Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:
I- A A…, Lda., com os sinais dos autos, inconformada com o acórdão do TCAS de 29/5/2007 que, concedendo provimento ao recurso interposto pela Câmara Municipal da Figueira da Foz da sentença proferida pelo Mmo. Juiz do Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Coimbra, julgou improcedente a impugnação judicial por si deduzida e, em consequência, manteve as liquidações das taxas efectuadas por aquela, referentes a emissão de alvará de loteamento, realização de infra-estruturas urbanísticas e compensações, ao abrigo do Regulamento de Taxas sobre Obras Particulares, Loteamentos e de Compensações Urbanísticas, dele vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões:
1) O TCA-Sul aditou o seguinte facto:
“N) A área de estacionamento referida na alínea C) supra (…), destinando-se a utilização privada, conforme informação de fls. 181 a 186, que remete para a indicação do próprio loteador nas plantas de apresentação do loteamento, documentos onde vêm discriminadas as várias áreas e as suas finalidades.”.
2) Tal “facto” – que traduz uma qualificação jurídica – reproduz a interpretação da Recorrida na sua “informação de fls. 181 a 182”, à qual a Recorrente, desde sempre, se opôs e que constitui uma das questões nucleares dos presentes autos.
3) Concretamente, a de saber se os estacionamentos em cave, localizados num espaço urbanizável para fins urbano-turísticos UZ-2, são qualificados como “espaços livres de uso público”, integrando, assim, a exclusão prevista no n.º 4 do art.º 2.º da Tabela Anexa.
4) Pelo que deve, nesta parte, ser mantida a matéria de facto assente pelo Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Coimbra, por flagrante violação do disposto no art.º 712.º, n.º 1, alínea a) do Cód. Proc. Civil.
5) A deliberação da Recorrida, de 21 de Maio de 1997, é ilegal, por vício de forma resultante da preterição da formalidade essencial da audiência de interessados, que constitui nulidade (art.º 133.º, n.º 2, alínea d) do CPA), competindo ao TCA-Sul apreciar tal vício. Ao não o ter feito, o acórdão ficou ferido de nulidade, por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 668.º, n.º 1, alínea d) do Cód. Proc. Civil.
6) A Recorrida liquidou à Recorrente, a título de Taxa pela emissão do alvará de loteamento (“Taxa Individual”), o montante de Esc. 119.892.000$00, porque considerou que as áreas de estacionamento estavam incluídas na área bruta de construção, conceito que define a sua base de incidência.
7) Contudo, da área bruta de construção são excluídos “os espaços livres de uso público cobertos pela edificação” (n.º 4 do artigo 2.º da Tabela Anexa).
8) Os espaços cobertos pela edificação – como os estacionamentos dos autos – determinam, desde logo, que o acesso a essas áreas esteja dependente das condições de acesso à edificação. O conceito de “espaços livres de uso público” não assenta, portanto, na ausência absoluta de condicionalismos, ou na sua utilização por toda e qualquer pessoa, em quaisquer termos.
9) Trata-se, com efeito, de espaços que não têm uma utilização ou utilidade individualizadas. Como é o caso dos estacionamentos dos autos.
10) Por outro lado, o Regulamento de Edificações – aprovado pela Assembleia Municipal da Figueira da Foz em simultâneo com o Regulamento de Taxas e a Tabela Anexa – considera expressamente o estacionamento como um tipo, entre outros, de espaço público (art.º 64.º, n.º 3).
11) A coerência do ordenamento jurídico municipal implica que, se os estacionamentos são qualificados como espaços públicos num regulamento, o sejam também num outro regulamento conexo, aprovado em simultâneo, pela mesma entidade.
12) Tal conclusão assume particular relevância nos presentes autos visto que, aqui, se trata de um Espaço urbanizável para fins urbano-turísticos – UZ2 (art.º 46.º do Regulamento do Plano de Urbanização da Figueira da Foz) e, neste, os estacionamentos são espaços públicos.
13) Aqui “o estacionamento é oferecido a uma gama flutuante de utentes desprovidos (…) de qualquer relação fixa com o local.” (Prof. Sérvulo Correia). Por isso, “A densidade de estacionamento é simplesmente função da superfície de pavimento.
14) Ela constitui um ónus incidindo sobre o urbanizador em prol da utilidade pública em vez de um complemento de unidades habitacionais, susceptível de contribuir para o seu valor de mercado graças à utilidade individualizada que representa.” (Idem).
15) Acresce que, se a área de estacionamento é expressamente excluída da “Superfície de pavimento” (conceito no qual assenta a definição do Índice de utilização bruto, cujo propósito é absolutamente idêntico ao da Área bruta de construção), referida no art.º 8.º do Regulamento do Plano de Urbanização da Figueira da Foz, ela deve também ser excluída do cômputo desta Área bruta de construção, referida na Tabela Anexa.
16) A Recorrida liquidou também à Recorrente, a título de Taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas (TRIU), o montante de Esc. 299.730.000$00, invocando, para o efeito, o artigo 9.º da Tabela Anexa.
17) Contudo, in casu a realização das infra-estruturas coube à ora Recorrente. Por isso, foi esta intimada a prestar caução no valor de Esc. 781.434.025$00, respeitante à realização daquelas obras (Alíneas F e G dos Factos provados).
18) Ora, as taxas não são impostos. “As taxas são prestações coactivamente estabelecidas por lei ou regulamento como contrapartida por serviço público pela utilização de bens públicos ou semi-públicos ou pela remoção de um obstáculo jurídico.” (Ac. do STA de 19/1/94, ADSTA 396, 1412) e nenhuma destas situações se verifica no caso concreto.
19) Aqui “A Câmara não faz, não tem de fazer, nem vai fazer, quaisquer obras de infra-estruturas urbanísticas. Por isso é óbvio que não tem que receber nenhuma taxa. (Prof. Freitas do Amaral), pelo que a decisão recorrida violou, entre outros, o art.º 11.º, alínea a) da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, o art.º 32.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 334/95, de 28 de Dezembro, com a redacção da Lei n.º 26/96, de 1 de Agosto, e o art.º 9.º da Tabela Anexa.
20) De todo o modo, mesmo que houvesse incidência da TRIU, o que só por mera hipótese de raciocínio se considera, o seu cálculo estaria incorrecto por incluir o espaço de estacionamento na área bruta de construção.
21) A Recorrida liquidou, por último, a quantia de 212.949.096$00, relativa à compensação prevista no artigo 16.º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, conjugado com o artigo 13.º da Tabela Anexa.
22) O Tribunal ad quem não se pronunciou sobre a questão subjacente à liquidação das compensações, que se traduzia na análise dos pressupostos da exigibilidade das compensações. O Tribunal ignorou esta questão. Em consequência, o acórdão padece de nulidade, por omissão de pronúncia (artigos 668.º, n.º 1, alínea d) e 660.º, n.º 2, ambos do CPC).
23) De qualquer forma, “No caso vertente, no entanto, há cedências que correspondem às obras de urbanização definidas na al. b) do art.º 32.º do Regime Jurídico, traduzidas em redes de abastecimento de água, gás, telefone, arruamentos, arranjos exteriores e saneamento; espaços verdes de utilização colectiva, equipamentos de utilização colectiva, arruamentos interiores e arruamentos exteriores, e ainda parcelas destinadas ao domínio privado do Município.” (Alínea I) dos Factos provados).
24) Ora, a Lei é absolutamente clara ao determinar que, “Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas referidas na alínea b) do art.º 3.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento público no dito prédio, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado a pagar à câmara municipal uma compensação, em numerário ou espécie (…).” (Art.º 16.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, e art.º 1.º do Regulamento de Taxas).
25) Assim, e como muito bem notou a sentença do Tribunal Tributário de 1.ª Instância de Coimbra, “A compensação em causa só pode perfilar-se quando não haja lugar a cedências, por já haver infra-estruturas, ou por não haver equipamentos públicos a localizar no prédio.”.
26) Ainda que, em teoria, se pudesse considerar que as cedências não tinham sido suficientes – o que a Recorrente não invocou para fundamentar o acto de liquidação – “o caminho a seguir pela Câmara nunca poderia ser o da cobrança de compensações, mas sim o da exigência de novas cedências. De facto, as compensações pagam-se quando as cedências não são necessárias, por já existirem os bens que elas proporcionariam, e não quando há falta de terrenos a suprir por novas cedências.” (Prof. Freitas do Amaral).
27) A decisão recorrida violou o art.º 16.º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, o art.º 1.º do Regulamento de Taxas e o art.º 13.º da Tabela Anexa.
Contra-alegando, veio a Câmara Municipal da Figueira da Foz dizer que:
a) Um processo só pode considerar-se instaurado em juízo, independentemente do local onde tenha sido entregue a petição inicial, quando em juízo possa ser conhecido e apreciado o que, naturalmente, e como decorre da Lei Processual e da jurisprudência superior, não ocorre (salvo processos urgentes) durante o período de férias judiciais (“férias são férias …”), mas no primeiro dia útil após aquele período;
b) Nos presentes Autos, os efeitos decorrentes da apresentação da p.i. no Serviço de Finanças da Figueira da Foz reportam-se, à excepção da questão da tempestividade pois esta é regulada em norma específica, ao primeiro dia útil após as férias judiciais do ano de 1997, ou seja a 15 de Setembro desse ano;
c) Decorre das conclusões anteriores, que vigorava a extinção do 3.º grau de jurisdição – cfr. artigo 103.º da LPTA, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29 de Novembro – quando o processo de impugnação judicial a que se reporta o presente recurso deu entrada em Tribunal, pelo que este recurso deve ser tido por inadmissível;
d) O Tribunal a quo bem julgou quando decidiu que se impunha uma diversa decisão da matéria de facto fixada pelo Tribunal Tributário de Coimbra, em plena conformidade com a Lei Processual e no âmbito dos seus poderes do Tribunal para conhecer e modificar questões de facto;
e) De acordo com a conclusão imediatamente anterior, não se assaca ao acórdão recorrido qualquer violação do artigo 712.º do CPC, tanto mais que não se vislumbra como podia ser outro o sentido da decisão do venerando Tribunal Central, pois uma vez distinguidas as áreas de estacionamento situadas à superfície daquelas situadas em cave é imperativo que se conclua também que as áreas subterrâneas não são de natureza pública, o que implica a consideração dessas áreas para efeitos da liquidação da taxa individual;
f) Como é jurisprudência sine discrepante dos Tribunais Superiores, e bem decidiu o Tribunal a quo, os recursos não se destinam a conhecer questões novas – i.é., levantadas em sede de recurso – colocadas pelas partes;
g) Novamente de acordo com a unânime jurisprudência superior, consistindo uma eventual omissão de pronúncia no não conhecimento de um vício extemporaneamente arguido – como sucede in casu com a alegação pela ora Recorrente da violação do seu direito de audição prévia – a suposta nulidade seria em todo o caso inoperante por não fazer sentido anular o acórdão recorrido para que o Tribunal a quo proferisse nova decisão em que, para suprir a eventual omissão cometida, iria repetir que não conhecia de tal vício porque não tinha de conhecer, dada a sua extemporânea alegação;
h) As áreas de estacionamento a construir em cave no interior das edificações previstas no loteamento constituem áreas dos pisos dessas mesmas edificações e estão, por isso, abrangidas na “área bruta de construção” sobre a qual incide a referida taxa, nos termos do disposto nos n.ºs 1.3 e 2 do artigo 8.º e no n.º 3 do artigo 2.º da Tabela Anexa do Regulamento de Taxas;
i) As áreas de estacionamento em cave não só se revelam passíveis de uma utilização particular, como ainda aumentam consideravelmente a rendibilidade da construção licenciada;
j) Ao contrário do que decorre da construção teórica proposta pela Recorrente, “espaços livres de uso público cobertos pela edificação” não se confundem “partes comuns” do edifício;
k) Por “espaço livre” entende-se o espaço de acesso incondicionado, e não o de fácil acesso;
l) Por “uso público” entende-se aquele espaço que é posto à disposição de quem quiser, e não apenas da generalidade de utilizadores do prédio em causa;
m) É totalmente irrealista, e puramente escolástico, pretender-se que o uso de um estacionamento em cave por parte de quem habita ou pernoita num imóvel não consubstancia um benefício directo e individualizado … quanto mais não seja porque a existência de garagem é, para efeitos fiscais (eg, de IMI), um parâmetro para o coeficiente de qualidade e conforto de prédios para habitação;
n) A deliberação que aplicou a taxa individual pela emissão do alvará de loteamento não padece da ilegalidade que lhe foi assacada uma vez que a ora Recorrida apenas liquidou aquele tributo sobre as áreas de estacionamento a construir em cave no interior das edificações previstas no loteamento;
o) O acórdão recorrido fez uma correcta interpretação da matéria de facto, na medida em que, distinguindo entre áreas de estacionamento previstas à superfície e áreas de estacionamento previstas em cave, considerou a especial natureza e o destino funcional e económico destas últimas, as únicas – repita-se – que foram objecto de liquidação de taxa;
p) Em consequência das conclusões anteriores, o Tribunal a quo fez uma correcta aplicação do disposto nos n.ºs 3 e 4 do artigo 2.º, aplicáveis por remissão dos n.ºs 1.3 e 2 do artigo 8.º, da Tabela Anexa do Regulamento de Taxas;
q) A Taxa pela Realização de Infra-Estruturas Urbanísticas (TRIU) é uma receita pública municipal que se traduz na contraprestação, exigida aos promotores de cuja iniciativa particular resulte a ampliação ou a transformação da malha urbana do município, pelas despesas de realização ou reforço das infra-estruturas gerais a cargo da Câmara Municipal, nada tendo a ver com as “obras de urbanização” a que se refere o artigo 3.º, alínea b) do Decreto-Lei n.º 448/91, pelo que não existe qualquer duplicação de tributação mas apenas uma correcta aplicação da Lei;
r) Não vigorava à data da liquidação da TRIU (1997) qualquer obrigação de fundamentar especificadamente o cálculo da taxa, nem em termos económico-financeiros;
s) O argumento de que o dever de fundamentação resultaria in casu da natureza da TRIU enquanto taxa não colhe pois tal dever de fundamentar, como decorre da lei e a jurisprudência unanimemente confirma, consubstancia-se e consome-se no momento da notificação da liquidação de um tributo, não tendo a Recorrente alguma vez alegado qualquer insuficiência na notificação da liquidação da taxa em causa;
t) Caberia sempre à Recorrente – e esta não o logrou fazer – a demonstração nos presentes Autos da inexistência da realização de quaisquer obras de infra-estruturas pelos serviços municipais da ora Recorrida;
u) De acordo com as conclusões anteriores, a liquidação da TRIU, nos termos regulamentares devidamente aprovados, não padece de qualquer ilegalidade, como bem decidiu o acórdão recorrido;
v) Dá-se inteiramente por reproduzido, no que respeita à base de incidência adoptada para liquidação da TRIU, tudo quanto se concluiu a propósito da legalidade da liquidação da taxa por emissão de licença, ou “taxa individual”;
w) Mostra-se contrária à CRP – por se encontrar em manifesta violação do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos, princípio de valor constitucional como refracção que é do princípio geral da igualdade perante a lei previsto no artigo 13.º, n.º 1, da CRP – a interpretação da norma constante no artigo 9.º da Tabela Anexa ao Regulamento de Taxas, segundo a qual a TRIU só pode ser liquidada quando, por causa de um concreto loteamento, o Município tenha que realizar obras de reforço ou melhoria das infra-estruturas já existentes, inconstitucionalidade esta que desde já se argúi para todos os efeitos legais;
x) Nos termos conjugados do disposto nos artigos 16.º do Decreto-Lei n.º 441/98, de 29 de Novembro, e 11.º e ss. da Tabela Anexa ao Regulamento de Taxas, para a válida aprovação de uma operação de loteamento, o loteador deve ceder gratuitamente ao Município parcelas de terreno, a dois distintos títulos: por um lado, i) para a realização de obras de infra-estruturas, e por outro, ii) para a instalação de equipamentos públicos;
y) Caso existam já todas as obras de infra-estruturas necessárias, ou não se justifique a localização de qualquer equipamento público no prédio, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado a pagar à Câmara Municipal uma compensação, em numerário ou espécie, nos termos definidos no Regulamento de Taxas;
z) No caso sub judice, não obstante tenham sido cedidas as áreas legalmente previstas para a construção das infra-estruturas necessárias, não se justificava a localização de qualquer equipamento público no prédio loteado, não constando do projecto qualquer equipamento desse tipo;
aa) Assim sendo, a Recorrente constituiu-se na obrigação de pagar uma compensação à Câmara Municipal;
bb) Revelando-se insuficiente a compensação em espécie paga pela Recorrente, a Recorrida deliberou converter em numerário o remanescente da compensação devida, que por aplicação da fórmula prevista no artigo 13.º da Tabela Anexa ao Regulamento de Taxas resultou na quantia liquidada: 212.949.096$00;
cc) Se não tivesse procedido deste modo – i.é, liquidado o remanescente de acordo com o estipulado na Lei e no regulamento – a ora Recorrida teria, de forma grosseiramente inadmissível, contribuído para o perdão de uma receita a seu favor, beneficiando patrimonialmente a ora Recorrente, em prejuízo dos demais loteadores na mesma situação;
dd) O acórdão recorrido fez uma correcta interpretação e aplicação do disposto na alínea a) do artigo 11.º da Lei n.º 1/87, de 6 de Janeiro, no n.º 1 do artigo 32.º do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 26/96, de 1 de Agosto, e bem assim na alínea b) do artigo 7.º e no artigo 9.º da Tabela Anexa do Regulamento de Taxas;
ee) Não há qualquer omissão de pronúncia a respeito da apreciação da liquidação da taxa por compensação, pois as questões a que a Recorrente alude como não tendo sido analisadas ficaram i) prejudicadas pela apreciação do Tribunal a quo a outras questões (cfr. artigo 660.º, n.º 2, do CPC), ou ii) foram colocadas e desenvolvidas só em sede de recurso para o STA e, por isso mesmo, nunca poderiam ter sido (cronológica e logicamente) apreciadas pelo colectivo a quo;
ff) No que respeita à base de incidência adoptada para liquidação da compensação em numerário, dá-se aqui integralmente por reproduzido tudo quanto se concluiu a propósito da legalidade da liquidação da taxa por emissão de licença, também denominada por “taxa individual”.
Em resposta à questão da inadmissibilidade do recurso, suscitada pela Recorrida nas suas contra-alegações, veio a Recorrente dizer que:
1. A petição de impugnação foi apresentada no dia 4 de Setembro de 1997, considerando-se a acção instaurada desde aquela data (Art.º 267.º do Cód. Proc. Civil, aplicável ex vi art.º 2.º do CPPT).
2. Pelo que é admissível o recurso em 3.º grau de jurisdição, cuja extinção produz efeitos apenas nos processos instaurados após o dia 15 de Setembro de 1997 (Art.º 120.º do Decreto-Lei n.º 129/84, de 27.4, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96, de 29.11, da Portaria n.º 398/97, de 18.6, e do art.º 5.º da Lei n.º 15/2002, de 22.2).
Em acórdão proferido em 27/1/09, o TCAS sustenta a decisão recorrida.
O Exmo. Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que o recurso foi bem admitido mas deve ser negado provimento ao mesmo.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II- Com interesse para a decisão foram dados como provados em 1.ª instância os seguintes factos:
A) Em 21 de Maio de 1997, a Câmara Municipal da Figueira da Foz aprovou «os condicionalismos a constar da emissão do alvará de loteamento, bem como os projectos de infra-estruturas» relativos ao loteamento a efectuar pela impugnante nos antigos terrenos da B…, em Buarcos;
B) A Câmara Municipal da Figueira da Foz cobrou à impugnante, a título de "taxa individual por zona e por metro quadrado ou fracção de área bruta de construção», nos termos do art.º 89.º, n.º 1.3., da Tabela Anexa ao Regulamento de Taxas Sobre Obras Particulares, Loteamentos e de Compensação Urbanísticas do Município da Figueira da Foz, publicado na II Série do Diário da República de 20.2.1996, o montante de Esc., 119.892.000$00, com a liquidação a ser obtida, da seguinte forma: 149.865 m2 x 800$00 = 119.892.000$00;
C) Sendo que a liquidação camarária computou a área bruta de construção em 149.865 m2, nela tendo incluído as áreas de estacionamento (49,305 m2);
D) A parcela dos Autos corresponde a um espaço urbanizável para fins urbano-rústicos, designados pela sigla UZ 2, regulado pelo art.º 46.º do Regulamento do Plano de Urbanização da Figueira da Foz (publicado em Anexo à Portaria n.º 519/95, de 31 de Maio).
E) A Câmara Municipal da Figueira da Foz liquidou também à impugnante, a título de taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas, o montante de Esc. 299.730.000$00, correspondente à taxa de Esc. 2.000$00, por m2;
F) A realização das infra-estruturas cabe aqui à impugnante;
G) Por isso foi a impugnante intimada a prestar caução no valor de Esc. 781.434.025$00 respeitante à realização daquelas obras;
H) A Câmara Municipal da Figueira da Foz liquidou, também, a quantia de Esc. 212.949.096$00, a título de compensação;
I) No caso vertente, no entanto, há cedências que correspondem às obras de urbanização definido na al. b) do art.º 32 do Regime Jurídico, traduzidas em redes de abastecimento de água, gás, telefone, arruamentos, arranjos exteriores e saneamento; espaços verdes de utilização colectiva, equipamentos de utilização colectiva, arruamentos interiores e arruamentos exteriores, e ainda parcelas destinadas ao domínio privado do Município;
J) Estas obras são executadas pela impugnante, e não pela Câmara Municipal da Figueira da Foz;
L) A impugnante afectou as parcelas necessárias a estas obras que, desta forma, transitaram para o domínio público municipal;
Ao abrigo do disposto no artº 712º, nº 1, alínea a) do CPC, o TCAS aditou ao probatório os seguintes factos:
M) A impugnação judicial foi entregue pela Recorrida em 04-09-1997 na 2.ª Repartição de Finanças do Concelho da Figueira da Foz que, por sua vez, a remeteu ao Presidente do Município da Figueira da Foz, conforme documentos de fls. 274 a 279;
N) A área de estacionamento referida na alínea C) supra está situada na cave, destinando-se a utilização privada, conforme informação de fls. 181 a 186, que remete para a indicação do próprio loteador nas plantas de apresentação do loteamento, documentos onde vêm discriminadas as várias áreas e suas finalidades;
O) Os estacionamentos à superfície, públicos, para utilização generalizada, não foram taxados pela Recorrente, conforme mesma informação.
III- 1. Vem a recorrida suscitar nas suas contra-alegações a questão da inadmissibilidade do presente recurso.
Por se tratar de questão que pode obstar ao conhecimento do objecto do recurso, impõe-se o seu conhecimento prioritário.
Alega a recorrida, para o efeito, que quando o processo de impugnação judicial a que se reporta o presente recurso deu entrada em Tribunal já vigorava a extinção do 3.º grau de jurisdição pelo que este recurso deve ser tido por inadmissível.
É facto assente que a impugnação judicial foi apresentada pela ora recorrente em 4 de Setembro de 1997 (alínea M) do probatório).
Ora, nos termos do artigo 12.º da Lei 15/2001, de 5/6, nos processos pendentes aquando da sua entrada em vigor continua a ser admissível recurso em 3.º grau de jurisdição desde que observado o estabelecido pelo artigo 120.º do ETAF, na redacção que lhe deu o DL 229/96, de 29/11, ou seja, a extinção do 3.º grau de jurisdição no contencioso tributário apenas produz efeitos relativamente aos processos instaurados após a sua entrada em vigor, a qual ocorreu na data do início de funcionamento do TCA – 15 de Setembro de 1997.
Não colhe o argumento utilizado pela recorrida de que, no caso em apreço, a impugnação só pode considerar-se instaurada em juízo em 15 de Setembro de 1997 por ter sido apresentada em férias judiciais (4/9/97), porquanto, de acordo com o que dispõe o artigo 267.º do CPC, a instância inicia-se pela proposição da acção e esta considera-se proposta, intentada ou pendente logo que seja recebida na secretaria a respectiva petição inicial.
E, assim sendo, tendo os presentes autos dado entrada em 4/9/97, beneficiam ainda da possibilidade de recurso jurisdicional em 3.º grau de jurisdição (v., neste sentido, o Ac. do STA de 2/10/2002, proferido no recurso 92/02).
2. Passando, agora, a conhecer do objecto do recurso, vejamos.
O presente recurso tem por objecto o acórdão do TCAS de 29/5/2007 que, concedendo provimento ao recurso interposto pela Câmara Municipal da Figueira da Foz, ora recorrida, da sentença do Mmo. Juiz do TT de 1.ª Instância de Coimbra, manteve as liquidações das taxas impugnadas.
Nas conclusões 5.ª e 22.ª das suas alegações, imputa a recorrente ao acórdão recorrido a nulidade deste por omissão de pronúncia com fundamento em que não foram apreciadas as seguintes questões: a ilegalidade da deliberação da recorrida, por vício de forma resultante da preterição da formalidade essencial da audiência de interessados, e a análise dos pressupostos da exigibilidade das compensações.
Não tem, porém, razão a recorrente.
Com efeito, como se salienta no acórdão do TCAS de 27/1/2009, que julgou inverificada a arguida nulidade e manteve o acórdão recorrido nos seus precisos termos, a questão da violação do dever de audiência prévia apenas foi alegada pela recorrente quando apresentou as suas contra-alegações em sede de recurso da sentença do TT de 1.ª Instância de Coimbra para o TCA, como se alcança de fls. 439 e segts., pelo que, tratando-se de questão nova que o tribunal recorrido não apreciara e não sendo de conhecimento oficioso, não podia dela conhecer-se no recurso, pois sendo estes meios de obter a reforma das decisões dos tribunais inferiores o seu objecto restringe-se às questões que a estes foram colocadas e sobre as quais os mesmos tiveram oportunidade de se pronunciar (cfr. artigos 676.º, n.º 1, 680.º, n.º 1, 684.º, n.º 2, e 690.º do CPC).
Já no que se refere à questão da exigibilidade das compensações, não há dúvida que também aqui não ocorre a alegada nulidade por omissão de pronúncia uma vez que o acórdão recorrido apreciou tal questão, fundamentando os termos em que o DL 448/91 permitia cobrar as questionadas compensações.
E o que importa é que o tribunal decida e resolva todas as questões que as partes submetam à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Não lhe incumbe já, porém, apreciar todos os fundamentos ou razões em que elas se apoiam para sustentar a sua pretensão (v. Alberto dos Reis, CPC anotado, vol. V, págs. 58 e 143).
Ora, da análise do acórdão recorrido resulta que o tribunal se pronunciou sobre todas as questões invocadas pela recorrente, ainda que não aluda a todos os argumentos aduzidos por esta.
Por outro lado, vem agora a recorrente suscitar um conjunto de argumentos em redor da figura da compensação que, em seu entender, o acórdão recorrido deveria ter apreciado para lhe ser dada razão, quando as questões a que alude ou ficaram prejudicadas pela solução dada a outras pelo tribunal a quo ou só agora em sede de recurso são colocadas e desenvolvidas e, por isso mesmo, nunca poderiam ter sido equacionadas pelo tribunal recorrido.
Daí que, pelo exposto, se julga não verificada, pois, a arguida nulidade do acórdão recorrido.
3. Insurge-se ainda a recorrente ao aditamento da matéria de facto efectuado pelo TCAS, por flagrante violação do disposto no artigo 712.º, n.º 1, alínea a) do CPC.
Alega, para tanto, que o facto aditado na alínea N) do probatório traduz uma qualificação jurídica, à qual a recorrente sempre se opôs, que consiste em saber se os estacionamentos em cave, localizados num espaço urbanizável para fins urbano-turísticos são qualificados como espaços livres de uso público, integrando, assim, a exclusão prevista no n.º 4 do artigo 2.º da Tabela Anexa ao Regulamento de Taxas do Município da Figueira da Foz.
Mas, contrariamente ao alegado, o que se consignou em tal alínea do probatório, mais não foi do que um mero facto, resultante de elementos de prova constantes dos autos.
Na verdade, ao consignar-se que a área de estacionamento situada na cave se destina a utilização privada não se está a fazer nenhuma qualificação jurídica mas apenas a dar como assente uma determinada realidade factual, com base na análise de documentos constantes do processo, e, nessa medida, em perfeita conformidade com o que dispõe a lei processual aqui aplicável, que atribui ao tribunal de 2.ª instância poderes para alterar a matéria de facto fixada pelo tribunal de 1.ª instância.
Razão por que, neste segmento, nenhuma censura nos mereça a decisão recorrida.
4. Contesta a recorrente a legalidade das taxas liquidadas pela Câmara Municipal da Figueira da Foz referentes a taxa individual por emissão de alvará de loteamento, taxa por realização de infraestruturas urbanísticas e taxa por compensações.
A recorrida liquidou à ora recorrente, a título de taxa pela emissão do alvará de loteamento o montante de 119.892.000$00 porque considerou que as áreas de estacionamento situadas na cave estavam incluídas na área bruta de construção, conceito que define a sua base de incidência.
Com efeito, de acordo com o n.º 3 do Regulamento de Taxas em causa nos autos, considera-se área bruta de construção o somatório das áreas de todos os pisos, incluindo zonas de sótão, cuja utilização seja possível nos termos do artigo 79.º do RGEU.
Excluem-se daquele cálculo, porém, os terraços descobertos, as zonas de sótão cuja utilização não seja possível nos termos referidos, os serviços técnicos e os espaços livres de uso público cobertos (n.º 4 do referido Regulamento).
Daqui resulta, então, como se salienta no acórdão recorrido, que as áreas das caves, como pisos que são, e ainda que destinadas a estacionamento, devem ser computadas para efeitos de área bruta de construção.
Contrariamente ao que sustenta a recorrente, no caso dos autos, e conforme facto levado ao probatório, os estacionamentos situados na cave não são de uso público livre, destinando-se antes a utilização privada.
E se, de acordo com a decisão recorrida, não logrou a ora recorrente fazer prova dessa livre utilização, o que resulta é que os estacionamentos em causa não sendo espaços livres de uso público (contrariamente ao que sucede, por exemplo, nos centros comerciais) não podem ser enquadrados na excepção prevista no n.º 4 do Regulamento citado, pois destinam-se a uma utilização privada.
A liquidação da taxa individual por emissão de alvará de loteamento que teve em conta a área de estacionamento prevista em cave não padece, por isso, de ilegalidade.
Relativamente, à taxa liquidada pela realização de infraestruturas urbanísticas, alega a recorrente que, sendo as taxas prestações coactivamente estabelecidas por lei ou regulamento como contrapartida por serviço público, pela utilização de bens públicos ou semi-públicos ou pela remoção de um obstáculo jurídico, nenhuma destas situações se verifica no caso concreto, designadamente, neste caso concreto, a recorrida não fez, não teve de fazer nem vai fazer quaisquer obras de infraestruturas urbanísticas, pelo que não tem que receber nenhuma taxa.
A taxa pela realização de infraestruturas urbanísticas é uma receita pública municipal que se traduz na contraprestação, exigida aos promotores de cuja iniciativa particular resulte a ampliação ou a transformação da malha urbana do município, pelas despesas de realização ou reforço das infraestruturas gerais a cargo da câmara municipal.
Que se trata de uma verdadeira taxa e não de um imposto é questão que já foi tratada de modo uniforme pela jurisprudência (v., entre outros, os acórdãos deste STA citados na decisão recorrida).
É certo que no caso concreto não vem provado que a recorrida tenha executado ou suportado financeiramente a instalação ou reforço de quaisquer infra-estruturas urbanísticas que se tivesse tornado necessária em consequência do licenciamento e construção da obra da ora recorrente.
Mas como se disse já no Acórdão deste STA de 18/6/2008, proferido no recurso n.º 296/08, «… uma construção, para mais do volume da considerada nos autos, provoca eventual e previsivelmente a necessidade do reforço de determinadas infra-estruturas (actuais ou futuras), mas exige sempre a sua manutenção (actual e futura), pelo que se é levado à conclusão necessária que o não suporte actual de financiamento, por parte da Câmara Municipal, com a instalação e reforço de infra-estruturas, não significa que quer o reforço das infra-estruturas, quer a sua manutenção, não tenham necessariamente lugar no futuro.
E a sobrecarga das infra-estruturas não deixa de ser uma consequência directa da realização de obra de tal envergadura.
Traz-se, a propósito, à colação o acórdão do Tribunal Constitucional de 15/06/99 (Acórdão n. 357/99/T. Const. - Proc. nº. 1005/98, in DR. II Série, n. 52, de 2/3/2000).
Aí se escreveu:
"Na verdade, afastada a exigência de uma absoluta correspondência económica entre as prestações do ente público e do utente, o critério adoptado fundamentalmente pela ponderação da área de construção - índice quer da utilidade retirada pelo obrigado quer do grau de exigência na realização, reforço, manutenção ou funcionamento de obras de infra-estruturas urbanísticas - não deixa de ser ditado por uma preocupação de proximidade entre o custo e a utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa.
"E também não contradiz a bilateralidade da taxa a eventualidade de a prestação do serviço não implicar vantagens ou benefícios para quem é obrigado ao pagamento, muito embora seja considerável, no caso, a probabilidade dessas vantagens ou benefícios em qualquer das modalidades de obras de infra-estruturas urbanísticas (realização, reparação, manutenção e funcionamento) em geral exigíveis, ou convenientes, quando se efectuam as construções ou operações de loteamento referidas nos artºs. 2º e 3º do Regulamento, o que do mesmo modo retira o carácter presuntivo, em abstracto, das maiores despesas ou encargos por parte da pessoa pública que é próprio das contribuições especiais por maiores despesas.
"Por outro lado, a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado, que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria (o serviço prestado é, nesta dimensão, específico e divisível)”.».
Assim sendo, devemos concluir que a denominada taxa municipal de realização de infra-estruturas urbanísticas é uma verdadeira taxa.
Aliás, também mais recentemente, o TC chamado a pronunciar-se sobre a natureza do tributo em causa concluiu pela sua natureza de taxa (vide acórdão n. 258/2008, de 30/4/2008 – Proc. nº. 258/2008 – vide DR; II Série, nº. 108, de 5/6/2008).
Daí que a taxa liquidada, neste caso, não padeça, por isso, de ilegalidade nem o seu cálculo esteja incorrecto por incluir o espaço de estacionamento na área bruta de construção.
Por último, quanto à liquidação da taxa de compensação, alega a recorrente que a mesma só poderia ser exigida caso não houvesse cedências.
Mas também aqui carece a recorrente de razão.
Nos termos conjugados do disposto nos artigos 16.º do DL 441/98, de 29/11, e 11.º e segts. da Tabela Anexa ao Regulamento de Taxas, para a válida aprovação de uma operação de loteamento, o loteador deve ceder gratuitamente ao Município parcelas de terreno, a dois títulos distintos: i) para a realização de obras de infraestruturas; e ii) para a instalação de equipamentos públicos.
Caso existam já todas as obras de infraestruturas necessárias ou não se justifique a localização de qualquer equipamento público, não há lugar a cedências para esses fins, ficando, no entanto, o loteador obrigado a pagar à Câmara Municipal uma compensação, em numerário ou espécie, nos termos definidos no Regulamento de Taxas.
Ora, como se acentua na decisão recorrida, nos termos do n.º 2 do artigo 13.º da Tabela Anexa ao Regulamento de Taxas, a compensação em espécie é traduzida por uma área de terreno com a capacidade construtiva igual a 10% da área bruta de construção do loteamento.
Atenta a área bruta de construção apurada, o valor da compensação a ter em conta deveria ser de 37.466,25 m2, pelo que sendo o valor dos terrenos cedidos pela recorrente equivalente apenas a 18.326 m2, impunha-se a liquidação da compensação em falta, a qual, de acordo com a aplicação da fórmula prevista no artigo 13.º citado, resulta na quantia exigida à recorrente.
Não se mostra, por isso, violação de qualquer das disposições legais citadas.
Improcedem, desta forma, todas as conclusões das alegações apresentadas pela recorrente.
IV- Termos em que, face ao exposto, acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em negar provimento ao recurso, confirmando, assim, o acórdão recorrido.
Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 50%.
Lisboa, 25 de Junho de 2009. – António Calhau (relator) – Brandão de Pinho – Pimenta do Vale.
