1Relatório
A..., identificada nos autos, recorreu para este Supremo Tribunal do Acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo que rejeitou o RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO por si interposto do despacho do Ex.mo Sr. SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA JUSTIÇA, formulando as seguintes conclusões:
1ª) A recorrente reclamou da classificação que lhe foi atribuída pelo júri do concurso a Técnica Superior do STA. Daí que a entidade homologante tivesse o dever de se pronunciar sobre as ilegalidades/vícios praticados.
2ª) E como o ente homologante não o fez, estava o membro do governo competente para conhecer do recurso hierárquico necessário a abertura da via contenciosa, vinculado a conhecer dessas ilegalidades/vícios e ainda da própria competência do homologante.
3ª) E como a autoridade recorrida não o fez, igualmente estava o douto acórdão recorrido, vinculado a conhecer da competência do autor do despacho homologatório por tal vício anteceder os demais, conforme disposto no art.57° da LPTA.
4ª) E a conhecer dos vícios imputados ao despacho de 30ABR2001 do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Justiça como autoridade recorrida.
5ª) Porém não o fez, preferindo rejeitar o recurso contencioso sob a invocação de ilegitimidade da recorrente, e no entendimento de que com a procedência do recurso não se veria repercutido na esfera imediata da recorrente um benefício, e de que depois de nomeada é irrelevante a classificação obtida no concurso, pois que a concorrente fica em pé de igualdade com as restantes concorrentes promovidas.
6ª) Mas assim decidido, contradiz-se na parte em que afirma que: "Na verdade, a finalidade da lista de classificação final é a ordenação das candidatas a concurso de promoção, aí se esgotando".
8ª) Ora se com o recurso hierárquico e subsequente recurso contencioso se impugna precisamente essa lista de classificação final, que se deva considerar manter-se em aberto o interesse da recorrente.
9ª) A contradição constitui nulidade prevista no art.668° n.º 1 al. c) do CPC. 10ª) Por outro lado, se o não conhecimento do mérito do recurso se deve ao facto da nomeação entretanto ocorrida, seria então (mas sem conceder) caso de inutilidade superveniente da lide, mas nesse caso sempre o douto acórdão recorrido violou o disposto no art.287° al. e) do CPC e o disposto no art.42° do Dec. 294/98 de 11 de Julho e no art.48° da LPTA.
11ª) Rejeitando o recurso no entendimento de que tendo a candidata obtido vaga, é indiferente discutir-se se foi bem ou mal classificada, violou o douto acórdão recorrido o princípio da justiça e da incapacidade previsto no art.6° do Código de Procedimento Administrativo.
12ª) Não indica o acórdão recorrido qual o preceito legal ao abrigo do qual apreciou a (falta de) interesse da recorrente. Assim que o mesmo se encontra ferido de nulidade atento o disposto no art.668° nº. 1 al. b) do CPC.
12ª) À cautela, se entendido que acolheu o disposto no art.46° n°. 1 do RSTA e/ou no art.821° n°.2 do Código Administrativo; e no art.173° do CPA respectivamente das Respostas da autoridade recorrida e da recorrida particular; então que tais artigos com o entendimento que lhes foi dado no acórdão recorrido se encontrem feridos de inconstitucionalidade por ofensa ao disposto no art.266° n°.2 e 268° nº.4 da Constituição da República Portuguesa na sua 4ª Revisão Constitucional (Lei Constitucional 1/1997 de 20 de Setembro).
13ª) Estando a Administração vinculada a atribuir à recorrente uma classificação justa (Ac.16FEV2000 da 1ª Secção do STA; na AD/STA n°.463 - Julho 2000) que existe um direito ou interesse legalmente protegido, o qual foi lesado pelo acto homologatório e pelo acto recorrido, havendo consequentemente lugar à sua impugnação, precisamente ao abrigo do disposto no art.268° n°.4 in fine da CRP na sua quarta revisão.
14ª) Deve douto acórdão recorrido ser revogado, declarando-se a recorrente parte legítima, e no mais - se assim entendido - ordenada a baixa do processo ao TCA para aí se conhecer da (in)competência do ente homologante e/ou do mérito do recurso.
Respondeu a entidade recorrida defendendo a manutenção do acórdão recorrido. Respondeu igualmente a interessada particular ..., formulando as seguintes conclusões:
1ª) A legitimidade activa afere-se pelo interesse na anulação do acto impugnado, tendo interesse nesta anulação aquele que com verosimílhança, aferida pelos termos peticionados, invoque um direito ou interesse legalmente protegido susceptível de ter sido lesado com a prática do acto, retirando da anulação pretendida uma qualquer utilidade ou vantagem, dignas de tutela jurisdicional.
2ª) - No recurso contencioso de anulação a legitimidade activa depende da titularidade de um interesse directo, pessoal e legítimo na procedência do recurso (art. 46°, n° 1 do RSTA e art. 821°, n° 2 do Código Administrativo, "ex vi" do art. 24°, alíneas a) e b) da LPTA), donde resulta que para dispor de legitimidade para a impugnação contenciosa terá a recorrente de esperar, com a anulação do acto, a obtenção de uma vantagem ou beneficio que se repercuta necessariamente na sua esfera jurídica.
3ª) - Após ter sido provida numa das vagas postas a concurso, cuja nomeação aceitou, a recorrente aceita inequivocamente os efeitos decorrentes do acto recorrido, pelo que não subsiste um interesse digno de merecer tutela jurisdicional, privando a impetrante de pretender a anulação do acto impugnado por carecer de legitimidade para o efeito.
4ª) - A finalidade do concurso de acesso é o do preenchimento dos lugares vagos (art. 6º, n° 2 e art. 7°, ambos do Decreto-Lei n° 204/98, de 11 de Julho), pelo que desde que classificadas e aprovadas em ordem ao preenchimento de uma das vagas postas a concurso fica satisfeita a legítima expectativa das concorrentes, traduzida na pretensão de virem a ser providas numa daquelas vagas.
5ª) - Ora, sendo a finalidade da ordenação dos candidatos a concurso de promoção, em lista de classificação final, a de afastar aqueles que não possuam vaga, quando coincide o número de vagas com o número dos candidatos, a ordenação destes não tem efeitos práticos pois tal promoção a todos está garantida.
6ª) - Assim sendo, mostra-se indiferente a ordenação das candidatas naquela lista, posto que qualquer que fosse o resultado dessa ordenação, a situação de ambas as concorrentes permaneceria inalterada uma vez que se manteria a sua promoção na categoria de técnico superior principal. Por tal motivo, não existe interesse juridicamente tutelado em impugnar a lista de classificação final, pois daí não resultaria qualquer proveito para qualquer das candidatas.
7ª) - A avaliação efectuada no âmbito de concurso de acesso e os efeitos da classificação final nesta sede, esgotam-se com o provimento dos candidatos nos lugares postos a concurso, motivo pelo qual, na situação em apreço, existindo duas candidatas para o preenchimento das duas vagas, tendo ambas sido classificadas em ordem a ser providas nas vagas existentes, não subsiste qualquer interesse juridicamente tutelado em impugnar a referida classificação final, pois daí não resulta qualquer vantagem ou prejuízo para as candidatas admitidas a concurso.
8ª) - E, como é a todas as luzes recorrente, na anulação do acto consequente rejeição do recurso.
9ª) - Posto o que vem dito, o alegado interesse da impetrante melhor classificação, quer na valorização profissional do seu corriculum profissional constituem interesses reflexos ou eventuais, não justificando jurisdicional por via do recurso contencioso.
10ª) - O acto homologatório da lista de classificação final consubstanciado no despacho de 6.11.2000, do Subdirector - Geral da Administração da Justiça. Em substituição, foi praticado por entidade com competência para o proferir, sendo, por isso, válido e eficaz.
11ª) - Os argumentos aduzidos na petição de recurso no que tange à invocada nulidade do acto homologatório da lista de classificação final, por alegada incompetência absoluta de quem o praticou – Subdirector -Geral da Direcção-Geral da Administração da Justiça, em substituição - não procedem, porquanto aquele acto de homologação foi praticado por entidade competente (art. 21°, n° 1 da Lei n° 49/99, de 22 de Junho e art. 41° do Código do Procedimento Administrativo).
12ª) - Acresce que, compulsado o Decreto-Lei n° 146/2000, de 18 de Julho, que aprova a Lei Orgânica do Ministério da Justiça, permite-se que os Directores-Gerais e Sudirectores-Gerais dos serviços criados "ex novo", possam ser providos antes de publicados os respectivos diplomas orgânicos (art. 38°, n° 3 do citado diploma legal), motivo pelo qual não procede a argumentação da recorrente a respeito da falta de competência do autor do acto homologatório da lista de classificação final do concurso em apreço.
13ª) - O douto acórdão posto em crise deverá manter-se nos exactos termos que o fundamentaram, por não ter violado quaisquer preceitos legais, nomeadamente, o art. 668°, n° 1, alíneas b) e c), do Código de Processo Civil ou, sequer, preceitos constitucionais, nomeadamente o art. 266°, n° 2, e art. 268°, n° 4, da Constituição da República Portuguesa, conforme pretende a recorrente.
Neste Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos foi o processo à conferência.
O Acórdão do Tribunal Central Administrativo deu como assente a seguinte matéria de facto:
- a)a recorrente candidatou-se ao concurso para Técnica Superior Principal do Supremo Tribunal Administrativo aberto por aviso n.º 10354/99, publicado no DR 144, II Série de 23/6/99, que visava o provimento de 2 lugares de Técnico Superior Principal do quadro de pessoal dos serviços de apoio do Supremo Tribunal Administrativo.
- b)em 6/11/00 foi proferido pelo Subdirector Geral despacho homologatório da lista de classificação final do concurso em causa, no qual a recorrente ficou classificada em 2º lugar, com 15 valores;
- c)a recorrente interpôs recurso hierárquico deste despacho homologatório para o Secretário de Estado Adjunto, que por despacho de 30/4/01 o rejeitou.
2.2. Matéria de direito
O Acórdão recorrido rejeitou o recurso por ilegitimidade activa da recorrente. Para tanto apoiou-se no Acórdão deste Supremo Tribunal (Pleno) de 16-3-2002, rec. 40961, e concluiu que não tinha legitimidade activa, no recurso contencioso, o candidato a um concurso que tenha sido provido numa das vagas para que o mesmo foi aberto. “Na verdade – argumenta-se no acórdão recorrido – os demais interesses que o recorrente invoque, relativos à valorização do seu curriculo profissional, constituem interesses reflexos ou eventuais, não justificando a tutela jurisdicional pela via do recurso contencioso” – fls. 106.
A recorrente, nas suas alegações, insurge-se contra a decisão recorrida imputando-lhe: i) violação do art. 57º da LPTA, por ter decidido a questão da legitimidade activa antes da incompetência do autor do acto; ii) a nulidade por contradição da fundamentação; iii) a nulidade por falta de indicação da norma legal ao abrigo da qual rejeitou o recurso; iv) a violação do art. 266º e 268º, 4 da CRP.
Apreciaremos as questões, começando porém por apreciar as nulidades imputadas ao Acórdão, e, improcedendo estas as demais questões pela ordem por que foram suscitadas.
i) nulidades imputadas ao Acórdão
Apesar da recorrente dizer que o Acórdão não indica a norma legal em que assenta a sua concepção de legitimidade activa, tal não é verdade. O Acórdão invoca o art. 268º, n.º 4 da CRP (primeira linha de fls. 105) como atribuindo legitimidade activa em função da titularidade de um “interesse directo pessoal e legítimo”. Fundamenta este entendimento na jurisprudência do STA e doutrina que cita a propósito. Não faz uma referência expressa ao art. 46º, 1 do Reg. do STA, mas utiliza precisamente as palavras aqui previstas, isto é, a legitimidade decorre da titularidade de um “interesse directo, pessoal e legítimo”.
Assim, o quadro jurídico invocado pelo Acórdão é perfeitamente claro e unívoco, para que se considere suficientemente fundamentado. Tanto é assim que a recorrente, para poder invocar a inconstitucionalidade do entendimento seguido, supõe e concretiza (bem) quais as normas jurídicas em causa.
A contradição que é imputada ao Acórdão decorre, para a recorrente, do facto de se admitir que “a finalidade da lista de classificação final é a ordenação dos candidatos a concurso de promoção, aí se esgotando”, quando o que se impugna é exactamente “essa lista de classificação”.
A recorrente, em nosso entender, não interpreta correctamente a expressão usada no Acórdão. Quando o Acórdão diz “aí se esgotando”, está a referir-se à promoção, isto é, os efeitos da lista de classificação de candidatos a um concurso esgotam-se com a respectiva promoção e não à mera ordenação. Este entendimento é, de resto, o que se molda ao contexto do Acórdão. Na verdade, no entendimento do Acórdão, o que implicou a ilegitimidade foi a circunstância da pretensão do concorrente ter sido satisfeita. Só a nomeação (promoção) para o lugar a que concorreu satisfez a pretensão da concorrente, pelo que só atendendo a este facto se podem interpretar as demais passagens da decisão. Com esta interpretação o Acórdão é perfeitamente coerente.
Improcedem, assim, as arguidas nulidades.
ii) violação do art. 57º da LPTA
Neste ponto a recorrente entende que deveria ter-se conhecido, em primeiro lugar da incompetência do autor do acto.
É manifesto que não tem razão.
A incompetência (mesmo a absoluta) é um vício do acto, que só é conhecido pelo tribunal se estiverem reunidos todos pressupostos processuais. Por essa razão o art. 57º da LPTA começa por dizer que “se nada obstar ao julgamento do objecto do recurso…”, ou seja, a ordem de apreciação dos vícios que aquele artigo impõe, cede prioridade à apreciação de todas as questões que obstem ao conhecimento do mérito. É certo que a competência é o pressuposto processual, cujo conhecimento a lei impõe prioritariamente – art. 3º da LPTA. Mas, como é óbvio, trata-se da competência do tribunal e não do autor do acto, isto é, da competência entendida também como pressuposto processual.
Improcede, assim, o alegado vício.
iii) violação dos artigos 266º,2, 268º 4 da Constituição
A arguição deste vício levanta duas questões: Em primeiro lugar saber se a interpretação que o Acórdão do Tribunal Central Administrativo fez das regras sobre a legitimidade activa e a sua aplicação ao caso concreto, está correcta; em segundo lugar, e na afirmativa, saber se tal aplicação viola os referidos preceitos constitucionais.
A interpretação acolhida no Acórdão do Tribunal Central Administrativo, relativamente à legitimidade activa no recurso contencioso de anulação seguiu de perto o Acórdão deste Supremo Tribunal (Pleno) de 16/3/2001 (recurso 40961). No essencial defendeu que “após ter sido provido numa das vagas para que foi aberto o concurso, cuja nomeação aceitou, não subsiste um interesse digno de merecer tutela jurisdicional, pelo que o recorrente perde legitimidade para pretender anular o acto impugnado” – cfr. fls. 106.
No presente caso, deve manter-se a tese do Acórdão. Na verdade, o entendimento deste Supremo Tribunal tem sido (como se resume no Acórdão de 22 de Setembro de 2002, recurso 28.182, Apêndice ao Diário da República, 9-9-2002, pág. 5001 e seguintes) o de que “carece de legitimidade, por falta de interesse directo na anulação do acto, o concorrente que num concurso de provimento, tendo sido graduado na lista de classificação final abaixo da classificação por si pretendida, tenha sido nomeado para o cargo no mesmo despacho que nomeou os restantes concorrentes /cfr. Acórdãos de 19-5-94 (recurso 32.088)
No presente caso, a recorrente invoca como interesse lesado a classificação em si mesma, e os danos daí emergentes para o seu curriculum profissional. Ora este tipo de danos, segundo a jurisprudência deste Supremo Tribunal (Pleno) “são juridicamente irrelevantes para efeitos de legitimidade activa na impugnação”. Com efeito no Acórdão de 16 de Março de 2001 (recurso 40.961) – Apêndice ao Diário da República, 17 de Fevereiro de 2003, pág. 421 – explicitou-se que: “as correspectivas utilidades ou vantagens que o recorrente, nesse tocante, podia retirar da anulação contenciosa do acto recorrido não resultam directa e imediatamente da anulação do acto, mas por via reflexa e até eventual no que concerne ao benefício invocado relativamente ao currículo profissional ( ...) só se podem considerar conexionados com a sua pretensão já acima definida, numa posição recuada em segunda linha, por forma reflexa ou eventual, não se contendo no objectivo primário da pretensão, a qual foi satisfeita (...) e nessa medida tais interesses são desde logo juridicamente irrelevantes para efeitos de3 legitimidade activa na impugnação daquele acto””. No mesmo sentido foi proferido o Acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal de 30 de Abril de 1977, recurso 30.263; de 30/4/1997 (recurso 30.263) Ap. Diário da República, 18 de Abril de 2000, pág. 1009; 25/10/64 (recurso 13.778) Ap. Diário da República, 6-2-87, pág. 4183.
De acordo com o entendimento exposto, com o qual concordamos inteiramente, a recorrente não tinha efectivamente legitimidade activa para interpor recurso contencioso de anulação, dado que com a sua nomeação, a sua concreta pretensão foi acolhida, sem qualquer dano juridicamente relevante para os seus interesses.
Será este entendimento conforme ao artigo 268º, 4 e o art. 266º, 2 da Constituição?
O entendimento quanto à legitimidade activa seguido não só não afronta, como é o que resulta da articulação do art. 268º, 4; 20º da CRP e 46º, 1 do Reg. STA aplicável ex vi do art. 24, b) da LPTA. O art. 20º da CRP garante o acesso ao direito.
O art. 268º, n.º 4 da CRP garante aos “interessados” o direito ao recurso contra actos ilegais lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos. Este direito ao recurso contra os actos ilegais representa, assim, no domínio do direito administrativo, a especificação do direito geral de acesso aos tribunais previsto no art. 20º - cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, Para um Contencioso Administrativo dos Particulares, pág. 121. O reconhecimento do direito ao recurso contencioso está assim garantido constitucionalmente apenas aos “titulares de direitos ou interesses legalmente protegidos”. Como refere VIEIRA DE ANDRADE, a Justiça Administrativa, 3ª Edição, pág. 93 “(…) Só os titulares de direitos ou interesses legalmente protegidos são abrangidos pela garantia constitucional do direito de recurso contencioso e do direito de acção junto dos tribunais administrativos (art. 268º, n.º 4 e 5)”. Deste modo, o que resulta do texto constitucional, não é recorribilidade contenciosa por toda a gente de todos os actos administrativos ilegais. Não é a ilegalidade do acto, o critério da sua recorribilidade, por todos e cada um, no contencioso dos particulares. O texto constitucional exige que o particular que queira recorrer de um acto administrativo ilegal, tenha uma especial conexão com o acto ilegal, isto é, que seja o titular de um interesse “legalmente protegido” lesado pelo acto ilegal. A Constituição no artigo 268º, 4 (para os actos administrativos) e nº 5 (para as normas administrativas) refere-se expressamente à lesão de direitos ou interesses “legalmente protegidos” como condição do direito de impugnação contenciosa, pelo que o entendimento seguido no Acórdão recorrido quanto à legitimidade activa em função da titularidade de um interesse pessoal, directo e legítimo não ofende o direito ao recurso constitucionalmente garantido.
A recorrente defende ainda a violação do art. 266º, 2 da CRP, mas inclui a violação de tal preceito no entendimento dado pelo Acórdão recorrido ao pressuposto processual da legitimidade activa. Este artigo consagra o princípio da legalidade, impondo à Administração a actuação subordinada à lei. A violação deste princípio, no domínio da actividade vinculada, não tem autonomia: se a Administração ofende a lei, o vício relevante é o de violação da lei ordinária. Mesmo no caso do acto administrativo violar “os princípios da igualdade, proporcionalidade, justiça, imparcialidade e boa fé” (cfr. art. 266º, 2 parte final), é a violação em concreto de tais princípios que impõe a invalidade. Assim, a invocação da violação do princípio da legalidade não tem grande sentido, por falta de espaço (residual) para a sua efectividade autónoma. Dado termos concluído que o entendimento sufragado no Acórdão recorrido não é ilegal, e não tendo a recorrente (ao invocar a violação do art. 266º, 2 da CRP) especificado qual a regra ou princípio jurídico concreta e autonomamente violado, entendemos que não se verifica a violação do referido preceito.
