047411 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I A... , com os sinais dos autos, vem interpor recurso contencioso do despacho da Ministra da Saúde , de 9.1.01 , que manteve a multa contratual que lhe foi aplicada pela mesma entidade por despacho de 4.4.00, no âmbito do contrato de empreitada da “Escola Superior de Enfermagem de Santarém – Espaços Interiores – Caminho Pedonal”, que lhe foi adjudicado na sequência do concurso limitado n.º 2/99. Alegou, resumidamente, ter-lhe sido imposto o pagamento de uma multa contratual por desrespeito de prazos contratuais, nos termos do n.º 1 do art.º 201 do DL 59/99 , argumentando, contudo, que os atrasos ocorridos não foram da sua responsabilidade, mas da entidade adjudicante. Imputou ao acto diversos vícios de violação de lei, vício de forma e usurpação de poderes pelo facto de a aplicação da multa ser sempre da competência de um tribunal. Na sua resposta, a autoridade recorrida sustentou a improcedência do recurso, tendo, no entanto, invocados duas questões prévias, que, a procederem conduziriam à extinção do recurso: a impropriedade do meio processual utilizado e o carácter confirmativo do acto recorrido em relação a um acto anterior da mesma entidade. Ouvida a recorrente, pronunciou-se pela improcedência das referidas questões, fundamentando a sua posição com jurisprudência deste Tribunal e alguma doutrina. A Magistrada do Ministério Público sustentou que o meio processual era o próprio, de acordo com a argumentação da recorrente, mas entendeu que ocorria a confirmatividade, devendo rejeitar-se o recurso contencioso com esse fundamento. Referiu, nomeadamente, que « Não há novas circunstâncias nem novos pressupostos, nem pronúncia inovadora. O fundamento do acto posterior é exactamente o mesmo do despacho anterior, o atraso na execução da obra, o qual, de resto, é confirmado pela própria recorrente e pelos Serviços de Fiscalização ... Aquilo que a recorrente considera serem novos pressupostos e novas circunstâncias mais não são do que argumentos aduzidos a seu favor e de anulação da multa, que a autoridade recorrida considerou irrelevantes para alterar, para revogar a decisão anterior, que a recorrente se absteve de impugnar contenciosamente ». A apreciação das suscitadas questões foi relegada para final. A recorrente apresentou a sua alegação, tendo apresentado conclusões donde se extraem os seguintes pontos: 1- O acto recorrido é impugnável pela via do recurso contencioso. 2- Padece de vício de forma por falta de fundamentação. Padece de vício de violação de lei ( art.ºs 201, n.º 3 e 233, n.º 4, do DL 59/99 , de 2.3 ) 4- Viola o princípio da imparcialidade previsto no art.º 6 do CPA . 5 - É nulo por ter sido praticado com usurpação de poderes por se traduzir na aplicação de “multa sancionatória”. O Magistrado do Ministério Público , no seu parecer final, remeteu para o anterior parecer onde se defendia a rejeição do recurso contencioso, por confirmatividade. O processo correu os vistos legais, cumprindo decidir. II Factos Matéria de facto que importa fixar. Na sequência do concurso limitado n.º 2/99, sem publicação de anúncio, foi adjudicada, nos termos do disposto no art.º 132 do DL 59/99 , de 2.3, à recorrente, a empreitada “Escola Superior de Enfermagem de Santarém – Espaços Exteriores – Caminho Pedonal” no valor de ESC. 17547502$00. O respectivo contrato foi celebrado em 13.12.99 ( fls. 60/62 ) e o auto de consignação da obra foi lavrado a 21.12.99 ( fls. 63 ). Tendo em vista a aplicação de uma multa, por atraso no desenrolar da empreitada, em 20.3.00, foi remetido à recorrente o documento de fls. 63/64, onde se informava que o montante da multa seria de ESC. 2399660$00. A tal comunicação respondeu a recorrente através da carta de fls. 67, de 30.3.00. Por ofício de 12.4.00 foi-lhe comunicado que, por despacho da Ministra da Saúde de 4.4.00 a multa anteriormente anunciada lhe fora efectivamente imposta. Da aplicação dessa multa reagiu a recorrente, dirigindo ao Ministério da Saúde a carta junta a fls. 79/81, de 10.5.00, onde refere, a esse propósito, apenas, o seguinte: « Por último, conforme n/ carta de 30.3.00, não aceitamos a aplicação da multa contratual aplicada no montante de 2.399.660$00. Pelo que, solicitamos para fins judiciais e nos termos do disposto no art.º 31 e 82 da LPTA, nomeadamente para a propositura da competente acção judicial, se dignem mandar extrair e remeter certidão do referido despacho da Sr.ª Ministra da Saúde de 04.04.2000 ». Em 14.11.00 a recorrente enviou ao Ministério um pedido de perdão da referida multa, aplicada por despacho ministerial de 4.4.00, junto a fls. 100, em cujo ponto 3 se escreveu o seguinte: « Quando a Administração tomou conhecimento da aplicação da multa, não teve a iniciativa de solicitar a anulação da mesma, o que veio a agravar a situação. Vimos, assim, desta forma invocar a boa vontade dos serviços no sentido da manutenção da situação cadastral da empresa, limpa e cumpridora ». Em 9.1.01 pela Ministra da Saúde foi proferido o seguinte despacho: “Mantenho a multa aplicada”. Esse despacho foi lavrado sobre informações dos serviços documentadas a fls. 103/104 III Direito Importa, então, apreciar, em primeiro lugar, se o recurso contencioso é o meio processual próprio para discutir a legalidade da multa contratual aplicada, e, depois, se, entre o acto recorrido e o despacho de 4.4.00 existe a invocada relação de confirmatividade. De acordo com o preceituado no art.º 9, n.º 3, do ETAF « O disposto na alínea g) do n.º 1 do art.º 51 não exclui o recurso contencioso de actos administrativos destacáveis respeitantes à formação e à execução dos contratos administrativos ». Ali se atribui aos TACs a competência para julgar as acções sobre contratos administrativos, como é inequivocamente o contrato de empreitada falado nos autos. Digamos que se elege a acção (É isso que se afirma justamente no art.º 254 , n.º 1, do DL 59/99 , de 2.3, aplicável ao contrato dos autos e nos termos do qual « Revestirão a forma de acção as questões submetidas ao julgamento dos tribunais administrativos sobre interpretação, validade ou execução do contrato ».) como sendo o meio processual adequado para dirimir os conflitos decorrentes de contratos administrativos, o que leva a admitir que nesse âmbito possa ser apreciada a legalidade da aplicação de uma multa por desrespeito aos termos de um contrato, mas, simultaneamente se permite a utilização do recurso contencioso quando o alvo for um acto administrativo destacável e atinente à formação do contrato ou à sua execução. Em bom rigor, tudo parece apontar para que qualquer dos meios processuais possa ser utilizado não se observando na lei quaisquer obstáculos de natureza formal ( no sentido da acção pode ver-se o acórdão STA de 29.6.99, no recurso 44957, e no sentido do recurso, os acórdãos de 4.10.00, no recurso 46106, de 4.5.98, no recurso 42938, de 13.11.97, no recurso 34925 e de 5.6.97, no recurso 39947 ). De resto, esta interpretação mais aberta é aquela que melhor se coaduna quer com o princípio da tutela jurisdicional efectiva, quer com a salvaguarda do princípio “pro actione”. Como se sublinha no sumário do acórdão de 18.10.01, proferido no recurso 48031, a interpretação das normas respeitantes aos direitos dos cidadãos deve efectuar-se, sempre que tal seja possível, através « ... de um critério que seja favorável ao conhecimento das questões de fundo visando possibilitar o exame de mérito das pretensões deduzidas em juízo ... ». Contudo, aquilo de que se trata agora é tão somente o saber-se da recorribilidade contenciosa do acto de aplicação de uma multa, a coberto do art.º 201 do DL 59/99 , de 2.3, no contexto da execução de um contrato de empreitada. Que tal acto é um acto destacável parece não se suscitarem quaisquer dúvidas. Trata-se, claramente, de uma imposição autoritária que se autonomiza, que se destaca, prejudicial, do procedimento administrativo em que está inserida, assumindo uma existência autónoma própria onde se vai colher a sua lesividade imediata (Marcelo Caetano, “Manual”, 9.ª edição, I, 427. Sérvulo Correia, “Noções”, I, 275/276. Esteves de Oliveira, “Direito Administrativo”, I, 401/403. ) No dizer de Sérvulo Correia (“Noções”, 276.) tais actos « implicam de per si a decisão final relativamente a certa pessoa ou comprometem irremediavelmente em certo sentido a decisão a tomar ». Por outro lado, a multa foi imposta apenas pela circunstância de a recorrente ter desrespeitado os prazos pré-definidos no contrato para a execução da obra, de modo que o respectivo acto de imposição terá que ser qualificado como “acto respeitante à execução do contrato”, assim se preenchendo a outra condição determinada pelo citado n.º 3 do art.º 9 do ETAF para a sua impugnação contenciosa. Deste modo, haverá de concluir-se que o recurso contencioso é um meio processual adequado para atacar a legalidade do acto recorrido, assim improcedendo a primeira das questões colocadas. Vejamos, agora, se tal acto é meramente confirmativo do despacho ministerial anterior, de 4.4.00. O seu teor literal ( “Mantenho a multa aplicada” ) aponta, claramente, para aí. A matéria de facto relevante é a seguinte: Tendo em vista a aplicação de uma multa, por atraso no desenrolar da empreitada, em 20.3.00, foi remetido à recorrente o documento de fls. 63/64, onde se informava que o montante da multa seria de ESC. 2399660$00. A tal comunicação respondeu a recorrente através da carta de fls. 67, de 30.3.00. Por ofício de 12.4.00 foi-lhe comunicado que, por despacho da Ministra da Saúde de 4.4.00 a multa anteriormente anunciada lhe fora efectivamente imposta. Da aplicação dessa multa reagiu a recorrente, dirigindo ao Ministério da Saúde a carta junta a fls. 79/81, de 10.5.00, onde refere, a esse propósito, apenas, o seguinte: « Por último, conforme n/ carta de 30.3.00, não aceitamos a aplicação da multa contratual aplicada no montante de 2.399.660$00. Pelo que, solicitamos para fins judiciais e nos termos do disposto no art.º 31 e 82 da LPTA, nomeadamente para a propositura da competente acção judicial, se dignem mandar extrair e remeter certidão do referido despacho da Sr.ª Ministra da Saúde de 04.04.2000 ». Em 14.11.00 a recorrente enviou ao Ministério um pedido de perdão da referida multa, aplicada por despacho ministerial de 4.4.00, junto a fls. 100, em cujo ponto 3 se escreveu o seguinte: « Quando a Administração tomou conhecimento da aplicação da multa, não teve a iniciativa de solicitar a anulação da mesma, o que veio a agravar a situação. Vimos, assim, desta forma invocar a boa vontade dos serviços no sentido da manutenção da situação cadastral da empresa, limpa e cumpridora ». Em 9.1.01 pela Ministra da Saúde foi proferido o seguinte despacho: “Mantenho a multa aplicada” ». Do acto de aplicação da multa, de 4.4.00, não estava prevista na lei qualquer impugnação administrativa necessária, de forma que a exposição apresentada pela recorrente, e que denominou de reclamação, tem que ser vista como reclamação facultativa, sem quaisquer efeitos sobre o decurso do prazo para a impugnação contenciosa. De resto, aí a recorrente apenas adiantava a sua explicação para os atrasos surgidos, explicação que já dera na carta de 30.3.00. Não invocou quaisquer circunstâncias, factos ou argumentos novos que a Administração não tivesse tido a possibilidade de ponderar anteriormente. Como refere, muito a propósito, a Magistrada do Ministério Público, « Não há novas circunstâncias nem novos pressupostos, nem pronúncia inovadora. O fundamento do acto posterior é exactamente o mesmo do despacho anterior, o atraso na execução da obra, o qual, de resto, é confirmado pela própria recorrente e pelos Serviços de Fiscalização ... Aquilo que a recorrente considera serem novos pressupostos e novas circunstâncias mais não são do que argumentos aduzidos a seu favor e de anulação da multa, que a autoridade recorrida considerou irrelevantes para alterar, para revogar a decisão anterior, que a recorrente se absteve de impugnar contenciosamente ». Por isso, se compreende que a última exposição da recorrente dirigida à autoridade recorrida, de 14.11.00, mais não seja do que um pedido de perdão da multa ( « Quando a Administração tomou conhecimento da aplicação da multa, não teve a iniciativa de solicitar a anulação da mesma, o que veio a agravar a situação. Vimos, assim, desta forma invocar a boa vontade dos serviços no sentido da manutenção da situação cadastral da empresa, limpa e cumpridora » ). Assim sendo, entre o despacho de 4.4.00 e o acto recorrido, de 9.1.01, existe a invocada relação de confirmatividade, já que ambos são emanados da mesma entidade, se dirigem ao mesmo destinatário, têm não só o mesmo conteúdo, mas também os mesmos fundamentos e o mesmo efeito jurídico, tendo sido devidamente notificados ( acórdãos STA de 7.2.02, no recurso 45909, de 16.1.02, no recurso 39889 e de 19.12.01, no recurso 42143 ). Nos termos expostos, tendo em consideração o disposto no art.º 55 da LPTA e no art.º 57, § 4, do RSTA, acordam em rejeitar o recurso contencioso por proceder a questão prévia a esse respeito suscitada. Custas a cargo da recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em 300 e 150 euros (trezentos e cento e cinquenta), respectivamente. Lisboa, 11 de Abril de 2002 Rui Botelho – Relator – Luis País Borges – Alves Barata.