Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A..., intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Círculo do Funchal acção de responsabilidade civil extracontratual contra o Município do Funchal, visando ser indemnizada dos prejuízos que vierem a ser apurados derivados de uma queixa apresentada à Inspecção Regional das Actividades Económicas pelo Senhor Vereador B..., da respectiva Câmara Municipal, «que originou o encerramento da confecção de frangos no Restaurante propriedade da Autora e pela divulgação pública de infundadas notícias que causaram prejuízos na credibilidade da qualidade alimentar do que era vendido no referido Restaurante».
No despacho saneador, o Meritíssimo Juiz daquele Tribunal julgou improcedente a excepção dilatória da ilegitimidade passiva e, entendendo que a Autora não alegou factos que permitam concluir que está em causa uma acção do referido Senhor Vereador no exercício e por causa das funções (concretas) na Câmara Municipal do Funchal, julgou a acção improcedente e absolveu o Réu do pedido.
Inconformada, a Autora interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações em que concluiu da seguinte forma:
A decisão de mérito em Despacho saneador, nos termos do artigo 510º do CPC só pode ter lugar quando não tenham sido alegados factos que permitam ser provados e façam atestar da responsabilidade subjectiva do Município do Funchal nos danos sofridos pela Autora.
O Réu contra-alegou, defendendo o não provimento do recurso.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:
A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento.
Na petição inicial, a responsabilidade que é imputada ao Município do Funchal, por danos decorrentes do encerramento do estabelecimento em causa e de perda de clientela, deriva de dois factos:
- -a participação efectuada pelo Senhor Vereador B... ao Senhor Director Regional das Actividades Económicas, em 98.03.03, em que solicitava a intervenção urgente dos serviços de inspecção económica por, em consequência de uma refeição fornecida pelo Restaurante “A...”, em 28.02, a cerca de 50 funcionários da Câmara Municipal, a maior parte desses funcionários ter vindo a apresentar sinais de intoxicação alimentar;
- -a notícia pública dada pelo Senhor Vereador B..., através do jornal “Diário de Notícias” da Madeira, subordinada ao título “B... QUEIXA-SE À INSPECÇÃO ECONÓMICA – INTOXICAÇÃO PÕE CÂMARA SEM BRIGADA NOCTURNA”.
Acontece que a autora, como bem pondera a decisão recorrida, não alegou matéria reveladora de que estes factos tenham sido praticados no exercício das funções de vereador e por causa delas; aliás face a fortes suspeitas do cometimento de um crime de natureza pública, como o participado, a denúncia poderá ser efectuada por qualquer pessoa.
Assim sendo, porque a responsabilidade imputada ao réu não deriva da prática de actos de gestão pública – o que desde logo permite concluir pela inaplicabilidade do artº 22º da CRP, do artº 9º, nº 1, do DL nº 48051, e do artº 96º do DL nº 169/99, de 14.09 (estes dois últimos invocados na petição) – a decisão de mérito, em despacho saneador, tem plena base legal, nos termos do artº 510º, nº 1, alínea b), do CPC.
Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá se negado provimento ao recurso jurisdicional.
A Autora pronunciou-se sobre este douto parecer, manifestado discordância.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
2 – A questão que vem colocada no presente recurso jurisdicional é a de saber se a Autora alega factos que viabilizem a procedência da acção e, por isso, se justifica o prosseguimento do processo com fixação de base instrutória e subsequente instrução do processo, nos termos dos arts. 511.º e 513.º e seguintes do C.P.C..
Antes de mais, porém, importa apreciar se se está perante matéria da competência dos tribunais administrativos, à face dos fundamentos invocados.
Na verdade, a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies é matéria de conhecimento oficioso e prioritário (art. 3.º da L.P.T.A.).
Por outro lado, no caso em apreço, só cabendo na competência dos tribunais administrativos a apreciação da responsabilidade civil extracontratual emergente de actos de gestão pública [arts. 4.º, n.º 1, alínea f), e 51.º, n.º 1, alínea h) do E.T.A.F.], se os actos imputados pela Autora ao Senhor Vereador da Câmara Municipal do Funchal não forem como tal qualificáveis, a questão da competência ficará resolvida em sentido negativo.
Assim, já tendo a Autora tido oportunidade de se pronunciar sobre tal questão da natureza dos actos referidos, que foi expressamente suscitada na parte final do douto parecer da Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta, não há obstáculo a que se passe, de imediato, à apreciação de tal questão da competência.
3 – A competência dos tribunais administrativos relativamente a acções de responsabilidade civil extracontratual derivada de actos do Estado, demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos ou agentes restringe-se aos casos em que esta deriva de actos de gestão pública, como decorre do preceituado nos arts. 4.º, n.º 1, alínea f), e 51.º, n.º 1, alínea h), do E.T.A.F.. (A Autora, na petição inicial, invoca, cumulativamente, o art. 96.º do Decreto-Lei n.º 169/99, de 14 de Setembro, que se refere a actos ilícitos, e o art. 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-67, que se refere a responsabilidade por actos lícitos.
Em qualquer caso, porém, a competência dos tribunais administrativos só existirá se se tratar de actos de gestão pública, como decorre das acima citadas normas do E.T.A.F..)
A questão da qualificação dos actos de Administração como actos de gestão pública ou de gestão privada foi tratada em vários acórdãos do Tribunal de Conflitos.
Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, isto é, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção; actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida de poder e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou os particulares a que os actos respeitam, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular com inteira subordinação às normas de direito privado. (Neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos:
- –do Tribunal de Conflitos de 5-11-1981, proferido no processo n.º 124, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 311, página 195;
- –do Tribunal de Conflitos de 20-10-1983, proferido no processo n.º 153, publicado em Apêndice ao Diário da República de 3-4-1986, página 18;
- –do Tribunal de Conflitos de 12-1-1989, proferido no processo n.º 198, publicado em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, nº 330, página 845;
- –do Tribunal de Conflitos de 12-5-1999, proferido no processo n.º 338, publicado em Apêndice ao Diário da República de 31-7-2000, página 19;
- –do Supremo Tribunal Administrativo de 22-11-1994, proferido no recurso n.º 33332, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-4-1997, página 8256.)
«A solução do problema da qualificação, como de gestão pública ou de gestão privada, dos actos praticados pelos titulares de órgãos ou por agentes de uma pessoa colectiva pública, incluindo o Estado, reside em apurar:
- –Se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas do direito privado;
- –Ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas.» (Acórdão do Tribunal de Conflitos proferido no processo n.º 124, citado.)
À face deste critério de distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, é claro que a actuação imputada pela Autora ao Senhor Vereador B... não pode ser considerada como constituindo actos de gestão pública.
Na verdade, tanto ao apresentar queixas a autoridades policiais ou administrativas por possíveis crimes de que sejam vítimas seus funcionários ou agentes como ao divulgar os mesmos através de órgãos de comunicação social, as câmaras municipais ou seus órgãos não exercem qualquer poder de autoridade, antes praticam actos que poderiam ser praticados, nos mesmos termos, por qualquer particular.
Assim, é patente que ao praticar tais actos, o Senhor Vereador B... não exerceu qualquer poder público contido no acervo de poderes públicos legalmente atribuídos aos órgãos municipais, nem visou prosseguir qualquer dos fins públicos que deve visar a actividade da autarquia, antes os praticou precisamente nas mesmas condições em que os poderia praticar qualquer particular.
Por isso, não se está perante actos de gestão pública, à face do critério referido.
Não afasta esta conclusão os factos afirmados pela Recorrente de ter sido invocada na participação, pelo Senhor Vereador B..., a qualidade de vereador, e de ele ter-se servido dessa qualidade para fazer a divulgação dos factos ou de os actos tivessem ou não sido praticados no exercício de funções, como a não a afastaria a eventualidade de ter sido a própria Câmara Municipal a ter deliberado em reunião, a prática desses actos, pois é o facto de não se estar perante o exercício de poderes públicos que impõem a qualificação dos actos como actos de gestão pública.
Assim, no caso em apreço, mesmo que, como a Autora defende, o Senhor Vereador B... se tenha servido da qualidade de vereador para obter um atendimento privilegiado relativamente à queixa apresentada e para conseguir um maior relevo para a divulgação dos factos através da comunicação social, é de concluir que lhe imputam a prática de actos que não podem ser considerados de gestão pública.
Por isso, mesmo que se provassem as afirmações da Autora quanto àquele aproveitamento da qualidade de vereador, sempre se teria de concluir, pelo que se referiu, que os tribunais administrativos são incompetentes para apreciar o pedido de indemnização formulado, cabendo a competência aos tribunais judiciais.
Termos em que acordam em declarar os tribunais administrativos materialmente incompetentes para o conhecimento da presente acção, ficando prejudicado o conhecimento do objecto do recurso jurisdicional.
Custas pela Autora.
Lisboa, 20 de Novembro de 2002.
Jorge de Sousa – Relator – Costa Reis – Abel Atanásio
