da data em que tenham sido recebidos todos os elementos necessários à sua apreciação. Os projectos considerar-se-ão aprovados se, expirado este prazo, a Direcção-Geral não comunicar o seu parecer ou não solicitar esclarecimentos ou remessa de elementos complementares. Mediante despacho ministerial, poderão ser embargadas as obras executadas com desrespeito do disposto neste diploma e ordenada a demolição das que em tais condições tenham sido realizadas e não possam ser legalizadas sem prejuízo das disposições do plano. Na posição da recorrente, tais preceitos violam o art°6° e 237° da CRP. O art°6° n°1 da CRP diz que “O Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública” Estatui-se no art°237° n°1 que “as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão regulados por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa”. Segundo a recorrente aqueles preceitos do PUCS são inconstitucionais por consagrarem uma tutela correctiva do Governo sobre as autarquias. Mas não assiste qualquer razão à recorrente, tal como foi convincentemente demonstrado na sentença recorrida. Entende-se por tutela o poder detido pelo Estado-Administração, consistente no controlo da gestão de outra pessoa colectiva integrada na Administração Pública, seja ele pública, seja ela privada, e visando salvaguardar a legalidade ou o mérito da sua actuação (Prof. Marcelo Rebelo de Sonsa, Lições de Direito Administrativo, Vol. 1, 1999, pág. 229). Tutela administrativa, para Sérvulo Correia, é o poder conferido ao órgão de uma pessoa colectiva de intervir na gestão de outra pessoa colectiva autónoma — autorizando ou aprovando os seus actos ou, excepcionalmente, modificando-os, revogando-os ou suspendendo-os, fiscalizando os seus serviços ou suprimindo a omissão dos seus deveres legais — no intuito de coordenar os interesses próprios da tutelada com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar (Prof. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. 1°, pág. 202). Para Freitas do Amaral, a tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurara legalidade ou o mérito da sua actuação (Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 2ª ed., 2002, pág.699). Temos, assim, que a relação de tutela administrativa entre duas pessoas colectivas públicas sujeita os actos praticados pelos órgãos da pessoa tutelada à interferência de um órgão da entidade tutelar, com o propósito de assegurar a legalidade ou o mérito daqueles (Prof. João Caupers, Direito Administrativo, 81), portanto, a tutela não implica vincular ou orientar, mas sim controlar, ex ante ou ex post, para garantir o respeito da Constituição e da lei e, porventura, também de critérios de boa administração (Prof. Marcelo Rebelo de Sonsa, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, 1999, pág. As faculdades da tutela são, essencialmente, as seguintes: a faculdade de autorizar ou de aprovar actos da entidade tutelada (tutela integrativa); a faculdade de fiscalizar a organização, o funcionamento e a actuação da entidade tutelada (tutela inspectiva); a faculdade de aplicar sanções à entidade tutelada, por preterição da legalidade ou do mérito da sua actuação (tutela sancionatória); a faculdade de revogar, modificar ou suspender os actos administrativos da entidade tutelada (tutela revogatória ou correctiva); a faculdade de suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por sua conta, os actos que forem legalmente devidos (tutela substitutiva ou supletiva) (Prof. Marcelo Rebelo de Sonsa, Lições de Direito Administrativo, Vol. I, 1999, pág. 231; Prof. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. 1°, pág. 210 e ss.). Assim, a tutela correctiva tem por objectivo corrigir as ilegalidades dos actos projectados ou decididos pelos órgãos tutelados ou as inconveniências que possam resultar do conteúdo dos mesmos. A tutela administrativa correctiva exerce-se através de revogação, modificação ou suspensão do acto a ela sujeito, operada no âmbito de recurso tutelar necessário ou paralelo (Prof. Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, vol. 1°, pág. 205 e 210). Mas os arts. 4° a 6° do DL. n°37 251 não consagram qualquer tutela correctiva. Na verdade, a matéria do ordenamento do território e do urbanismo não se confina aos limites de uma autarquia local mas tem um âmbito territorial nacional. Como este STA já decidiu “o ordenamento do território é tarefa fundamental, tanto das autarquias locais na prossecução de interesses próprios das populações respectivas, como da administração central do Estado. O art°6° do DL. n°37 251, de 28/12/1948, e o art°2° do DL. n°40388, de 21/11/55 inserem-se adequadamente, não no exercício de poderes tutelares do Governo sobre as autarquias locais, face ao disposto no n°1 do artº243° da CRP, mas no exercício efectivo, perfeitamente legal, dos seus poderes próprios em matéria de ordenamento do território” (Acs. do TP de 4/6/1997-rec. n°29 573, de 18/02/1998- rec. n°27 816 e de 14/1/1999-rec. n°27 938 e da 1ª Secção de 24/4/2002-rec. n°41 891), pelo que tais preceitos não sofrem de inconstitucionalidade. Neste mesmo sentido se pronunciou o Tribunal Constitucional (Acs. n°432/93 e 379/96, respectivamente, publicados nos DR II Série de 18/8/1993 e de 15/7/1996). Improcede, por isso, a conclusão 4ª ao invocar a inconstitucionalidade dos arts. 4°, 5° e 6° do DL. n°37 251, de 28/12/1948. Defende, também, a recorrente a caducidade do PUCS. Para tanto alega que “segundo o art°8° do DL. n°37 251, a manutenção em vigor do PUCS para além do prazo inicial de 5 anos dependia de despacho expresso do Ministro das Obras Públicas, ouvido o Conselho Superior de Obras Públicas, despacho esse que nunca foi emitido; assim, e por obra do próprio juízo antecipadamente emitido pelo legislador, o mesmo PUCS acha-se desactualizado e caducado, não podendo ser aplicado, nem invocado o preceito do art°6° do diploma que o aprovou para nele se abrigar o embargo de obras realizado contra o PUCS”. Diz este art°8° que “O plano de urbanização da ... será revisto de cinco em cinco anos por uma comissão constituída por um técnico designado pelo Ministro das Obras Públicas e um representante de cada uma das câmaras municipais interessadas. A manutenção do plano por novo período ou a introdução de alterações será da competência do Ministro das Obras Públicas, mediante prévia consulta, quanto a modificações importantes, ao Conselho Superior de Obras Públicas”. Não está correcta a interpretação que a recorrente faz deste preceito. No mesmo o que se diz é que o PUCS é revisto de 5 em 5 anos, sendo que esta revisão pode ter 2 desfechos: ou a sua manutenção ou a sua alteração, e, quer uma quer outra, serão da competência do Ministro das Obras Públicas, mas quando a sua alteração importar modificações importantes terá de ser precedida de parecer do Conselho Superior de Obras Públicas. Não resulta da lei, como a recorrente pretende, que a falta de revisão passados 5 anos tenha como resultado a caducidade do mesmo Plano de Urbanização, quando muito acarretará sua desactualização. Como já foi decidido por este Supremo Tribunal Administrativo “o art°8° do DL. n°37251 encerra uma disposição de conteúdo meramente programático, devendo interpretar-se como norma de atribuição de competência ao Ministro das Obras Públicas para aprovar alterações, e não como norma de caducidade do plano caso decorressem cinco anos, sem revisão desse mesmo plano, pelo que a inexistência de despacho daquele membro do governo a determinar a manutenção do PUCS, por período de 5 anos, não determinou a sua caducidade” (Acs. do STA de 20/3/1997-rec. n°33 296, de 27/01/1998-rec. n°40001, de 25/2/2003-rec. n°223/2002 e de 8/11/2005-rec. n°765/2005). Mas também não pode a recorrente defender que o mesmo PUCS acha-se desactualizado e como tal caducou. As leis que não estiverem sujeitas a prazos especiais de vigência permanecem tendencialmente para sempre, nunca servindo a antiguidade da lei, ou o seu desuso, de argumento para a sua não aplicação. A cessação da vigência de uma lei, para além da sua anulação, só pode acontecer ou pela caducidade ou pela revogação. Na caducidade, a lei cessa de vigorar por mero efeito da superveniência de um facto, independentemente de nova lei. A revogação consiste na substituição expressa ou por declaração, tácita ou por incompatibilidade, parcial ou por derrogação e global ou ab-rogação ( art°7° do Código Civil ; cfr. Pires de Lima e Antunes Varela, Cód. Civil Anot., 1° vol, anotação ao art°7°; Oliveira Ascensão, O Direito — Introdução e teoria Geral -, pág.298 e ss.; Marcelo Rebelo de Sousa, Introdução ao Estudo de Direito, 2ª ed., pás. 107 e ss.; Neves Pereira, Introdução ao Direito e às Obrigações, pág. 105). Assim, a idade da lei não é causa da sua não vigência. Improcede, assim, este segmento da conclusão 4ª das alegações da recorrente. De seguida, para a verificação da ilegalidade do despacho do Sr. SEALOT, argumenta a recorrente que “as disposições limitativas do Plano, as plantas de zonamento e as prescrições de onde decorria a proibição não foram publicadas”. Assim, nas als. j) e 1) da conclusão 4ª escreve a recorrente que “para serem aplicadas disposições limitativos do PUCS as plantas de zonamento e as prescrições de onde decorria a proibição (relativa) de no local se construir um edifício com as características do da recorrente teriam de estar publicadas. Não o tendo sido, e ficando os administrados privados do acesso público às limitações incidentes sobre o seu direito de propriedade, o acto impugnado surge desapoiado de qualquer suporte de qualquer suporte legal habilitante (art°122° n°2 da CRP)”. De acordo com o art°122° n°1 al.h) da CRP/76 têm que ser publicados no Diário da República “os decretos regulamentares e os demais decretos e regulamentos do Governo, bem como os decretos dos Ministros da República para as regiões autónomas e os decretos regulamentares regionais”. O n°2 deste art°122° sanciona a falta de publicidade destes actos com a sua ineficácia jurídica. Sobre este assunto adere-se ao que se ponderou no Acórdão de 14/3/199l-rec. n°27 838 (BMJ n°405, pág. 285 e AD n°370, pág. 1052) e que passa a transcrever-se: “De acordo com o artigo 1º da Lei nº1909, de 22 de Maio de 1935, a região denominada Costa Sol seria «urbanizada de harmonia com o Plano de Urbanização aprovada pelo Governo». Este, de acordo com o artigo 2º do mesmo diploma, foi autorizado a organizar, junto do Ministério das Obras Públicas e Comunicações, o «Gabinete do Plano de Urbanizações da Costa Sol», no qual seria assegurada representação às autarquias locais interessadas, o qual superintenderia em tudo que respeitasse à urbanização da referida região. Em cumprimento desse preceito foi criado, na dependência do Ministério das Obras Públicas e Comunicações, pelo DL nº26 762, de 9/7/1936, aquele Gabinete, que, além de outros, era constituído por representantes das Câmaras Municipais de Lisboa, Oeiras e Cascais, ao qual cabia apreciar o Plano de Urbanização da ... que lhe seria apresentado pela comissão executiva que tinha a composição estabelecida no nº3 do mesmo diploma. A esta competia, conforme a alínea a) do artigo 9º, fazer elaborar o Plano de Urbanização e, após a sua aprovação pelo Gabinete, submetê-lo à apreciação do Governo. Veia este a aprovar em Plano conforme consta do artigo 1º da DL nº37 251, de 28/12/1948, onde se diz que ele mereceu parecer favorável do Gabinete do Plano de Urbanização da ..., homologado pelo Gabinete das Obras Públicas. E mais não exigia o diploma que, regulava a elaboração dos planos de urbanização, o DL. nº33 921 de 5/9/1944, onde aliás se previa que organismos diferentes das Câmaras o fizeram (cfr. § 1º do artº11º e artº19º), no qual apenas se dizia que eles deviam ser aprovados pelo Governo (cfr. artº10º). Só relativamente aos regulamentos dos planos se impunha que o Ministro das Obras Públicas os aprovasse por Portaria (cfr. artº30°), tal como já decorria da alínea b) do artº9º do DL. nº26 762, embora nesta se não dissesse qual a forma que devia revestir esse acto. Daí que, contrariamente ao pretendido pela recorrente em causa, o Plano de Urbanização da Costa Sol não estivesse sujeito a publicação no jornal oficial, nomeadamente por força das disposições invocadas, que ainda nem sequer existiam. Aliás, só no nº2 do art°14º do DL. n°560/71, de 17/12, se veio a dispor que com a portaria que aprovasse os regulamentos dos planos de urbanização se publicasse no Diário do Governo uma planta síntese das disposições do plano e respectivo regulamento. Este mesmo entendimento foi reafirmado sucessivamente nos acórdãos do STA de 24/10/1991- rec. n°26 750, de 27/4/1993-rec. n°30 253, de 17/2/1994-rec. n°32 306, de 21/4/1994-rec. n°29 573, de 3/10/1996-rec. n°34 281, de 20/3/1997-rec. n°33 296, de 20/3/1997-rec. n°33 296 (anotado nos Cadernos de Justiça Administrativa, n°8, pág. 18), de 27/1/1998-rec. n°40 001, de 27/1/1999-rec. n°35 438, de 26/10/1999-rec. n°34 294, de 25/2/2003-rec. n°223/02, de 8/11/2005-rec. n°765/05 e nos Acórdãos do Tribunal Pleno de 4/6/1997-rec. n°29 573 (BMJ n°468, pág.183) e de 18/2/1998-recs. nos 27 816/27 817 (BMJ n°474°, pág.210), de 14/1/1999-rec. n°27 838. Aliás, o Tribunal Constitucional no seu acórdão n°234/97 confirmando acórdão deste STA sobre esta matéria, refere que “o art°122° da CRP, respeitante à publicação dos actos normativos, não é parâmetro de aferição da validade constitucional das normas do Plano de Urbanização da ..., pois, sendo estas normas anteriores á Constituição de 1976, não pode a sua validade formal e orgânica ser ajuizada à luz dos preceitos deste texto constitucional. É que o sentido do art°290° n°2 da CRP (art°293° n°1, na redacção originária) — que dispõe que o direito ordinário anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se desde que não seja contrário à Constituição ou aos seus princípios nela consignados — é o de que todo o direito ordinário anterior, vigente à data da entrada em vigor da Constituição, se mantém, desde que o seu conteúdo seja materialmente compatível com as normas ou princípios da nova Constituição, e isso independentemente da sua conformidade ou desconformidade com a ordem constitucional anterior e independentemente também da sua conformidade ou desconformidade com as novas normas constitucionais relativas à forma e à competência dos actos normativos. As normas da CRP/1976 relativas à forma e à competência dos actos normativos só se aplicam para o futuro, não fazendo qualquer sentido averiguar se, à luz do art°122° da CRP, as normas do Plano de Urbanização da ... deviam ou não ser publicadas no Diário da República para serem válidas e eficazes. Por outro lado, considerando que o DL. n°37 251, de 28/12/1948, que aprovou o PUCS, foi publicado no Diário de Governo, e que na época, só a publicação do diploma legal de aprovação do Plano, e não também a deste, era habitual, atendendo ao tempo já decorrido e sabendo os interessados, pela publicação daquele decreto-lei, que o Plano de Urbanização da Costa Sol tinha sido aprovado, não pode dizer-se que a confiança dos cidadãos na ordem jurídica tenha sido intoleravelmente afectada, e, assim, não ocorre violação dos princípios da segurança e da protecção da confiança, integrantes do princípio do Estado de Direito “(Diário da República, II Série, n°144, de 25/6/1977, pág. 7 274). Esta posição encontra-se novamente explanada no recente acórdão deste STA de 3/5/2005, onde se afirmou que “Na vigência do DL. n°560/71, de 17/12, não era obrigatória a publicação no diário do Governo dos planos de pormenor, mas tão só dos planos gerais ou parciais de urbanização. Assim, os planos de pormenor entravam em vigor logo após a sua aprovação pela Câmara Municipal, ou pelo Ministro das Obras Públicas, quando a área por eles abrangida ainda não estivesse sujeita a plano aprovado, geral ou parcial, ou quando implicassem alteração aos planos em vigor (art°7° de tal diploma). A norma do art°122° da CRP, ao exigir a publicação no Diário da República, dos actos de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local. Sob pena de ineficácia jurídica, não vale para o direito pré-constitucional. A falta de publicação no jornal oficial de um plano de pormenor aprovado antes da entrada em vigor da CRP não é, só por si, suficiente para se ter por violado o princípio da confiança na previsibilidade do direito” (rec. n°81/2004). Por estas razões, as disposições limitativas do Plano, as plantas de zonamento e as prescrições de onde decorria a proibição de construir, apesar de não terem sido publicadas não era obrigatória a publicação no diário do Governo dos planos de pormenor, mas tão só dos planos gerais ou parciais de urbanização, pelo que eram eficazes. Improcede, deste modo, esta parte da conclusão 4ª das alegações da recorrente. Mas nas als. a) a f) da mesma conclusão 4ª defende a recorrente que a sentença está inquinada com erro de direito. Para a verificação deste erro, alega a recorrente que “o facto de o projecto da recorrente se conformar com o PUCS não implicava necessariamente o respectivo embargo, pois o art°5° do DL. n°37 251 que o aprovou previa que a entidade governamental poderia autorizar derrogações às respectivas regras, expressa ou tacitamente; tendo a CMC enviado o projecto para a CCRLVT em 9/4/87, e não tendo esta respondido no prazo de 30 dias, mas só mais de 60 dias depois, o mesmo considerou-se tacitamente autorizado por aquele departamento governamental, nada impedindo o licenciamento camarário; na realidade, não se tratava de alterar o PUCS, sendo por conseguinte inaplicável o processo burocrático destinado a essa alteração, que é expressamente prevista não no art°5°, mas no § único do art°1° do citado DL.; é que um Plano, enquanto acto ou conjunto de actos normativos ou regulamentares, é insusceptível de alteração por quaisquer actos administrativos de licenciamento, ou pareceres ou autorizações que os preparem; essa confusão entre alteração do Plano e autorização para o não seguimento (pontual) das respectivas regras está na base do despacho recorrido que ordenou o embargo e inquina-o por erro de direito; erro este que se estende manifestamente ao pressuposto de não ter havido autorização tácita validamente prestada pela CCRLVT, no qual o mesmo acto se apoia”. Transcrevem-se os mencionados preceitos: Art°1° É aprovado o plano de urbanização da ..., que mereceu parecer favorável do Gabinete do Plano de Urbanização da ..., homologado pelo Ministro das Obras Públicas. § único. Em casos especiais, sobre propostas fundamentadas dos municípios interessados, favoravelmente informadas pela Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, poderá o Ministro das Obras Públicas autorizar, por despacho, alterações de pormenor que não contrariem as normas gerais a que obedeceu a elaboração do plano. Art°5° A licença para a realização de obras não abrangidas pelo artigo anterior só poderá ser concedida mediante prévia autorização dada nos termos do § único do artigo 1°. Para tanto, as câmaras municipais interessadas enviarão à Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização os projectos, em duplicado, das obras que se pretendam executar, acompanhados dos pareceres justificativos dos serviços técnicos camarários. A Direcção-Geral dos serviços de Urbanização devolverá um dos exemplares do projecto, acompanhado do respectivo parecer, no prazo máximo de trinta dias, contados da data em que tenham sido recebidos todos os elementos necessários à sua apreciação. Os projectos considerar-se-ão aprovados se, expirado este prazo, a Direcção-Geral não comunicar o seu parecer ou não solicitar esclarecimentos ou remessa de elementos complementares. A recorrente elaborou um projecto de construção de obra que não se conformava com o PUCS, pois este (Zona HE) apenas permitia moradias com o máximo de 2 pisos e não edificações de 4 pisos, como a recorrente pretendia. Ora, estávamos perante uma obra que não obedecia às disposições do PUCS (como a própria recorrente confessa), pelo que “tal licença só podia ser concedida mediante prévia autorização dada nos termos do § único do artigo 1° (art°5°)”. De acordo com este § único, poderia ser autorizada a licença do projecto de construção apresentado pela recorrente por despacho do Ministro das Obras Públicas precedido de parecer favorável da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização. A lei ao exigir que o despacho autorizativo da licença fosse precedido daquele parecer favorável da DGSU (organismo este substituído pela Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico e este, por sua vez, antecessor da Direcção-Geral do Ordenamento do Território, em tais competências) está a qualificar este parecer como vinculativo. Assim, se tal parecer fosse desfavorável, nunca podia ser licenciado o projecto discordante como PUCS. Porém, a CMC não pediu à DGOT autorização para licenciar a construção pretendida pela recorrente, mas sim à CCRLVT, em 9/4/1987 e como não fosse emitido tal parecer, a CMC e a recorrente entenderam que o mesmo foi tacitamente indeferido, nos termos do art°5° do DL. n°37 251, por, no prazo de 30 dias, não ter havido qualquer decisão. Mas verificar-se-ão os pressupostos para se considerar deferido tacitamente o parecer referido no art°5°? É o que se passa a indagar. A data em o parecer foi pedido á CCRLVT (9/4/1987) estava em vigor, para esta matéria, o art°3° n°1 do DL. n°256-A/77, de 17/6, que referia que “a falta, no prazo fixado para a sua emissão, de decisão administrativa sobre pretensão dirigida a autoridade que tenha o dever legal de a proferir confere ao interessado, salvo disposição em contrário, a faculdade de presumir indeferida essa pretensão para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação” (hoje, a disciplina do silêncio administrativo vem regulada nos arts. 108° e 109° do Código de Procedimento Administrativo). De acordo com aqueles preceitos, a formação de acto tácito depende da verificação dos seguintes requisitos: a) que um órgão da Administração seja solicitado a pronunciar-se num caso concreto; b) que a matéria sobre que esse órgão é solicitado a pronunciar-se seja da sua competência; e) que esse órgão tenha, sobre a matéria em causa, o dever legal de decidir, através de um acto definitivo; d) que tenha decorrido o prazo legal sem que haja sido tomada uma decisão expressa sobre a matéria; e) que a lei atribua significado jurídico ao silêncio da Administração durante esse prazo (Acs. do STA-1ª Secção de 21/10/1997-rec. n°40 828 e do TP de 19/3/1999-rec. n°32 783). No caso dos autos, é posta em causa a formação tácita do parecer por o órgão a quem foi solicitado pronunciar-se não ter competência para tal. A CMC solicitou o parecer favorável à CCRLVT e para se considerar tacitamente deferido, segundo o art°5° do DL. n°37 251, era necessário que esta entidade fosse a competente para emiti-lo. Cabe, então, averiguar quem, neste momento, tem competência para fornecer o parecer em causa. Inicialmente tal competência era da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, como estatuíam os arte. 1° § único e 5° do referido DL. n°37 251, que foi transferida para a Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico, pertencendo hoje à Direcção Geral da Administração do Território. Apesar de muitas das competências anteriormente detidas pela Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização e pela sua sucessora a Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico terem sido transferidas para as Comissões de Coordenação Regionais, a Direcção-Geral do Ordenamento do Território, herdeira daquelas duas Direcções-Gerais, continua a manter outras competências que o originariamente pertenciam àquelas duas Direcções. As Comissões de Coordenação Regional (CCR) criadas pelo DL. n°494/79, de 21/12, são órgãos externos do Ministério da Administração Interna (art°l°) incumbidos de exercer, no respectivo âmbito regional, a coordenação e compatibilização das acções de apoio técnico, financeiro e administrativo às autarquias locais e executar, no âmbito dos planos regionais e em colaboração com os serviços competentes, as medidas de interesse para o desenvolvimento da respectiva região, visando a institucionalização de formas de cooperação e diálogo entre as autarquias locais e o poder central (art°3°). A área do município de Cascais, onde o licenciamento da obra ora em questão se situa, pertence ao âmbito geográfico da CCR de Lisboa e Vale do Tejo (CCRLVT). A Direcção-Geral do Ordenamento do Território (DGOT) é um serviço central do Ministério do Plano e da Administração do Território (art°l° n°1 al.j) do DL. n°130/86, de 7/6), sendo suas atribuições, além de outras, “assegurar a promoção dos planos directores municipais e dos demais planos de ordenamento do território e apreciar todos os que careçam da ratificação do Governo” (art°30° al.c)). Porém, as CCR e a DGOT são realidades distintas. Assim, enquanto como acima se disse as primeiras são classificadas pela lei como órgãos externos do Ministério do Plano e da Administração do Território, a Direcção Geral do Ordenamento do Território é um departamento administrativo daquele Ministério encarregado de uma determinada função específica e determinada, ou de um conjunto de funções específicas afins, no caso as previstas no art°30° do DL. n°130/86, de 7/6 (cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 1° vol., pág.278). De acordo com o art°30° n°2 do Código do Procedimento Administrativo “são irrelevantes as modificações de direito, excepto se for extinto o órgão a que o procedimento estava afecto, se deixar de ser competente ou se lhe for atribuída a competência de que inicialmente carecesse”. Resulta deste texto que todas as competências de que eram titulares aqueles sucessivos organismos lhes continuam a pertencer — agora à DGOT — com excepção daquelas que expressamente lhes foram retiradas e afectas às CCR’S. Assim, apesar de legislação mais recente ter transferido certas competências que anteriormente pertenciam à Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico, sucessora da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização e hoje substituída pela Direcção-Geral do Ordenamento do Território, para as Comissões de Coordenação Regionais (competência das CCR’s para emitirem pareceres nos processos ordinários de loteamento [DL. n°352/87, de 5/11], para emitirem pareceres nas áreas sujeitas às medidas preventivas previstas nos DLs. n°s 17/72, de 13/1 e 124/73, de 24/3 [DL. n°455/88, de 13/12] e certas competências no âmbito do licenciamento de estabelecimentos industriais [DL. n°346/88, de 14/10]), o art°5° do DL. n°37 251, de 28/12/1948 não foi revogado, pelo que a Direcção-Geral do Ordenamento do Território está investida nas competências anteriormente detidas pelas Direcções-Gerais que a antecederam (art°54° n°2 al.e) do DL. n°130/88, de 7/6 — Lei Orgânica do Ministério do Planeamento e da Administração do Território). Daqui resulta que a Câmara Municipal de Cascais, quanto ao licenciamento da obra em causa, devia ter solicitado o parecer, não à Comissão de Coordenação Regional de Lisboa e do Vale do Tejo como o fez, mas à Direcção-Geral do Ordenamento do Território, como a lei o impunha. Todavia, pertencendo quer a CCRLVT quer a DGOT ao mesmo Ministério impunha-se àquela Comissão a obrigação de remeter o requerimento em que se solicitava tal parecer à DGOT, nos termos do art°34° n°1 al.a) do CPA , notificando-se quer a CMC quer o particular daquela remessa. Só que aquela Comissão não procedendo desta maneira violou o já mencionado art°34° n°1 al.a) e aqui é que reside a ilicitude da conduta do Estado. Não era a CCRLVT competente para emitir tal parecer, pelo que nunca se teria formado deferimento tácito sobre o pedido formulado. Improcedem, por estas razões as als. a) a f) da conclusão 4ª das alegações da recorrente. Na alínea P da conclusão 4ª defende a recorrente que “a opção entre a legalização da obra e o embargo sempre teria de ser feita em execução do princípio constitucional da proporcionalidade ou da proibição do excesso, que forçosamente imporia no caso da recorrente a primeira solução, dado o escassíssimo impacto da construção na zona, já pejada de prédios similares e a uma cota bastante superior à do prédio em causa, localizado numa zona baixa do declive do terreno”. A este respeito ponderou-se na sentença para a não verificação da violação de tal princípio que “no que concerne a esta última parte, parece-nos que não é a cota altimétrica que pode determinar a legalidade ou ilegalidade de uma construção, localizada em terreno acidentado, mas sim a sua altura efectiva (medida a partir da cota de soleira) ou o número de pisos. No que respeita à existência de outros prédios em situação semelhante, a alegação da autora tem um cariz essencialmente conclusivo, carente de concretização factual, ónus que por inteiro lhe cabia ( art°432 n°1 do CC )”. O princípio da proporcionalidade está consagrado no art°5° n°2 do CPA . Aqui se diz que “as decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares só podem afectar essas posições em termos adequados e proporcionais aos objectivos a realizar”. O conceito jurídico-administrativo de proporcionalidade decompõe-se em três aspectos: a) a exigibilidade do comportamento administrativo, tendo este de constituir condição indispensável da prossecução do interesse público; b) a adequação do comportamento administrativo à prossecução do interesse visado; c) a proporcionalidade em sentido estrito ou relação custos-benefícios, isto é, a existência de uma proporção entre as vantagens decorrentes da prossecução do interesse público e o sacrifício inerente dos interesses privados (Prof. João Caupers, Direito Administrativo, pág.58). Neste mesmo sentido, se pronunciou o Tribunal Constitucional (Plenário) quando decidiu que “este princípio compreende três vertentes: uma ideia de adequação (da restrição ao objectivo de salvaguardar certo valor constitucional), uma ideia de necessidade ou exigibilidade (da restrição para atingir tal objectivo) e uma ideia de proporcionalidade em sentido estrito (o custo da restrição há-de ser proporcionado ao beneficio da protecção com ela obtida) (Ac. n°103/87, de 2473/1987, in BMJ n°365, pág.318). Todavia, este juízo sobre o equilíbrio entre custos e benefícios, ou seja, o princípio da proporcionalidade, assim como os princípios da justiça, igualdade e imparcialidade, apenas releva, enquanto tal, no âmbito da actividade discricionária, sendo assegurada a sua prossecução, em áreas vinculadas pelo princípio da legalidade (Acs. do STA de 20/2/1997-rec. n°36 677 e de 18/2/1999-rec. n°34 981). No caso presente, estamos perante uma actuação vinculada da Administração, porque de acordo com o art°6° do DL. n°37 251 serão embargadas as obras que tenham sido executadas com desrespeito do disposto em tal diploma. E tal sucedeu porque só podiam aquele diploma apenas permitia habitações de dois pisos enquanto a recorrente, violando a lei, construiu uma com quatro pisos. Não se verifica, por isso, nem a violação do princípio da proporcionalidade, nem a violação daquele art°6°. Improcede, por esta razão, a crítica que neste aspecto é desferida contra a sentença recorrida e a conclusão 4ª no aspecto agora em análise. Nesta mesma conclusão, mas agora na alínea q) alega a recorrente que “o despacho recorrido é omisso acerca dos motivos que teriam conduzido à opção pelo embargo em detrimento da legalização da obra, e por isso enferma de insuficiência de fundamentação”. Escreveu-se na sentença que “como decorre da matéria de facto provada, o embargo decretado em relação ao prédio sub júdice fundamentou-se na desconformidade da obra com o previsto para a zona HE do PUCS”. A recorrente indica como facto gerador da responsabilidade o embargo das obras decretado pelo Sr. SEALOT por estarem em desconformidade com o PUCS. Portanto, como na sentença se concluiu tal acto está devidamente fundamentado. Não se punha sequer em questão a legalização das obras da recorrente por as mesmas não estarem ainda concluídas, apenas estava a sua estrutura, faltando acabamentos. Portanto, tal acto de embargo não está inquinado com o vício de forma por falta de fundamentação. Improcede, pois, também esta parte da conclusão 4ª. Nas als. n) e o) da mesma conclusão 4ª a recorrente é de opinião que sentença recorrida sofre de um erro de direito, porque “pressuposto do embargo previsto no DL. n°37 252 é que a obra não possua virtualidade para ser legalizada e tal pressuposto não foi sequer equacionado pelo despacho recorrido”. Não tem qualquer razão a recorrente. Nas als. e), f) e m) da matéria de facto dada como provada na sentença que “estava o prédio construído, em fase de acabamento, o embargo teve como fundamento a desconformidade da obra com o previsto para a zona HE do PUCS, à data do embargo faltava à ora recorrente gastar cerca de 15 000 contos para acabar o prédio e pô-lo á venda”. A legalização de uma obra de construção tem como pressuposto que a mesma já esteja totalmente acabada, e não meramente em construção ou em fase de acabamento, como sucedia com a obra da recorrente. Assim, impunha-se, naquelas condições, não a legalização da mesma mas sim o seu embargo, ou seja a paralisação da construção de tal prédio. Não se verifica, deste modo, o alega erro de julgamento, improcedendo as als. n) e o) da mesma conclusão 4ª das alegações da recorrente. Nas conclusões 5ª a 9ª entende a recorrente que a decisão recorrida violou o disposto no art°570° n°1 do Código Civil , por ter reduzido a indemnização em 50%. Sustenta para tanto a recorrente que “por um lado, o art°570° n°1 do CC não era aplicável ao caso sub judice porque a sua pretensão não era ilegítima, por o PUCS ser ilegal, e, por outro, é de manter toda a indemnização se a culpa do agente for de tal forma grave em confronto com a actuação do lesado que não justifique a redução, como manifestamente sucedeu neste caso” (conclusões 7ª e 8ª). Diz o art°570° n°1 do CC que “quando um facto culposo do lesado tiver concorrido para a produção ou agravamento dos danos, cabe ao tribunal determinar, com base na gravidade das culpas de ambas as partes e nas consequências que delas resultaram, se a indemnização deve ser totalmente concedida, reduzida ou mesmo excluída”. Alega a recorrente, em primeiro lugar, que o art°570° n°1 do CC não era aplicável ao caso sub judice porque a sua pretensão não era ilegítima, por o PUCS ser ilegal. Ora já se concluiu, e pelas razões supra mencionadas, que o PUCS não era ilegal. Ilegal foi a obra que a recorrente começou a levar a efeito em desconformidade com o previsto para a zona HE do PUCS. Em segundo lugar, a recorrente defende ser de manter toda a indemnização pedida porque a culpa do agente é de tal forma grave, em confronto com a actuação do lesado, que não justifica a redução. A sentença do tribunal “a quo”, entendo estar-se perante uma concorrência de culpas, distribuindo 50% pelo lesante e ora recorrido Estado e 50% pelo lesado. Na sentença recorrida entendeu-se, e bem, que o requisito da ilicitude para haver responsabilidade civil extracontratual do Estado no caso dos autos residia na violação, por parte deste, do art°34° n°1 al. a) do CPA — falta de remessa à DGOT pela CCRLVT do pedido de parecer que lhe fora enviado pela CMC. Ora, na responsabilidade civil extracontratual da Administração pela prática culposa de actos ilícitos a culpa dilui-se na ilicitude (Acs. do STA de 1/6/l999-rec. n°43 505, de 24/4/2002-rec. n°47 353 e de 23/11/2005-rec. n°648/2005). No caso sub júdice, actuou ilicitamente só o recorrido Estado, somente ele praticou aquele acto ilícito (a falta de remessa do pedido de parecer). Em nada, quer a recorrente A... quer a CMC, contribuíram para a violação do citado art°34° n°1 al.a), pertencendo ao Estado toda a responsabilidade deste preceito. Assim, e face ao que acima se escreveu sobre a relação entre ilicitude e a culpa, não se pode concluir, como na sentença se fez, que estejamos perante uma hipótese de concorrência de culpas. A prática do acto ilícito, fundamento da responsabilidade no caso presente, apenas o foi pelo Estado, pelo que não há lugar a qualquer repartição da culpa, nos termos do art°570° n°1 do CC . Procedem, assim, as conclusões 5ª a 9ª das alegações da recorrente, nos termos acabados de expor. Nas restantes conclusões defende a recorrente que na sentença não foram contabilizados para efeitos de indemnização a diferença de valor entre o capital inicial e o capital reinvestido na 5ª obra que resultou precisamente do reinvestimento dos lucros gerados, pelo que o valor da indemnização deve ser o peticionado na sua acção de indemnização. Assim, entende a recorrente que “terá de se tomar em consideração que a sentença recorrida não contabiliza para efeitos de indemnização a diferença de valor entre o capital inicial e o capital reinvestido na 5ª obra que resultou precisamente do reinvestimento dos lucros gerados; assim, enquanto na primeira obra o capital existente para investir é de 120 000 000$00, na 5ª obra já é de 342 732 000$00 e é óbvio que também esta diferença (222 732 000$00) tem de ser indemnizada, pois este é um acréscimo de riqueza que em condições normais seria gerado pela utilização do capital inicial; assim, mesmo seguindo a lógica da sentença recorrida, a indemnização devida deverá ser correspondente à soma da quantia de 222 732 000$00 (diferença entre o capital da 1ª obra e da 5ª obra) e da quantia de 102 819 600$00 (lucro da 5ª obra), ou seja, a quantia de 325 551 600$00; a não ser assim, o reinvestimento do lucro não compensaria pois bastaria à recorrente que tivesse sempre reinvestido o capital inicial de 120 000 000$00 e guardasse para si o lucro de cada obra de 36 000 000$00, sem o reinvestir, para ao fim de cinco obras ter um ganho de 180 000 000$00, bem superior aquele que a sentença recorrida entende ser o valor a indemnizar”. O pedido da recorrente da condenação do Estado ao pagamento da quantia de 425 000 000$00 acrescida de juros de mora à taxa legal desde a citação até efectivo pagamento assenta em duas causas de pedir: o embargo da sua obra, por um lado e, por outro, inexistência ou fraca vigilância da PSP (arts. 35° e 36° da PI). O montante do pedido — 425 000 000$00 — resulta da soma de 25 000 000$00 (prejuízo alegados nos arts. 24º a 54º da PI) e de 400 000 000$00 (prejuízo decorrente da impossibilidade da autora de durante todos estes anos dispor do capital que auferiria pela venda dos andares em 1991/1992, prejuízo este alegado nos arts. 55º e ss. da PI). Relativamente ao pedido de 25 000 contos alega a recorrente que “à data do embargo lhe faltava gastar cerca de 15 000 contos para acabar o prédio e pô-lo à venda, sendo que neste momento a despesa é de 100 000 contos, advinda de vários estragos em tal prédio feita por vagabundos, indigentes e tóxico-dependentes (arts.24° a 38° da PI) e encargos suplementares com a conclusão da obra a que o embargo obrigou (arts. 39° a 54° da PI). Quanto a este pedido escreveu-se na sentença recorrida que “... se não fosse o embargo os andares seriam acabados e vendidos ao público, na altura, por cerca de 120 000 contos e em 1999 o valor de venda dos mesmos andares era de cerca de 260 000 contos. Como a diferença entre o preço de venda dos andares ... se cifra em 140 000 contos e uma vez que a A. alega que para vender o prédio teve de gastar mais 85 000 contos que os 15 000 contos que teria de gastar para concluir o prédio na altura do embargo segue-se que, não obstante não se ter provado o montante exacto dos encargos com o acabamento do prédio, o pedido é claramente improcedente, visto que o acréscimo do produto da venda aos preços actuais em relação ao produto da venda em 1990 é claramente superior, em sede de execução..., embora não se tenha determinado em concreto esses encargos, tendo a autora realizado com a venda do prédio um montante que ultrapassa o montante peticionado, não se verifica o dano invocado e, por isso, o pedido tem de improceder...”. Em suma, o tribunal “a quo” julgou improcedente o pedido de 25 000 contos, por o mesmo não se ter verificado. Por dano, em sentido jurídico, deve entender-se a supressão ou diminuição duma situação favorável que estava protegida pelo direito (Menezes Cordeiro, Direito das Obrigações, Vol. 2°, pág. 283). No conceito de dano, tanto cabe o dano emergente (o que resulta da frustração duma vantagem já existente), como o lucro cessante — o outrora apelidado “dano das oportunidades perdidas” (a não concretização duma vantagem que, doutra forma, operaria). Ora, os danos invocados pela recorrente e a que atribui o montante de 25 000 contos cabem na categoria de danos emergentes, pois correspondem a um invocado prejuízo material advindo da deterioração de um bem. Alega a recorrente que na altura do embargo o valor de venda dos andares era de 120 000 contos e em 1999 o valor de venda dos mesmos andares era de cerca de 260 000 contos, e que inclusivamente já os vendeu todos menos um. Existe, pois, uma diferença de 140 000 contos (260 000 contos — 120 000 contos) que a recorrente recebeu a mais com a venda em 1999 dos andares. Há que deduzir a estes 140 000 contos o montante gasto com a recuperação do mesmo prédio e que a recorrente alega ter sido de 100 000 contos (apesar de nem todos os factos que consubstanciariam tal dano, terem sido provados). Mas estando provado que ainda faltavam, no momento do embargo, obras para se ter o referido prédio como concluído, no montante de 15 000 contos, há que abater tal montante ao hipotético dano de 100 000 contos, de que resultaria uma redução do mesmo para 85 000 contos. Ora, mesmo que se dessem como provados todos os danos invocados nesta sede pela recorrente 85 000 contos, o que é certo é que os mesmos andares têm o valor de venda, como a recorrente confessa, de 260 000 contos, ou seja, recebendo a recorrente 140 000 contos a mais pela venda ulterior de tais andares e apenas alegando ter dispendido 85 000 contos para a recuperação dos mesmos andares, então, não teve qualquer prejuízo no seu património, antes pelo contrário. Improcede, por isso, tudo quanto alega a recorrente neste sentido. Porém, a mesma pede, ainda, a condenação do Estado ao pagamento de 400 000 000$00 “prejuízo decorrente da impossibilidade da autora de durante todos estes anos dispor do capital que auferiria pela venda dos andares em 1991/1992”. Nesta hipótese, estamos perante a invocação de lucros cessantes. Deu-se como provado na sentença recorrida, e no que aqui agora importa, que “... o investimento do produto da venda do prédio em 1990 — 120 000 contos — geraria um lucro de 30%, ou seja, 36 000 contos. Adicionando esses 36 000 contos ao capital inicial, e reinvestindo a totalidade, o lucro subiria para 46 800 contos. Efectuada esta operação cinco vezes (que corresponde ao número de prédios que a A. teria construído durante o período do embargo), obtém-se: 1° investimento: 120 000 000$00 X 0,30 = lucro de 36 000 000$00; 2° investimento: 156 000 000$00 (120 000 contos + 36 000 contos) X 0,30 = lucro de 46 800 000$00; 3° investimento: 202 800 000$00 (156 000 contos +46 800 contos) X 0,30 = lucro de 60 840 000$00; 4° investimento: 263 640 000$00 (202 800 contos + 60 840 contos) X 0,30 = lucro de 79 092 000$00; 5° investimento: 342 732 000$00 (263 640 contos + 79 092 contos) X 0,30 = lucro de 102 819 600$00. Ou seja: um lucro final de 102 819 600$00, que equivale ao dano que a autora efectivamente suportou em consequência de não ter investido atempadamente na sua actividade o montante que obteria pela venda do prédio em 1990”. Contra este montante se insurge a recorrente, defendendo que, por um lado,” aquela importância deve ser acrescida de juros à taxa legal devida para as dívidas comerciais (12% ao ano) desde a citação até integral pagamento, e, por outro, que não foi contabilizada para efeitos de indemnização a diferença de valor entre o capital inicial e o capital reinvestido na 5ª obra, que resultou precisamente do reinvestimento dos lucros gerados” (conclusões 9ª a 13ª). Em suma, a recorrente pretende que os juros devidos sejam calculados como se fossem juros de dívidas comerciais e que a indemnização devida “deverá ser correspondente à soma da quantia de 222 732 000$00 (diferença entre o capital da 1ª obra [120 000 contos] e o da 5ª obra [342 732 contos]) e 102 819 600$00 (o lucro da 5° obra), no total de 325 551 600$00”. Quanto à natureza dos juros já nos pronunciámos atrás, concluindo que os mesmos não têm a natureza comercial, nada mais havendo a acrescentar ao que então se explanou. Relativamente à restante matéria alegada pela recorrente vamos averiguar se lhe assiste razão. Ninguém questiona o direito da recorrente a ser indemnizada pelo quantitativo relativo ao lucro que auferiria com a construção e venda da 5ª obra (102 819 600$00). Mas poderá, ainda, ser classificada como lucro cessante a diferença entre o capital investido na lª obra (120 000 contos) e o capital investido na 5ª obra (342 732 contos)? Deu-se como provado na al. mm) da matéria de facto da sentença que “a A. (recorrente) se manteve em actividade durante o período de 9 anos que durou o embargo, tendo executado obras de construção, auferindo lucros dessa actividade”. Resulta deste facto que a A. não ficou privada de continuar a exercer a sua actividade de construtora pela circunstância da obra em causa nos presentes autos ter sido embargada e, por isso, paralisada, continuando a enriquecer o seu património no exercício da tal actividade. Canalizou, assim, a recorrente todo o seu potencial para outras obras de construção, onde, no seguimento do que foi dado como provado, teria conseguido um lucro de 30%. A diferença pretendida pela autora entre a 1ª obra e a 5ª obra só se compreenderia se a mesma ficasse impossibilitada do exercício da sua actividade por falta da quantia investida na primeira obra, o que não sucedeu. Se tal tivesse acontecido, poderia falar-se em lucros cessantes, dado que, por a obra ter sido embargada, não pode realizar a quantia investida e o respectivo lucro, ficando frustrada a entrada no seu património dos lucros dos futuros investimentos que não foram feitos por falta daquela quantia. Mas não foi o que sucedeu, dado que a recorrente continuou, apesar do embargo, a exercer a sua actividade, construindo novas obras durante aquele período. Em suma, não se está perante a não concretização duma vantagem para a recorrente que, doutra forma, operaria, pelo que a quantia pretendida não cai no domínio do dano por lucros cessantes. Em concordância com tudo o exposto, procedendo as conclusões 5ª a 9ª das alegações da recorrente, nos termos acima expostos, e improcedendo as restantes conclusões, concede-se parcial provimento ao presente recurso jurisdicional, condenando o recorrido Estado a pagar à recorrente a quantia de 102 819 600$00, acrescida de juros à taxa legal, desde a citação até integral pagamento, absolvendo-o do restante do pedido. Custas pela recorrente. Lisboa, 14 de Março de 2006.- Pires Esteves (relator) – António Madureira – Edmundo Moscoso .