023/17 - Tribunal dos Conflitos

I- Tendo uma ação sido proposta antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2/10, que alterou o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o regime aplicável, quanto ao âmbito da jurisdição dos Tribunais Administrativos, é o que vigorava na data da propositura da ação, atento o disposto no art.° 38.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, que estipula que a competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de direito, exceto se for suprimido o órgão a que a causa estava afeta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecia para o conhecimento da causa.

II- Assim, são competentes os tribunais judiciais para conhecer de uma ação proposta em 19/01/2015, em que se discute o vencimento antecipado de um contrato de mútuo outorgado entre uma Região Autónoma e uma entidade bancária, uma vez que não se verificavam os requisitos previstos no art.º 4.º n.º 1, alínea f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, que estatuía que competia aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tinham, nomeadamente, por objeto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.

ACORDAM NO TRIBUNAL DOS CONFLITOS

I. Relatório

1. A……………., S.A., Sucursal em Portugal, intentou ação declarativa de condenação contra a Região Autónoma da Madeira, pedindo a condenação desta no pagamento da quantia de € 32.397.527,67, sendo € 30.000.000,00 a título de capital, € 301.368,67 a título de juros vencidos e € 2.096.159,00 de lucros cessantes, calculados nos termos da cláusula 12a do contrato de mútuo junto aos autos, acrescidos de despesas e custos com honorários de advogados.

Para o efeito, alegou em síntese:

Entre as partes foi celebrado um contrato de financiamento pelo valor de € 30.000.000,00, pelo prazo de 6 anos, a contar da data de disponibilização, que teve lugar em 5 de agosto de 2010, tendo sido estabelecida na cláusula 16a as condições de exigibilidade antecipada da quantia mutuada.

Na sequência da celebração do contrato verificou-se um agravamento considerável da situação económica da mutuária que determinou o vencimento dum empréstimo obrigacionista garantido pela ré e desencadeou uma situação de "cross default" (No artigo 154.° da petição inicial esclarece-se: "Conforme explica Soares Veiga, nas cláusulas de «cross default» "estabelecem-se obrigações que o devedor assume perante o banco quanto à operação concreta pactuada. Mas, para além dessas obrigações, diretamente relacionadas com a operação contratada, as partes (banco e cliente) pactuam que o incumprimento de obrigações assumidas pelo cliente em relação a outras operações, pactuadas ou não com o mesmo banco, implicarão o vencimento antecipado das obrigações contratadas com o banco na operação em causa. No fundo, o banco concede um crédito a um seu cliente envolvido em outras operações, na persuasão de que o cliente irá pontualmente honrar tais compromissos, o que, a não se verificar, poderá criar uma situação de incumprimento generalizado, que pode conduzir até a uma situação falimentar" Cfr. Vasco Soares da Veiga, Direito Bancário, 2.ª Edição Revista e Atualizada, Livraria AImedina, Coimbra, 1997, p.377." ) prevista na cláusula 16.1.4 do contrato de financiamento celebrado com a autora.

Por outro lado, o agravamento do endividamento da ré também é causa de vencimento antecipado, nos termos da cláusula 16.1.6, havendo um risco efetivo da autora não ver satisfeito o seu crédito.

Em consequência, a autora decidiu acionar a cláusula de vencimento do empréstimo e exigir o pagamento antecipado da quantia mutuada, a que acrescem juros e despesas.

2. A ré contestou sem se pronunciar sobre a competência do tribunal para julgar a presente ação, pugnando pela improcedência da mesma.

3. Na audiência prévia as partes foram convidadas a pronunciar-se sobre a questão da competência em razão da matéria do tribunal cível para julgar a presente ação.

4. Ambas as partes apresentaram alegações por escrito, concluindo pela competência do Tribunal Cível.

5. Foi proferido despacho, com o seguinte teor na sua parte decisória:

«Por todo o exposto, julgamos o Tribunal Cível incompetente em razão da matéria para julgar a presente ação, absolvendo a ré da instância (art.s 96.° al. a), 99.°, 278.° n.º 1 al. a), 577° al. a) do Código de Processo Civil)».

6. Inconformada, a autora recorreu para o Tribunal da Relação que decidiu julgar improcedente a apelação mantendo o despacho recorrido.

7. Novamente inconformada com a decisão do tribunal de segunda instância a autora interpôs recurso de fixação definitiva do tribunal competente para o Tribunal de Conflitos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 101.°, n.º 2, do Código de Processo Civil, tendo apresentado as seguintes conclusões, que se sintetizam:

A. O Tribunal da Relação de Lisboa não teve em conta o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2/10, que entrou em vigor em 1/12/2015 e que eliminou a antiga alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF;

B. Na sequência desta alteração legislativa deixou de existir norma habilitadora no ETAF que permita atribuir competência aos tribunais administrativos para dirimir o presente litígio, passando a competência a ser dos tribunais judiciais, que têm competência residual;

C. Mesmo que se entenda ser aplicável a anterior redação da alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF a competência dos tribunais administrativos não deixaria de ser de excluir em virtude da natureza da relação jurídica em causa;

D. A presente ação tem como causa de pedir o vencimento antecipado e consequente incumprimento da obrigação de reembolso do empréstimo concedido pela recorrente à recorrida, ao abrigo de um contrato de mútuo, cujo regime substantivo não é diferente de outros contratos de mútuo celebrados entre dois entes privados;

E. No caso concreto, as questões controvertidas dizem respeito à aplicação ou não aplicação de três cláusulas do contrato relativas a (i) vencimento antecipado do empréstimo concedido à recorrida em resultado do reembolso antecipado de um outro empréstimo avalizado pela recorrida (cláusula 16.1.4 do contrato), (ii) vencimento antecipado em resultado da degradação acentuada da situação económico-financeira da recorrida (cláusula 16.1.6 do contrato) e (iii) vencimento em resultado do incumprimento da obrigação de informar a recorrente das situações anteriores, em particular a referida em (i);

F. Nenhuma destas disposições contratuais nem outras com elas correlacionados, que corporizam a causa de pedir invocada pela recorrente, têm qualquer conexão com aspetos substantivos de direito administrativo;

G. A relação material controvertida, tal como delimitada na presente ação, constitui uma relação jurídico-privada, que não é regulada por normas de direito administrativo que relevem para a resolução das questões controvertidas acima mencionadas e que são fundamento do pedido da recorrente;

H. O facto de os montantes disponibilizados pelo contrato se destinarem a fazer face às necessidades de financiamento do orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2010 e de a recorrida se encontrar sujeita a limites específicos de endividamento ao abrigo das leis das finanças locais não determina a sujeição do contrato ao regime do direito administrativo.

8. Não foram apresentadas contra-alegações.

9. O recurso foi admitido e o processo foi remetido ao Tribunal de Conflitos.

10. Neste Tribunal, o Excelentíssimo Procurador-Geral-Adjunto emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso e revogado o acórdão recorrido, por caber aos tribunais judiciais a competência material para conhecer da ação.

11. Nas suas conclusões, a recorrente pugna pela competência dos tribunais judiciais, em detrimento do foro administrativo, invocando fundamentalmente duas razões:

- A eliminação da antiga alínea f) do n.º 1 do artigo 4.° do ETAF pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2/10, que entrou em vigor em 1/12/2015, determinou que a competência para a presente ação seja dos tribunais judiciais que têm competência residual;

- A relação material controvertida, tal como delimitada na presente ação, constitui uma relação jurídico-privada, que não é regulada por normas de direito administrativo.

II. Fundamentação

1. Como já se referiu, o Tribunal da Relação de Lisboa decidiu julgar improcedente a apelação mantendo o despacho recorrido, tendo fundamentado a sua decisão da seguinte forma:

"Insurge-se a apelante relativamente ao despacho proferido, o qual julgou o Tribunal Cível incompetente em razão da matéria para dirimir a presente ação.

Para tanto, alegou que a decisão impugnada se baseia numa errada aplicação da Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro e da segunda parte da alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, violando o n.º 3 do artigo 212.º da Constituição da República Portuguesa, a alínea a) do artigo 96.º, o artigo 99.º, a alínea a) do n.º 1 do artigo 278.º e a alínea a) do artigo 577.º do Código de Processo Civil e não aplica o artigo 64.º do Código de Processo Civil e o n.º 1 do artigo 40.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário.

Ora, nos termos constantes do art.º 96.º do CPC, determinam a incompetência absoluta do tribunal, a infração das regras de competência em razão da matéria e da hierarquia e das regras de competência internacional, bem como a preterição de tribunal arbitral.

Face ao disposto no art.º 64.º do CPC, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

Dispondo também o n.º 1 do art.º 40.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto (LOSJ) que os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.

Face ao preceituado no art.º 211.º da Constituição da República Portuguesa, os tribunais judiciais são os comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.

Sendo ainda disposto no n.º 3 do art.º 212.º da CRP., que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

Como aludem Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa, Anotada, Coimbra Editora, pág. 566-567 «Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico- administrativas e fiscais.

Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza privada ou jurídico-civil. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal».

No dizer de Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, vol III, «Relação jurídica administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração».

E para Mota Pinto, in Teoria Geral do Direito Civil, o critério mais adequado para distinguir o direito público do direito privado é o designado por teoria dos sujeitos, nos termos do qual, o direito privado regula as relações jurídicas estabelecidas entre particulares ou entre particulares e o Estado ou outros entes públicos, mas intervindo estes despidos de ''imperium” ou poder soberano.

Com efeito, nos termos plasmados n.º 1 do art.º 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, constante da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 59/2008, de 11 de setembro, os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.

Este novo Estatuto veio trazer alterações de competência à jurisdição administrativa, alargando o seu leque de matérias e de intervenção.

Dispondo o seu artigo 4.º sobre o âmbito da jurisdição o seguinte:

1- Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:

a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares diretamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;

b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por pessoas coletivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que diretamente resulte da invalidade do ato administrativo no qual se fundou a respetiva celebração;

c) Fiscalização da legalidade de atos materialmente administrativos, praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública;

d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;

e) Questões relativas à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;

f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;

g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;

h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;

i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;

j) Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que Ihes cumpre prosseguir.

Na situação em apreço, a autora, como a própria se identificou, faz parte de um grupo bancário europeu dedicado ao financiamento a entidades do sector público e a ré, uma Região Autónoma, representada pelo Secretário Regional do Plano e Finanças, veio aquela ao tribunal pedir a condenação desta, no pagamento de capital em dívida, juros e lucros cessantes, tudo resultante de um contrato de mútuo entre ambas celebrado em 30 de julho de 2010.

Como decidiu o Tribunal de Conflitos em 5/11/2012, in www.dgsi.pt., a competência do tribunal afere-se pelos termos em que a ação é proposta pelo autor, tendo em conta o pedido, a causa de pedir e as partes intervenientes.

E, como se alude no Ac. do STJ. de 6/5/2010, in www.dgsi.pt. «A competência do tribunal em razão da matéria afere-se pela natureza da relação jurídica apresentada pelo autor na petição inicial, independentemente do mérito ou demérito da pretensão deduzida. É na ponderação do modo como o autor configura a ação, na sua dupla vertente do pedido e da causa de pedir, e tendo ainda em conta as demais circunstâncias disponíveis pelo tribunal que relevem sobre a exata configuração da causa, que se deve guiar a tarefa da determinação do tribunal competente para dela conhecer».

Tal como a ação se mostra configurada pela autora, está em causa uma responsabilidade contratual, perante a qual, pretende aquela ser ressarcida do montante dos seus créditos, os quais têm na sua génese o contrato de mútuo celebrado.

Da análise do Contrato de Mútuo, resulta desde logo do seu «Preâmbulo que:

«1. Nos termos da Resolução nº. 804/2010, do Conselho do Governo de 13 de Julho, o Governo Regional deliberou contrair empréstimos até ao montante global de € 75.000.000,00, destinados a fazer face às necessidades de financiamento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2010, mandatando o Secretário Regional do Plano e Finanças para proceder às diligências necessárias à contratação da referida operação de financiamento».

E do seu artigo 2.° consta que, «Os montantes disponibilizados ao abrigo do presente mútuo destinam-se a fazer face às necessidades de financiamento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2010».

Conforme artigo 6.°, o mútuo foi concedido por um período de seis anos, que vai da data da disponibilização de Fundos até à data de vencimento final.

Por seu turno, dispõe também o artigo 13.° do mesmo Contrato que, a mutuária declarou que nem a assinatura do mesmo, nem o cumprimento de qualquer uma das suas disposições é incompatível com as leis e regulamentos a que se encontra sujeita ou com qualquer contrato ou ato que a vincule».

Ora, como se diz no despacho recorrido, com o qual se concorda, «Este contrato estava desde logo subordinado a normas de direito público, sujeito às leis que regulam as Finanças Regionais, nomeadamente à Lei n.º 2/2013 de 2/9 e à Lei n.º 8/2012 de 21/2.

No quadro da legislação em vigor foi fortemente diminuída a capacidade de livre endividamento das Regiões Autónomas, sendo que a própria lei regula as consequências do incumprimento dessas entidades públicas em condições que estão excluídas da disponibilidade das partes, estando assim em causa um regime jurídico de direito público aplicável imperativamente à própria relação substantiva emergente do incumprimento e que serve de causa de pedir nesta ação.

Veja-se que o art.º 68º n.º 1 da Lei das Finanças das Regiões Autónomas aprovada pela Lei n.º 2/2013, de 2/9, manda aplicar à assunção de compromissos e pagamentos em atraso pelas Regiões Autónomas o disposto na Lei n.º 8/2012 de 21/2, a qual por sua vez estabelece os procedimentos legais e administrativos que devem ser observados na assunção de compromissos e no cumprimento de obrigações em atraso».

Com efeito, está em causa um contrato que não se rege apenas por normas de direito privado, mas um contrato sujeito a normas de direito público que regulam aspetos relevantes da relação substantiva e que importam para o conhecimento do mérito da causa.

Não é a natureza do contrato em si mesmo que determina a competência do tribunal, mas a existência de normas de direito público que condicionam a vontade de pelo menos uma das partes.

Ora, as necessidades de financiamento do Orçamento de uma Região Autónoma, onde se insere a ré, de acordo com a Lei das Finanças das Regiões Autónomas, tem de obedecer ao princípio da legalidade, ou seja, de acordo com o estipulado na Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de Fevereiro, mantido pelo art.º 4º da Lei nº. 2/2013, de 2 de Setembro, a autonomia financeira das regiões autónomas exerce-se no quadro da Constituição, dos respetivos estatutos político-administrativos, da lei de enquadramento orçamental, da presente lei e demais legislação complementar, das regras da União Europeia e das restantes obrigações internacionais assumidas pelo Estado Português.

A argumentação da apelante, no sentido de que a Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro não se aplica ao contrato dos autos por lhe ser posterior, não merece acolhimento.

Com efeito, é neste momento que a autora está a exigir o cumprimento das obrigações assumidas no Contrato.

Como alude o n.º 2 do art.º 12.º do Código Civil, quando a lei dispõe sobre as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, entende-se, em caso de dúvida, que só visa os factos novos, mas, quando dispuser diretamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem, entender-se-á que a lei abrange as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor. Ora, a situação dos autos está indubitavelmente sujeita às leis que regulam as Finanças Regionais e aos procedimentos legais e administrativos a que terá de obedecer a Região Autónoma.

Mas mesmo seguindo o raciocínio da apelante, o que se não adota, aquando da celebração do Contrato de Mútuo, em 30 de julho de 2010, estava em vigor a Lei Orgânica n.º 1/2007, de 19 de fevereiro, que aprovou a Lei de Finanças das Regiões Autónomas, a qual, como já se aflorou supra, também se pautava pelos mesmos princípios da atual Lei.

O circunstancialismo de não constar no Contrato a sua submissão ao regime do direito administrativo não é relevante, pois, a vontade das partes não impera aqui, já que, a celebração daquele estava dependente de resolução do Conselho do Governo e do Governo Regional, como resulta o respetivo preâmbulo a fls. 1 do contrato.

Ora, estando em causa um contrato sujeito a normas de direito público, a competência para dirimir o conflito incumbirá à jurisdição administrativa, por força do disposto na al. f) do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF.

Destarte, não assiste razão à apelante, improcedendo na totalidade as conclusões do recurso apresentado."

2. Atendendo às razões invocadas pela recorrente vejamos se é ou não de manter a decisão recorrida.

A recorrente começa por defender que a eliminação da antiga alínea f) do n.º 1 do artigo 4.° do ETAF pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2/10, que entrou em vigor em 1/12/2015, determinou que a competência para a presente ação seja dos tribunais judiciais que têm competência residual

A ação foi proposta em 19 de janeiro de 2015.

O artigo 38.° da Lei da Organização do Sistema Judiciário (Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto) dispõe:

1. A competência fixa-se no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei.

2. São igualmente irrelevantes as modificações de direito, exceto se for suprimido o órgão a que a causa estava afeta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecia para o conhecimento da causa.

À data da propositura da ação estava em vigor a versão do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214- G/2015, de 2/10.

O artigo 4.° n.º 1 alínea f) do referido diploma estatuía o seguinte:

1- Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:

f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.

É pois este o regime aplicável à presente ação, não sendo procedente a tese defendida pela recorrente de que a decisão recorrida deveria ter considerado a versão do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2/10.

A recorrente, em defesa da sua tese, sustenta ainda que mesmo que se entenda ser aplicável a anterior redação da alínea f) do n.º 1 do art.° 4 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais a relação material controvertida, tal como delimitada na presente ação, constitui uma relação jurídico-privada, que não é regulada por normas de direito administrativo, pelo que a competência sempre seria dos tribunais judiciais.

Como já se referiu, o Tribunal da Relação teve um entendimento diverso, pois perfilhou a tese de que o referido contrato de mútuo estava subordinado a normas de direito público, sujeito às leis que regulam as finanças regionais, no caso, à Lei Orgânica n.º 2/2013, de 2/9, e à Lei n.º 8/2012, de 21/02 (Lei dos compromissos e pagamentos em atraso das entidades públicas).

Vejamos:

Na presente ação a recorrente/autora pede que a ré seja condenada:

1. No pagamento do montante total de € 32.397.527,67 correspondente às seguintes quantias:

a) € 30.0000.000,00, a título de capital em dívida;

b) € 301.368,67, a título de juros de mora vencidos e não pagos;

c) € 2.096.159,00, a título de lucros cessantes;

2. Ao pagamento dos juros vincendos sobre o capital em dívida referido no parágrafo 1 (a) anterior, desde a presente data até integral e efetivo pagamento, calculados nos termos da cláusula 12 do contrato;

3. Ao pagamento das despesas e custos suportados a título de honorários e despesas de advogados, em particular custas judiciais e custas de parte nos termos legais.

A recorrente/autora fundamentou o seu pedido no vencimento antecipado de um empréstimo que concedeu à ré, sendo certo que as questões controvertidas dizem respeito à aplicação ou não aplicação de três cláusulas do contrato relativas a (i) vencimento antecipado do empréstimo concedido à recorrida em resultado do reembolso antecipado de um outro empréstimo avalizado pela recorrida (cláusula 16.1.4 do contrato), (ii) vencimento antecipado em resultado da degradação acentuada da situação económico-financeira da recorrida (cláusula 16.1.6 do contrato) e (iii) vencimento em resultado do incumprimento da obrigação de informar a recorrente das situações anteriores, em particular a referida em (i).

Entre a autora e a ré foi celebrado em 30 de julho de 2010 um contrato de mútuo, cuja cópia se encontra junto à petição inicial como documento n.º 1 de fls. 31 a 37.

O referido contrato começa por identificar as partes, seguindo-se um preâmbulo e vários artigos em que são estabelecidos os termos e as condições acordados.

O preâmbulo tem o seguinte teor:

"1. Nos termos da Resolução n.º 804/2010 do Conselho do Governo de 13 de julho, o Governo Regional deliberou contrair empréstimos até ao montante global de € 75.000.000,000, destinados a fazer face às necessidades de financiamento do Orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2010, mandatando o Secretário Regional do Plano e Finanças para proceder às diligências necessárias à contratação da referida operação de financiamento.

2. O mutuante, a convite da mutuária entregou a esta última uma proposta para uma operação de financiamento datada de 20 de julho de 2010 (doravante designada "oferta").

3. Nos termos do disposto nos artigos 5.° e 6.° do Decreto Legislativo Regional n.º 34/2009/M, de 31 de dezembro, que aprovou o orçamento da Região Autónoma da Madeira para 2010, em conjugação com o disposto na alínea a) do n.º 1 do art.° 10.° da Lei Orgânica n.º 2/2010, de 16 de junho, e no uso das suas competências em matéria financeira, a mutuária nos termos da Resolução n.º 827/2010 do Conselho do Governo de 29 de julho, decidiu adjudicar a favor do mutuante um empréstimo, no montante de € 30.000.000,00, pelo prazo de seis anos.

4. Nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do art.° 46.° da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas), na redação que lhe foi dada pelo art.° 76.° da Lei n.º 55-B/04, de 30 de dezembro, o contrato de empréstimo está isento de fiscalização prévia do Tribunal de Contas."

Nos vários artigos que se seguem ao preâmbulo as partes estipularam os termos e as condições do contrato de mútuo, tendo definido o significado das expressões utilizadas (art.° 1.º), o objeto e o montante (art.° 2.°), as condições suspensivas (art.° 3.°), a comissão de estruturação (art.° 4.°), a disponibilização de fundos (art.° 5.°), a duração (art.° 6.°), a taxa de juros remuneratórios (art.° 7.°), a opção de conversão do regime de taxa de juros (art.º 8.°), o reembolso do capital (art.° 9.°), o índice de substituição (art.º 10.°), o reembolso antecipado (art.° 11.°), os juros de mora (art.° 12.°), as declarações (art.º 13.°), os compromissos (art.° 14.°), as alterações das circunstâncias (art.° 15.°), a exigibilidade antecipada (art.º 16.°), a cessão (art.º 17.º), a ausência de renúncia-exercício de direitos (art.° 18.°), o imposto e taxas (art.° 19.°), a indemnização em caso de falta de pagamento (art.° 20.°), os pagamentos (art.° 21.°), as comunicações (art.° 22.°), a taxa anual efetiva (art.º 23.°), as despesas (art.° 24.°), a lei aplicável (art.° 25.°) e o foro competente (art.º 26.º).

O enquadramento deste contrato na alínea f) do n.º 1.º do art.° 4.° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na versão anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2/10, só poderia ser através da segunda parte da mesma (contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo), já que o objeto do referido contrato de mútuo não é passível de ato administrativo (1.ª parte), e as partes não convencionaram expressamente a submissão do mesmo a um regime substantivo de direito público (3.ª parte).

Os regimes substantivos de direito público são "todos aqueles em que a parte administrativa goza de poderes de autoridade e, e bem assim, aqueles cuja execução é fixada mediante «cláusulas» específicas de interesse público, postas pelo legislador em consideração do ente público contratante ou, se se preferir, em consideração do objeto implicado no contrato". (Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, VOL.I, página 56.)

No Código dos Contratos Públicos não se encontra qualquer referência a aspetos específicos do regime substantivo do contrato de mútuo em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública.

A invocada Lei Orgânica n.º 2/2013, que aprovou a Lei das Finanças das Regiões Autónomas define os meios de que dispõem as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira para a concretização da sua autonomia financeira consagrada na Constituição e nos estatutos político-administrativos.

A referida lei abrange as matérias relativas à administração financeira, às receitas regionais, ao poder tributário próprio das regiões autónomas, à adaptação do sistema fiscal nacional e às relações financeiras entre as regiões autónomas e as autarquias locais nelas sediadas.

A Lei 8/2012, de 21 de Fevereiro (Lei dos compromissos e pagamentos em atraso das entidades públicas) estabelece as regras aplicáveis à assunção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas.

Estas Leis definem parâmetros gerais dentro quais se devem mover as entidades públicas no âmbito da atividade contratual necessária à prossecução das suas atividades, tais como a capacidade de endividamento e a assunção de compromissos, mas não estabelecem aspetos específicos do regime substantivo do contrato de mútuo celebrado entre as partes.

No caso concreto dos autos, as partes convencionaram livremente os termos e as condições do contrato sem qualquer imposição legal no que respeita ao respetivo regime substantivo do mesmo, assumindo a relação material controvertida uma natureza jurídico-privada.

Assim, considerando a competência residual dos tribunais judiciais que deriva do art.° 211.º n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, art.° 40.º n.º 1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário e art.° 64.º do Código de Processo Civil, a competência material para a presente ação cabe aos tribunais judiciais.

III- DECISÃO

Acordam os Juízes, que constituem o Tribunal dos Conflitos, em declarar competente em razão da matéria, para conhecer e decidir a presente ação, os tribunais judiciais.

Sem Custas.

Anexa-se o sumário do presente Acórdão.

Lisboa, 26 de Outubro de 2017. – António Joaquim Chambel Mourisco (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Manuel Augusto Pereira de Matos – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – João Moreira Camilo – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.