0375/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A reclamação deduzida ao abrigo do disposto no artº 16º da Lei nº 53-E/06 de 29/12, presume-se indeferida, para efeitos de impugnação judicial, se não for decidida no prazo de 60 dias.

II- Do indeferimento tácito ou expresso cabe impugnação judicial para o tribunal administrativo e fiscal da área do município ou da junta de freguesia, no prazo de 60 dias a contar do indeferimento.

III- Deste modo, é intempestiva a impugnação judicial deduzida em 20/11/07, quando a reclamação graciosa havia sido apresentada em 2/7/07.

IV- O acto que determina a notificação para o exercício do direito de audição é um mero acto preparatório da decisão final que, mesmo quando contém projecto de decisão (como impõe o artº 60º, nº 5 da LGT), não dispensa um ulterior acto final de decisão do procedimento, que, mesmo quando concorda com o teor da proposta de decisão, é um acto distinto daquela, materializado numa declaração de concordância, como se estabelece no nº 1 do artº 77º da LGT.

V- O projecto de decisão de indeferimento de reclamação graciosa de acto de liquidação de taxa municipal, notificado ao reclamante para exercício do direito de audição, nos termos do nº 5 do artº 60º da LGT, não se transforma automaticamente em decisão final pelo facto de o reclamante nada dizer.

Acordam nesta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A…, Lda, melhor identificada nos autos, não se conformando com a sentença do Tribunal Tributário de Lisboa que absolveu da instância a Câmara Municipal de Lisboa, por julgar verificada a excepção de caducidade do direito de impugnação judicial, que aquela deduziu contra o acto de liquidação da taxa de publicidade referente a uma tela publicitária afixada em edificação pertença de particular, sediada na cidade de Lisboa, referente aos meses de Março e Abril de 2006, no valor de € 1.279,00, dela vem interpor o presente recurso, formulando as seguintes conclusões:

I. Douta Sentença proferida pelo Tribunal “a quo” entendeu julgar procedente a excepção da caducidade do direito de acção, e consequentemente, absolveu a IMPUGNADA, ora RECORRIDA do pedido, uma vez que, apesar de a RECORRENTE não ter exercido o seu direito de audição prévia, tal não revela que tenha sido emitido qualquer acto expresso de indeferimento.

II. Sucede porém que, não tendo a RECORRENTE exercido o seu direito de audição prévia no prazo de 10 dias, a verdade é que ocorreu um indeferimento expresso, e a decisão da RECORRIDA tornou-se válida e eficaz.

III. Ora, a RECORRIDA notificou a RECORRENTE do projecto de decisão de indeferimento do pedido formulado, para que esta em 10 dias exercesse o direito de audição prévia.

IV. Contudo, a RECORRENTE não exerceu o mencionado direito no prazo estabelecido.

V. Assim sendo, e porque a RECORRENTE não reagiu contra o mencionado projecto, a verdade é que se verificou o indeferimento expresso da reclamação graciosa deduzida contra o tributo referente à factura nº 40000046450.

VI. Pelo que, tendo a RECORRIDA notificado a RECORRENTE da sua intenção de indeferir, e não tendo a RECORRENTE contestado, o projecto passou de intenção, a uma decisão válida e eficaz.

VII. Ora, contrariamente ao proclamado na Douta Sentença, a RECORRENTE não deduziu o articulado inicial, com fundamento no indeferimento tácito, e sim com fundamento no indeferimento expresso, pois após o decurso do prazo que dispunha para exercer o seu contraditório, relativamente ao projecto de decisão de indeferimento da reclamação, o mesmo passou a produzir os seus efeitos, ou seja, a Reclamação foi indeferida expressamente.

VIII. Perante o exposto, mal andou o Tribunal “a quo” ao julgar procedente a excepção da caducidade do direito de acção procedente, e consequentemente absolveu a RECORRIDA do pedido.

IX. Assim, a excepção da caducidade do direito de acção, jamais poderia ter sido julgada procedente, uma vez que, ocorreu o indeferimento expresso.

A entidade recorrida contra-alegou nos termos que constam de fls. 161 e segs., que se dão aqui por integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais, para concluir do seguinte modo:

1ª O presente recurso foi interposto contra a douta sentença proferida em 15 de Dezembro de 2009, a qual julgou a impugnação improcedente por falta de verificação do pressuposto da tempestividade da interposição da presente acção, com a consequente absolvição do Município de Lisboa do pedido.

2ª Constitui fundamento do presente recurso a apreciação da tempestividade da impugnação judicial.

3ª A Recorrente entende que a proposta de indeferimento formulada pelos serviços e a notificação efectuada para exercício do direito de audição consubstanciariam, no caso de não exercício daquele direito, um acto expresso de indeferimento da reclamação - em consequência, o prazo para interposição da presente Impugnação judicial contar-se-ia a partir do termo do prazo concedido para exercício do mencionado direito de audição prévia e não, como resulta da douta sentença recorrida, a partir do termo do prazo legalmente previsto para formação do acto de indeferimento tácito.

4ª Porém, o facto de a Recorrente ter sido notificada para exercício do direito de audição em sede de reclamação graciosa, face a uma proposta de indeferimento formulada pelos serviços, não determina, por si, na falta de exercício daquele direito, a existência de um acto expresso de indeferimento da pretensão, no termo do prazo concedido para o exercício daquele direito.

5ª O acto de liquidação subjacente à presente Impugnação judicial obedece ao regime previsto na Lei n° 53-E/2006 de 29 de Dezembro, nos termos da qual a reacção dos particulares contra os actos que considerem lesivos da respectiva esfera jurídica depende da prévia existência de um procedimento de reclamação (cfr. artigo 16°).

6ª O procedimento de reclamação necessária previsto na Lei n° 53-E/2006 está sujeito a prazos, os quais determinam, em cada momento, a produção de determinados efeitos jurídicos e a respectiva possibilidade de o particular reagir contra os mesmos. O indeferimento, expresso ou tácito, da reclamação pode ser impugnado judicialmente pelo particular, no prazo de 60 dias (cfr. nº 4, do artigo 16°).

7ª Não obstante constituir um direito constitucionalmente consagrado, o direito de audição visa apenas assegurar a possibilidade de o contribuinte participar na formação de uma decisão da Administração eventualmente lesiva dos seus direitos - trata-se de um acto preparatório que se destina, tão-só, a habilitar a Administração na tomada de decisão final no procedimento de reclamação

8ª O direito de audição não confere qualquer outro direito ao particular, designadamente, o de presumir a existência de um acto de indeferimento expresso, caso lhe seja dado a conhecer um eventual projecto de indeferimento da sua pretensão sem que a Administração se pronuncie sobre o mesmo.

9ª Como o próprio nome indica, o indeferimento “expresso” pressupõe uma manifestação de vontade da Administração.

10ª Ao invés, o silêncio ou a abstenção só são reputados conduta voluntária da Administração, integrante de um acto administrativo, nos casos em que a lei lhes atribua esse significado e valor. É o caso do n° 3, do artigo 16°, da Lei n° 53-E/2006.

11ª Nada na lei permite concluir que um projecto de indeferimento da pretensão do particular, decorrido o prazo concedido para o exercício do direito de audição prévia, sem que esse direito tenha sido exercido, se convolaria num acto expresso da Administração.

12ª O particular, na falta de decisão da Administração no prazo de 60 dias deveria ter presumido o indeferimento tácito da respectiva pretensão e, a partir dessa data, ficaria habilitado, porque preenchido o pressuposto de admissibilidade, a recorrer, também no prazo de 60 dias, à via judicial.

13ª A douta sentença recorrida não merece qualquer reparo, antes devendo manter-se na ordem jurídica por inexistência de vícios: a presente impugnação é intempestiva por antecipação, relativamente à decisão expressa que não veio a ocorrer, e (...) é ainda intempestiva por ser tardia relativamente à formação da presunção de indeferimento tácito.

2- A sentença recorrida fixou a seguinte matéria de facto:

A) Em 31/5/2007 foi emitida a factura nº 40000046500 no montante total de € 1 276,00, referente a tela publicitária afixada no Largo …, n°…, Lisboa, respeitante aos meses de Março e Abril de 2006 - cf. fls. 24;

B) A tela publicitária em causa foi afixada em imóvel de propriedade particular - cf. acordo;

C) A Impugnante deduziu reclamação graciosa da liquidação mencionada em A) em 2/7/2007 - cf. fls. 25;

D) Através do ofício n° 720/DAJAF/DAT/07, recebido em 13/11/2007, o Município de Lisboa notificou a Impugnante para exercer o direito de audição prévia, no prazo de 10 dias, nos termos da alínea a) do n.° 1 do artigo 60° da Lei Geral Tributária, sobre o projecto de indeferimento da reclamação graciosa mencionada em C) - cf. fls. não numeradas do PA;

E) A Impugnante não exerceu o direito de audição prévia para o qual foi notificada - confissão artigo 24° da pi;

F) A Impugnante apresentou impugnação judicial em 29/11/2007 - cf. fls. 3;

G) A reclamação graciosa não foi decidida.

3- Importa, pois, conhecer do mérito do recurso.

Dispõe o art° 16° da Lei n° 53-E/2006 de 29/12, sob a epígrafe “garantias”, que:

“1. Os sujeitos passivos das taxas para as autarquias locais podem reclamar ou impugnar a respectiva liquidação.

2. A reclamação é deduzida perante o órgão que efectuou a liquidação da taxa no prazo de 30 dias a contar da notificação da liquidação.

3. A reclamação presume-se indeferida para efeitos de impugnação judicial se não for decidida no prazo de 60 dias.

4. Do indeferimento tácito ou expresso cabe impugnação judicial para o tribunal administrativo e fiscal da área do município ou da junta de freguesia, no prazo de 60 dias a contar do indeferimento.

5. A impugnação judicial depende da prévia dedução da reclamação prevista no n°. 2 do presente”.

Para efeitos da aplicação deste artigo, recordemos os factos relevantes para o efeito, acima dados como provados:

A recorrente deduziu reclamação graciosa, em 02/07/2007 (vide al. C) do probatório), a qual não obteve decisão nos 60 dias seguintes (vide al. G) do probatório).

Assim, formou-se acto tácito de indeferimento no dia 31/8/07.

A impugnação judicial deu entrada nos serviços da CML em 29/11/07, ou seja, para além do prazo de 60 dias previsto no artº 16º, nº 4 da Lei nº 53-E/06 de 29/12, que terminou em 30/10/2007.

A impugnação é, pois intempestiva.

Isto na decorrência dos princípios legais aplicáveis, a saber: artº 20º do CPPT, artº 279º do CC e artº 144º do CPC.

Pelo que, bem andou, assim, a o Mmº Juiz “a quo” em julgar caduco o direito de acção, absolvendo a CML do pedido.

4- Há, porém, que tomar posição quanto à pretensão da recorrente de ver considerada como decisão de indeferimento expresso o facto de não ter exercido o seu direito de audição prévia, à qual a sentença recorrida não respondeu.

Alega a recorrente, como resulta das conclusões supra transcritas, que, não tendo a recorrente contestado o projecto de decisão, “o projecto passou de intenção, a uma decisão válida e eficaz”, passando “a produzir todos os seus efeitos, ou seja, a Reclamação foi indeferida expressamente”.

A este propósito, escreveu-se no recente Acórdão desta Secção do STA de 21/4/10, in rec. nº 101/10, que versou questão idêntica, sendo as mesmas as partes e as conclusões da motivação do recurso, que “a recorrente nenhum apoio legal ou doutrinário acrescenta em defesa deste entendimento, mas, desde já adiantaremos que o mesmo não colhe o apoio legal.

Com efeito…, a Constituição da República Portuguesa reconhece aos cidadãos o direito de participação na formação das decisões e deliberações que lhes disserem respeito, nos termos do disposto no art°. 267°, n° 5 da CRP.

O artigo 60º da LGT veio concretizar este direito no domínio do procedimento tributário, preceituando o momento em que deve ser efectivado o direito de audição - antes da liquidação, antes do indeferimento total ou parcial dos pedidos, reclamações, recursos ou petições, entre outros -, sendo certo que o mesmo é exercido finda a instrução e antes da decisão final.

Dispõe ainda o n° 4 do art°. 60° da Lei Geral Tributária, sob a epígrafe “Princípio da Participação, que: “em qualquer das circunstâncias referidas no n° 1, para efeitos do exercício do direito de audição, deve a administração tributária comunicar ao sujeito passivo o projecto de decisão e sua fundamentação (...)”

Tal direito permitirá ao sujeito passivo, para além do direito a ser ouvido, expor as razões que sustentam o seu entendimento, tentando levar a administração tributária a inverter o sentido da decisão.

E, se é certo que a administração tributária pode manter a decisão de indeferimento - e isso pode muito bem suceder quando, num caso como o dos autos, o interessado não oferecer elementos de facto ou de direito que, no entendimento da administração tributária, possam conduzir a solução jurídica diversa do projecto de indeferimento - também não é menos certo que essa decisão pode ser alterada.

Daí que, um projecto de indeferimento constitui sempre uma decisão provisória, mas que não goza de qualquer eficácia. Ainda que a decisão venha a ser exactamente igual à do projecto, só a decisão final do procedimento é válida e produz os legais efeitos, e só contra esta o interessado pode reagir judicialmente.

O que acabou de se dizer resulta com toda a clareza do Acórdão deste Tribunal, de 09.12.2009, proferido no Recurso n° 0594/09, num caso idêntico ao dos presentes autos, onde ficou escrito o seguinte:

“De harmonia com o preceituado no art°. 16.°, n.°s 1, 2 e 5, do Regime Geral das Taxas das de Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.° 53- E/2006, de 29 de Dezembro, a impugnação judicial dos actos de liquidação de taxas das autarquias locais está dependente de prévia reclamação graciosa, que tem de ser apresentada no prazo de 30 dias, a contar da notificação da liquidação.

No caso em apreço, a ora Impugnante observou este regime, tendo apresentado tempestivamente a reclamação graciosa.

Até ao momento em que a ora Impugnante apresentou esta impugnação judicial, não tinha sido proferido um acto expresso de indeferimento.

Na verdade, o despacho que ordenou a sua audição sobre a proposta de indeferimento, não é um acto de indeferimento, mas um acto preparatório da decisão final.

Por outro lado, a tese defendida pela Impugnante, de que os actos que ordenam a audição prévia sobre propostas de indeferimento se transformam em actos de indeferimento expresso se o interessado nada disser, não tem qualquer fundamento legal

O acto que determina a notificação para exercício do direito de audição é um mero acto preparatório da decisão final que, mesmo quando contém projecto de decisão (como impõe o n.° 5 do art°. 60.° LGT), não dispensa um ulterior acto final de decisão do procedimento, que, mesmo quando concorda com o teor da proposta de decisão, é um acto distinto daquela, materializado numa declaração de concordância, como se estabelece no n.º 1 do art°. 77. ° da LGT.

Por isso, é de considerar assente que, até ao momento em que foi apresentada a presente impugnação judicial, não tinha sido proferido um acto expresso de indeferimento da reclamação graciosa, nem o projecto de decisão se transformou em decisão.

Assim, não podia a Recorrente impugnar um inexistente acto expresso de indeferimento da reclamação graciosa, pois a impugnação carece de objecto.

Por outro lado, o acto que ordenou a notificação para exercício do direito de audição também não é impugnável, por não ser lesivo e não ser o acto final do procedimento, e, na falta de norma especial que disponha em contrário, só actos lesivos e actos finais dos procedimentos tributários são contenciosamente impugnáveis (art. 54.º do CPPT).

Assim, não tendo sido proferido um acto expresso de indeferimento, a impugnação apenas poderia ter por objecto a ficção de indeferimento tácito daquela reclamação graciosa, que se forma com o decurso do prazo legal de decisão, no caso, após o decurso de 60 dias a contar da entrada da reclamação nos serviços do Município de Lisboa (arts. 16.º n.° 3, do RGTAL e 57.°, nº 5, da LGT), isto é, em 1-9-2007.

Mas, o aproveitamento da petição como impugnação do indeferimento tácito não pode concretizar-se, pois, de harmonia com o disposto no art.º 16.°, n.° 4, do RGTAL, do indeferimento tácito de reclamação graciosa cabe impugnação judicial a interpor no prazo de 60 dias a contar do indeferimento e, no caso, tendo-se formado indeferimento tácito em 1-9-2007, a impugnação judicial podia ser apresentada até 30-10-2007 e ela só o foi em 20-11-2007.

Por isso, tem de se concluir que a impugnação do indeferimento tácito é intempestiva, como se entendeu na sentença recorrida, e que a impugnação do inexistente indeferimento expresso invocado pela Recorrente, carece de objecto, pelo que é impossível, pois o processo de impugnação judicial tem de ter por objecto um acto, real ou ficcionado, como decorre do disposto no art°. 124º do CPPT.”

Em face de tudo o que ficou dito, improcedem as conclusões das alegações da recorrente e, em consequência, o recurso.

No mesmo sentido, pode ver-se os recentes Acórdãos desta Secção do STA de 23/6/10, in rec. nº 100/10 e de 7/7/10, in rec. nº 98/10, tirados em casos em tudo idênticos.

5- Nestes termos e com esta fundamentação, acorda-se em negar provimento ao recurso jurisdicional e manter a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente, com procuradoria de 1/6.

Lisboa, 14 de Julho de 2010. – Pimenta do Vale(relator) – Jorge Lino – Casimiro Gonçalves.