064/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto está devidamente fundamentado sempre que se verificar remissão para informações ou pareceres, assim acolhendo os respectivos fundamentos, desse modo permitindo a um destinatário normal apreender com clareza as razões concretas da decisão administrativa.

II- O despacho que ordenou o encerramento de um Centro Comercial por deficiências graves encontradas a nível de segurança contra incêndios, que colocavam em perigo a segurança de utentes e empregados, sem se aguardar o decurso de eventual processo contra-ordenacional por falta do "certificado de conformidade", não enferma de vício de violação dos arts. 3º, nº 1, 9º, nº 2 e 3, 10º e 11º do DL nº 15/90, de 15 de Fevereiro.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. “A A..., LDA”, ... e ..., todos identificados a fls. 2, interpuseram no Tribunal Administrativo do Círculo do Porto recurso contencioso de anulação do despacho do VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO E PLANEAMENTO DA CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO, de 13.01.99, que ordenou o encerramento do Centro Comercial ..., sito na Av. da ..., no Porto, no qual os recorrentes exercem a sua actividade comercial, por, após vistoria efectuada pelo Batalhão de Sapadores Bombeiros, se constatar a existência de perigo para os utentes e funcionários daquele Centro Comercial, face à deterioração das condições de segurança, em especial as de incêndio.

Imputaram ao acto recorrido vícios de falta de fundamentação e de violação de lei.

Por sentença daquele tribunal, de 15.05.2000 (fls. 92 e segs.), foi dado provimento ao recurso, tendo o acto sido anulado por procedência do vício de falta de fundamentação, e julgando-se improcedentes os demais vícios invocados.

Desta decisão interpuseram recurso jurisdicional a autoridade recorrida (recurso principal) e os recorrentes contenciosos (recurso subordinado).

RECURSO PRINCIPAL

Na sua alegação, formula a autoridade recorrida, ora agravante, as seguintes conclusões:

A- O acto contenciosamente impugnado e anulado pela sentença recorrida, foi devida e legalmente fundamentada, quer de facto, quer de direito;

B- A douta decisão recorrida anulou o acto impugnado por, em seu entender, carecer de fundamentação de facto, o que – diz – facilmente seria ultrapassado se o acto impugnado remetesse tal fundamentação para o relatório elaborado pelos BSB.

C- Mas exactamente isso fez o acto anulado, invocando como fundamento da decisão de encerramento do Centro Comercial a vistoria efectuada pelo Batalhão de Sapadores Bombeiros.

D- Não é verdade que o acto impugnado apenas contenha juízos conclusivos, pois, com aquela remissão, adopta a matéria de facto constante do relatório da vistoria do BSB.

E- Ainda ao invés do referido pela douta decisão recorrida, bem se pode dizer que os recorrentes tinham obrigação de conhecer a realidade a que o dito despacho anulado se reporta, pois que todos os antecedentes desse despacho e a respectiva matéria motivadora eram do conhecimento da representante dos recorrentes – a Administração do Condomínio.

F- Também por isso o recurso deveria ter sido julgado como intempestivamente interposto, como foi alegado na contestação do ora alegante.

G- A douta decisão recorrida violou a alínea a) do nº 1 do art. 27º da LPTA e o art. 125º do Código do Procedimento Administrativo.

Nestes termos (…) deve ser concedido provimento a este recurso e revogada a aliás douta decisão recorrida, e bem assim confirmada a legalidade do acto impugnado, com as consequências legais, como é de sã Justiça.

Não foram apresentadas contra-alegações.

RECURSO SUBORDINADO

Na sua alegação, formulam os recorrentes as seguintes conclusões:

1. A decisão recorrida também entende aplicável o Decreto Lei nº 61/90, mas que acha não existir prova de que não tenha sido observado o cumprimento dos procedimentos legalmente ali previstos;

2. Do processo instrutor, junto aos autos pela autoridade recorrida, resulta que foi exactamente com base no âmbito de aplicação do citado Diploma que esse mesmo processo que conduziu à decisão objecto do recurso contencioso foi desencadeado.

3. Desse processo instrutor resulta ainda todas as diligências que foram desencadeadas e resulta ainda, por isso, que não foi observado o que se prevê nos artigos 3º, nº 1, 9º, nº 2 e 3, 10º e 11º do referido Decreto-Lei nº 15/90;

4. Trata-se de um normativo específico para o tipo de empreendimentos como o dos autos (um Centro Comercial) pelo que se reveste de carácter de lei especial, sendo imperativo o seu conteúdo, dado não ter qualquer disposição que lhe confira carácter supletivo.

5. A entidade recorrida estava e está obrigada ao seu cumprimento.

6. Não tendo observado o que especial e imperativamente se dispõe em tal Diploma, o acto recorrido por ela praticado encontra-se inquinado por vício de violação de lei, consistente na violação das normas constantes dos referidos artigos 3º, nº 1, 9º, nº 2 e 3, 10º e 11º do referido Decreto-Lei nº 15/90, preceitos que a entidade recorrida se dispensou de aplicar por os entender um mero esquema burocrático!!!

7. Não tendo sido observado nenhum destes procedimentos e tendo a entidade recorrida deliberadamente afastado a aplicação de tal diploma, sob o extraordinário argumento de que se trata de um “processo burocrático”, é manifesto que se verifica o vício de violação de lei, pelo que também por isso o acto recorrido deve ser anulado.

8. A decisão recorrida violou, por erro de aplicação, o disposto nos artigos 3º, nº 1, 9º, nº 2 e 3, 10º e 11º do referido Decreto-Lei nº 15/90, pelo que nessa medida e nessa parte deverá ser revogada, e substituída por outra que julgue procedente o recurso também nessa exacta medida.

Não foram apresentadas contra-alegações.

III. A Exma Procuradora-Geral Adjunta neste Supremo Tribunal emitiu o douto parecer de fls. 154 e segs., no qual conclui no sentido de ser concedido parcial provimento ao recurso principal, revogando-se a sentença na parte em que decidiu pela falta de fundamentação do acto recorrido, devendo a mesma ser mantida na parte em que julgou improcedente a questão prévia da extemporaneidade, e de ser negado provimento ao recurso subordinado.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

A sentença impugnada considerou assente, com interesse para a decisão, a seguinte factualidade:

· Os recorrentes são comerciantes que exerciam a sua actividade comercial no Centro Comercial ..., cfr. docs. Juntos com a P.I.;

· No dia 14/1/99 a entidade recorrida fez afixar um edital no local próprio com o seguinte teor: “Notifica, de acordo com o seu despacho de 13 de Janeiro corrente, nos termos da alínea d) do nº 1 do artigo 70º do Código do Procedimento Administrativo, todos os proprietários dos estabelecimentos do Centro Comercial ..., sito à Avenida ..., nºs 1582, 1586, 1590, 1594, 1604, 1610, 1611 e Largo ..., nºs 36, 38 e 42, no Porto, que foi ordenado o seu encerramento a partir de 31 de Janeiro de 1999, por, após vistoria efectuada pelo Batalhão de Sapadores Bombeiros, se ter concluído que as condições de segurança têm piorado, em especial as de incêndio, pelo que existe perigo para os utentes e funcionários daquele Centro Comercial”, cfr. doc. de fls. 49;

· Tal edital foi afixado por não ter sido possível notificar a entidade administradora do condomínio;

· No dia 15/2/99 os recorrentes requereram ao recorrido que lhes passasse certidão, relativamente ao acto administrativo objecto de publicação pelo dito edital, de onde constasse, de forma inequívoca, o autor do acto, a qualidade e com que poderes (próprios ou delegados ou subdelegados, com menção dos respectivos despachos e do local da respectiva publicação) o praticou, o sentido e a data da decisão e os seus fundamentos, cfr. doc. de fls. 47 e 48;

· Em 15/3/99 foi emitida a dita certidão que certificou o pretendido pelos recorrentes nos precisos termos em que havia sido publicitado no já referido edital, cfr. doc. de fls. 54;

· O BSB notificou o administrador do condomínio do Centro Comercial ... em 6/11/97 para que ao abrigo do disposto no art. 2º, nº 3 do DL nº 61/90, de 15/2, desse cumprimento ao Projecto de Segurança já aprovado em 20/12/93, e, bem assim, à informação nº 100-D/95 do mesmo BSB, cfr. doc. de fls. 5 do apenso;

· Os presentes autos deram entrada neste tribunal [TAC do Porto] no dia 17/5/99, cfr. fls. 2.

O DIREITO

A sentença impugnada deu provimento ao recurso contencioso interposto do despacho do VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO E PLANEAMENTO DA CÂMARA MUNICIPAL DO PORTO, de 13.01.99, que ordenou o encerramento do Centro Comercial ..., sito na Av. ..., no Porto, no qual os recorrentes exercem a sua actividade comercial, por, após vistoria efectuada pelo Batalhão de Sapadores Bombeiros, se constatar a existência de perigo para os utentes e funcionários daquele Centro Comercial, face à deterioração das condições de segurança, em especial as de incêndio.

Dela vêm interpostos dois recursos jurisdicionais: (i) um recurso principal interposto pelo VEREADOR DO PELOURO DO URBANISMO E PLANEAMENTO DA CMPORTO, pugnando pela revogação da sentença na parte em que julgou improcedente a excepção da intempestividade do recurso e procedente o vício de falta de fundamentação; (ii) e um recurso subordinado interposto pelos recorrentes contenciosos, insurgindo-se contra a mesma sentença na parte em que julgou inverificado o vício de violação de lei por eles invocado.

A situação é em tudo idêntica à que foi tratada no Ac. da 2ª Subsecção de 14.03.2002 – Rec. 48.225, que decidiu igualmente dois recursos jurisdicionais (principal e subordinado), interpostos pelos mesmos recorrentes, nos precisos termos em que aqui o fizeram e com alegações que são reprodução mecânica das aqui formuladas, de sentença em tudo similar à destes autos, que fixou a mesma matéria de facto e proferiu idêntica decisão, com a única diferença de que o recurso contencioso tinha ali por objecto o despacho da mesma entidade, e com o mesmo conteúdo, de 15.06.99 (curiosamente posterior ao que está em causa nos presentes autos, que é de 13.01.99).

Porque se subscreve integralmente a decisão proferida naquele acórdão, seguir-se-á de muito perto a respectiva fundamentação.

RECURSO PRINCIPAL

Comecemos pelo recurso principal, interposto pelo Vereador do Pelouro de Urbanismo e Planeamento da CMPorto.

Nele se colocam duas questões: a da tempestividade do recurso contencioso e a da procedência do vício de falta de fundamentação de facto do acto recorrido.

1. Relativamente à primeira, e como ressalta da matéria de facto apurada, no dia 14.01.99, o Vereador do Pelouro de Urbanismo e Planeamento fez publicar e afixar no local competente um edital relativo ao acto impugnado.

A 15.02.99, os recorrentes requereram ao recorrido que lhes fosse certificada a fundamentação integral da decisão e das demais indicações a que alude o art. 30º da LPTA, tendo tal certidão sido passada no dia 15.03.99.

O recurso contencioso foi interposto em 17.05.99.

Nos termos do art. 31º da LPTA:

1- Se a notificação ou a publicação não contiver a fundamentação integral da decisão e as demais indicações a que se refere o artigo anterior, pode o interessado, dentro de um mês, requerer a notificação das que tenham sido omitidas ou a passagem de certidão que as contenha.

2- Se o interessado usar da faculdade concedida no número antecedente, o prazo para o recurso conta-se a partir da notificação ou da entrega da certidão que tenha sido requerida” (…).

E o art. 68º do CPA (que substituiu o citado art. 30º, revogado pelo Dec. Lei nº 229/96, de 29 de Novembro) diz-nos qual deve ser o conteúdo da notificação ou publicação.

Importa ainda referir que a actuação dos requerentes não se traduziu num expediente dilatório, uma vez que do edital não constava que o autor do acto o houvesse praticado no uso de delegação de competência, não se mencionando por isso mesmo o despacho de delegação e o local da respectiva publicação, como dele não constavam os verdadeiros fundamentos do acto, aludindo-se a uma vistoria efectuada pelo Batalhão de Sapadores Bombeiros.

Tendo tudo isso em conta, e face ao disposto no art. 28º, nºs 1, al. a) e 2 da LPTA, o recurso há-de ter-se por tempestivo, tal como foi decidido, ainda que por razões não coincidentes.

Improcede, assim, esta alegação.

2. Quanto à fundamentação de facto, entendeu a sentença recorrida que o acto “carece totalmente de fundamentação por não explicitar com suficiente clareza as razões de facto que lhe servem de fundamento, o que facilmente seria ultrapassado se o acto impugnado remetesse tal fundamentação para o relatório elaborado pelo BSB”.

Deve sublinhar-se que, como resulta do PI apenso, o despacho contenciosamente recorrido é antecedido de diversos pareceres prestados na sequência da Informação nº 659-D/98, de 28.08.98, do Gabinete Técnico do BSB da CMPorto.

Dessa Informação, consta, designadamente, o seguinte:

“Atendendo que:

- O Centro Comercial dispõe de um Projecto de Segurança aprovado apenas em 20 de Dezembro de 1993, apesar de estar aberto ao público há mais tempo;

- O Centro Comercial nunca reuniu as condições mínimas de segurança contra incêndio, uma vez que não foram implementadas as medidas de segurança aprovadas;

- Foram realizadas diversas vistorias ao Centro Comercial e os respectivos relatórios nunca foram cumpridos;

- As condições de segurança vêm piorando de ano para ano, com especial incidência no último ano;

- A Administração do Condomínio foi atempadamente alertada para cumprir as disposições legais em vigor (ver fotocópia do Ofício nº 1050-GT/97 em anexo);

- O Centro Comercial não tem energia eléctrica nalgumas zonas comuns, o que as torna «guetos» e dificulta a actuação dos bombeiros, pois a iluminação de emergência não está assegurada;

Propomos que o Centro Comercial seja encerrado, uma vez que põe em perigo os seus utentes e funcionários.”

Esta proposta de encerramento do Centro Comercial fundamenta-se, pois, em factos concretos descritos na Informação, que são, em termos de ausência de condições de segurança, de uma gravidade extrema.

E dos pareceres que se seguem, e que imediatamente antecedem o acto recorrido, consta o seguinte:

- De 12.01.99

“Julgo que, para além das notificações efectuadas à Administração do Condomínio, deve paralelamente ser determinado o encerramento do Centro Comercial ..., com os fundamentos constantes da Inf. 659-D/98 do BSB, notificando-se os proprietários, ocupantes e utentes mediante edital a afixar no local, caso assim seja entendido.

No sentido de se proceder em conformidade, será de obter despacho para o efeito, onde se mencione a data imposta para o encerramento.

À atenção do Exmº Sr. D.M.P.G.U."

- Da mesma data, e da autoria do Director Municipal do PGU

“Concordo. Em forma de homologação.

Nota:

- Edital

- Publicação nos jornais

- Data de encerramento (31 de Janeiro ou 15 dias após a afixação dos editais)”

O despacho recorrido, proferido na sequência das referidas peças procedimentais, tem o seguinte teor:

“À DMSA.

Homologo.

A data do encerramento deverá ser 31 de Janeiro de 1999.

Deve ser divulgado em edital, nos jornais Público e Jornal de Notícias.”

É, pois, patente que estamos perante uma fundamentação por remissão para as referidas informações e pareceres, os quais constituem parte integrante do respectivo acto, assim acolhendo os fundamentos da referida Informação do BSB, permitindo a um destinatário normal apreender com clareza as razões concretas da decisão administrativa de encerramento do Centro Comercial.

O acto está, assim, devidamente fundamentado, não ocorrendo, deste modo, e contrariamente ao que foi decidido pela sentença sob recurso, qualquer violação do art. 125º do CPA.

Procede, deste modo, a alegação do recorrente.

RECURSO SUBORDINADO

Quanto ao recurso subordinado, interposto pelos recorrentes contenciosos, alegam estes que o acto contenciosamente recorrido não observou os procedimentos previstos no DL nº 15/90, de 15 de Fevereiro, por a entidade recorrida os considerar meros esquemas burocráticos, pelo que, ao considerar inverificados os vícios de violação de lei, a sentença impugnada violou, por erro de aplicação, o disposto nos artigos 3º, nº 1, 9º, nº 2 e 3, 10º e 11º do referido Decreto-Lei nº 15/90, de 15 de Fevereiro.

Sustentam, em suma, que o encerramento do Centro Comercial só poderia ocorrer após a instauração do processo contra-ordenacional previsto no art. 10°, e depois de decorridos 60 dias sobre a data da aplicação da coima, conforme o disposto no art. 11°.

Não lhes assiste, porém, qualquer razão.

Transcreve-se, a tal propósito, e por ter aqui inteiro cabimento, a fundamentação expendida no citado Ac. de 14.03.2002:

“O art. 3°, nº 1, al. c) … do Dec. Lei nº 61/90 diz-nos que a entidade administradora desses estabelecimentos a que se reporta o art. 2°, nº 3, entre os quais se contam os centros comerciais, é que é responsável pela aplicação das medidas de segurança presentes no diploma contra riscos de incêndio.

E todos os estabelecimentos comerciais nas condições do art. 2° ficam obrigados a possuir um certificado de conformidade, destinado a confirmar o nível de segurança exigido, para cuja emissão é competente o Serviço Nacional de Bombeiros ( art. 4°, nºs 1 e 2 ).

Este Serviço pode, de acordo com o artigo 9°, realizar a qualquer tempo as inspecções que entender visando, designadamente, verificar a conformidade das instalações com as medidas de segurança aprovadas contra riscos de incêndio [nº 1, al. b)] e a existência de certificado de conformidade exigido pelo diploma, determinando, em caso negativo, as razões da sua inexistência, para actuação em conformidade com a situação verificada [nº 1, al. c)].

Sempre que numa visita de inspecção seja verificada qualquer infracção punível nos termos deste diploma, será levantado auto de notícia para aplicação da respectiva sanção, sem prejuízo das acções necessárias para obter ou repor o nível de segurança no estabelecimento (nº 3 do art. 9°).

A inexistência de certificado de conformidade por razões imputáveis à entidade responsável nos termos das alíneas a) e c) do nº 1 do art. 3°, verificada em inspecção, constitui contra--ordenação punível nos termos do art. 10°.

Os estabelecimentos comerciais que se encontrem em funcionamento sem certificado de conformidade, por razões imputáveis à entidade responsável, são encerrados decorridos 60 dias sobre a data da aplicação da coima a que se reporta o art. 10° se, entretanto, não regularizarem a situação.

Voltemos ao caso concreto.

Como se refere, nomeadamente, na Informação do BSB (…) atrás transcrita, várias e graves são as deficiências encontradas no Centro Comercial a nível dos meios de segurança, não se respeitando, assim, o projecto aprovado.

Por isso, o despacho contenciosamente recorrido ordenou o encerramento do estabelecimento.

Não foi, repare-se, por falta do certificado de conformidade, destinado a atestar o nível de segurança, certificado, aliás, que nunca existiu apesar do Centro Comercial estar aberto há vários anos.

Sendo assim, deixa de ter sentido dizer-se que só após a aplicação da coima respeitante à infracção decorrente de tal omissão é que poderia ordenar-se o encerramento do estabelecimento.

Como acima se expressou, sempre que não existe conformidade com as medidas de segurança aprovadas contra riscos de incêndios, serão tomadas as acções necessárias para obter ou repor o nível de segurança no estabelecimento (art. 9°, nºs 1, al. b) e 3).

Mal fora que, por exemplo, perante a iminência de um sinistro, não fosse possível à Administração actuar de imediato, pela forma mais conveniente e apropriada, sem aguardar o decurso de um qualquer processo contra-ordenacional.”

Não foi, com efeito, a falta do “certificado de conformidade” mencionado nos preceitos em causa que determinou a ordem de encerramento do Centro Comercial, mas sim o facto de não estarem reunidas as condições mínimas de segurança contra incêndio, e de o Centro Comercial não dispor de energia eléctrica em algumas zonas comuns.

Aliás, e como sublinha a Exma magistrada do Ministério Público, a própria norma do nº 3 do mencionado art. 9º permitia, desde logo, o encerramento, independentemente do levantamento do auto de notícia, por se verificar estar em perigo a segurança dos utentes e empregados do estabelecimento comercial, pois aí se dispõe que “sempre que numa visita de inspecção seja verificada qualquer infracção punível nos termos deste diploma, será levantado auto de notícia para aplicação da respectiva sanção, sem que prejuízo das acções necessárias para obter ou repor o nível de segurança no estabelecimento”.

Termos em que, embora por fundamentos não coincidentes, deverá ser confirmada a decisão recorrida na parte em que julgou inexistentes os apontados vícios de violação de lei, assim improcedendo a alegação dos recorrentes.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em:

- Conceder parcial provimento ao recurso principal, revogando a sentença impugnada na parte em que julgou procedente o vício de falta de fundamentação, e mantendo-a na parte em que julgou improcedente a questão prévia da extemporaneidade;

- Negar provimento ao recurso subordinado, assim se negando provimento ao recurso contencioso.

Custas por cada um dos recorrentes contenciosos, também recorridos, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria: no TAC em 200 € e 100 €, respectivamente, e neste STA em 300 € e 150 €, respectivamente.

Lisboa, 15 de Janeiro de 2004.

Pais Borges – Relator – Rui Botelho – João Cordeiro