0367/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Não contende com a natureza judicial do processo executivo fiscal o facto de a citação ser ordenada pelo chefe da repartição de finanças, já que tal despacho não se insere nos despachos jurisdicionais, não tendo por finalidade a composição de qualquer litígio.

“A. ...” deduziu no Tribunal Tributário de 1ª Instância de Setúbal oposição à execução contra si instaurada.

Por sentença do Mº Juiz daquele Tribunal foi a oposição julgada improcedente.

Inconformada com o decidido recorreu a oponente para este Supremo Tribunal Administrativo, pedindo a sua revogação, tendo formulado as seguintes conclusões:

I. A sentença recorrida considerou a oposição deduzida pela ora recorrente como não provada e improcedente porque, apesar da natureza judicial do processo de execução fiscal, o despacho que ordena a citação do executado não necessita de ser proferido por um juiz; porque a sua realização por um órgão da administração tributária não contraria a lei nem torna tal acto nulo e porque tal interpretação não contraria o disposto nos artigos 111º e 202º da CRP.

II. A recorrente não concorda com tal interpretação pois a Lei Geral Tributária (LGT) veio no seu artigo 103º nº 1 estabelecer que “o processo de execução fiscal tem natureza judicial, sem prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária nos actos que não tenham natureza jurisdicional”.

III. Tal como o dizem, Leite de Campos, Benjamim Rodrigues e Lopes de Sousa «o nº1 do preceito revela uma opção clara do legislador pela natureza do processo de execução fiscal como processo judicial, como processo que decorre debaixo de um apertado controlo de legalidade do tribunal e em que a intervenção da administração tributária está conformada como de simples participação na realização do seu escopo judicial».

IV. Assim sendo, em sede de processo executivo fiscal, a administração tributária apenas poderá praticar actos materialmente administrativos, encontrando-se-lhe vedada a prática de actos, formal ou materialmente, jurisdicionais.

V. Tal como decorre claramente, não só do artigo 103º, nº 1, da LGT, como igualmente do disposto no artigo 54º, nº 1, alínea h), da mesma Lei onde se dispõe que «o procedimento tributário compreende toda a sucessão de actos dirigida à declaração dos direitos tributários, designadamente [...] a cobrança das obrigações tributárias, na parte que não tiver natureza judicial».

VI. Daí que Leite de Campos, Benjamim Rodrigues e Lopes de Sousa afirmem que «o processo de execução fiscal tem natureza judicial na sua totalidade, embora possa haver nele intervenção de órgãos da administração tributária relativamente a actos que não tenham natureza judicial» e que «Por isso, a cobrança das obrigações tributárias, na parte que não tem natureza judicial, a que se refere a alínea h) do nº 1 deste art. 54º da L.G.T., é a relativa ao pagamento fora do processo de execução fiscal».

VII. Actos jurisdicionais são «aqueles que, praticados por órgãos estaduais, visam decidir questões jurídicas relativas a casos concretos de acordo com as normas de direito preexistentes (logo tendo como fim especifico a realização do direito e da justiça), através de um processo intelectual subordinado àquelas normas, sendo que na postura da função jurisdicional se não pode incluir a realização de um interesse publico geral ou colectivo diferente do da composição de conflitos».

VIII. Sendo que «a função jurisdicional consubstancia-se numa ‘composição de conflitos de interesses’, levada a cabo por um órgão independente e imparcial, de harmonia com a lei ou com critérios por ela definidos, tendo como fim especifico a realização do Direito ou da Justiça» e, por isso, um acto é «materialmente jurisdicional, porque não visa senão decidir uma questão de direito em que se traduz um conflito de interesses privados».

IX. Assim, «a função jurisdicional encontra-se constitucionalmente reservada aos tribunais, a quem cabe, com carácter de exclusividade, dirimir os conflitos de interesses públicos e privados».

X. Ora, é pacifico que na execução fiscal constituem sempre actos de natureza jurisdicional, actos tais como a citação, a penhora ou a venda de bens.

XI. No que se refere em particular ao acto de citação, não é, aliás, por acaso que o Código de Processo Civil exige, expressamente, prévio despacho judicial pois a citação, ao tornar estável a instância, implica o reconhecimento da pretensão de cobrança, por via coerciva, de alegados créditos do exequente.

XII. Daí que o legislador da Lei Geral Tributária tenha reconhecido tão lucidamente as necessidades de atribuir à execução fiscal natureza judicial e de limitar a prática de actos, pela administração tributária, a actos não jurisdicionais.

XIII. Ora, sendo a citação um acto jurisdicional não é possível que a mesma seja ordenada (e efectivada) pela administração tributária (normalmente pelo Chefe do Serviço de Finanças) porque a administração tributária não é integrada por nenhum órgão jurisdicional – cft. Artigo 1º, nº 3, da Lei Geral.

XIV. Toda a citação não ordenada por um juiz de execução fiscal tem que ser considerada como absolutamente nula e de nenhum efeito.

XV. Não se pode de forma alguma aceitar que a execução fiscal, apesar de ser um processo judicial, continue a poder ser dirigida (e decidida) pelo chefe do Serviço de Finanças, uma vez que encontra salvaguardado o direito de reclamação/recurso para o juiz já que tal interpretação contraria frontalmente a letra da lei, que distingue, sem dúvida, entre actos jurisdicionais e actos não-jurisdicionais na execução fiscal, proibindo a prática dos primeiros à administração tributária e permitindo-lhe apenas a prática dos segundos e, ainda assim, dentro de certos limites.

XVI. E, por outro lado, tal interpretação dos artigos 103º e 54º, nº 1 alínea h), da Lei Geral Tributária, seria sempre inconstitucional uma vez que actos como a citação, a penhora ou a venda revestem, necessariamente, natureza jurisdicional, dada a directa incidência que têm sobre os direitos e interesses dos cidadãos, terão eles de ser - e apenas - praticados pelos tribunais, únicos órgãos aos quais, constitucionalmente, cabe administrar a justiça.

XVII. Não podendo os tribunais delegar poderes judiciais, em particular aqui na administração tributária - que é, não esqueçamos, a entidade interessada directamente na cobrança -, as normas em causa - e ainda aquelas outras do Código de Procedimento e de Processo Tributário, concretizadoras da atribuição genérica de competência sempre violariam directamente, em tal interpretação, os princípios consignados nos artigos 111º e 202º da Constituição.

XVIII. Neste mesmo sentido vai o Acórdão do STA de 27/9/00 (Proc. Nº 24643) no qual doutamente se diz que: “Do princípio consagrado no art. 103º/1 da Lei Geral Tributária, de que o processo de execução fiscal tem natureza judicial sem prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária nos actos que não tenham natureza jurisdicional, resulta uma clara intencionalidade normativa no sentido de conferir alcance máximo à intervenção judicial na interpretação dos preceitos, que, como o referido 237º/2, em conjugação com o art. 43º/g), atribuírem competências aos tribunais, demarcando-as das dos órgãos administrativos”.

Não houve contra-alegações.

Pelo Exmo Magistrado do Ministério Público foi emitido parecer no sentido do não provimento do recurso por o julgado ter feito a melhor interpretação da lei aplicável.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

1º No serviço de Finanças do Barreiro foi instaurada acção executiva contra A..., para cobrança de esc: 2.178.105.238$00 de IVA e juros compensatórios dos anos de 1996 a 1999.

2º A execução foi instaurada em 22/11/2000 e o despacho que ordenou a citação foi proferido pelo Chefe do Serviço de Finanças do Barreiro.

A única questão que vem colocada no recurso é a de saber se a citação podia ser ordenada pelo chefe da repartição de finanças ou teria de sê-lo por um juiz atento o facto de a execução fiscal ser um processo de natureza judicial.

Prescreve o nº2 do artigo 35º do CPPT que “a citação é o acto destinado a dar conhecimento ao executado de que foi proposta contra ele determinada execução ou a chamar a esta, pela primeira vez, pessoa interessada”. Nos processos regulados no CPPT só se emprega a citação no processo executivo, embora ela possa aplicar-se em outros processos não regulados nesse diploma legal. Nos termos do artigo 103º da LGT “o processo de execução fiscal tem natureza judicial, sem prejuízo da participação dos órgãos da administração tributária nos actos que não tenham natureza jurisdicional”. Significa isto que não obstante a sua natureza de processo judicial há actos na execução que podem ser praticados pela AF. Um desses actos é a citação. Na verdade, o acto de dar a conhecer ao executado a interposição contra ele da execução ou a chamá-lo ao processo, não implica qualquer decisão relativa à composição do litígio ou do conflito de interesses existente. A AF não vai decidir nada mas apenas dar conhecimento do que existe. Mas, de qualquer modo, o nº2 do artigo 103 da LGT, permite sempre aos interessados o direito de reclamação para o juiz dos actos materialmente administrativos, assim havendo o controlo por este de todos os actos praticados, em conformidade com o carácter judicial do processo. Situação similar ocorre no processo civil, dizendo o nº1 do artigo 234º do CPC que “incumbe à secretaria promover oficiosamente, sem necessidade de despacho prévio, as diligências que se mostrem adequadas à efectivação da regular citação pessoal do réu e à rápida remoção das dificuldades que obstem à realização do acto”, sem prejuízo dos casos em que a lei imperativamente faz depender a citação de despacho judicial (artigo 234º nº4 do CPC). E nunca vimos defender que esta norma viola a função jurisdicional. A citação levada a efeito pelo chefe da repartição de finanças no processo executivo não viola pois o disposto nos artigos 103º e 54º nº1 alínea h) da LGT. Nem outra coisa resulta do acórdão 24634 de 27 de Setembro de 2000 deste Supremo Tribunal Administrativo, que a recorrente refere nas suas alegações, pois nele se reitera que a opção do legislador pela natureza judicial do processo de execução fiscal não invalida a participação da administração tributária na realização do seu escopo judicial. Nem se vê em que é que o facto de a citação ser efectuada pelo chefe da repartição de finanças possa pôr em causa a separação e independência dos órgãos de soberania ou o exercício da função jurisdicional pelos tribunais (artigo 111º e 202º da CRP citados pela recorrente) quando, como se disse, pode sempre haver reclamação para o juiz, o qual controlará a legalidade da actuação do chefe da repartição de finanças. A competência deste não é, diferentemente do que diz a recorrente, uma competência que o juiz nele haja delegado, sendo que é o próprio artigo 35º do CPPT que permite que o despacho que ordena a citação seja impresso ou assinado por chancela. O que bem ilustra que tal despacho não tenha que assumir carácter jurisdicional.

Em conformidade com o exposto, acorda-se neste Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, assim mantendo a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando em 60% a procuradoria.

Lisboa, 16 de Junho de 2004 – Vitor Meira – Relator – António Pimpão – Brandão de Pinho.