Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A…, identificado nos autos, interpôs no TAC do Porto uma acção contra o Estado Português pedindo a condenação do réu no pagamento de certa quantia a título de juros de mora – relativos ao atraso com que o Estado, após a anulação da pena disciplinar que suspendera o autor por trinta dias e fizera ainda cessar uma sua comissão de serviço, lhe prestou as respectivas remuneração e diferenças de vencimento – e, ainda, do montante de 5.000.000$00 a título de danos morais e da importância correspondente às ajudas de custo pelas deslocações diárias entre a sua residência e os locais de trabalho substitutivos do local onde o autor exercera aquela comissão de serviço ou, em alternativa, do «quantum» correspondente às despesas efectuadas nessas deslocações, acrescendo a todos estes pedidos o do pagamento de juros de mora vincendos.
Pela sentença de fls. 157 e ss., o TAF do Porto julgou a acção parcialmente provada e procedente, condenando o réu a pagar ao autor os pedidos juros de mora «sobre o vencimento referente aos 30 dias de suspensão» e «sobre as diferenças de vencimento», bem como 10.000 euros a título de indemnização por danos morais; e, sobre todas essas quantias, o tribunal fez acrescer a condenação do réu no pagamento de juros moratórios, desde a citação.
O autor interpôs recurso da sentença, tendo formulado as seguintes conclusões:
1 – A douta sentença decidiu a improcedência dos pedidos deduzidos, a título de indemnização, referentes aos prejuízos decorrentes de despesas de deslocação e computados pelos valores em vigor de «ajudas de custo» ou, em pedido alternativo, os montantes fixados para os funcionários que se desloquem em viaturas «preço/km», com errada aplicação dos factos à lei e erro de direito.
2 – Encontra-se provado pela matéria de facto assente que o autor, desde 1985, era chefe da repartição de … , que tinha o seu domicílio pessoal em D... (desde 1981) e profissional em … (desde 1973) (ponto 17), que nunca foi seu desejo mudar de localidade e de local de trabalho (ponto 40) e que, em execução da punição disciplinar e cessação da comissão como chefe de repartição das Finanças de C... , o autor foi colocado como perito tributário de 2.ª classe em E... (pontos 3 e 4) e que teve de se deslocar em viatura própria, diariamente, de C... para E... (ponto 32).
3 – A douta sentença, para decidir a improcedência do (s) pedido (s), fundamentou que as deslocações poderiam ter ocorrido por qualquer outro motivo relacionado com o cargo que o autor ocupava, com erro de direito e erro da valoração da «supra» matéria de facto e, também, não tendo na sua valoração atendido ao facto provado no ponto 8 (que todos os chefes de repartição do país, com base no art. 42º do DL 408/93, se mantiveram providos no seu cargo).
4 – Errou, também, a douta sentença, com violação do disposto no art. 563º do C. Civil, na medida em que, face a tais factos, com toda a probabilidade o autor não teria sofrido o prejuízo económico derivado das despesas de deslocação; e tal probabilidade basta para ser indemnizado das mesmas.
5 – A douta sentença decidiu ainda que tais prejuízos decorrentes de despesas de deslocação não eram indemnizáveis porque a dotação do pessoal era fixada por distrito, podendo os funcionários ser livremente deslocáveis dentro do distrito. Quando até esta data se mantém em vigor, em relação aos quadros de pessoal o disposto no art. 17º do DL 363/78, de 28/11, e DL 16/85, de 28/2, e Portaria 483/85, de 18/7, sendo o quadro de pessoal local e o da Repartição de Finanças composto por 11 funcionários, dada a falta de emissão das portarias a que se referiam os DL 408/93, de 14/12, DL 42/97, DL 557/99, de 17/12, sendo a dotação por serviço, errando, assim, de direito.
6 – A douta sentença decidiu ainda que as «deslocações» dentro do distrito eram discricionárias, sem necessidade de consentimento e sem direito a auferir quaisquer regalias, com violação do disposto nos arts. 18º do DL 363/78, 47º do DL 408/93 e 40º do DL 557/99, na medida em que a «deslocação» só pode ser efectuada por «um ano», sendo sempre devidas ajudas de custo, nos termos da lei geral.
7 – Como fundamento da improcedência do pedido, a douta sentença decidiu que os quantitativos pedidos não eram devidos porque as ajudas de custo não tinham sido requeridas e o autor não estava autorizado a usar o veículo pessoal nas deslocações, decisão essa com erro de direito e violação dos arts. 562º e 563º do C. Civil, porquanto a causa de pedir da presente acção não se consubstancia num direito a «ajudas de custo» ou a «quilómetros», antes no ressarcimento dos prejuízos sofridos em deslocações, provenientes de um facto ilícito culposo que causou prejuízo ao autor em despesas de deslocação, tendo estes prejuízos sido computados (liquidados) por aqueles valores.
8 – A douta sentença errou pois de direito, nomeadamente com violação do art. 563º do C. Civil, ao não considerar o dano proveniente do facto ilícito, consubstanciado nas despesas de deslocação que o autor teve que fazer de C... para F... e derivadas do acto ilícito anulado.
9 – Face aos factos provados tais danos não teriam ocorrido, e liquidaram-se tais danos com valores de ajudas de custo ou pelo valor de «quilómetro», dado serem verbas pagas aos funcionários quando estes estão deslocados das suas residências, por conveniência de serviço.
10 – Nos termos do art. 563º do C. Civil, para o dano ser indemnizável não é necessária uma causalidade directa, basta uma indirecta (o autor da lesão é responsável por todos os factos ulteriores que eram de esperar segundo a causa normal – Pereira Coelho). Ora,
11 – Face à matéria assente (pontos 3, 5, 21, 27 e 28), retirada que foi, pelo acto ilícito, a chefia da Repartição de C... , o autor, para poder ocupar o cargo de chefia de repartição (e atendendo a que o seu lugar estava ocupado desde a aplicação da pena e por força desta), teve que concorrer à chefia de repartição em F.... Assim,
12 – Atendendo ao domicílio familiar do autor (ponto 25), este continuou por força do acto ilícito a ter as despesas de deslocação e outras provenientes daquele e consequentemente a ter direito a ser indemnizado de tais prejuízos. Assim,
13 – A douta sentença errou de direito ao considerar improcedente o pedido principal ou, em sua substituição, o pedido alternativo.
O Estado interpôs recurso subordinado da sentença, tendo oferecido as conclusões seguintes:
1 – Como resulta dos autos, com a presente acção pretende o autor ser indemnizado pelos danos resultantes da lesão que diz ter sofrido em consequência da punição disciplinar de que foi alvo quando já se encontrava prescrito o respectivo procedimento disciplinar.
2 – Pela douta sentença recorrida, foi a acção julgada parcialmente procedente, condenando-se o réu Estado a pagar várias importâncias relativas a juros de mora e ainda 10.000 euros a título de indemnização por danos morais.
3 – Para decidir como decidiu, entendeu a Mm.ª Juíza que os factos dados como provados integram todos os pressupostos de responsabilidade civil extracontratual, já que o autor foi punido disciplinarmente quando já se encontrava prescrito o respectivo procedimento disciplinar, conforme veio a ser decidido por acórdão do Pleno do STA, de 21/9/2000.
4 – Mas tal não acontece, já que não ocorrem os requisitos ou pressupostos de ilicitude e culpa e, consequentemente, o do nexo de causalidade entre os danos e o facto ilícito e culposo.
5 – De facto, perante a factualidade apurada, não se pode dizer que o agente do réu Estado tenha violado regras de prudência que tivesse obrigação de conhecer ou de adoptar, já que se deve considerar apenas a diligência exigível a um homem médio, a um funcionário ou agente típico.
6 – E no caso em apreço, posto perante a obrigação de decidir e perante aquele caso concreto, não era exigível a um funcionário ou agente típico outro comportamento, já que não lhe eram exigíveis conhecimentos técnicos para chegar à conclusão que haveria prescrição do procedimento disciplinar, sendo certo que a situação não era líquida e clara, como resulta dos entendimentos diferentes sufragados pelos Venerandos Conselheiros do STA relativamente a tal matéria.
7 – Mesmo que assim não fosse entendido, o que não subscrevemos de maneira nenhuma, sempre não deveria haver condenação do Estado por danos morais.
8 – Na verdade, é normal que o arguido, ora autor, sofra com isso, não podendo ficar insensível à ocorrência dos factos que deram origem ao processo disciplinar, como acaba por referir a douta sentença recorrida ao dizer «sofrimento que lhe adveio em consequência do processo disciplinar e punição disciplinar».
9 – Ou seja, o facto de o procedimento disciplinar contra o autor pelas faltas de que foi acusado ter sido exercido extemporaneamente e, por isso, o acto punitivo ter sido anulado, traduz-se num benefício para o autor e não num dano, e daí que tais danos morais não revistam a gravidade exigida pelo n.º 1 do art. 496º do Código Civil.
10 – Mesmo que assim não seja entendido, o que não se aceita, sempre o montante fixado se mostra exagerado perante o circunstancialismo descrito, face ao disposto no art. 494º do Código Civil, o que permite a fixação da indemnização em montante inferior ao que corresponderia aos danos causados.
11 – Ao decidir como decidiu, condenando o réu Estado, fez a Mm.º Juíza erradas interpretação da lei e aplicação desta à factualidade apurada, com violação dos arts. 483º, 487º, 494º e 496º, n.º 1, do Código Civil e arts. 2º, n.º 1, 4º, n.º 1, e 6º do DL n.º 48.051, de 21/11/67.
12 – Por isso mesmo, deverá ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a douta sentença recorrida e substituindo-se por outra que absolva o réu Estado do pedido.
Só o réu Estado contra-alegou, concluindo do modo seguinte:
1 – A douta sentença recorrida considerou como ilícito e culposo o facto de o autor ter sido punido disciplinarmente, o que lhe determinou a cessação da comissão de serviço, quando já se encontrava prescrito o procedimento disciplinar, como veio a decidir o douto acórdão do Pleno do STA, de 21/9/2000.
2 – Contudo, tal acto punitivo proferido pelo agente do Estado não é ilícito e muito menos culposo, não havendo, dessa forma, nexo de causalidade entre os danos invocados e tal acto.
3 – Na verdade, não houve violação das regras de prudência comum, como é exigido no art. 6º do DL n.º 48.051, de 21/11/67, já que a ocorrência da prescrição do procedimento disciplinar não era apreensível por um funcionário típico.
4 – Depois porque, no caso concreto em apreço, sendo a culpa apreciada pela diligência de um bom pai de família, não era exigível outro comportamento ao agente do Estado, não sendo a sua conduta reprovável nem negligente.
5 – Mesmo que assim não seja entendido, com o que não concordamos, sempre deverá ser acolhida a argumentação sufragada na douta sentença recorrida e que levou à absolvição do réu Estado relativamente à indemnização pretendida referente a ajudas de custo ou, em alternativa, a quilometragem efectuada, na deslocação que teve o autor de efectuar entre C... e E... e, depois, F..., em consequência do acto punitivo.
6 – Na verdade, o autor exercia o cargo de chefe da Repartição de Finanças de C... , desde 1985, em comissão de serviço e, como tal, esta podia ser dada por finda a todo o tempo sem direito a qualquer indemnização, pelo que não se pode dizer que tais despesas não teriam ocorrido com toda a certeza, mas apenas como mera probabilidade.
7 – Depois, ao tempo dos factos (o acto punitivo ocorreu em 15/9/93), regia o DL n.º 363/78, de 28/11, e a Portaria n.º 483/85, de 18/7, relativamente ao quadro de pessoal da DGCI, sendo que o quadro da Repartição de Finanças de C... não comportava mais do que um perito tributário de 2.ª classe, este ocupado por outra pessoa, pelo que teve o autor que ser colocado na direcção de Finanças do distrito respectivo, ou seja, E....
8 – Entretanto, foi publicado o DL n.º 408/93, de 14/12, que entrou em vigor em 19/12/93 e que, no seu art. 38º, estipula que a dotação do pessoal passa a ser contingentada por distrito, que abrange a direcção distrital de finanças e os serviços locais, por despacho do Director-Geral. E, na sequência da aprovação do referido DL n.º 408/93, foi publicada a Portaria n.º 663/94, de 19/7, que revogou a Portaria n.º 483/85 e estabeleceu um novo quadro de pessoal, não o compartimentando nos vários serviços da Administração Tributária, ao contrário do sistema até aí vigente; bem como foi posteriormente aprovado o quadro de pessoal por despacho do Director-Geral, de 27/8/96, publicado no DR, II Série, de 7/10/96.
9 – E apesar desta alteração do quadro de pessoal, o autor conformou-se com a situação em que se encontrava, ou seja, colocado na Direcção de Finanças de E..., nada requerendo no sentido da alteração da sua situação, dessa forma concorrendo para a produção e agravamento dos danos, só vindo a reagir muito mais tarde, quando solicitou a sua colocação, em comissão de serviço, como chefe da Repartição de Finanças de F..., onde exerceu funções desde 18/1/99 até 31/7/2001.
10 – Finalmente, em relação às verbas relativas à quilometragem que teve que efectuar na sua deslocação de C... para E..., por um lado, o autor não conseguiu provar que não tinha outros meios de transporte, designadamente o público. E por outro, como salienta a douta sentença recorrida, o autor não alegou e, como tal, não provou que tivesse solicitado autorização ou fosse detentor de qualquer autorização para utilização de viatura própria em tais deslocações, condição necessária ao seu abonamento, nem que o mesmo tivesse requerido ajudas de custo.
11 – E enquanto esteve colocado em F..., a seu pedido, fixou residência em H… , tendo-lhe sido autorizada, por despacho do Subdirector-Geral a concessão do abono de despesas de deslocação, cujas importâncias lhe foram processadas.
12 – Desta forma, não são devidas ao autor quaisquer importâncias, a título de ajudas de custo ou quilometragem efectuada, pelas deslocações que o autor realizou entre 1993 e 2001, primeiro de C... até E... (até 18/1/1999) e, depois, de H… até F....
13 – Não se mostram, assim, violadas as normas apontadas pelo recorrente.
14 – Termos em que, improcedendo todas as conclusões formuladas pelo recorrente, deverá ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, assim se fazendo Justiça.
A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos (mas corrigiremos «in situ» o lapso em que a sentença incorreu ao transcrever a resposta ao quesito 14º):
1 - Em Setembro de 1993, o autor era perito tributário de 2.ª classe, e exercia em comissão de serviço, desde 25 de Janeiro de 1985, o cargo de Chefe de Repartição de Finanças de C... (…);
2 - Antes, entre Julho de 1973 e 1979, tinha exercido funções de Aspirante Estagiário na …, e entre 1979 e 15 de Maio de 1981, tinha exercido funções de Chefe Interino na …;
3 - Em 15 de Setembro de 1993, o Subsecretário de Estado Adjunto - do Secretário de Estado e do Orçamento - aplicou ao Autor no âmbito do processo disciplinar n.º …/93 a pena disciplinar de trinta dias de suspensão e a cessação da comissão de serviço como chefe de …;
4- Na sequência desta punição, o Autor voltou à categoria de perito tributário de 2.ª classe, tendo sido colocado na Direcção de Finanças de E... até 18 de Janeiro de 1999;
5 - A partir de 18 de Janeiro de 1999, e até 31 de Julho de 2001, exerceu funções de chefe de Repartição de Finanças em F...;
6 - Por acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 21 de Setembro de 2000 - transitado em julgado - o despacho punitivo de 15 de Setembro de 1993 foi anulado com fundamento em prescrição do respectivo procedimento disciplinar (fls. 14 a 19 dos autos, dadas por reproduzidas);
7 - Em sede de execução deste acórdão, em Agosto de 2001 a Administração recolocou o autor no cargo de chefe de … e, em 24 de Setembro de 2001, pagou-lhe o seguinte: trinta dias de retribuição, referentes ao período de suspensão, e o montante relativo às diferenças salariais entre a retribuição de perito tributário de 2.ª classe e a de chefe de Repartição de Finanças entre os anos de 1993 e 1999;
8 - Decorrido o período de três anos previstos no DL n.º 408/93, de 14 de Dezembro, não foi cessada nenhuma comissão de serviço de chefe de Repartição - com base no seu art. 42° - mantendo-se todos os chefes de Repartição do país providos no respectivo cargo;
9 - O autor, como chefe de …, auferia em 15 de Setembro de 1993, a retribuição referente ao índice 720;
10 - Caso continuasse a ganhar como chefe de Repartição de 2.ª, os vencimentos do autor teriam sido pagos até Outubro de 1995 pelo índice 720, e a partir desta data, até Janeiro de 1999, pelo índice 750;
11 - A esses índices cabiam, respectivamente, as seguintes retribuições nos correspondentes períodos de tempo: 328.300$00; 338.040$00; 341.424$00; 355.082$00; 369.877$00; 391.890$00; 403.650$00; 414.750$00; 427.192$00 - de acordo com o DL n.º 187/90, de 7 de Junho, e as Portarias n.º 79-A/94, de 4 de Fevereiro, n.º 1093-A/94, de 7 de Dezembro, n.º 101-A/96, de 4 de Abril, n.º 60/97, de 25 de Janeiro, n.º 29-A/98, de 16 de Janeiro e n.º 147/99, de 27 de Fevereiro;
12 - Como perito tributário de 2ª, o autor passou a auferir até Setembro de 1995 pelo índice 590, de Outubro de 1995 até Abril de 1997 pelo índice 610, de Maio de 1997 até Janeiro de 1999 pelo índice 660;
13 - A esses índices cabiam, respectivamente, as seguintes retribuições: 268.700$00; 277.005$00; 279.778$00; 290.973$00; 300.833$00; 318.737$00; 328.302$00; 355.212$00, 355.212$00; 364.980$00; 375.929$00 e 421.496$00 - de acordo com o DL n.º 187/90, de 7 de Junho, e as Portarias n.º 79-A/94, de 4 de Fevereiro, n.º 1093-A/94, de 7 de Dezembro, n.º 101-A/96, de 4 de Abril, n.º 60/97, de 25 de Janeiro, n.º 29-A/98, de 16 de Janeiro e n.º 147/99, de 27 de Fevereiro;
14 - Derivados das diferenças de vencimento entre as categorias de Chefe de Repartição de 2ª e de Perito Tributário de 2ª, o autor teve prejuízos no total de 21.971,55 euros (4.404.900$00), assim discriminados: de Novembro de 1993 a Dezembro de 1993 (com subsídio de Natal) – 891,85 (178.800$00); de Janeiro de 1994 a Setembro de 1994 (com subsídio de férias) – 3.042,67 (610.000$00); de Outubro de 1994 a Dezembro de 1994 (com subsídio de Natal) – 1.231,03 (246.800$00); de Janeiro de 1995 a Setembro de 1995 (com subsídio de férias) – 3.197,29 (641.000$00); de Outubro de 1995 a Dezembro de 1995 (com subsídio de Natal) – 1.376,68 (276.000$00); de Janeiro de 1996 a Dezembro de 1996 (com subsídios de férias e de Natal) - 5.104,70 (1.023.400$00); de Janeiro de 1997 a Abril de 1997 - 1.502,38 (301.200$00); de Maio de 1997 a Dezembro de 1997 (com subsídios de férias e de Natal) - 2.414,18 (484.000$00); de Janeiro de 1998 a Dezembro de 1998 (com subsídios de férias e de Natal) - 3.477,62 (697.200$00); de Janeiro de 1999 - 255,38 (51.200$00); a partir de então - 369,61 (74.100$00);
15 - Em 24 de Setembro de 2001, a Administração pagou estes prejuízos ao autor;
16 - Em 15 de Setembro de 1993, o autor tinha domicílio profissional em C...;
17- Tanto ele como o seu agregado familiar desde 1981 que viviam a 18 quilómetros de C..., em D...;
18 - O autor é casado com B… desde 1981;
19 - Em 15 de Setembro de 1993, a esposa do autor era professora do ensino básico, e exercia funções na Delegação Escolar de … ;
20 - O autor tem dois filhos, em Setembro de 1993 com 11 e 12 anos de idade;
21 - Na sequência da sua punição, o cargo de Chefe da … foi ocupado por G… , que nele se manteve até ser reocupado pelo autor;
22 - As retribuições diárias de ajudas de custo, vigentes para os anos de 1993 a 2001, são as que constam do artigo 50° da petição inicial - ver folha 8-verso dos autos, dada por reproduzida na parte pertinente;
23 - Devido à punição disciplinar, o autor não pôde ser provido em 1997 como Chefe de Repartição;
24 - Em 24 de Setembro de 2001, e relativamente ao período de suspensão de trinta dias - Outubro de 1993 - o réu apenas pagou ao autor o montante de 1.637,55 (328.300$00) correspondente à respectiva retribuição;
25 - O autor, até 18 de Janeiro de 1999 e a partir de Agosto de 2001, fixou residência em D...;
26 - Em Setembro de 1993, os dois filhos do autor frequentavam a Escola Secundária de D...;
27 - Caso não tivesse sido punido, o autor teria continuado como Chefe da ... pelo menos até Agosto de 2001;
28 - Em de 18 de Janeiro de 1999, para poder voltar a ser Chefe de Repartição, o autor viu-se obrigado a aceitar esse cargo no Serviço de Finanças de F...;
29 - C... dista 50 quilómetros de E...;
30 - D... dista 68 quilómetros de E...;
31 - F... dista 115 quilómetros de C... e 133 quilómetros de D...;
32 - Para se deslocar para E... o autor teve que utilizar o seu veículo automóvel;
33 - O facto referido em W) supra, causou profundo desgosto e tristeza ao autor;
34 - O autor era pessoa conhecida, respeitada e conceituada entre a população de C...;
35 – Era um profissional respeitado pelos seus colegas, quer pela sua competência profissional, quer pela sua honradez e honestidade;
36 - A punição disciplinar abalou a honradez e honestidade do autor entre as pessoas de C...;
37 - Chegou a ser abordado na rua por pessoas que lhe perguntaram se tinha havido algum desvio ou furto de dinheiro na Repartição;
38 - Por via da punição, em C... e em D..., algumas pessoas dele conhecidas deixaram de o cumprimentar;
39 - Foi o próprio autor que requereu a sua colocação em F...;
40- Nunca foi desejo do autor mudar de localidade e de local de trabalho.
Passemos ao direito.
O autor, que era residente em D..., exercia as funções de chefe da Repartição de Finanças de C..., em regime de comissão de serviço. Mas, na sequência de um processo disciplinar, foi-lhe aplicada em …/93 uma pena de suspensão de toda a actividade por trinta dias, com a concomitante cessação da comissão de serviço. Por via disso, o autor regressou ao exercício das funções típicas da sua categoria de perito tributário de 2.ª classe, sendo então colocado em E.... A partir de 18/1/99, e a seu pedido, o autor passou a trabalhar em F..., como chefe da respectiva Repartição de Finanças. E era esta a situação em que ele se encontrava quando o STA, por acórdão do Pleno de 21/9/2000, anulou o acto punitivo por prescrição do correspondente procedimento disciplinar.
Em execução do julgado anulatório, a Administração fez duas fundamentais coisas: em Agosto de 2001, repôs o autor no cargo de chefe da Repartição de Finanças de C...; e, em 24/9/2001, pagou-lhe as quantias correspondentes aos trinta dias da pena de suspensão e às diferenças entre os vencimentos das categorias de perito tributário de 2.ª classe e de chefe de repartição de finanças, diferenças essas calculadas entre a execução do acto punitivo e 18/1/99. Contudo, o autor entendeu que esse modo de proceder não o ressarcia integralmente dos prejuízos causados pelo acto anulado, motivo por que intentou a acção dos autos, pedindo aí a condenação do Estado a satisfazer-lhe uma indemnização que contemplasse três tipos de danos: os decorrentes do atraso com que o Estado lhe pagara as retribuições devidas; certos danos morais por ele sofridos; e danos materiais relacionados com as deslocações que teve de fazer entre o seu «domicílio profissional» – na sua óptica, C... – e as cidades de E... (primeiro) e F... (depois). E pediu ainda que, sobre a indemnização devida por estes danos morais e materiais, incidissem juros moratórios, contados desde a citação.
O TAF do Porto julgou a acção parcialmente provada e procedente – e improcedente na parte restante. Assim, a sentença recorrida reconheceu ao autor o seu direito a haver juros de mora pelo atraso nos pagamentos realizados e, ainda, o direito a auferir do Estado uma indemnização por danos não patrimoniais, embora num «quantum» inferior ao pedido – tudo isto sem prejuízo dos respectivos juros moratórios. Mas a decisão «a quo» recusou que o autor tivesse o invocado direito de crédito pelas deslocações para E... e F..., absolvendo, neste segmento, o réu do pedido.
O autor interpôs recurso da sentença, embora apenas na parte em que ela lhe recusou a indemnização pelas deslocações. Portanto, o autor conformou-se com a decisão numa outra parte em que ela lhe fora desfavorável: no tocante à diferença entre aquilo que ele pedira a título de indemnização por danos morais e o que a sentença lhe concedeu. Por sua vez, o réu deduziu um recurso subordinado. «Prima facie», dir-se-ia que, neste recurso, o Estado acatara a sentença quanto aos juros incidentes sobre a remuneração e diferenças salariais já pagas, pois nada vem ali dito sobre tal assunto. Mas não é assim, pois este recorrente recusa que, «in casu», ocorram os requisitos gerais da ilicitude, da culpa ou do nexo de causalidade – donde é forçoso concluir que ele crê não haver qualquer responsabilidade civil por parte do réu. Para além disso, o Estado clama expressamente que o autor não sofreu danos morais merecedores da tutela do direito, o que, a ser exacto, e mesmo que algum dos outros pedidos proceda, inviabilizará sempre qualquer indemnização a esse título.
Assim, e como acabámos de ver, a crítica mais funda dirigida à sentença localiza-se no recurso subordinado. E é por aí que devemos começar a nossa indagação, pois, se porventura fosse verdade que nenhuma actuação ilícita e culposa era de atribuir ao Estado, tornar-se-ia ocioso averiguar se o autor, ao deslocar-se para E... e F..., sofrera danos figuráveis como uma consequência daquela actuação estadual.
Concede-se que o recorrente Estado tem inteira razão quando afirma que as noções de ilegalidade e de ilicitude não são inteiramente coincidentes. Aliás, os conceitos só poderiam apresentar a mesma compreensão lógica se os seus termos fossem perfeitamente sinónimos – e, ainda assim, continuaríamos a negligenciar as diferenças irredutíveis que sempre persistem nos casos de sinonímia. Porém, e em sede da responsabilidade civil extracontratual do Estado e dos demais entes públicos, são tidos como ilícitos «os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis» (cfr. o art. 6º do DL n.º 48.051, de 21/11/67) – o que acarreta uma aproximação prática das duas noções. Ora, o acto punitivo que suspendeu o autor e que fez cessar a sua comissão de serviço violou uma norma legal aplicável – precisamente aquela que impunha a prescrição do procedimento disciplinar e que, por via disso, obrigava a Administração a abster-se de punir o autor. Portanto, e à luz da referida norma, tal violação de lei, reconhecida no aresto anulatório, obriga a encarar o acto punitivo como uma actuação ilícita para efeitos de responsabilidade civil.
E, se a perseguição disciplinar do autor constituiu uma conduta ilícita, devemos também qualificá-la como culposa. É constante a jurisprudência deste STA no sentido de que a ilicitude e a culpa dos órgãos e agentes administrativos relacionadas com a responsabilidade civil dos respectivos entes se sobrepõem, coincidem e confundem na prática. E facilmente se compreende que assim seja, pois a mera constatação de que a lei foi violada constitui já fundamento bastante para que se possa dirigir ao órgão ou agente violador – com imediatas repercussões no ente público respectivo (art. 2º, n.º 1, do DL n.º 48.051) – o juízo de censura em que a culpa se traduz.
O que antecede permite perceber por que motivo o Estado não tem razão quando diz que, «in casu», não houve culpa porque era juridicamente controverso se ocorrera a prescrição do procedimento disciplinar. É que a averiguação acerca da culpa, tal como esta é concebida no art. 4º do DL n.º 48.051 – que, aliás, remete para a noção geral do art. 487º, n.º 2, do Código Civil – não parte da dificuldade que um «homem médio» eventualmente tenha em esclarecer-se por forma a lograr, de seguida, uma ordenação da sua vontade à observância da lei. Aquela noção de culpa parte, sim, da ideia de que o «homem médio» de que fala o recorrente – que é, «rectius», o titular de um órgão ou o agente administrativo, enquanto actuantes segundo o padrão ideal do «bom pai de família» – cumpre sempre e efectivamente a lei, a despeito de quaisquer dificuldades que esse cumprimento porventura envolva.
Portanto, a sentença «sub censura» decidiu com inteiro acerto ao lobrigar no despacho punitivo ilegal uma actuação ilícita e culposa, imputável ao Estado – donde a improcedência ou a irrelevância das seis primeiras conclusões da alegação deste recorrente. E resta agora determinar se tal conduta causou os danos sobre que subsiste controvérsia: as despesas de deslocação, que a sentença disse não constituírem prejuízos, e os danos morais, que o Estado garante não existirem «qua tales».
Comecemos por aquele primeiro assunto, suscitado no recurso independente. Já atrás vimos que o autor, devido à cessação da sua comissão de serviço, causada pelo acto punitivo ilegal, deixou de trabalhar em C... e passou a fazê-lo em E... (deixaremos para depois os problemas ligados à deslocação do autor para F...). Residindo ele em D..., o seu trajecto diário entre a casa e o trabalho ficou assim aumentado da distância entre C... e E..., que a factualidade provada nos diz ser de 100 km por dia. Perante isso, o autor poderia ter simplesmente alegado que, para vencer tal distância, tivera de suportar um acréscimo de despesas de certo tipo, cujo «quantum» constituiria um dano causado ainda pelo despacho ilegal. Mas, se bem atentarmos na petição, veremos que não foi exactamente assim que o autor colocou o problema em análise.
Na verdade, o que o autor veio, em primeira linha, exigir ao Estado foi o pagamento de ajudas de custo pelas deslocações forçadas desde o seu «domicílio profissional», sito em C.... Ele partiu obviamente da ideia de que a ilegalidade do acto – aqui, no segmento que pusera fim à comissão de serviço – significava que ele mantivera «de jure» o «domicílio profissional» em C...; e, na medida em que a Administração o teria deslocado em serviço para E..., verificar-se-iam os pressupostos legais do pagamento de ajudas de custo diárias. Ora, ao pretender a condenação do Estado no cumprimento das ajudas de custo, o autor não formulou um autêntico pedido indemnizatório, por danos efectivamente advindos de despesas de deslocação; formulou, sim, o pedido de que o réu fosse condenado a prestar-lhe abonos remuneratórios supostamente em falta, os quais poderiam ser devidos mesmo que o autor não tivesse sofrido prejuízo algum com as deslocações – em virtude, v.g., de outrem gratuitamente o transportar.
De tudo isto, extrai-se uma conclusão óbvia: o pedido de condenação do Estado no pagamento das ajudas de custo tem, como assumida «causa petendi», o facto jurídico de o autor ter sido autoritariamente deslocado em serviço por «mais de 20 km para além do seu domicílio profissional, em dias sucessivos»; pois é desse facto jurídico, e só dele, que emerge o alegado direito do autor ao processamento e pagamento de ajudas de custo.
Mas, para a hipótese de esse pedido soçobrar, o autor deduziu um «pedido alternativo» (que, em rigor, é subsidiário – cfr. o art. 469º do CPC): o de que o Estado, de acordo com as portarias em vigor, lhe pague os «quilómetros efectuados» nas mesmas deslocações entre o seu «domicílio profissional» (C...) e E.... Esta insistência no «domicílio profissional» revela que, a tal pedido, subjaz ainda a ideia de que o autor trabalhou em E... transitoriamente deslocado do «situs» de exercício de funções que juridicamente lhe competia e que era C.... E à mesma conclusão se chega ante a alegação – inserta no art. 59º da petição inicial – de que o Estado deve pagar «os quilómetros de deslocação» tal «como faz aos seus agentes e funcionários nestas situações», isto é, nas situações abstractamente previstas nas várias «portarias» a seguir identificadas.
Sendo as coisas assim, temos que a causa de pedir deste pedido subsidiário consiste na deslocação forçada do autor, desde o seu «domicílio profissional» para E...; pois esse seria o facto jurídico que, à luz das portarias aplicáveis (e na falta de um «veículo de serviço» ou «outro meio de transporte» disponibilizado pelo Estado – como o autor nos diz), constituía o réu no dever de pagar as deslocações segundo um certo valor por quilómetro percorrido.
Tiremos, desde já, duas conclusões: «primo», o pedido de condenação do Estado no pagamento das ajudas de custo apresenta uma diversidade tal relativamente aos pedidos de indemnização por prejuízos que não é aceitável encarar a referência às ajudas como um modo (erróneo) de liquidação desses danos; daí que o pedido formulado deva ser visto como uma simples pretensão de pagamento de abonos. «Secundo», o pedido de que sejam pagos ao autor os «quilómetros diários» apresenta-se também como um pedido de pagamento de um certo tipo de abonos; mas a indiciada índole deste pedido necessita ainda de melhor confirmação.
É que não podemos ignorar que o autor disse, na sua petição, que «teve que utilizar o seu veículo automóvel» e que isso lhe trouxe «a consequente despesa de gasolina e desgaste» da viatura. E temos de admitir que isso poderia significar um princípio de alegação de custos efectivos, pelo autor deveras suportados – relativamente aos quais o pedido de pagamento da quilometragem funcionaria como um modo infeliz de liquidação. Parece ser essa a ideia que perpassa pela conclusão 7.ª da alegação de recurso do autor, onde este vem esconjurar um perigo – o perigo de que o tribunal refira os pedidos a abonos, e não a danos – de que só então parece aperceber-se.
No entanto, e «in concreto», mostra-se impossível interpretar a petição inicial por forma a dar à «causa petendi» referente aos «quilómetros» um alcance diferente daquele que indiciariamente lhe atribuímos. Com efeito, e em favor da ideia de que o pedido subsidiário é um pedido de abonos tipicamente previstos – e não um pedido de ressarcimento de danos determináveis (cuja liquidação acidentalmente coincidisse com aqueles abonos) – concorrem imediatamente demasiados dados: o uso do «domicílio profissional» como básico ponto de referência; a alusão aos demais «agentes e funcionários» nas «situações» das portarias; e até o próprio cálculo da importância supostamente em dívida, pois é de crer que as portarias tenham sido invocadas pelo autor para um uso que lhes seria próprio – e não para o fim espúrio de determinar o montante de danos concretos. Mais tarde, referiremos ainda outras razões justificativas da mesma conclusão. Entretanto, apenas urge mostrar que se torna agora explicável o motivo por que o autor disse que «teve que utilizar o seu veículo automóvel»: essa necessidade «de facto», por ele assinalada, visava suprir a falta de autorização superior para o uso do veículo, a qual, nos termos das portarias (ou seja, «de jure»), constituía um antecedente necessário de um qualquer pagamento de abonos pela quilometragem percorrida.
Portanto, a pretensão do autor de que o Estado o compense das deslocações que teve de fazer para E... baseia-se num seu suposto direito a ajudas de custo ou, pelo menos, num pretenso direito dele a haver um subsídio de viagem, na modalidade de transporte em automóvel próprio, a partir do seu «domicílio profissional». Aliás, a sentença recorrida – e bem – considerou implicitamente que o problema das deslocações do autor se cingia ao que atrás dissemos, pois a Mm.ª Juíza não encarou as ajudas de custo e a quilometragem como modos sucessivos de o autor tentar a liquidação dos danos reais. E deve ainda referir-se que a mera existência de um pedido principal e de um subsidiário constitui um argumento imediato – a acrescer aos enunciados atrás – contra a ideia de que eles incorporariam tentativas de liquidação; é que seria bizarro que o credor duplicasse a maneira de liquidar os seus prejuízos, fazendo-o, ademais, através de meios pensados para outras circunstâncias e alheios, portanto, às liquidações daquela espécie.
O longo excurso que antecede permite-nos seguramente afirmar que os dois pedidos, o principal e o subsidiário, relativos às deslocações do autor para E... concernem somente a ajudas de custo e a subsídios de viagem. Ora, a possibilidade de qualquer um deles proceder supunha que o autor, após a cessação da sua comissão de serviço, tivesse mantido o seu centro profissional na Repartição de Finanças de C... – pois tais ajudas ou subsídios só seriam pensáveis se as deslocações se fizessem a partir daí. Contudo, a emergência do acto anulado significou, precisamente, que C... deixou de ser o «domicílio profissional» do autor; e, não estando ele aí profissionalmente sediado, carece de um fundamento mínimo o pedido de abonos por deslocações a partir dessa localidade. Ou seja: o autor não pode auferir ajudas de custo ou subsídios de transporte por trabalhar em E..., se tais abonos pressupunham a sua deslocação funcional e se esse seu trabalho em E... não envolvia uma deslocação do género.
Tudo o que atrás dissemos acerca das deslocações do autor para E... é aplicável, «mutatis mutandis», às suas deslocações para F... – o que logo significa que ele também não tem direito a haver qualquer quantia do Estado, a título de ajudas de custo ou de subsídios de quilometragem, pelas viagens que realizou para essa cidade. Esta certeza dispensa-nos de averiguar a influência que, na apreciação do pedido, se haveria de dar ao facto de ter sido o autor a requerer a sua colocação em F.... Mas sempre assinalaremos que a resposta restritiva dada pelo tribunal colectivo ao quesito 2º excluía, por si só, que o autor tivesse sofrido danos correspondentes aos custos de deslocações suas entre D... e F... – pois não se provou que ele, enquanto trabalhou na segunda localidade, residisse na primeira.
Este último assunto reclama que, em breve parêntesis, enunciemos o último argumento em prol da natureza e do significado do pedido subsidiário. O acórdão do tribunal colectivo diz-nos que este respondeu àquele quesito 2º com base nos depoimentos de testemunhas e no conteúdo de documentos juntos na audiência. Ora, estes documentos evidenciavam que o autor comunicara superiormente residir em H… («a partir» de 18/1/99), e que tinha então solicitado – e aparentemente obtido – um «abono de despesas de deslocação» entre tal cidade e F.... Sendo assim, se entendêssemos que o autor pedira nos autos o ressarcimento de despesas correspondentes a deslocações entre D... e F..., teríamos de concluir que litigara com inaudita temeridade e com obstinada má fé. Mas, se interpretarmos o pedido de pagamento dos «quilómetros efectuados» entre C... (o suposto «domicílio profissional») e F... como aquilo que ele parece autenticamente ser – ou seja, como um pedido de abonos remuneratórios, tidos como exigíveis «ex lege» e desligados de quaisquer danos reais e efectivos – o autor fica a coberto da censura de que agiu dolosa ou maliciosamente e limita-se a claudicar por ser juridicamente errónea a solução por si defendida. Ora, se o pedido subsidiário (relativo à quilometragem) foi inequivocamente um pedido de abonos no que concernia às deslocações para F..., há que encará-lo do mesmo modo na parte relativa às deslocações para E...; e, ante essa característica do pedido subsidiário, fica confirmado «ex abundanti» o que já sabíamos – que o pedido principal (relativo às ajudas de custo) tinha idêntico sentido e alcance.
Pelas razões expostas, a sentença recorrida merece ser confirmada na parte em que julgou improcedentes os pedidos de condenação do réu no pagamento das ajudas de custo ou, subsidiariamente, dos subsídios de transporte. Por isso, são irrelevantes ou improcedentes todas as conclusões da alegação de recurso do autor.
Resta-nos agora aferir a bondade da sentença na parte em que condenou o réu a pagar ao autor uma indemnização por danos não patrimoniais. Esta matéria é tratada pelo recorrente Estado nas conclusões 7.ª e seguintes da sua minuta de recurso e desdobra-se em duas questões – se os danos existiram e, na hipótese afirmativa, se a compensação deles pecou por excesso.
Os danos morais que a sentença, para respeitar a «causa petendi», podia tomar por existentes são de dois tipos: o «profundo desgosto e tristeza» que o autor experimentou pelo facto de, «devido à punição disciplinar», não poder ser provido em 1997 como chefe de repartição; o abalo que a punição disciplinar causou à «honradez e honestidade do autor» entre as pessoas de C..., pois chegaram a perguntar-lhe na rua «se tinha havido algum desvio ou furto de dinheiro na Repartição» e, tanto em C... como em D..., «algumas pessoas dele conhecidas deixaram de o cumprimentar». Ora, a Sr.ª Juíza «a quo» considerou que tais factos integravam autênticos danos morais, cujo adequado ressarcimento exigia uma indemnização de 10.000 euros.
Contra a existência desses danos, o Estado usa dois argumentos: o de que é normal que o autor sofra pelos factos que estão na origem do processo disciplinar; e o de que a prescrição, causadora da anulação do acto, traduziu-se num benefício para o autor, e não num dano. Mas estes argumentos são sofísticos e inoperantes.
Com efeito, o primeiro argumento significa que quem pratica factos disciplinarmente censuráveis costuma ser alvo de um processo disciplinar e sofre normalmente a respectiva pena – razão por que o autor deveria reportar os danos morais à sua própria conduta. Todavia, o Estado camufla que toda essa normalidade se esvai sempre que o procedimento disciplinar esteja prescrito – revelando-se falacioso este trânsito «a dicto simpliciter ad dictum secundum quid». Pois, se na origem dos danos morais invocados pelo autor está uma punição disciplinar que, devido à prescrição do respectivo procedimento, nunca devia ter existido, há que concluir que os danos se filiam nessa existência indevida e não nos actos disciplinarmente censuráveis.
O segundo argumento vem dizer que a prescrição, sendo boa para o arguido, não pode causar-lhe danos. Mas a causa dos prejuízos invocados pelo autor consiste na pena aplicada – e não na prescrição. Portanto, estamos perante uma falácia claríssima (um caso de «ignoratio elenchi»), totalmente inapta para convencer.
Apesar da falência dos argumentos em que o Estado estribava a inexistência de danos morais, há que positivamente avaliar se tais danos existiram. Ora, tanto o «profundo desgosto e tristeza» do autor, como o abalo sofrido na consideração social de que ele gozava – a que acima mais detalhadamente nos referimos – apresentam-se como afecções da personalidade moral do autor (art. 70º do Código Civil). E seríamos decerto infiéis ao julgamento do tribunal colectivo se agora recusássemos a essas afecções, tidas nos autos por provadas, a gravidade mínima para merecerem a tutela do direito (cfr. o art. 496º, n.º 1, do mesmo diploma).
Todavia, cremos que o recorrente Estado tem razão quando assevera ser «exagerado» o «quantum» indemnizatório estabelecido na sentença. A determinação das indemnizações por danos morais é sempre controversa e árdua, posto que o montante delas deve ser «fixado equitativamente» (o art. 496º, n.º 3, do Código Civil). Mas não se trata de uma actividade arbitrária, havendo que ponderar a gravidade dos danos, os fins gerais e especiais a que se inclinam as indemnizações daquele tipo e a prática jurisprudencial em situações similares.
Ora, o «profundo desgosto e tristeza» que o autor experimentou por não poder ser provido em 1997 como chefe de repartição tem de ser reduzido às suas devidas proporções. Desde logo, a factualidade provada não nos diz que, não fora o acto punitivo, o autor seria certamente provido naquela categoria; e apenas nos revela que, por causa do acto, ele não teve a possibilidade de discutir um tal provimento – o que logo desvaloriza o dano. Depois, não podemos olvidar que, entre a data da emissão do despacho punitivo e o momento em que deveras se verificou a impossibilidade de o autor discutir o provimento, ocorreu um hiato temporal de cerca de quatro anos; ora, essa duração permitiu decerto que o autor se fosse adaptando a todos os constrangimentos que o acto lhe trouxera – o que implica, num juízo de normalidade, que o decurso daquele tempo tenha amortecido e diminuído o impacto anímico inerente à impossibilidade do aludido provimento.
Sabemos que o despacho punitivo afectou a honra do autor e a consideração de que ele gozava entre as pessoas de C.... Contudo, e desde já, é de notar que esse facto advém de uma resposta restritiva, pois o tribunal colectivo recusou que a punição disciplinar tivesse «posto em causa» a honradez e a honestidade do autor, tendo substituído aquela expressão pelo verbo «abalar». Esta diferença entre o que se perguntava e o que se respondeu mostra de imediato quão modesta foi a afecção produzida pelo acto no prestígio social do autor: o conhecimento da punição era apto a introduzir em alguns espíritos uma hesitação ou dúvida sobre a honorabilidade do autor – sendo, portanto, inapto para fundar um juízo de certeza que asseverasse a sua desonra. E, se alguns conhecidos do autor deixaram de o cumprimentar, isso deveu-se mais às características subjectivas dessas pessoas – a precipitação e a maledicência são inevitáveis «sub sole» – do que às potencialidades normais e típicas do acto punitivo. Aliás, a circunstância de o autor ter sido «abordado na rua por pessoas que lhe perguntavam se tinha havido algum desvio ou furto de dinheiro da Repartição» é sintomático de que o valor moral do autor não foi profundamente posto em xeque – salvo para aqueles que deixaram de o saudar e cuja reacção exagerada não se articula com o despacho punitivo numa adequada relação de causa a efeito. De facto, não é crível que as pessoas que abordaram o autor na rua achassem que fora ele o autor do «desvio ou furto», pois, se assim pensassem, certamente não lho perguntariam.
Do exposto resulta que a afecção da personalidade moral do autor, efectivamente acontecida na sequência do acto, teve uma magnitude diminuta – embora dentro da noção de «gravidade» inserta no art. 496º, n.º 1, do Código Civil – em qualquer um dos dois domínios que «supra» distinguimos e assinalámos. Por isso, temos por excessiva a fixação em 10.000 euros da indemnização por esses danos, como fez a sentença. Não porque se deva recorrer ao mecanismo previsto no art. 494º do Código Civil, como preconiza o Estado; mas porque uma atenta consideração dos danos reais e efectivos implica, por si só, que equitativamente se fixe a indemnização num «quantum» inferior. E, nesta conformidade, julgamos ser criterioso, equilibrado e justo que o montante indemnizatório seja estabelecido em 2.500 euros.
Assim, procede apenas a conclusão 10.ª da alegação do recurso subordinado, sendo a sentença «a quo» revogada e substituída na parte da condenação em indemnização por danos morais, mantendo-se indemne na parte excedente.
Nestes termos, acordam:
- a)Em negar provimento ao recurso independente, interposto pela autora;
- b)Em conceder provimento parcial ao recurso subordinado, interposto pelo réu;
- c)Por isso, em revogar a sentença recorrida na parte em que fixou em 10.000 euros a indemnização a título de danos morais, substituindo essa pronúncia pela condenação do réu a pagar ao autor a indemnização de 2.500 euros por tais danos;
- d)Em confirmar, pelas razões expostas, a sentença recorrida na parte restante.
Ficam a cargo do autor recorrente as custas do recurso (independente) que interpôs; e, ainda, as custas da acção, na parte em que decaiu.
Lisboa, 8 de Novembro de 2007. – Madeira dos Santos (relator) – Freitas Carvalho – Costa Reis.
