029973 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Nada na lei permite a alienação da responsabilidade das empresas "titulares das autorizações gerais e especiais de importação", bem como "os importadores de petróleo bruto", de manterem em depósito as reservas a que se reporta a lista anexa ao DL 212/88 de 17/6, face ao enfaticamente postulado no art. 1 desse diploma, e que de resto já provinha da estatuição inicial da al c) do n. 5 da base VII da L 1947 de 12-2-37, aliás expressamente invocada no preâmbulo do DL 212/88 de 17/6, impenderá, pois e em primeira linha, sobre tais empresas o ónus de mediante uma adequada e aturada política de gestão "de stcks", em intíma colaboração com as empresas armazenadoras, controlar os níveis das reservas legalmente impostas e que é sua obrigação conservar e manter sob pena de aplicação das sanções previstas no DL 31.173 de 14-3-91. II - Os bens jurídicos a proteger em sede do ilícito de mera ordenação social, bem como através da aplicação das chamadas sanções penais administrativas (caso estas surjam ou não como autónomas daquele ilícito) "não são - como no direito criminal de justiça - valores ou interesses fundamentais da vida comunitária ou da personalidade ética do homem, mas simples valores de criação ou de manutenção de uma certa ordem social e, por consequência, mais ou menos estranhos - isto é indiferentes - à ordem moral; têm em vista a prossecução de finalidades de ordem policial ou de bem estar social. III - Não existe impedimento constitucional (não existia antes como não existe agora depois da entrada em vigor da CONST 76) que iniba o legislador ordinário de atribuir a órgãos da Administração o conhecimento e sancionamento de ilícitos organizativos ou ordenativos quer se designem por transgressões, contravenções ou contra-ordenações", de naturezas não criminal. Não são de recusar por inconstitucionais as normas atributivas de competência à Administração para aplicação das sanções às infracções cometidas, não pode falar-se em "usurpação de poder", que só existia quando a autoridade administrativa, sem que a lei lhe atribuisse esse poder, houvesse decidido em matéria reservada aos tribunais. IV - Os princípios da imparcialidade e da proporcionalidade, constituem poderes ou normas de actuação a serem observados no exercício da actividade discricionária da Administração, na qual esta detenha liberdade para escolha de alternativas comportamentais, funcionando pois como limites internos dessa actividade, não relevando assim no domínio da actividade vinculada, consistente esta na simples subsunção de um dado concreto à previsão normativa dos comandos legais vigentes. V - O princípio da imparcialidade que se relaciona, embora se não confunda, com o princípio da igualdade, deve, por outro lado, distinguir-se do principio da neutralidade, pois a Administração não pode conceber-se como neutral em relação à prossecução do interesse público". Insere-se no âmbito da actividade a ponderação do interesse público subjacente à segurança do abastecimento de combustíveis que obriga a que as empresas distribuidoras mantanham sempre determinado índice de reserva de combustíveis". VI - O princípio da proporcionalidade reclama, por seu turno, que para a Administração, - se se tratar da exercitação dos seus poderes discricionários - não basta que prossiga o seu fim legal justificativo da concessão de tais poderes, mas que os exercite na prossecução do interesse público segundo "a justa medida" para evitar excessivo gravame para a esfera jurídica dos admnistrados. Todavia, agindo, no campo em apreço, a Administração, não no exercício de um poder discricionário, como já se deixou dito, mas no exercício de um poder vinculado, afastada está a hipótese de violação do princípio da proporcionalidade. VII - Não há violação do princípio da proporcionalidade se a entidade sancionadora, partindo de um juízo de constatação negativa acerca do comportamento da empresa recorrente em tal domínio, e atenta a dimensão da empresa recorrente - segundo expressou na fundamentação do acto sancionatório -, se decidiu através do desencadeamento dos comandos dos arts. 1 do DL 212/88 de 17/6, Bases XIV e XXI da L 1947 de 12.2.37 e 45 e ss. do D. 29.034 de 1.10.38, aplicar a sanção pecuniária supra-referida, isto sem embargo de haver optado pelo limite máximo abstractamente permitido pela norma sancionadora. VIII - Trata-se este, do domínio da chamada "justiça administrativa" na qual "a Administração Pública, no desempenho da função administrativa é chamada a proferir decisões essencialmente baseados em critérios de justiça material (suum cuique tribuere), que todavia se não confundem com os da justiça clássica e próprios da função jurisdicional". O órgão ou entidade administrativa competente adopta uma dada decisão concreta "cujo critério não pode, em princípio, ser impugnado por via judicial. IX - A infracção supra-delineada é de tipo aberto. No preenchimento desses tipos infraccionais a autoridade administrativa goza de uma maior ou menor margem de liberdade materialmente incontrolável pelos órgãos jurisdicionais salvo erro palmar ou manifesto, porque depedente da aplicação de critérios ou factores imponderáveis. X - Nos termos do n. 3 do art. 21 do ETAF84 "O Pleno de cada Secção apenas conhece de matéria de direito, salvo quando decida em 1 grau de jurisdição". Representa matéria de facto a questão da suficiência ou insuficiência dos elementos de facto subjacentes à decisão em ordem a apurar se, perante eles, a recorrente poderia e/ou deveria ter actuado de modo diverso. XI - Tratando-se o recurso hierárquico necessário, de um recurso de tipo reexame, o Secretário de Estado que o apreciou com base em Parecer da Consultadoria Jurídica do Ministério não estava obrigado a praticar um novo acto administrativo de conteúdo diferente, dada a concordância de que o hierarquicamente impugnado despacho do Director- -Geral se encontrava conforme a lei. XII - Os actos administrativos, quando afectem direitos ou interesses dos cidadãos, devem ser devidamente fundamentados de facto e de direito - conf. ao tempo da prolação do acto, o n. 3 do art. 268 da CRP e os ns. 1 a 3 do art. 1 do DL 256-A/77 de 16/7. Tal fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, os quais ficarão a fazer, neste caso, parte integrante do respectivo acto - fundamentação "per relationem" ou "per remissionem". XIII - É de dar por verificada a fundamentação, se o parecer sobre que recaiu o despacho sancionador do Director-Geral de Energia contém a descrição da matéria de facto da infracção cometida e das disposições legais infringidas, o mesmo acontecendo com o parecer emitido sobre o recurso hierárquico sobre o qual recaiu o despacho do Secretário de Estado da Energia objecto do recurso contencioso.