IIIO DIREITO
O presente recurso contencioso vem interposto do despacho de 14.05.93, do Sr. Presidente da Câmara de Lisboa, que revogou anterior deferimento tácito do pedido formulado pelo recorrente contencioso, de “ remodelação-ampliação” de uma moradia sita na Estrada de Telheiras, com fundamento em desconformidade do projecto com o Plano de Pormenor de Telheiras Sul.
O Mmo. juiz, concedeu provimento ao recurso contencioso e anulou o acto contenciosamente impugnado, com a seguinte fundamentação, que se transcreve:
« Conforme informação antecedente da EPUL, o projecto não está de acordo com o prescrito no Plano de Pormenor de Telheiras Sul, aprovado por despacho do Secretário de Estado de Habitação e Urbanismo, de 14.11.75, o qual não permite a aprovação de quaisquer obras que impliquem um aumento de volumetria e/ou de área de implantação, indeferindo-se assim o pedido por contrário ao disposto no referido Plano de Pormenor e ao abrigo do disposto na alínea a) do nº1 do artº15º do Dec. Lei nº 166/70, de 15 de Abril – vd plantas 2 e 3 (célula 7) anexas, que evidenciam a desconformidade da ampliação pretendida com o Plano”.
Só que, como resulta da matéria provada, o Plano de Pormenor de Telheiras Sul nunca foi publicado e, pasme-se, nem sequer foi localizado na entidade que dele directamente aproveita, a EPUL.
Ora, segundo jurisprudência constante do STA, os planos municipais, que compreendem os planos directores municipais, os planos de urbanização e os planos de pormenor, têm de ser publicados para se tornarem eficazes (neste sentido veja-se, entre outros, os Acs. 11/05/2000, Rec. 044128, de 10.04.2002, Rec. nº046560 e de 01.10.02, Rec. 0696/02).
Assim, não tendo o Plano de Pormenor de Telheiras Sul sido publicado, impõe-se concluir que ao revogar o deferimento tácito que se formara sobre a pretensão do recorrente de 12.02.1992, o acto impugnado, motivado pela alegada violação desse Plano de Pormenor padece do vício de violação de lei que o recorrente lhe assaca, devendo por isso ser anulado (artº135º do CPA).»
A entidade recorrida não se conforma com tal decisão, alegando que, se é verdade que a publicação dos planos é hoje obrigatória face ao artº18º do DL 69/90, de 02.03, o mesmo não se verificava face à anterior legislação, em vigor à data em que o Plano de Pormenor em causa foi elaborado, o DL nº560/71, de 17.12, nos termos do qual não era obrigatória a sua publicação ou registo (cf. artº7º, nº2), pelo que os planos entravam em vigor logo que aprovados, considerando-se essa aprovação como requisito de eficácia dos mesmos.
Ora, a proposta de aprovação do Plano de Pormenor de Telheiras Sul foi apresentada à CML em 17.10.1974, vindo a ser aprovado por despachos do Secretário de Estado da Habitação e Urbanismo de 08.11.75 e de 14.11.75, pelo que com essa aprovação cumpriram-se os requisitos legais exigidos pelo DL 560/71.
Conclui que a sentença violou o nº2 do artº 7º do DL 560/71.
É esta, pois, a questão sub judicio, ou seja, a de saber se o referido Plano de Pormenor é ineficaz por falta de publicação, como decidiu a sentença recorrida, acolhendo a posição sustentada, pelo recorrente contencioso.
Ora, como resulta da matéria levada às alíneas c) e d) do probatório da sentença recorrida, com base na documentação junta aos autos e sem qualquer oposição das partes expressa nas alegações do presente recurso jurisdicional, o Plano de Urbanização de Telheiras e o Plano de Pormenor de Telheiras Sul foram aprovados por despachos do Secretário de Estado de Habitação e Urbanismo de 08.11.75 e de 14.11.75, respectivamente.
Ora, nessas datas, estava em vigor o DL 560/71 de 17.12, como diz a entidade recorrida, pelo que é face a esse diploma legal que terão de ser apreciados os requisitos de validade e eficácia do referido Plano de Pormenor e não face ao DL 69/90, como, inicialmente, pretendia o recorrente contencioso.
Como é sabido, o direito do urbanismo é um direito relativamente recente, em particular no domínio do planeamento urbano e territorial.
Entre nós, a figura do plano geral de urbanização surgiu com o Dec. Lei nº24.802, de 21.12.1934, diploma que inscreveu, pela primeira vez, a obrigatoriedade de as câmaras municipais promoverem a elaboração de planos gerais de urbanização das sedes dos seus municípios « em ordem a obter a sua transformação e desenvolvimento segundo as exigências da vida económica e social de estética, de higiene e da viação, com o máximo proveito e comodidade para os seus habitantes», estabelecendo ainda a sanção de, se tal obrigação não fosse levada a cabo, em determinado prazo, se interditar ao município faltoso o recurso à expropriação para obras de urbanização. Contudo esta obrigação e sanção não foram levadas à letra, por inexistência de condições e recursos para planear o território, embora suscitasse uma ampla movimentação dos municípios no sentido de elaboração dos seus planos.
Dez anos depois, surgiu o DL 33.931, de 05.09.1944, que para facilitar tal tarefa, introduziu a figura do plano parcial de urbanização, vindo a ser completado pelo Dec. Lei nº 35.931, de 04.11.1946, que acolheu a figura do anteplano de urbanização, cuja força vinculativa depois se veio a questionar, face ao Regulamento Geral de Edificações Urbanas, aprovado em 1951 (RGEU), por não se lhe referir.
Ora, foi o DL 560/71, de17.12, que veio resolver esse problema, convertendo os anteplanos de urbanização em planos gerais de urbanização ( cf. artº16º, nº2), vindo ainda a reformular as regras sobre os planos gerais e parciais de urbanização estabelecidas pelo diploma de 1934, mantendo, porém, a obrigatoriedade de elaboração desses planos e a sua aprovação centralizada pelo Governo. Introduziu ainda uma nova figura- o plano de pormenor, com uma disciplina e estrutura diferente da dos planos gerais e parciais de urbanização.
A figura do plano director municipal (PDM), como tipo de plano que abrange a totalidade do território municipal só foi concretizada com o DL 208/82, de 26.05, embora já estivesse prevista na Lei 79/77 (LAL), de 25.10 ( artº48, nº1).
Mas o planeamento urbanístico só sofreu uma profunda reforma, com os DL 176-A/88, de 18.05, no que respeita aos planos regionais de ordenamento do território e o DL 69/90, de 02.03, no que respeita aos planos municipais.
Este último diploma legal, veio reformular o regime dos planos municipais, substituindo o regime dos planos de urbanização contido no DL 560/71 e o regime do DL 208/82, sobre planos directores municipais, passando a englobar uns e outros sob a genérica designação de planos municipais de ordenamento do território (PMOT), que compreendem os planos directores municipais, os planos de urbanização e os planos de pormenor, atribuindo-lhes expressamente a natureza de regulamento administrativo e sujeitando-os, no essencial, à mesma estrutura e disciplina jurídica, designadamente quanto à obrigação de publicação e registo (cf. artº 2º, 3º, 4º, 5º, 10º, 11º a 18º).
Ora, como referimos atrás, não era este DL 69/90, mas sim o DL 560/71, que se encontrava em vigor à data da aprovação do Plano de Pormenor de Telheiras Sul, o qual distinguia, quanto à estrutura e disciplina, entre os planos de urbanização e os planos de pormenor.
Assim e no que respeita aos planos de urbanização, gerais ou parciais, dispunha o artº3º, o seguinte:
Art.º 3º.
- 1.As câmaras municipais devem apresentar à aprovação, por intermédio da Direcção-Geral dos Serviços de Urbanização, os planos gerais de urbanização a que se referem os artº1º e 2º.
- 2.Os planos devem ser acompanhados dos pareceres da câmara municipal e do conselho municipal e dos resultados de inquérito público aberto durante trinta dias por éditos afixados nos lugares e na forma do costume e pela publicação de correspondente aviso num dos jornais publicados no concelho ou, na sua falta, num dos mais lidos na área.
- 3.Enquanto não forem aprovados os planos gerais, poderão as câmaras municipais apresentar à aprovação planos parciais de urbanização, referentes a determinadas zonas a abranger pelos planos gerais.
- 4.A aprovação dos planos gerais ou parciais de urbanização compete ao Ministro das Obras Públicas, que ouvirá o Conselho Superior das Obras Públicas quando eles respeitarem a centros urbanos com mais de 10 000 habitantes ou quando assim o determinar.
- 5.Nos planos aprovados não poderão ser feitas pelos municípios quaisquer alterações sem prévia aprovação do Ministro das Obras Públicas.
- 6.Os planos gerais devem ser revistos, pelo menos, uma vez todos os cinco anos. Todavia, o Ministro das Obras Públicas pode determinar que a sua revisão se faça em menor prazo.
Já relativamente aos planos de pormenor, dispunha o artº7º do citado DL 560/71 que:
Artº 7º. 1. As câmaras municipais podem aprovar planos de pormenor relativos a sectores urbanos de áreas já abrangidas por planos gerais ou parciais de urbanização aprovados.
- 2.Compete ao Ministro das Obras Públicas a aprovação dos planos de pormenor quando a área por eles abrangida ainda não esteja sujeita a plano aprovado, geral ou parcial, ou quando impliquem alteração aos planos em vigor.
- 3.A desconformidade com os planos de pormenor aprovados constitui fundamento do indeferimento previsto no nº1 do artº15º do DL nº166/70, de 15 de Abril.
Ora, segundo a entidade recorrida, a desnecessidade de publicação ou registo do plano de pormenor, resulta do nº2 deste preceito legal, já que ali se não prevê essa obrigação, como hoje acontece face ao artº 3º, nº5 e 18º do DL 69/90, pelo que os planos entravam em vigor logo que aprovados, considerando-se essa aprovação como requisito de eficácia dos mesmos.
Já o recorrente contencioso entende agora que a necessidade de publicação do Plano de Pormenor em causa resulta clara do artº14º do referido diploma legal.
Dispõe este preceito que:
Artº14º. 1. Compete ao Ministro das Obras Públicas aprovar, por portaria, os regulamentos dos planos gerais ou parciais de urbanização e resolver, por despacho, as dúvidas que se suscitarem da execução do presente diploma.
2. Com a portaria a que se refere o número antecedente, serão publicados no Diário do Governo uma planta de síntese das disposições do plano e o respectivo regulamento.
Ora, como consta expressamente deste preceito legal, a obrigatoriedade de publicação, no Diário do Governo, da portaria de aprovação do plano e dos respectivos regulamento e planta de síntese, refere-se apenas aos planos gerais ou parciais de urbanização, a que se alude nos artº1º, 2º e 3º do mesmo diploma e não aos planos de pormenor referidos no já citado artº7º, que nem eram aprovados por portaria, pelo que, assim sendo, não dependiam estes últimos dessa publicação para entrarem em vigor e, portanto, produzirem efeitos.
E não obsta a este entendimento, o facto alegado pelo Digno Magistrado do MP, de o Plano de Pormenor aqui em causa constituir “uma revisão dum plano já aprovado pelo Governo”, pois a aprovação de planos de pormenor que impliquem alteração aos planos em vigor, também está contemplada no nº2 do citado artº7º, sendo, aliás, uma das situações em que a aprovação do plano de pormenor compete ao Ministro das Obras Públicas ( a outra é quando a área por ele abrangida ainda não está sujeita a plano geral ou parcial de urbanização aprovado, pois se o estiver, já a Câmara tem competência para aprovar o plano de pormenor), não deixando, por isso, de se tratar de um plano de pormenor, e, portanto, sujeito à disciplina daquele preceito legal e não do nº2 do artº14º.
Aliás, a jurisprudência administrativa sempre interpretou o citado nº2 do artº14, no sentido de que esse preceito não impunha a publicação no jornal oficial dos actos de aprovação dos planos de pormenor Vide acs. STA de 17.10.95, rec. 27 930, de 17.10.95, rec. 35 829, de 08.04.97, rec. 38 991, de 08.07.97, rec. 38 632 e de 30.09.97, rec. 39 991, sendo a jurisprudência citada na sentença recorrida e no parecer do MP, tirada a propósito da eficácia de planos de urbanização ou de anteplanos de urbanização, convertidos em planos de urbanização, cuja publicação era, de facto, obrigatória face aquele preceito legal e não de planos de pormenor.
Assim e face ao DL 560/71, não tinha o Plano de Pormenor de Telheiras Sul de ser publicado no jornal oficial, para ser eficaz.
Alega ainda o recorrente contencioso, nas contra-alegações deste recurso jurisdicional, que se a obrigação de publicação do Plano de Pormenor no jornal oficial, não estivesse expressamente prevista no citado DL 560/71, sempre teria de se entender imposta pelo princípio da publicidade dos actos normativos contido na actual CRP.
Dispunha o referido artº122º, nº2 da CRP ( actual artº119º), que « a falta de publicidade (…) de qualquer acto de conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, implica sua ineficácia jurídica.»
Segundo G. Canotilho/V. Moreira, a expressão « acto de conteúdo genérico» é suficientemente ampla para abranger não apenas os regulamentos não abarcados no nº1 (vg. Regulamentos dos órgãos do poder local), mas também os actos administrativos de carácter genérico ( mesmo que sem natureza regulamentar) dos órgãos de soberania ou do poder local.
Como se refere na sentença recorrida, a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem afirmado, reiteradamente, o entendimento de que os planos municipais de ordenamento do território, em que se integram os planos de pormenor ( cf. artº1º e 2º do DL 69/90) têm natureza de regulamento administrativo. Cf. Acs. STA de 17.10.95, Rec. 27930, de 17.10.95, rec. 35.829, de 08.04.97, rec. 38991, de 08.07.97, rec. 38632, de 30.09.97, rec. 39991
Assim, a questão que se põe é a de saber se o Plano de Pormenor aqui em causa, embora anterior à Constituição de 1976, estava abrangido pela exigência de publicação dos actos normativos no Diário da República, contida no seu artº122.
Ora, a propósito de idêntica questão, já se pronunciou negativamente o Tribunal Constitucional.
Segundo esse Alto Tribunal, « O sentido do artº290º, nº2 da Constituição – que dispõe que o direito ordinário anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se, desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados (cfr. artº293º, nº1, na redacção original) – é o de que todo o direito ordinário anterior, vigente à data da entrada em vigor da Constituição se mantém, desde que o seu conteúdo não seja materialmente incompatível com as normas ou princípios da nova Constituição. E isso, independentemente da sua conformidade ou desconformidade com a ordem constitucional anterior e independentemente também da sua conformidade ou desconformidade com as novas normas constitucionais relativas à forma e à competência dos actos normativos.
Estas últimas normas ( as normas da Constituição de 1976 relativas à forma e à competência dos actos normativos) apenas se aplicam para o futuro ( isto é, aos actos normativos produzidos no período de vigência da Constituição de 1976)- cf. neste sentido, o Acórdão nº332/94, ( Diário da República, II Série, de 30 de Agosto de 1994), cf. Também J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira ( Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, p.1073).
Assim, não faz nenhum sentido averiguar se, à luz do artº122º da Constituição da República, as normas do mencionado Plano de Urbanização deviam ou não ser publicadas no Diário da República para serem válidas e eficazes.
O artº122º, no que respeita aos actos normativos é, com efeito, uma norma relativa à sua publicidade- ou seja: um requisito formal e, assim, relativo ainda à sua forma, que não à sua substância ou conteúdo. Por isso, não vale ele para o direito pré-constitucional”. Acórdão nº234/97 ( DR, II Série, nº144, de 25.06.97 e acórdãos do Tribunal Constitucional, 36º vol.,pág. 525 e, mais recentemente, acolhida no Ac. nº 279/2004, de 21.04.04. No sentido de que a inconstitucionalidade superveniente só opera relativamente a inconstitucionalidades materiais e não também orgânicas ou formais, os Acs. TC nº 29/83, 313/85, 201/86, 468/89, 330/90, 352/92, 597/99, 556/2000, 110/2002 e 279/2004.
Na verdade, há que distinguir entre vícios formais e de procedimento e vícios materiais, originados pela desconformidade dos actos normativos com o parâmetro constitucional. Como refere J.J. Gomes Canotilho Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª Edição, Almedina, Coimbra, 2003, págs. 959-960, enquanto os vícios formais “incidem sobre o acto normativo enquanto tal, independentemente do seu conteúdo e tendo apenas em conta a forma da sua exteriorização” e os vícios procedimentais ( autonomizados pela doutrina mais recente, mas englobados nos vícios formais pela doutrina clássica) “ são os que dizem respeito ao procedimento de formação, juridicamente regulado, dos actos normativos”, os vícios materiais “ respeitam ao conteúdo do acto, derivando do contraste existente entre os princípios incorporados no acto e as normas ou princípios da Constituição”.
Ora, no presente caso, a ilegalidade imputada pelo recorrente contencioso ao acto administrativo impugnado sempre assentou na ineficácia do “ Plano de Pormenor de Telheiras Sul”, por não ter sido publicado no jornal oficial e, portanto, na forma de exteriorização desse plano, enquanto tal. Nunca o recorrente lhe imputou qualquer desconformidade com princípios ou normas da Constituição, atendendo ao seu conteúdo.
Mas, assim sendo, e seguindo a doutrina do Tribunal Constitucional, o artº122º da Constituição da República Portuguesa não é parâmetro de aferição da eficácia do Plano de Pormenor aqui em causa, pelo que não padece o acto contenciosamente recorrido do vício que lhe é imputado.
Ainda nas contra-alegações a este recurso jurisdicional, veio o recorrente contencioso imputar ao acto contenciosamente recorrido uma pretensa violação dos princípios da segurança e da protecção da confiança ínsitos no artº2º da CRP, ao aplicar normas do Plano de Pormenor de Telheiras Sul, não publicadas, atendendo à circunstância de, como diz, o princípio da publicidade dos actos normativos, ser também uma exigência material e não apenas uma exigência formal do Estado de Direito.
Efectivamente, deste princípio decorre, com efeito, para os cidadãos o direito à protecção da confiança na previsibilidade do direito, como forma de orientação da vida, já que os cidadãos têm direito a um mínimo de certeza e de segurança quanto aos direitos e expectativas que, legitimamente, forem criando no desenvolvimento das relações jurídicas. Por isso que « não é consentida uma normação tal que afecte, de forma inadmissível, intolerável, arbitrária ou desproporcionadamente onerosa, aqueles mínimos de segurança que as pessoas, a comunidade e o direito devem respeitar.» Cf. Ac. TC nº365/91, DR II Série, de 27.09.91
Refira-se, porém, que o recorrente contencioso nunca antes invocou nos autos a agora pretendida violação, pelo acto contenciosamente recorrido, dos citados princípios da confiança e segurança jurídica contidos no artº2º da CRP.
Com efeito, na petição de recurso contencioso, que fixa e delimita o âmbito do objecto desse recurso, o recorrente contencioso alegou apenas que «o Plano de Pormenor de Telheiras Sul, não foi aprovado pela administração central, nem publicado no Diário da República» ( cf. artº6º desse articulado) e que «… o acto recorrido revogou um acto constitutivo de direitos - a aprovação tácita do projecto - o qual não enferma de qualquer ilegalidade, porquanto o invocado Plano de Pormenor de Telheiras Sul não foi legalmente aprovado nem publicado, não sendo por isso eficaz» (cf. artº20º do mesmo articulado), posição que reiterou nas alegações do recurso contencioso, enquadrando agora a situação no artº18º do DL 69/90, de 02.03 e ainda no artº5º do CC e artº122, nº2 da CRP e levando-a à conclusão 3ª das alegações complementares.(cf. fls. 48, 49 e 137 dos autos).
Quer dizer, o recorrente sempre assentou a ilegalidade do acto contenciosamente recorrido, na ineficácia do referido Plano, por falta da sua publicação no jornal oficial, o que já vimos não procede.
Pretende agora, em sede de recurso jurisdicional, que tal falta de publicação, igualmente importa violação dos princípios da confiança e da segurança jurídica, ínsitos no princípio do Estado de Direito contido no artº2º da CRP.
Mesmo admitindo que se não trata de questão nova (caso em que, a verificar-se tal violação, porque geradora de mera anulabilidade do acto, não seria de conhecimento oficioso), mas apenas de um novo enquadramento jurídico dos mesmos factos, e tendo em conta que o Tribunal é livre na qualificação jurídica dos factos alegados pelas partes ( artº664 do CPC), sempre se dirá que, não impondo a lei ordinária, nem a lei constitucional, a publicação, no jornal oficial, do Plano de Pormenor aqui em causa, como já se deixou demonstrado, a falta dessa publicação, só por si, não é suficiente para se ter por violado o princípio da confiança na previsibilidade do direito, sendo que nada mais foi alegado pelo recorrente contencioso como suporte de tal violação, designadamente que o referido Plano de Pormenor nunca foi publicitado por qualquer outra via, e, portanto, não era do conhecimento público.
Acresce que, atento o lapso de tempo já decorrido sobre a entrada em vigor desse Plano à data do acto contenciosamente recorrido (quase vinte anos) e tendo ainda em conta que foram publicados no Diário da República, durante o ano de 1976, os despachos ministeriais que determinaram a declaração de utilidade pública urgente da expropriação sistemática dos prédios abrangidos pelo referido Plano (onde se incluí o prédio onde se situa a moradia do recorrente contencioso aqui em causa) e a autorização da posse administrativa desses prédios pela EPUL (cf fls. 105 a 110 dos autos), com vista à sua execução pela EPUL, não pode, a nosso ver, concluir-se que estamos perante um acto normativo secreto, ou que a confiança dos cidadãos na ordem jurídica tenha sido intoleravelmente afectada pelo mesmo.
Tendo em conta o anteriormente exposto, a sentença recorrida não se pode manter.
