06/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A fundamentação é um conceito variável, não existindo por assim dizer um modelo único aplicável a todo o tipo de actos administrativos.

II- É que, convenhamos, a concretização do grau de densificação do dever de fundamentar está dependente de vários factores, designadamente, do tipo e da natureza do acto em questão, ponto é que, obviamente, em qualquer das situações sejam patentes, a um destinatário normal, as razões pelas quais se decidiu num determinado sentido, devendo explicitar-se os motivos de facto e de direito que levaram à decisão tomada, tudo isto mediante a adução de fundamentos claros e suficientes, que não permitam qualquer dúvida, legitima e razoável, sobre os reais motivos em que a Entidade em causa se pretendeu basear.

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 A... – ..., Ldª., com sede na ... de Pedrouços, Armazéns .../..., Lisboa, recorre do Acórdão da Secção, de 7-7-04, que julgou improcedente a acção administrativa especial por si intentada visando a «anulação ou declaração de nulidade do acto administrativo constante da Resolução do Conselho de Ministros nº 162/2003 de 2 de Outubro de 2003, publicada na I Série-B do Diário da República de 20 de Outubro de 2003».

Nas suas alegações formula as seguintes conclusões:

“I. A ora Recorrente não se conforma com a sentença proferida nos autos acima identificados na parte que considerou improcedente a arguição dos vícios de preterição da audiência dos interessados, de violação do princípio da imparcialidade e de violação do dever de fundamentação imputados, pela Recorrente, ao acto administrativo contido na Resolução do Conselho de Ministros nº 162/2003.

II. Desde logo, a Recorrente não concorda com a natureza meramente preparatória de uma decisão final a proferir pela entidade que concedeu os direitos de uso privativo e que, no caso concreto, é a B... – ... e ..., S.A., atribuída pela sentença à Resolução do Conselho de Ministros nº 162/2003.

Senão veja-se,

III. O acto contido na Resolução do Conselho de Ministros, sendo apto e necessário à extinção dos referidos direitos, é um acto definitivo, decisório executório na medida em que produz efeitos em situações individuais e concretas que são as dos titulares das licença

IV. Tanto que face à Resolução do Conselho de Ministros, a B..., S.A. não poderia ter seguido outro caminho que não o de revogar as licenças atribuídas aos respectivos titulares, porquanto a referida Resolução é uma declaração imperativa de verificação de um pressuposto jurídico necessário à extinção dos direitos de uso privativo na área em causa.

V. Donde, o momento próprio do procedimento administrativo, para o exercício do direito de audiência é aquele que ocorreu após a conclusão da instrução que por sua vez se verificou imediatamente antes da deliberação do Governo contida na Resolução do Conselho de Ministros nº 162/2003.

VI. Sob pena de perda do seu efeito útil, considerando que a faculdade de participação útil no procedimento, pressupõe a possibilidade real e efectiva de apresentar factos, motivos, argumentação e razão susceptíveis de constituir tanto uma cooperação para a decisão, como também elementos de um controlo preventivo por parte do particular em relação à Administração.

VII. O exercício do directo de audiência deveria ter sido assegurado aos interessados, de entre eles a Recorrente, antes da produção do acto administrativo contido na Resolução de Conselho de Ministros.

VIII. Não o tendo sido, o acto enferma do vício de preterição de audiência dos interessados, que é gerador de nulidade ou, caso assim não se entenda, pelo menos de anulabilidade.

Acresce que,

IX. O acto administrativo parcial, é no entender da Recorrente, aquele em que a Administração não prossiga de modo objectivo e transparente o interesse público definido por lei. Deste modo a parcialidade administrativa tanto pode provir do prosseguimento de interesses estranhos ao interesse público, como da falta de ponderação de todos os interesses que possam ser afectados com a actuação ida Administração e sejam dignos de tutela jurídica.

X. A constituição dos direitos de uso privativo sobre o domínio público em causa não satisfaz apenas interesse privados, uma vez que a Administração se move sempre orientada por fins de interesse público.

XI. À outorga de tais direitos de uso privativo presidiram por seu turno fins de interesse público, pelo menos os que se prendem com o fomento das actividades piscatórias e de comercialização e industrialização de pescado e a realização de fins sociais conexos no domínio do emprego e da preservação de condições para a continuação na cidade de Lisboa de uma actividade que caracteriza um sector sócio-profissional definido e que aqui é exercida há milénios: a pesca.

XII. O exercício não arbitrário da discricionariedade da declaração do interesse público da extinção dos direitos de uso privativo passava, necessariamente, por uma ponderação de razões a favor e contra essa situação. A ponderação a levar a cabo envolvia também necessariamente a comparação entre as necessidades decorrentes de diferentes interesses público secundários.

XIII. Sendo que é sobre o Governo que impende o ónus de dar eco à existência de tal ponderação.

XIV. A Resolução do Conselho de Ministros não valorou, nem ponderou interesses que deveriam ter sido tomados em consideração e por isso padece de um desvio negativo de ponderação, que acarreta a existência de um vício de violação de lei, por incumprimento do princípio da imparcialidade e que é gerador de anulabilidade.

Por último.

XV. Se porventura existiu a ponderação cuja falta acabou de ser apontada, então sempre ao acto em causa terá de ser atribuído o vício de falta de fundamentação.

XVI. A fundamentação teria de ser clara, coerente e completa, uma vez que (…) – cfr. art. 123º, nº 2 do C.P.A.

XVII. Sendo certo que no texto do acto administrativo em que a Resolução do Conselho de Ministros se consubstancia, não está de todo enunciada a ponderação de todos os interesses juridicamente relevantes no caso concreto, ponderação que era imposta pelo princípio da imparcialidade, limitando-se o Governo a justificar o acto com alegada necessidade de reconversão urbanística, de uma zona que, alegadamente, ainda se mantém desligada da cidade.

XVIII. As expressões vagas e insuficientes, como aquelas que foram utilizadas para fundamentar a Resolução do Conselho de Ministros como sejam “considera o Governo essencial promover…a reconversão urbanística da área… que ainda se mantém como uma área desligada da cidade constituindo uma zona de transição entre o tecido urbano e o rio”, não permitem apreender a motivação concreta do acto.

XIX. O dever de fundamentar de uma forma expressa e suficiente é uma formalidade essencial do acto administrativo, e a sua violação que no entender da Recorrente se verificou no que se refere ao acto impugnado, é gerador de anulabilidade do mesmo.

XX. Termos em que deve o recurso proceder e consequentemente a douta sentença recorrida ser substituída por uma decisão que declare a Resolução do Conselho de Ministros, inválida, por se verificar vício de forma por preterição de audiência dos interessados, vício de forma por violação do dever de fundamentar o acto e violação de lei, por violação do princípio da imparcialidade.” – cfr. fls. 313-31

1. 2 A Recorrida B... e ..., S.A., tendo contra-alegado, apresenta as seguintes conclusões:

“a) O acto administrativo contido na Resolução do Conselho de Ministros nº 162/2003, não é um acto definitivo e executório, mas sim um mero acto de trâmite, o qual precede o acto final ainda não verificado;

b) Não se verifica, contrariamente ao alegado pela recorrente, a preterição da audiência dos interessados, dado não existir, no momento, uma decisão final, que ponha em crise quaisquer direitos dos particulares e consequentemente da recorrente, pelo que não padece o acto do vício alegado, estando o mesmo em perfeita legalidade;

c) Não ocorre, no acto em apreço, diferentemente do alegado pela Recorrente, a violação do princípio da imparcialidade, na medida em que, conforme demonstrado a Administração tratou todos os particulares relacionados com o acto posto em crise de igual forma, pelo que, também neste caso, não existe qualquer vício de violação de lei, estando o acto administrativo em perfeita consonância com as disposições legais;

d) Mostra-se também o acto administrativo contido na Resolução do Conselho de Ministros devidamente fundamentado, pelo que não padece o mesmo do vício de violação de lei alegado pela recorrente, mostrando-se, pelo contrário, também neste aspecto, em conformidade com os dispositivos legais ao caso aplicáveis.

Termos em que (…) deve ser julgado improcedente o presente recurso (…) – cfr. fls. 326/327.

1. 3 Por sua vez, o Conselho de Ministros, tendo contra-alegado, formula as seguintes conclusões:

“a) A sentença recorrida decidiu correctamente ao ter considerado improcedentes todos os vícios invocados pela Autora, ora Recorrente;

b) A sentença recorrida considerou, e bem, que a Resolução do Conselho de Ministros nº 162/2003, publicada no Diário da República, I Série B, de 20 de Outubro de 2003, era um acto de natureza preparatória da decisão final;

c) Com efeito, a referida RCM limitou-se a declarar, no que aos presentes autos respeita, o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendem, sobre a área do domínio público situada entre Pedrouços e Dafundo, sob jurisdição da APL – ..., S., A.,

d) Foi efectivamente um acto do Conselho de Administração da B..., ... e ..., S.A., e não a citada RCM, que determinou a revogação das licenças de que a A..., ...e... de ..., Ldª era titular, assim se explicando que a Autora tenha requerido a suspensão de eficácia de tal acto (Processo de Suspensão nº 2/04-A que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, 2º Juízo);

e) Estando apenas em causa a declaração do interesse público da extinção de direitos de uso privativo sobre bens do domínio público de que a A... é titular e visando tal declaração satisfazer necessidades colectivas, não havia qualquer obrigatoriedade legal, para o Conselho de Ministros, de ouvir a ora Recorrente antes de tê-la emitido;

f) A sentença recorrida decidiu assim correctamente ao ter considerado que a RCM em crise não sofre de vício de forma por preterição da audiência dos interessados.

g) Do mesmo modo, a sentença recorrida julgou correctamente ao ter concluído que o acto em crise não padece do vício de violação de lei, por violação do princípio da imparcialidade, uma vez que todos os interesses em jogo foram devidamente ponderados, tendo sido dada prevalência ao interesse público da reconversão e requalificação urbanística da zona;

h) Por último, a decisão recorrida não enferma de qualquer vício, ao ter decido que o acto impugnado não sofria de falta de fundamentação, já que a RCM nº 162/2003 apresenta dois motivos justificativos para a declaração de interesse público da extinção de direitos de uso privativo, a saber, a candidatura de Portugal à America’s Cup 2007 e a reconversão e requalificação urbanística de uma zona ribeirinha e, como tal, privilegiada, da cidade;

Nestes termos (…) deve o presente recurso improceder (…)” – cfr. fls. 345-346.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no Acórdão recorrido, que aqui consideramos reproduzida, como estabelece o nº 6, do artigo 713º do CPC.

3- O DIREITO

3. 1 Em causa está o Acórdão da Secção, de 7-7-04, que julgou improcedente a acção intentada pela aqui Recorrente, por se ter considerado não proceder qualquer dos vícios por esta arguidos com a referência ao acto administrativo constante da Resolução de Conselho de Ministros nº 162/2003, de 2-10-03, publicada na I Série-B do DR, de 20-10-03.

Temos, assim, que o Acórdão recorrido teve por não verificados os vícios invocados pela Recorrente, a saber:

- vício de forma, por preterição de audiência dos interessados;

- vício de violação do princípio da imparcialidade;

- vício de forma por falta de fundamentação.

Sucede, porém, que a Recorrente questiona a pronúncia contida no já aludido aresto, discordando do entendimento nele acolhido com atinência aos aludidos vícios, reiterando, na sua alegação, a sua efectiva procedência, sustentando que a acção deveria ter sido julgada procedente, com a consequente condenação dos RR no pedido.

Vejamos, então, se lhe assiste razão.

3. 2 Vício de forma, por preterição de audiência dos interessados

No que a este vício diz respeito, o Acórdão da Secção considerou que, no caso em apreço, atendendo à específica natureza do acto em questão, não era de cumprir o disposto no artigo 100º do CPA.

Para o efeito, salientou-se, no essencial, que correspondendo o dito acto à mera declaração genérica do interesse público na extinção dos direitos de uso privativo que incidiam sobre bens do domínio público, sem que, contudo, se concretizassem os termos e o modo em que tal extinção se iria processar, a questionada Resolução acabaria por se assumir como um acto prévio, especificamente destinado a possibilitar a ulterior concretização da extinção dos ditos direitos com referência a cada um dos respectivos titulares, neles se incluindo, obviamente, a aqui Recorrente.

Este entendimento é de subscrever.

Na verdade, a já referida Resolução do Conselho de Ministros, ao declarar o interesse público da extinção de todos os direitos de uso privativo que impendam sobre bens de domínio público localizados na zona situada entre Pedrouços e Dafundo sob jurisdição da Administração do Porto de Lisboa, apesar de, nessa parte, se assumir como acto recorrível, o que aliás, foi definido no despacho do Relator, de 15-4-04, a fls. 189-196, já transitado em julgado, não significa, de per si, a existência como que de uma correspondência automática entre a dita impugnabilidade e a imperatividade no cumprimento do artigo 100º do CPA, antes se tendo de analisar caso a caso, como, de resto, veio a suceder com o Acórdão recorrido, onde se entendeu não ser obrigatória a audiência da Recorrente, precisamente por a dita Resolução se traduzir na emissão da já aludida declaração génerica do interesse público na extinção dos mencionados direitos de uso privativo.

Ora, sendo este, como é, o sentido e o alcance da mencionada Resolução, ou seja, “tratando-se de um acto a que têm de se seguir outros actos…até se atingir a decisão final do processo concretizador da extinção dos direitos de uso privativo” – cfr. fls. 292 -, temos, assim, que, na fase procedimental em que se insere a prática da questionada Resolução, não era imperativa a realização da audiência dos interessados, não se impondo, por isso, a observância do estipulado no artigo 100º do CPC, deste modo improcedendo as conclusões I a VIII da alegação da Recorrente.

3. 3 Violação do princípio da imparcialidade

A este nível no Acórdão recorrido sustentou-se que, contrariamente ao defendido pela Recorrente, o dito princípio não foi inobservado, desde logo por o acto em questão se consubstanciar numa declaração genérica do interesse público na extinção dos direitos de uso privativo do domínio público, sem se ter procedido a uma ponderação especial de qualquer deles, o que, só por si, afasta a propugnada necessidade de ponderar os factos e interesses que, porventura, se reportassem à situação de cada um dos titulares dos aludidos direitos, designadamente, da Recorrente.

E, isto, por outro lado, sendo certo que a Recorrente não demonstrou ter a dita Resolução sobrevalorizado o interesse público ou afectado desnecessariamente interesses de particulares ou que tivesse actuado por forma menos isenta e equidistante em relação aos diferentes titulares dos já mencionados direitos.

O quadro discursivo em que se moveu o Acórdão da Secção para ter como não verificada a invocada violação do princípio da imparcialidade não sofre qualquer abalo com a argumentação expendida a este propósito pela Recorrente, na sua alegação.

De facto, o elemento decisivo para dirimir esta questão prende-se, fundamentalmente, com a já atrás enunciada natureza do acto administrativo em questão.

É que, tal acto, como bem se realça no Acórdão recorrido, traduziu-se na emissão de uma declaração genérica do interesse público na extinção da globalidade dos direitos de uso privativo que recaíam sobre os bens do domínio público localizados na faixa oriental da cidade de Lisboa entre Pedrouços e Dafundo, sem, contudo, ter procedido à concretização dos termos e modo em que tal extinção se iria processar, não tendo, por isso, procedido à uma ponderação especial em relação a cada um dos titulares dos ditos direitos, não se podendo, por isso, falar aqui, como o faz a Recorrente, de um desvio negativo de ponderação ou do prosseguimento de interesses estranhos ao interesse público

Improcedem, assim, as conclusões IX a XIV.

3. 4 Vício de forma por falta de fundamento

No que se reporta a este vício entendeu o Acórdão da Secção que o acto em questão se encontrava suficientemente fundamentado, especialmente tendo em atenção que se tratava de acto destinado a declarar o interesse público na extinção de direitos sobre bens do domínio público, necessitando de ser ulteriormente complementado por acto posterior que atendesse à específica situação de cada um dos titulares dos direitos a extinguir, daí que o grau de densidade exigível ao nível do cumprimento da obrigação de fundamentar se bastasse com a exposição dos motivos pelos quais o Conselho de Ministros entendeu por bem declarar a extinção dos direitos de uso privativo sobre os bens do domínio público em causa, não sendo exigível a explicitação dos motivos propriamente atinentes com cada um dos titulares dos direitos em causa.

Ora, efectivamente, é de coonestar o entendimento acolhido no Acórdão recorrido quanto à improcedência do vício de forma por falta de fundamentação.

Com efeito, este STA tem afirmado reiteradamente que a fundamentação é um conceito variável, não existindo, por assim dizer, um modelo único aplicável a todo o tipo de actos administrativo.

É que, convenhamos, a concretização do grau de densificação do dever de fundamentar está dependente de vários factores, designadamente, do tipo e da natureza do acto em questão, ponto é que, obviamente, em qualquer das situações, sejam patentes, a um destinatário normal, as razões pelas quais se decidiu num determinado sentido, devendo explicitar-se os motivos de facto e de direito que levaram à decisão tomada, tudo isto mediante a adução de fundamentos claros e suficientes, que não permitam qualquer dúvida, legitima a razoável, sobre os reais motivos em que a Entidade em causa se pretendeu basear.

Ver, a título meramente exemplificativo, os Acs. de 16-3-00 (Pleno) – Rec. 40618, de 14-11-01 – Rec. 39559 e de 18-12-02 – Rec. 48366.

Sucede, precisamente, que, como muito bem se assinala no Acórdão recorrido, o acto em causa, ou seja, a dita Resolução de Conselho de Ministros nº 162/2003, estatuiu apenas ao nível da definição do interesse público com referência à extinção dos direitos sobre bens do domínio público, sem ter atendido especificamente à situação de cada um dos titulares do direito a extinguir, o que seria objecto de acto ulterior, razão pela qual a obrigação de fundamentar se bastava com o explanar das razões que levaram à tomada dessa decisão abrangente de extinguir os referidos direitos.

Em face do exposto, importa salientar que a dita Resolução enunciou, por forma clara e suficiente, os motivos que levaram o Conselho de Ministros a optar por tal extinção de direitos.

Concretamente, tratava-se de possibilitar a realização em Portugal da América’s Cup 2007 e a divulgação do país como destino turístico e “independentemente do sucesso de referida candidatura” , a “requalificação da cidade, através da reconversão urbanística”

Temos, assim, que, perante o teor da questionada Resolução, qualquer destinatário normal podia, facilmente, aperceber-se das razões em que se alicerçou a Administração no tocante à declaração do interesse público na extinção dos direitos já referenciados.

Bem andou, por isso, o Acórdão recorrido ao ter por não verificado o arguido vício de forma por falta de fundamentação, destarte não procedendo as conclusões XV a XIX da alegação da Recorrente, não tendo sido inobservados os artigos 124º e 125º do CP

3. 5 Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da Recorrente.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo o Acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 12 de Abril de 2005. – Santos Botelho (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rosendo José – Angelina Domingues – Pais Borges – João Belchior – J Simões de Oliveira – António Madureira – Madeira dos Santos – Alberto Augusto Oliveira – António São Pedro – Edmundo Moscoso – Costa Reis – Jorge de Sousa – Políbio Henriques – Adérito Santos – Rui Botelho – Freitas Carvalho – Fernanda Xavier – Cândido de Pinho.