Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1 – A..., interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra recurso de anulação de uma deliberação do Júri do Concurso Público n.º 33/2002 – Fornecimento e Montagem de Equipamento de Escritório, promovido pela Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, Sub-região de Saúde de Lisboa.
Por despacho de 28-3-2003, o Meritíssimo Juiz daquele Tribunal Administrativo de Círculo determinou «Alegações em 15 dias, nos termos do artigo 4.º, n.º 3 do D.Lei 134/98» (fls. 139).
A notificação à Recorrente deste despacho foi efectuada por carta registada expedida em 1-4-2003 (fls. 140).
Em 30-4-2003, o Senhor Escrivão informou que as alegações da Recorrente tinham sido apresentadas no quarto dia útil subsequente ao termo do prazo.
Na mesma data, o Meritíssimo Juiz proferiu o despacho que consta de fls. 172, em que em suma, «atenta a inoportunidade da alegação» da Recorrente e o disposto no art. 4.º, n.ºs 1 e 4, do Decreto-Lei n.º 134/98, em conjugação com o art. 67.º, § único, do R.S.T.A., julgou deserto o recurso contencioso.
Inconformada, a Recorrente interpôs recurso deste despacho para este Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão da Secção, de 16-7-2003, lhe negou provimento.
Novamente inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso jurisdicional para o Pleno Supremo Tribunal Administrativo, invocando como fundamento do recurso oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão da mesma Secção de 6-7-2000 (A Recorrente, por lapso, como se comprova pela certidão de fls. 233 e seguintes, indicou a data de 6-7-2003.), proferido no recurso n.º 45829 e apresentando, desde logo, alegação.
Por despacho do Relator, foi decidido o prosseguimento do presente recurso.
Na sequência da notificação deste despacho, a Recorrente veio a apresentar alegações com as seguintes conclusões:
- 1)Ao concluir pela aplicabilidade do Art. 67.º, § Único, do RSTA aos recursos contenciosos regulados pelo DL n.º 134/98, o douto Acórdão recorrido incorreu em oposição com o entendimento já sustentado no Acórdão de 0607/2003, proferido no âmbito do Recurso nº 45829 (da 1.ª Subsecção da Secção de CA), procedendo a deficiente interpretação conjugada daquele preceito legal com o art. 4º do DL nº 134/98.
- 2)Com efeito, o art. 4º do DL nº 134/98 veio estabelecer, mesmo em matéria de alegações, regras próprias e especiais para os recursos contenciosos nele previstos, adoptando como paradigma a inexistência de alegações - que o Art. 67º do RSTA demanda sempre e em qualquer circunstâncias – e a sua apresentação em prazos simultâneos – que o art. 67º do RSTA demanda em prazos sucessivos.
- 3)Assim sendo, a aplicabilidade do art. 67º do RSTA aos recursos contenciosos regulados pelo DL nº 134/98 encontra-se arredada pelas disposições deste mesmo diploma.
Nestes termos,
deverá ser revogado o douto Acórdão recorrido e, na linha do entendimento sustentado no douto Acórdão invocado, proferido agora Acórdão definindo a inaplicabilidade do art. 67º, § Único, do RSTA aos Recursos Contenciosos regulados pelo DL nº 13408, de 15/05, assim se fazendo Justiça!
A Autoridade Recorrida apresentou alegação, concluindo da seguinte forma:
- A)Nada prevendo o Decreto-Lei n.º 134/98, relativamente à intempestiva apresentação das alegações da recorrente (que o mesmo é dizer para a sua falta), no caso em que a elas há lugar, há que fazer funcionar a remissão prevista no art. 4.º, n.º 1, deste mesmo diploma legal,
- B)Impondo-se concluir, por força de tal remissão, que a essa falta é aplicável o § único do art. 67.º do RSTA, que a sanciona com a deserção do recurso.
Termos em que, nos melhores de direito e com o sempre mui douto suprimentos de vossas excelências, deve o presente recurso ser considerado improcedente, mantendo-se o douto acórdão recorrido.
O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido da posição adoptada no acórdão recorrido.
Sem vistos, vêm os autos à conferência para decisão.
2 – Como já se referiu no despacho de 29-10-2003, que decidiu o prosseguimento do presente recurso, deverá entender-se que as normas dos arts. 765.º a 767.º do C.P.C. (redacção anterior à reforma operada pelos Decretos-Lei n.º 329-A/95, de 12 de Setembro, e 180/96, de 12 de Dezembro) continuam a ser aplicáveis aos recursos baseados em oposição de acórdãos no âmbito do contencioso administrativo.
Antes de mais, deve ser apreciada a existência de oposição, pois a decisão relativa à questão preliminar pode ser alterada no julgamento final do recurso, como se prevê no n.º 3 do art. 766.º do C.P.C..
Os recursos com fundamento em oposição de julgados apenas são admitidos quando no acórdão recorrido e no acórdão invocado como fundamento, foram perfilhadas soluções opostas, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial de regulamentação jurídica [art. 30.º, n.º 1, alínea b), do E.T.A.F.].
Por outro lado, a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem sido uniforme no sentido de ser exigível também que o acórdão invocado como fundamento tenha transitado em julgado, exigência que consta do n.º 4 do art. 763.º do C.P.C. e se justifica por os recursos com fundamento em oposição de julgados no contencioso administrativo, visarem, primacialmente, assegurar o tratamento igualitário e só relativamente a uma decisão transitada em sentido oposto à que foi proferida no processo se poder colocar a questão de desigualdade de tratamento, uma vez que uma decisão não transitada em sentido contrário à proferida no processo pode vir a ser alterada no sentido desta.
No entanto, em sintonia com o preceituado no n.º 4 do art. 763.º do C.P.C., deve entender-se que se deve partir do pressuposto que o trânsito em julgado ocorreu, se o recorrido não alegar que o acórdão não transitou.
É também exigível que os acórdãos recorrido e fundamento tenham sido proferidos em processos diferentes ou incidentes diferentes do mesmo processo, como se prevê no n.º 3 do art. 763.º do C.P.C. e é corolário do preceituado no art. 675.º do mesmo Código.
Por outro lado, apenas é relevante para fundamentar o recurso por oposição de julgados a oposição entre soluções expressas, como vem sendo uniformemente exigido pelo Supremo Tribunal Administrativo (Neste sentido, entre outros, podem ver-se os acórdãos do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo de 27-6-1995, proferido no recurso n.º 32986, de 7-5-1996, proferido no recurso n.º 36829; e de 25-6-1996, proferido no recurso n.º 35577.), exigência esta que é formulada com base na referência a «solução oposta», inserta nos arts. 22.º, alíneas a), a’) e a’’), e 24.º, alíneas b) e b’), do E.T.A.F..(Neste sentido, a propósito da expressão idêntica contida no art. 763.º, n.º 1, do C.P.C., podem ver-se os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 7-5-1994, proferido no recurso n.º 85910, de 11-10-1994, proferido no recurso n.º 86043, e de 26-4-1995, proferido no recurso n.º 87156.)
3 – Os acórdãos recorrido e fundamento foram proferidos em processos diferentes e consta dos autos certidão atestando o trânsito em julgado do acórdão fundamento.
Por isso, há apenas que apreciar se foi a mesma a questão fundamental de direito apreciada no acórdão recorrido e no acórdão fundamento.
No acórdão recorrido, apreciou-se a questão de saber se, no âmbito do recurso contencioso regulado pelo Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, enquadrável na alínea b) do n.º 1 do art. 51.º do E.T.A.F. (acto de órgão de serviço público dotado de personalidade jurídica e de autonomia administrativa) a falta de alegação do recorrente, ordenada nos termos do n.º 3 do art. 4.º daquele Decreto-Lei, tem como consequência a deserção do recurso. Decidiu-se no acórdão recorrido que tal falta determina a deserção do recurso, por lhe ser aplicável o § único do art. 67.º do R.S.T.A., por força da remissão prevista no art. 4.º, n.º 1, daquele Decreto-lei para o art. 24.º, alínea b), da L.P.T.A. e desta para o R.S.T.A..
No acórdão fundamento decidiu-se que, no âmbito do recurso contencioso regulado por aquele Decreto-Lei n.º 134/98, a falta de alegação pelo recorrente, não determina a deserção do recurso, por ser inaplicável a sanção prevista no § único do art. 67.º do R.S.T.A..
O recurso contencioso em que foi proferido este acórdão tinha por objecto um acto do Senhor Secretário de Estado do Desenvolvimento Rural, pelo que também era enquadrável na referida alínea b) do art. 24.º da L.P.T.A.. Na verdade, os recursos de actos de membros do Governo sobre matéria não relativa ao funcionalismo público incluem-se na competência do Supremo Tribunal Administrativo [art. 26.º, n.º 1, alínea c), do E.T.A.F.] e naquela alínea b) do art. 24.º só não se enquadram os recursos enquadráveis na alínea a) do mesmo número, que são os que têm por objecto actos de órgãos da administração pública regional ou local, das pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, dos concessionários e aqueles para os quais não esteja previsto o tribunal competente [alíneas c), d) e j) do art. 51.º do E.T.A.F.].
Por isso, embora no acórdão recorrido se trate de um acto de órgão de serviço público dotado de personalidade jurídica e autonomia administrativa e no caso do acórdão fundamento se esteja perante um recurso de acto da Administração Central, tem de concluir-se que esta diferença não afecta a identidade da questão apreciada em ambos do arestos que foi a de saber se em recurso contencioso previsto no art. 4.º do Decreto-Lei n.º 134/98, a que é subsidiariamente aplicável o regime indicado pela alínea b) do art. 24.º do E.T.A.F., a falta de alegação do recorrente, nos casos previsto no n.º 3 desse art. 4.º, tem como consequência a deserção do recurso, por força do disposto no § único do art. 67.º do R.S.T.A. e no art. 690.º, n.º 3, do C.P.C..
Foi a esta mesma questão que o acórdão recorrido e o acórdão fundamento deram respostas opostas, afirmando o primeiro a aplicabilidade deste art. 690.º, n.º 3, e recusando-a o acórdão fundamento.
Por isso tem de se concluir que existe entre os dois acórdãos a oposição relevante para efeitos do prosseguimento do recurso com fundamento em oposição de julgados.
4 – O Decreto-Lei n.º 134/98 estabelece o regime jurídico do recurso contencioso dos actos administrativos relativos à formação dos contratos de empreitada e concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens (art. 1.º).
Nos seus arts. 2.º e 4.º, nas partes que aqui interessam, estabelece-se que Artigo 2.º
Âmbito do recurso
1 - São susceptíveis de recurso contencioso os actos administrativos relativos à formação dos contratos previstos no artigo anterior que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos, assim como os actos dirigidos à celebração de contratos do mesmo tipo que sejam praticados por sujeitos privados no âmbito de procedimentos pré-contratuais especificamente regulados por normas de direito público.
2 – Também são susceptíveis de impugnação directa o programa, o caderno de encargos ou qualquer outro documento conformador do procedimento pré-contratual, designadamente com fundamento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem desses documentos.
Artigo 4.º
Tramitação
1 – Aos recursos previstos neste diploma é aplicável o disposto no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos relativamente aos recursos contenciosos de actos administrativos, salvo o preceituado nos números seguintes.
2 – É apenas admissível prova documental.
3 – Só haverá alegações no caso de ser produzida ou requerida prova com a resposta ou a contestação.
4 – Os recursos têm carácter urgente, devendo observar-se os seguintes prazos:
- a)Quinze dias para a resposta ou contestação e para as alegações, correndo simultaneamente para todos os recorrentes ou para todos os recorridos;
- b)Dez dias para a decisão do juiz ou do relator ou para este submeter o processo a julgamento;
- c)Cinco dias para os restantes casos.
De harmonia com o n.º 1 deste art. 4.º, aos recursos contenciosos a que ele se reporta aplica-se o disposto no E.T.A.F. e na L.P.T.A., em tudo que não está preceituado nos números seguintes.
Relativamente às alegações, resulta do n.º 3 que elas só existirão nos casos em que tenha sido produzida ou requerida prova com a resposta ou a contestação.
As únicas especialidades previstas neste art. 4.º, relativamente às alegações, são as de que o prazo para elas serem produzidas é de 15 dias e corre simultaneamente para todos os recorrentes ou para todos os recorridos.
Nada se refere, assim, sobre o conteúdo das alegações nem sobre as consequências da sua apresentação ou da sua falta, nos casos em que a elas há lugar.
Não se prevendo no Decreto-Lei n.º 134/98 um regime especial para estas alegações, aquele n.º 1 do art. 4.º aponta no sentido de lhes ser aplicável o regime dos processos de recursos contenciosos que for de aplicar ao caso.
Não havendo na L.P.T.A., para que remete aquele art. 4.º, n.º 1, qualquer disposição que indique qual o regime das alegações em recurso contencioso e as consequências da sua falta, tem de se fazer apelo à legislação subsidiária sobre a matéria.
Estando-se, como se disse, perante recursos contenciosos enquadráveis na alínea b) do n.º 1 do art. 24.º da L.P.T.A., tem de se aplicar às alegações, no que não está previsto no Decreto-Lei n.º 134/98, o regime que consta do R.S.T.A., que é, dos diplomas que aí são indicados, o que contém referência a tal matéria, no seu art. 67.º.
No § único deste art. 67.º estabelece-se que «à alegação e à sua falta é aplicável o disposto nos artigos 292.º e 690.º do Código de Processo Civil».
A remissão para o art. 292.º do C.P.C. não tem alcance directo, após a reforma operada pelos Decretos-Lei n.ºs 329-A/95, de 12 de Dezembro, e 180/96, de 25 de Setembro, pois ele nada contém relativamente à alegações, tendo a norma que dele constava antes daquela reforma sido transferida para o n.º 2 do antecedente art. 291.º, que estabelece que os recursos são julgados desertos por falta de alegação do recorrente.
No entanto, sendo este regime de deserção idêntico ao previsto no n.º 3 do art. 690.º, não tem qualquer interesse apreciar aqui se deve ou não considerar-se transferida para aquele n.º 2 do art. 291.º a remissão que aquele § único do art. 67.º do R.S.T.A. faz para o art. 292.º do C.P.C..
Nos termos deste n.º 3 do art. 690.º, se a alegação (do recorrente) faltar, o recurso é logo julgado deserto.
Assim, a análise do único regime legal relativo a alegações e à sua falta que consta da legislação subsidiária aplicável conduz à conclusão de que, na falta de alegação da Recorrente, se deverá julgar deserto o recurso, como se entendeu no acórdão recorrido.
5 – A Recorrente sustenta, porém, que as alegações referidas no n.º 3 daquele art. 4.º têm carácter facultativo, pelo que a sua não apresentação não implica a aplicação de qualquer sanção processual.
Esta posição, porém, não tem qualquer suporte literal no texto do Decreto-Lei n.º 134/98, e, pelo contrário, o referido n.º 1 do art. 4.º, ao determinar a aplicação da L.P.T.A. no que não está preceituado nos números seguintes, dá consistente fundamento literal ao entendimento oposto.
Por outro lado, este regime de não haver sempre alegações, mas apenas quando seja produzida ou requerida prova com a resposta ou a contestação, não tem por base qualquer especialidade dos recursos contenciosos previstos neste diploma, em relação aos recursos contenciosos em geral, a nível do interesse que aquelas peças processuais podem ter para a decisão da causa.
Na verdade, em qualquer processo de recurso contencioso, se encontra justificação para a imposição das obrigações de alegar e de apresentar conclusões que resumam o conteúdo das alegações, designadamente para proporcionar às partes um meio de afirmarem as suas razões, com prévio conhecimento das posições assumidas pelas outras partes.
O facto de as alegações previstas na alínea a) do n.º 3 do art. 4.º do Decreto-Lei n.º 134/98 terem em vista primacialmente o interesse do recorrente em pronunciar-se sobre a prova não justifica que elas não sejam consideradas obrigatórias, nos casos aí indicados, pois também no recurso contencioso regulado na L.P.T.A. essa obrigatoriedade existe, apesar de ser também aí o interesse do recorrente, entre os interesses das partes, o que a apresentação de alegações visa proteger em primeira linha, pois as partes que se lhe opõem já puderam pronunciar-se sobre a petição de recurso, na resposta e nas contestações.
De qualquer forma, é seguro que não é apenas o interesse do recorrente o único que a obrigatoriedade de alegações visa satisfazer, como se infere desde logo do facto de que, se o fosse, não se compreender essa obrigatoriedade, com a correlativa sanção para a falta de apresentação, no contencioso administrativo geral.
Com efeito, a obrigatoriedade da formulação de conclusões, ínsita na imposição do dever de apresentar alegações, tem em vista também forçar as partes a serem claras e precisas, a coordenar e disciplinar as suas razões e fundamentos (Sobre esta última razão, reportando-se à exigência de conclusões, pode ver-se ALBERTO DOS REIS, Código de Processo Civil Anotado, volume V, página 363.
Acrescenta o mesmo Autor a páginas 359:
«Entendeu-se que, exercendo os recursos a função de impugnação elas decisões judiciais (art. 677.º), não fazia sentido que o recorrente não expusesse ao tribunal superior as razões da sua impugnação, a fim de que o tribunal aprecie se tais razões procedem ou não. E como pode dar-se o caso de a alegação ser extensa prolixa ou confusa, importa que, no fim, a título de conclusões se indiquem resumidamente os fundamentos da impugnação».), o que tem como corolário permitir ao tribunal um claro e preciso e rápido conhecimento do essencial das razões por que o recorrente impugna o acto recorrido, o que contribui para a eficiência da aplicação da justiça.
Por outro lado, o recorrente pode, em face da respostas e das contestações, convencer-se de que não se justifica a continuação da invocação de vícios suscitados na petição e abandonar a respectiva impugnação, sendo em consonância com essa possibilidade que a falta de reafirmação nas alegações dos vícios imputados na petição tem sido considerada, uniformemente, por este Supremo Tribunal Administrativo, nos processos a que se aplica o regime do R.S.T.A., como implicando o abandono dos vícios não reafirmados, o que se traduz em economia processual, pois o Tribunal fica dispensado da sua apreciação, se não forem geradores de nulidade.
Por isso, são também razões de economia processual e de eficiência do tribunal que justificam a obrigatoriedade das alegações.
Assim, valendo estas razões em qualquer tipo de recurso, só nos casos em que se legislativamente se entende dever haver simplificação processual [como sucede nos recursos a que se refere a alínea a) do art. 24.º da L.P.T.A.] ou em que há exigências de celeridade [como é o caso dos recursos contenciosos regulados pelo Decreto-Lei n.º 134/98 (art. 4.º, n.º 4)], se pode justificar a dispensa de apresentação de alegações.
Mas, sendo assim, nos processos em que são apenas as exigências de celeridade que impõem a regra da dispensa de alegações, se tiver de haver lugar a elas por haver necessidade de assegurar a possibilidade de contraditório sobre a prova produzida, não haverá qualquer razão para não se lhes aplicar o regime geral dos recursos contenciosos, designadamente para impor às partes a obrigação de as apresentarem.
Na verdade, como se referiu, o interesse que a apresentação de alegações pode ter para o processo não desaparece nos recursos contenciosos referidos no Decreto-Lei n.º 134/98 e, por isso, nos casos em que as exigências de celeridade têm de ceder em face das exigências do contraditório e há lugar alegações, não há razão para não se lhes aplicar o regime geral dos recursos contenciosos, pois a sua aplicação não tem custos a nível da celeridade.
Com efeito, nem mesmo a eventualidade de ter de ser formulado um convite nos termos do n.º 3 do art. 690.º do C.P.C., nos casos de falta ou deficiência de conclusões das alegações, constituirá um custo suplementar a nível de celeridade, pois com ou sem alegações, nos recursos contenciosos a que se aplica subsidiariamente o R.S.T.A., o juiz deve sempre convidar as partes a suprirem quaisquer deficiências, nos termos do art. 68.º deste diploma. (O corpo deste artigo estabelece que «decorridos os prazos fixados no artigo anterior será o processo concluso ao relator, que poderá chamar a atenção das partes para quaisquer deficiências, irregularidades ou vícios que possam ser corrigidos, convidá-las a esclarecer e completar as suas alegações e requisitar a apresentação de documentos indispensáveis ao esclarecimento da questão».
Naturalmente que, nos casos em que não houver lugar a alegações, o convite para esclarecer ou completar o alegado reportar-se-á à petição, à resposta ou à contestação, por serem essas as peças que assumirão a função processual das alegações. Esta é uma solução a que se chega, se não por interpretação declarativa ou extensiva, pelo menos, por analogia, pois o esclarecimento ou completamento do alegado e a sanação de deficiências relevam para a boa decisão da causa, independentemente da denominação processual adequada às peças em que a alegação se consubstancia e, por isso, valem em qualquer caso as razões que justificam aquele art. 68.º.)
De qualquer forma, o inconveniente da eventual delonga derivada da necessidade de formulação de um convite deste tipo será um custo desprezível, em processos regulados pelo Decreto-Lei n.º 134/98, pois há uma redução geral de prazos, prevista na alínea c) do n.º 4 do seu art. 4.º, e essa demora é insignificante quando avaliada tendo em mente o período normal de pendência de um processo de recurso contencioso daquele tipo.
Para além disso, aquele inconveniente é compensado pelo interesse que a apresentação de alegações e conclusões pode ter para o processo.
Por isso, não há qualquer razão que justifique que, nas situações em que deve haver alegações, não se aplique em relação a elas a globalidade do regime legal previsto na lei geral, com as ressalvas das especialidades da redução de prazo e simultaneidade que constam da alínea a) do n.º 3 do art. 4.º do Decreto-Lei n.º 134/98.
Consequentemente, é correcta a posição assumida no acórdão recorrido.
Nestes termos acordam neste Pleno de Secção em negar provimento ao recurso jurisdicional e em confirmar o acórdão recorrido.
Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 400 euros e procuradoria de 50%.
Lisboa, 28 de Janeiro de 2004.
Jorge de Sousa – Relator – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Rosendo José – Angelina Domingues
