0798/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Não era de cumprir o estatuído no art. 87º, n.º 1, al. a), do CPTA - ouvir a autora sobre a excepção de incompetência absoluta, deduzida na contestação - se ela, «sponte sua», já se pronunciara sobre a mesma questão em resposta ao parecer do MºPº. II - O acto, incluso no DL n.º 11-A/2013, de 28/1, que extinguiu, por agregação, uma freguesia individual decorre da função político-legislativa, não sendo um acto administrativo. III - A jurisdição administrativa é incompetente, «ratione materiae», para conhecer da impugnação desse acto. IV - À luz do art. 4º, n.º1, al. g), RCP, as freguesias não gozam de isenção de custas nas acções administrativas especiais que interponham para impugnar actos daquele género.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A Freguesia de Teixeiró vem reclamar para a conferência do despacho do relator que, na fase de saneamento do processo, julgou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção administrativa especial dos autos e absolveu da instância a Assembleia da República, com custas pela autora. Diz que o despacho «sub censura» acoberta uma nulidade processual e que está errado ao recusar que o acto impugnado tenha natureza administrativa e que ela beneficie de isenção de custas. Não houve resposta. Cumpre decidir. E, «ante omnia», há que enfrentar a nulidade arguida. A reclamante considera que, não havendo réplica nas acções administrativas especiais, devia ter sido ouvida nos termos do art. 87º n.º 1, al. a), do CPTA sobre a excepção dilatória de incompetência, ínsita na contestação. E que o facto de se ter pronunciado, «sponte sua», sobre o parecer do MºPº que reiterara tal excepção não afasta a inobservância daquele art. 87º. n.º 1, al. a), nem a consequente nulidade processual. Mas é óbvio que a reclamante não tem razão. A «quaestio juris» que deveria motivar a audição da autora foi retomada pelo MºPº no seu parecer de fls. 216 e 217, desfavorável ao êxito da acção. E a autora, «motu proprio», pronunciou-se sobre essa questão - que foi sempre a mesma, na contestação e no parecer - a fls. 220 e ss.. Ora, desde que a reclamante viera aos autos pronunciar-se sobre o assunto, absurdo seria que o relator a ouvisse novamente quanto a ele. E a reclamante não pode seriamente dizer que ocorreu uma nulidade porque não se pôde pronunciar acerca de um tema sobre o qual já se pronunciara. Até porque, e no limite, essa sua pronúncia excluiria que o não cumprimento do art. 87º, n.º 1, al. a), do CPTA assumisse uma qualquer influência no exame e decisão da causa (cfr. o art. 195º, n.º 1, do actual CPC). Assente que não existe a nulidade processual arguida, atentemos agora na parte restante da reclamação. E, para o efeito, comecemos por lembrar o despacho reclamado, que apresenta o seguinte teor: “A autora vem impugnar o acto da Assembleia da República, apresentado como acto administrativo e inserto no anexo I à Lei n.º 11-A/2013 , de 28/1, que a extinguiu enquanto freguesia individual e a agregou numa nova freguesia. A contestante deduziu a excepção de incompetência dos tribunais administrativos em razão da matéria, já que o acto impugnado teria sido emitido no exercício da função política e legislativa. O Ex.º Magistrado do MºPº veio pronunciar-se no sentido de que «não compete aos tribunais administrativos interferir no processo legislativo que reorganiza o modelo territorial autárquico». E, a fls. 220, a autora dissentiu desse parecer do MºPº já que o acto impugnado seria materialmente administrativo - por consistir numa aplicação, concreta e individual, das definições legislativas insertas na Lei n.º 22/2012 , de 30/5. Cumpre decidir. Vem questionada pela Assembleia da República a competência «ratione materiae» do tribunal, a qual se afere pelo pedido, encarado através da «causa petendi». E, no presente caso, o pedido é de anulação do acto impugnado - o acto incluso na Lei n.º 11-A/2013 , de 28/11, que extinguiu a autora enquanto autarquia individual e a agregou numa nova freguesia - que a autora toma como um autêntico acto administrativo. Mas não há a menor dúvida que o acto «sub specie» tem natureza política e legislativa, conforme já tive a oportunidade de decidir em vários processos relacionados com o presente assunto. Assim, e v.g., escrevi no proc. n.º 286/13 o seguinte: «A reconfiguração territorial das freguesias corresponde a uma actividade política «par excellence»: e uma tal actuação inscreve-se na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República (cfr. o art. 164º, al. n), da CRP). Ora, não é verdade que essa índole político-legislativa meramente impregne o conteúdo da Lei n.º 22/2012 , de 30/5, e já não as definições insertas na Lei n.º 11-A/2013 , que se lhe seguiu - e que, segundo a requerente, conteria matéria simplesmente administrativa. É que tal dissociação entre os dois diplomas é artificiosa, pois recusa as suas manifestas união e complementaridade; e olvida ainda que o objecto, necessariamente individualizado, das «matérias» a que alude aquele art. 164º, al. n), não obstou à qualificação constitucional dessas pronúncias da Assembleia da República como legislativas - e, acrescentamos nós, também políticas, aliás em elevado grau. Sendo assim, o acto suspendendo tem natureza política e legislativa. Porém, os «actos praticados no exercício da função política e legislativa» encontram-se excluídos «do âmbito da jurisdição administrativa» (art. 4º, n.º 2, al. a), do ETAF).» A anterior jurisprudência é perfeitamente transponível para o caso dos presentes autos. Deve recusar-se a dissociação que a autora estabelece entre as Leis n.º 22/2012, de 30/5, e n.º 11-A/2013, de 28/1, e que adopta a fim de reservar, para a primeira delas, a natureza político-legislativa que nega à segunda. É que são óbvias a união e a complementaridade entre os dois diplomas - e, portanto, a comunicabilidade, à Lei n.º 11-A/2013 , da natureza já presente na lei anterior. Embora através de diplomas diferentes e sucessivos, a Assembleia da República exerceu, nos dois, a mesma actividade - consistente na reconfiguração territorial das freguesias. Ora, isso corresponde a um exercício político-legislativo que não é afastado pela forçosa e inevitável individualização das definições legais e cuja sindicância não incumbe aos tribunais administrativos - como os preceitos «supra» citados claramente revelam. Deste modo, é notória a incompetência «ratione materiae» da jurisdição administrativa para conhecer da acção administrativa especial dos autos, percebendo-se ainda que as questões colocadas pela autora só poderão ser cognoscíveis pelo Tribunal Constitucional, nos termos e condições previstos no art. 281º da CRP. Pelo exposto, julgo a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção e absolvo da instância a Assembleia da República. Custas pela autora, por o caso se não incluir nas hipóteses de isenção previstas no art. 4º n,º 1, al. g), do RCP - conforme entendimento entretanto assumido neste STA.” Ora, o antecedente despacho merece a nossa inteira adesão. Ao negar que o acto impugnado seja administrativo e ao explicar porquê, o despacho reclamado decidiu com acerto - e na linha da jurisprudência unânime do STA na matéria. O anexo I à Lei n.º 11-A/2013 tem a natureza legislativa inerente a esse diploma e à Lei n.º 22/2012 , de 30/5, que o antecedeu. E o facto de, no referido anexo, haver definições legais individualizadas (e, ainda, concretizadas e externadas) não converte os actos de extinção e agregação de freguesias em administrativos; pois tudo isso permanece num plano político e legislativo, sendo tal individualização inerente à actividade legislativa em causa - como flui do art. 164º, al. n), da CRP. Resta enfrentar o problema da condenação das reclamantes em custas. Trata-se de um assunto sobre que o STA inicialmente se dividiu e que foi mais tarde solucionado no sentido das freguesias, em processos do presente género, se não incluírem na previsão do art. 4º, n.º 1, al. g), do RCP - por as matérias em causa não serem subsumíveis às «especiais atribuições» dessas autarquias, à «defesa de direitos fundamentais dos cidadãos» ou à protecção de «direitos difusos». Assim, e neste ponto, o despacho reclamado mostra-se conforme à jurisprudência hoje unânime no STA, não merecendo qualquer censura a condenação em custas que nele se impôs. Nenhum motivo há, pois, para revogar ou alterar o despacho em crise, que não feriu nenhuma das normas que as reclamantes dizem ofendidas. Nestes termos, acordam em indeferir a presente reclamação. Custas pelas reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 3 UC. Lisboa, 27 de Novembro de 2013. - Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) - António Políbio Ferreira Henriques - Alberto Acácio de Sá Costa Reis.