Cumpre decidir.
«Ante omnia», é de apreciar a reclamação deduzida do despacho que julgou extinta a instância. Esse despacho apresenta logo a particularidade de se desviar da perspectiva por que, neste STA, se têm abordado os assuntos do presente género. E cremos que a solução acolhida no despacho reclamado não é a melhor, sendo preferível julgar que a instância deve subsistir – como a reclamante preconiza.
Foi essa a solução acolhida no despacho saneador proferido no processo n.º 486/13, deste STA, onde, previamente à pronúncia final aí emitida, se expendeu o seguinte:
“E começaremos por notar que a «cessação jurídica» prevista no art. 9º, n.º 3, da Lei n.º 11-A/2013 não obsta à emissão da presente pronúncia. É que o fundamental interesse que a Junta de Freguesia de Ermelo prossegue na acção – relacionado com a intangibilidade dos seus limites territoriais – é transferível para a nova freguesia chamada «União das Freguesias de Ermelo e Pardelhas». De modo que a extinção jurídica da Freguesia de Ermelo nunca traria a extinção da instância nestes autos («ex vi» do art. 276º, n.º 3, do CPC aplicável – cfr. o art. 7º, n.º 2, da Lei n.º 41/2013, de 26/6), limitando-se a nova freguesia a ingressar na lide, «ope legis», no lugar da primitiva requerente e a assumir, além do mais, a posição de autora; e sem que isso exija uma prévia habilitação, por o caso se não incluir na hipótese do art. 271º do CPC.”
Aderimos aqui às considerações que antecedem. Delas resulta que a 2.ª reclamação em apreço merece deferimento e que, por isso mesmo, nada obsta a que imediatamente passemos a conhecer da 1.ª.
Ora, o despacho que é objecto da 1.ª reclamação tem o seguinte teor:
“A(s) Freguesia(s) autora(s) veio (vieram) propor a presente acção especial contra a Assembleia da República visando a impugnação do acto administrativo que diz(em) estar contido na Lei n.° 11-A/2013, de 28.1, Lei através da qual a(s) requerente(s) foi(oram) extinta(s) e agregada(s) a outra e, subsidiariamente, se o tribunal entender que se trata de uma norma, a declaração da sua inconstitucionalidade. Imputou-lhe (aram-lhe) vários vícios.
A Assembleia da República contestou sustentando, em primeiro lugar, a incompetência dos tribunais administrativos, estribando-se, para o efeito, na abundante e uniforme jurisprudência deste STA e, depois, na inimpugnabilidade do acto.
Vejamos.
A Lei n.° 22/2012 aprovou “o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica”, fixando os respectivos procedimentos, e a Lei n.° 11-A/2013, de 28 de Janeiro, procedeu à “reorganização administrativa do território das freguesias”, constando o novo quadro de freguesias no anexo I.
Todos os efeitos da Lei n.° 22/12 extinguiram-se com a publicação e entrada em vigor da Lei n.° 11-A/13 que lhe deu execução. De todo o modo, este Tribunal, repetidamente, tem afirmado que os procedimentos referidos em qualquer destas leis se inserem no âmbito da função política e legislativa que não cabe aos tribunais administrativos apreciar (art. 4°, n.° 2, alínea a) do ETAF). Veja-se, como meros exemplos, os recentíssimos acórdãos do Pleno deste STA de 4.7.13 proferidos nos processos 399/13 e 469/13 e da Secção de 9.1.13, proferido no processo 1420/12 e de 24.4.13 no processo 256/13 no seguimento, aliás, de toda a sua jurisprudência.
Neste último aresto escreveu-se o seguinte
“2. A decisão cuja suspensão se pede insere-se no quadro da actividade legislativa da Assembleia da República.
Na verdade, nos termos do artigo 164.°, n), da Constituição da República Portuguesa é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a criação, extinção e modificação de autarquias locais.
E conforme o artigo 236.°, 4, da mesma Lei fundamental a divisão administrativa do território é estabelecida por lei.
3. Aos tribunais administrativos não compete apreciar litígios tendo por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa - artigo 4.°, n.° 2, a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro”.
Em matéria de normas os tribunais administrativos apenas são competentes para apreciarem a legalidade das normas emitidas no exercício da função administrativa (art. 4° n.° 1, alínea b), do ETAF) sendo que a competência para apreciar a constitucionalidade, com força obrigatória geral, dos actos normativos emanados do poder legislativo cabe, exclusivamente, ao Tribunal Constitucional (art. 281°, da CRP).
À rejeição liminar da providência cautelar por manifesta ilegalidade das pretensões apresentadas com os fundamentos adiantados (Aos tribunais administrativos não compete apreciar litígios tendo por objecto a impugnação de actos praticados no exercício da função política e legislativa - artigo 4°, n.° 2, a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro — como é óbvio, os actos aqui referidos são os actos políticos, que nem sequer são justiciáveis, e os actos materialmente legislativos cuja declaração de ilegalidade com força obrigatória geral apenas cabe ao Tribunal Constitucional nos termos do art. 281º da CRP), ao abrigo do disposto no art. 116°, n.° 2, alínea d), do CPTA, corresponde a incompetência do tribunal para apreciar a acção pelas mesmíssimas razões.
Assim, sob a égide da alínea i) do art. 27° do CPTA e tendo em consideração o preceituado nos seus art.s 13° e 14°, n.° 2, e ainda nos art.s 101°, 102°, n.° 1, 493°, n.°s 1 e 2, e 494°, alínea a), do CPC, julgo este STA incompetente, em razão da matéria, para apreciar a acção e absolvo a ré da instância.
Custas a cargo da(s) autora(s) (a situação não se enquadra na alínea g) do n.° 1 do art. 4° do Regulamento das Custas Processuais nem em qualquer outra hipótese de isenção, podendo ver-se, para o efeito, os acórdãos do Pleno deste Tribunal acima identificados sendo que a argumentação que lhes subjaz é a que consta do acórdão deste Supremo Tribunal de 9.1.2013 proferido no processo 1341/12, que ora se reitera, onde se concluiu que: “no caso concreto a reclamante não actua em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, nem de qualquer interesse difuso que lhe cumpra especialmente defender (vide arts. 34° da Lei n° 169/99 de 18/9, 2°/2 da Lei n° 83/95 e 9° /2 do CPTA). Tão-pouco actua em defesa dos bens da autarquia. Age em defesa da vigente divisão administrativa do território (vide art. 236°/4 da CRP), valor que não está incluído no elenco dos que lhe conferem isenção de custas”).
Notifique.”
Constata-se, portanto, que o 1.º despacho reclamado partiu da qualificação dos actos impugnados – como político-legislativos – para a consequência de que, em virtude da natureza deles, seria flagrante a incompetência «ratione materiae» do tribunal. E, verificada a falta desse pressuposto processual básico, era impossível que o despacho prosseguisse a indagação e se pronunciasse sobre a bondade dos actos («vide» o art. 608º, n.º 2, do actual CPC).
Assim, a denunciada omissão de pronúncia é imaginária e deve-se à incompreensão da reclamente, que não parece ter captado o sentido do despacho em apreço.
Por outro lado, o modo como o despacho qualificou os actos impugnados, recusando-lhes natureza administrativa, é absolutamente exacto, ajustando-se à jurisprudência constante do STA neste domínio. Tudo o que o despacho disse a propósito do assunto é, até, evidente por si, merecendo a nossa concordância sem necessidade de adição de outros argumentos no mesmo sentido.
É ainda claro que a natureza dos actos não muda por a Assembleia da República haver legislado sob proposta do Governo. E é também óbvio que só por absurdo o STA se poria a enfrentar as questões de fundo num processo que já dissera extravasar da sua competência material. Aliás, esta posição do STA, que resulta de regras processuais elementares, não fere a ideia de uma tutela jurisdicional efectiva.
Por último, o despacho também resolveu com acerto o problema ligado às custas, pois a solução adoptada, e que foi explicada, corresponde à jurisprudência que entretanto se firmou neste STA – e que, desde então, se tem mantido constante.
Nestes termos, acordam:
- a)Em deferir a reclamação interposta a fls. 90 e ss., revogando-se o despacho de fls. 82 e s., aí reclamado;
- b)Em indeferir a reclamação interposta a fls. 56 e ss..
A reclamante pagará as custas relativas à reclamação em que decaiu, fixando-se a taxa de justiça em 3 UC.
Lisboa, 6 de Março de 2014. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.
