01942/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No âmbito da estrutura orgânica do Governo Regional da Madeira não existe subordinação hierárquica entre os Secretários Regionais e o Plenário do Governo. (art. 56° da Lei n° 13/91, de 5 de Junho, na redacção da Lei n° 130/99, de 21 de Agosto).

II- Os Secretários Regionais do Governo da RAM dirigem os departamentos regionais (Secretarias Regionais) como órgãos de topo da respectiva hierarquia, exercendo competências próprias e não delegadas (art. 74° n° 1 e 2 da citada Lei Orgânica), pelo que os seus actos são dotados de lesividade imediata, sendo, por isso, contenciosamente recorríveis.

III- O despacho de homologação da lista de classificação final de um concurso praticado por um Secretário Regional não está, pois, sujeito a recurso ou a reclamação necessária como forma de abertura da via judicial.

IV- Em princípio são necessárias as reclamações que a lei preveja como trâmite normal do procedimento em que se integram, já que a sua consagração explícita permite supor que se lhes quis retirar o carácter contingente que, normalmente, lhes caberia.

V- A interpretação extensiva é uma modalidade interpretativa que vislumbra na lei o que ela não diz na sua letra. Deste modo, e porque visa a harmonia do sistema legal, a mesma não pode ser um meio inclinado à descoberta recôndita do que deveria estar expressamente previsto.

A. .. interpôs no Tribunal Central Administrativo, com fundamento em violação de lei, recurso contencioso pedindo a anulação da resolução do Governo Regional da Madeira, de 03.08.2000, que negou provimento ao recurso hierárquico deduzido contra o acto de homologação da lista de classificação final do concurso interno de ingresso para chefe de repartição do grupo de pessoal de chefia administrativa do quadro de pessoal do Centro Regional de Saúde.

Tal recurso foi rejeitado pelo douto Acórdão de fls. 161 a 164, com fundamento na sua ilegal interposição (57.º § 4.º do RSTA e artigo 25.º da LPTA), por se ter considerado que o recurso hierárquico interposto daquele acto de homologação só podia ser “entendido como um recurso impróprio, facultativo, sem qualquer virtualidade para reabrir a via contenciosa” e que, por isso, o despacho recorrido tinha natureza meramente confirmativa daquele acto o que determinava a sua inimpugnabilidade contenciosa.

Inconformado com este julgamento o Recorrente agravou para este Tribunal para o que formulou as seguintes conclusões :

1. O Acórdão do TCA não atendeu à Legislação Regional que impõe ao particular o recurso necessário para o Plenário do Governo Regional, entendido como “Dirigente máximo do serviço” nos termos do artigo 43.º do Decreto-Lei n.º 204/98, de 11/7, (vd. Resolução n.º 1014/98 de 11/8/98 e Decreto Legislativo Regional n.º 14/89/M de 6/6);

2. O Recorrente foi informado pela Presidente do Júri que do acto de homologação da lista de classificação final cabe recurso, com efeito suspensivo, a interpor para o Plenário do Governo Regional;

3. É a própria Autoridade Recorrida a admitir o recurso com efeito suspensivo (art.º 7.º do CPA) que agora, em “venire contra factum proprio” a alegar que afinal tal recurso com aquela natureza e efeito não existe;

4. Nos termos constitucionais (o artigo 268.º n.º 4 da Constituição) o Recorrente tem direito a interpor recurso do acto final para que foi informado tem o dever de provocar junto do Conselho do Governo Regional se quisesse impugnar a validade do acto de homologação de uma lista de classificação final de um Secretário Regional.

A Autoridade Recorrida contra – alegou e, se bem que não tivesse formulado conclusões, pugnou pela manutenção do decidido no Acórdão recorrido.

As Recorridas Particulares não contra-alegaram.

O Ilustre Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos :

1. Por aviso publicado no JORAM, II Série, n.º 242, de 17.12.99, foi aberto concurso interno geral de acesso para provimento de nove vagas de Chefe de Repartição, do grupo de pessoal de chefia administrativa, do quadro de pessoal do Centro Regional de Saúde (cfr. doc. junto a fls. 21 e 22, que se dá por reproduzido)

2. O Recorrente foi admitido a tal concurso. – Vd. doc. de fls. 28 e 29 que se dá por reproduzido.

3. O Recorrente ficou em 12.º lugar na lista de classificação final do concurso referido em 1. (cfr. doc. fls. do p.i.);

4. A lista de classificação final do concurso referido em 1 foi homologada por despacho do Secretário Regional dos Assuntos Sociais e Parlamentares de 18.04.2000 (cfr. doc. fls. 48 a 51 do p.i., que se dá por reproduzido);

5. Deste despacho de homologação o recorrente interpôs em 12.05.00 recurso hierárquico para o Presidente do Governo Regional da Madeira (cfr. doc. fls. 73);

6. Na reunião realizada em 03.08.00, o Conselho do Governo da Região Autónoma da Madeira negou provimento ao recurso, pelo acto ora recorrido. – vd doc. de fls. 9 e 10 que se dá por reproduzido.

II. O DIREITO

O antecedente relato informa-nos que o Recorrente se apresentou ao concurso interno de ingresso para Chefe de Repartição do grupo de pessoal de chefia administrativa do quadro de pessoal do Centro Regional de Saúde e que inconformado com a classificação final nele obtida, homologada pelo despacho do Sr. Secretário Regional de Assuntos Sociais e Parlamentares da Madeira (SRASP), interpôs recurso hierárquico deste despacho homologatório para o Presidente do Governo Regional da Madeira, o qual foi indeferido por ter sido entendido que as razões em que se fundamentava não procediam.

Insatisfeito com esse indeferimento o Recorrente pediu a sua anulação no TAC, pretensão que não foi satisfeita por se ter considerado que o acto impugnado era meramente confirmativo da decisão homologatória e, por isso, insusceptível de sindicância judicial.

Discordando desse julgamento pelas razões sumariadas nas conclusões deste agravo, o Recorrente vem pedir a revogação do Acórdão recorrido e a prolação de decisão que determine o conhecimento do mérito do recurso contencioso.

Sendo assim, a única questão que se nos coloca é a de saber se o acto do Sr. SRASP que homologou a lista de classificação final do concurso aqui em causa é imediatamente recorrível - como se decidiu no Acórdão sob censura – ou se - como insiste o Recorrente - a sua sindicância judicial dependia de prévia impugnação administrativa.

1. A decisão que motivou a interposição do recurso contencioso foi proferida no âmbito de um procedimento concursal autorizado por despacho do Sr. SRASP, de 3/12/99, o qual se regia pelas normas constantes do Aviso em que foi anunciado - publicado no Jornal Oficial da RAM - e, além disso e entre outros, pelo que se estatuía no DL 204/98, de 11/7. – vd. n.º 2 daquele Aviso.

Ora, de harmonia com o que se dispunha no art. 43.º deste DL 204/98 :

“1- Da exclusão do concurso cabe recurso hierárquico, a interpor no prazo de 8 dias úteis para o dirigente máximo ou, se este for membro do Júri, para o membro do Governo competente.

2- Da homologação da lista de classificação final feita pelo dirigente máximo do serviço cabe recurso hierárquico com efeito suspensivo, a interpor no prazo de 10 dias, úteis para o membro do Governo competente.

3- No procedimento de concurso não há lugar a reclamação.”

O Acórdão recorrido, perante esta legislação e o disposto na Lei 130/99, de 21/8, considerou que o acto homologatório da lista de classificação final foi praticado por um membro do Governo Regional no exercício de competências próprias e não delegadas, isto é, foi praticado pelo membro do Governo competente e que, sendo assim, e inexistindo relação de subordinação hierárquica entre ele e o Governo Regional era esse o acto que definia a situação jurídica concreta do Recorrente. E, nesta conformidade, considerou que aquele acto de homologação era verticalmente definitivo e que, por isso, a sua sindicância judicial não dependia de prévia impugnação graciosa como, equivocadamente, o Recorrente supusera.

Deste modo, e, atenta a sua lesividade, era dele que cabia interpor recurso contencioso e não do acto ora impugnado que, sendo meramente confirmativo, era insusceptível de impugnação judicial.

Decisão que o Recorrente não aceita pelas razões acima mencionadas.

2. É pacífico inexistir na estrutura orgânica do Governo Regional da Madeira subordinação hierárquica entre os Secretários Regionais - que dirigem os órgãos de topo da hierarquia administrativa (as Secretarias Regionais) - e o respectivo Conselho e de, por isso, exercem competências próprias e não delegadas – vd. art. 56.º da Lei 13/91, de 5/6, na redacção que lhe foi dada pela Lei 130/99, de 21/8, – e que, sendo assim, e sendo os seus actos dotados de lesividade, deles cabe imediata impugnação contenciosa. – Vd., entre outros, Acórdãos de 18/19/01 (rec. 47.696) e de 7/5/03 (rec. 143/03).

E, porque assim é, o Recorrente não questiona que a Autoridade Recorrida detivesse competência para praticar o acto de homologação da lista de classificação do concurso ora em causa.

O que ele contesta é que dos actos dos Secretários Regionais que homologuem listas de classificação final em concurso por eles abertos não caibam recursos hierárquicos dirigidos ao Plenário do Governo Regional e que eles não sejam indispensáveis para a abertura da via contenciosa, fundamentando esse entendimento na legislação regional que adaptou o DL 498/88, de 30/12, à Região Autónoma da Madeira.

No entanto, diga-se desde já, sem razão.

Com efeito, tendo aquele Decreto-Lei 498/88 sido revogado pelo DL 204/98 – vd. seu art.º 51.º - a legislação que o adaptava àquela Região ficou automaticamente revogada e, porque assim, é aqui inaplicável.

Deste modo, atenta a inexistência de legislação que faça a adaptação do referido DL 204/98 às especificidades daquela Região Autónoma, impõe-se analisar a questão que se nos coloca de acordo unicamente com as normas que dele constam.

Ora, o que se estabelece naquele DL 204/98 é que “da homologação da lista de classificação final feita pelo dirigente máximo do serviço cabe recurso hierárquico com efeito suspensivo ... para o membro do Governo competente” – n.º 2 do seu art.º 43 - o que significa que, por via de regra, a homologação das listas de classificação final é feita pelo dirigente máximo do serviço que, em princípio, não será o membro do Governo competente, e que, naturalmente, dela caberá recurso hierárquico para este membro do Governo.

Todavia, quando esta regra é alterada e, por qualquer razão, é o próprio membro do Governo competente quem procede à homologação da lista - como acontece no caso sub judicio - não faz sentido sustentar – como o faz o Recorrente – que dessa decisão cabe recurso hierárquico para o Plenário daquele Governo já que inexiste legislação que, nestas circunstâncias, permita defender que a referência “a membro do Governo competente” se deva considerar reportada a “plenário do Governo Regional”.

E se assim é não se pode colher na letra da lei fundamento para a tese sustentada no recurso jurisdicional.

Daí que a pretensão do Recorrente só pudesse alcançar êxito se fosse possível defender que o recurso a que se faz referência no n.º 2 do citado art.º 43.º pudesse ser alvo de interpretação extensiva de tal forma que nele se pudesse divisar a previsão de uma reclamação necessária.

Só que uma tal interpretação não tem base de sustentação e não a tem porquanto, por um lado, a reclamação constitui um modo típico de se reagir contra os actos administrativos tendo por destinatário o respectivo autor e no, caso sub judicio, o Recorrente dirigiu a sua impugnação administrativa ao Presidente do Governo Regional e, por outro, porque não cabe aqui aquele tipo de interpretação.

Com efeito, e como se decidiu no Acórdão do Pleno de 11/12/02 (rec. 39.181) :

"(....) Este meio gracioso (a reclamação) apresenta normalmente feição facultativa, pois o pedido de reapreciação, dirigido ao próprio autor do acto, não tem, por si só, a virtualidade de suprimir a força decisória já inerente à apreciação anteriormente feita. No entanto, a lei pode prever que a reclamação de um acto seja necessária à ulterior impugnação, nas ordens contenciosa ou hierárquica, da solução que o acto reclamado acolhera. Trata-se, então, de casos em que a lei considera conveniente que, antes de se passar a uma fase impugnatória perante terceiros, o órgão que decidira repense o assunto, por ser crível que a reclamação possa suscitar um exame mais atento do problema ou aportar quaisquer dados susceptíveis de inflectirem a orientação anterior.

A jurisprudência do STA vem-se orientando no sentido de considerar que, em princípio, são necessárias as reclamações que a lei preveja como um trâmite normal do procedimento em que se integrem, já que a sua consagração explícita permite supor que se lhes quis retirar o carácter contingente que normalmente lhes caberia (cfr., a título ilustrativo, o acórdão deste Pleno de 17/1/01, proferido no rec. n.º 40.567). Assim, a previsão legal de uma reclamação como necessária não tem de ser expressamente anunciada, podendo esse seu atributo deduzir-se do significado que o meio gracioso assuma na globalidade do procedimento; mas daqui decorre também a imediata dificuldade de se qualificar como necessária uma reclamação que a lei directamente não previu. Portanto, e desde logo, a índole excepcional das reclamações necessárias, em contraponto à regra de que elas são facultativas, harmoniza-se mal com a pretensão de descortinar tais reclamações mediante o uso da interpretação extensiva. Mas importa sobretudo notar que a existência das reclamações necessárias supõe a sua expressa previsão, o que contraria o intuito de as discernir através de uma pretensa discordância entre os sentidos lógico e gramatical da norma, já que, na base deste procedimento interpretativo, está sempre o reconhecimento de que tal previsão expressa não existe.

Relacionando ao modo silogístico, ainda que sem termos rectos, podemos dizer que a interpretação extensiva é uma modalidade interpretativa que, na lei, vislumbra o que ela não diz; ora detectar na lei o que ela não diz é algo inconciliável com a exigência de uma previsão legal expressa; assim, a interpretação extensiva não pode ser um meio inclinado à descoberta recôndita do que devia estar expressamente previsto".

Deste modo, e não sendo possível encontrar na lei fundamento, expresso ou implícito, para se poder considerar que o recurso previsto no citado art.º 43.º do DL 204/98 constitui caminho indispensável à abertura da via contenciosa, resta-nos concluir que o acto homologatório praticado pelo membro do Governo competente de que se fala nessa norma constitui a decisão final - assumindo-se, por isso, como a última palavra da Administração - e que, sendo assim, o seu destinatário pode impugná-la imediatamente sem necessidade de uma nova reapreciação administrativa.

3. Descendo ao caso sub judicio e aplicando-lhe os princípios acabados de descrever, constatamos que o despacho homologatório proferido pelo Sr. SRASP constituiu a intervenção do membro do Governo competente no procedimento concursal ora em causa e, consequentemente, constituiu a última palavra da Administração nessa matéria, definindo de vez a situação jurídica do Recorrente.

E, sendo assim, e sendo que a mesma já não poderia ser alterada em resultado de interposição de recurso hierárquico, o recurso interposto pelo Recorrente do acto de homologação praticado pelo Sr. SRASP tem natureza de "recurso hierárquico impróprio", submetido, como tal, à disciplina do recurso hierárquico facultativo não tendo, por essa razão, virtualidade para a abertura da via contenciosa. – Vd. art.s 167.º e 176.º do CPA e, para além dos citados, o Acórdão de 8/4/97 (rec. 36.000).

Nesta conformidade, o despacho recorrido - praticado na sequência da interposição de um recurso hierárquico deste tipo - foi meramente confirmativo da decisão homologatória do mencionado Secretário Regional o que vale por dizer que o mesmo não era judicialmente impugnável.

Bem andou, pois, o Acórdão sob censura quando rejeitou o recurso contencioso com fundamento nessa inimpugnabilidade.

Face ao exposto acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso, assim se confirmando a douta decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 17 de Março de 2003.

Alberto Costa Reis – Relator - António Samagaio - Maria Angelina Domingues