Quem foi o relator do acórdão 018/08?

O relator foi Costa Reis, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 018/08?

O acórdão foi proferido em 03 de abril de 2008.

018/08 - STA

Sumário

I - A adopção de uma providência conservatória só pode ter lugar quando ocorram os requisitos indicados no art.º 120.º/2/b) do CPTA, isto é, quando em juízo de prognose seja lícito pensar que não é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal (fumus non malus iuris), que a execução do acto possa determinar a constituição de uma situação de facto consumado ou possa levar à produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses do requerente (periculum in mora), e quando, no confronto dos interesses públicos e privados em presença, seja de concluir que os danos da concessão da providência não serão maiores que os que resultariam da sua recusa. II - Basta que, num juízo sumário de probabilidade, seja de admitir que a pretensão formulada ou a formular no processo principal não é inteiramente destituída de capacidade para obter êxito - por um dos vícios imputados ao acto impugnado poder proceder - para que a providência deva ser concedida. II - Os processos cautelares caracterizam-se pela sua provisoriedade e instrumentalidade em relação ao processo principal, características que se revelam no facto dos mesmos não se destinarem a ditar em definitivo o direito mas, apenas e tão só, a possibilitar que o direito que irá ser estabelecido no processo principal ainda possa ter utilidade e na circunstância do Juiz não poder conceder nesses processos o que se não consegue obter nos autos de que dependem. III - A ordem jurídica portuguesa está fundada no princípio da separação de poderes segundo o qual à Administração cabe administrar e aos Tribunais cumpre julgar “do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação” (art.º 3.º/1 do CPTA). III - Todavia, o Tribunal por não invade a esfera administrativa ou contraria a função legislativa quando, considerando que uma expropriação é um mero acto administrativo, concluiu, num juízo de prognose, que as consequências da sua imediata execução seriam muito mais gravosas para os interesses do Requerente do que as que atingiriam o interesse público se a execução fosse cautelarmente suspensa. IV - Os juízos de facto são retirados pelo julgador com apoio apenas em critérios próprios do bom pai de família, do homo prudens, do homem comum sem qualquer apelo à sensibilidade do jurista ou para a formação especializada do julgador (só neste caso se estaria a formular juízos de direito). V - A fixação dos danos ou prejuízos a que alude o art.º 120º, n.º 2, do CPTA e o juízo relativo à respectiva ponderação é matéria de facto, o que significa que é matéria que não pode questionar e, muito menos, alterar no recurso de revista.

Texto

B… requereu, no TAF de Braga, a suspensão de eficácia do despacho do Sr. Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, de 25/07/2005, na parte em que declarou a expropriação, por utilidade pública, com carácter urgente, da parcela 133 para, em execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, ser demolido o “Edifício C…” nela edificado e ser construído o Mercado Municipal e um espaço público. Tal providência foi deferida e, em consequência, a eficácia daquele acto foi suspensa. Inconformado, o Sr. Ministro do Ambiente e a “A…, S.A.” recorreram para o Tribunal Central Administrativo Norte mas sem êxito já que este negou provimento ao recurso e manteve aquela decisão. A A… interpôs, então, o presente recurso de revista – a coberto do disposto no art.º 150.º do CPTA - o qual foi admitido por ter sido entendido que a matéria aqui controvertida tinha repercussão e relevância social e jurídica suficiente para justificar a intervenção deste Supremo Tribunal. Nele se formulam as seguintes conclusões: 1. O presente recurso de revista deve ser admitido, uma vez que está em causa questão de grande relevância social, que se reveste de importância fundamental, porquanto: a) Está em causa o interesse público urbanístico e ambiental, tal como definido pelo legislador, pela Administração central e local e sufragado pelos eleitores de Viana do Castelo; b) Está em causa a qualidade de vida dos cidadãos residentes em Viana do Castelo, nomeadamente no que respeita às condições de circulação viária e pedonal, à revitalização do Centro Histórico (nomeadamente no que ao pequeno comércio diz respeito), à criação de oferta de estacionamento que actualmente é flagrantemente insuficiente e à reposição das características urbanísticas da zona que permitirá, para além do mais, a candidatura a património mundial; c) Está em causa o modelo de actuação do Estado e demais entidades públicas na satisfação das necessidades das populações, não só no âmbito de todo o Programa Polis, mas em termos globais. 2. O presente recurso de revista deve ser admitido, uma vez que está em causa uma questão jurídica de significativa relevância e importância fundamental, porquanto: a) Está em causa a delimitação da possibilidade de intervenção de cada um dos poderes do Estado, em especial do poder judicial, no âmbito dos processos cautelares; b) Está em causa a definição dos limites da tutela provisória, por reporte à tutela definitiva e, consequentemente, a correcta interpretação do artigo 120.°, n.º 2, do CPTA; c) Está em causa a delimitação da tutela provisória em relação aos actos administrativos, na parte em que são vinculados. 3. O presente recurso deve ser admitido, em virtude de estar em causa uma questão jurídica de complexidade e importância jurídica que se reporta, nomeadamente ao respeito pelo princípio da separação dos poderes do Estado, consagrado nos artigos 2.° e 111.°, n.º 1 da Constituição que, por si só, torna claramente necessária uma melhor aplicação do direito. 4. O acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento, violando o princípio da separação dos poderes do Estado, porquanto: a) Avaliou, em sede de ponderação de interesses, o mérito da actuação administrativa previamente definida por regulamento administrativo válido e eficaz; b) Afastou, em sede de ponderação de interesses, a utilidade pública e urgência da expropriação que havia sido previamente definida por lei, intervindo, assim, no exercício da função legislativa, no que constitui uma verdadeira derrogação da lei. Ora, O acórdão recorrido enferma de erro de julgamento, pois não interpretou o artigo 120.°, n.º 2 do CPTA em conformidade com a Constituição. Sendo tal preceito inconstitucional, na interpretação que lhe foi dada no acórdão recorrido. 5. O acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação do artigo 120.°, n.º 1, alínea b) do CPTA, porquanto se bastou com a mera circunstância de se assacarem, bem ou mal, vícios com alguma complexidade jurídica ao acto suspendendo, para julgar verificado o fumus non malus iuris, sem cuidar de apreciar, ainda que sumariamente, o mérito das mesmas. 6. O acórdão recorrido fez uma errada interpretação do artigo 120.°, n.º 1, alínea b) do CPTA, porquanto considerou que se encontrava preenchido o requisito do periculum in mora, com fundamento em não se encontrar demonstrada nos autos, a existência de verbas para uma eventual reconstrução do edifício em causa, quando tal não só não era necessário, como é evidente a existência de tais verbas e diminuto o esforço financeiro que tal implicaria. 7. O acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação do artigo 120.°, n.º 2 do CPTA, porquanto: a) Entendeu prevalecer os interesses privados do aqui recorrido, em relação ao interesse de prossecução da qualidade ambiental e urbanística da cidade de Viana do Castelo, alheando-se totalmente da qualidade de vida dos restantes cidadãos da cidade; b) Avaliou o interesse público negativamente com base num eventual prejuízo para o erário público, quando tal juízo está excluído da função jurisdicional e nem sequer se verificaria; c) Confirmou a sentença de l ª instância na parte em que, contra legem, entendeu não existir urgência na execução do plano de pormenor que implementa o Programa Polis. O ora Recorrido contra alegou para formular as seguintes conclusões: 1. O que está em causa nos presentes autos não é o Programa Polis, nem as decisões políticas, urbanísticas, económicas e financeiras tomadas no âmbito e ao abrigo daquele, nem a sua prossecução a final, mas tão só a apreciação da existência ou não de "fundado receio na constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal” e se é ou não "manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo". 2. E, em último caso, inserindo-nos no âmbito mais vasto com que a recorrente pretende conformar a situação, está apenas em causa a oportunidade e legalidade de uma, e uma só, das múltiplas intervenções previstas no Programa Polis de Viana do Castelo: a expropriação e demolição do Edifício C… 3. São inúmeras as intervenções previstas no Programa Polis de Viana do Castelo (ciclovia, Pavilhão Multi-usos, maior densidade de zonas verdes, eliminação de intrusões visuais e discrepâncias volumétricas - algumas criadas pelo próprio Programa Polis, restrição do tráfego automóvel, favorecimento das condições de trânsito pedonal, aumento de áreas de circulação restrita, etc..) que não foram realizadas - nem o serão - sem que daí advenha qualquer desvalor, prejuízo ou consequência quer para a recorrente, quer para o próprio Programa. 4. O Programa Polis de Viana do Castelo, embora inserindo-se no conjunto de cerca de uma vintena de outros Programas Semelhantes, de Albufeira a Viana do Castelo, não tem qualquer ligação ou inter-conexão com eles, uma vez que todos são programas autónomos, localizados e independentes, prosseguidos por Sociedades Privadas (as Sociedades Polis) distintas, com calendários e intervenções díspares. 5. No entanto, e isso é que importa aos presentes autos, não se trata aqui de colocar em causa "uma opção do Estado português, por intermédio dos seus órgãos competentes", nem o programa Polis, nem sequer ainda a legalidade ou validade de uma das decisões tomadas no âmbito daquela opção ou daquele programa, mas apenas os pressupostos de procedência e decretamento de uma providência cautelar, que visa preservar o direito constitucional de propriedade e habitação do recorrido. 6. O recurso de revista de decisões proferidas em 2.ª Instância pelo TCA está sujeito a um filtro cujo objectivo é restringir a respectiva admissão aos casos em que se verificam os pressupostos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, de modo que a regra geral é a do conhecimento de uma causa em apenas dois graus de jurisdição. 7. Para uma questão de direito relativa a providência cautelar merecer o afastamento da referida regra geral devem verificar se os mesmos pressupostos, ainda que em grau especialmente intenso, dado que nestes casos a revista teria como objecto uma composição meramente transitória e instrumental da relação jurídica sem poder projectar efeitos na apreciação a efectuar na causa principal, nem no sentido da sua decisão. 8. Ora, tendo presente que o Programa Polis marcou passo, durante anos, por inércia dos sucessivos governos (foi criado em 1999 e o despacho de expropriação só surgiu em 2005) não se percebe qual será a relevância social, agora tão importante e tão urgente, mas tão negligentemente tratada durante 7 anos. 9. Por outro lado, "a melhor aplicação do direito" há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros, em termos de garantia de uniformização do direito. 10. A questão da demolição do prédio … (nos moldes em que teve a sua génese) é essencialmente factual e meramente conjuntural não sendo de prever mais erros (até porque a luta do deficit assim o exige) deste tipo. 11. Finalmente, atente-se que o artigo 120.º não é de aplicação automática; mesmo quando se verificam os requisitos necessários para o decretamento da providência cautelar ainda será recusada quando os danos para o interesse público se mostrem superiores do que aqueles que adviriam da recusa, sem mais, da providência. 12. No caso sub judice, estamos perante uma situação em que os três requisitos se verificam em pleno; uma situação em que, verificados os pressupostos legais, o Tribunal a quo se limita a aplicar, e bem, a lei. 13. Ao ponderar os danos emergentes do decretamento da providência, de um e outro lado, o Tribunal procede a uma avaliação objectiva dos mesmos, e nem podia fazer de outra forma. 14. Sem que, porém, tal apreciação objectiva colida com o mérito político da decisão suspensa; aliás, repete-se, apenas a nível da aplicação do requisito moderador dos interesses é que o Tribunal abordou o carácter urgente da expropriação; só que tal carácter urgente, como o Tribunal muito bem considerou, não implica de imediato a legalidade do acto suspendendo. Posteriormente à prolação do Acórdão que admitiu a revista, invocando o disposto no art.º 88.º do CPTA e um lapso nas funcionalidades do Microsoft Word que não procedeu às totalidades das suas conclusões, o Recorrido juntou novo documento onde, para além das conclusões acima transcritas, formulou novas conclusões. Todavia, atenta a extemporaneidade desta apresentação e a inaplicabilidade do citado art.º 88.º à presente situação, não se tomará conhecimento das novas conclusões. O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do provimento do recurso por considerar que, vista a ponderação dos interesses públicos e privados em presença, “os danos que resultariam da concessão da providência se mostram superiores ao da sua recusa.” FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos: 1. O Requerente, B…, casado com D…, tem inscrito a seu favor a aquisição de uma fracção autónoma de um edifício, sendo aquela designada pela letra CB e sita no Largo …, em Viana do Castelo e inscrita na respectiva Conservatória do Registo Predial com o n.º 535/19881004 (cfr. doc. a fIs. 189 a 195 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 2. Por resolução do Conselho de Ministros com n.º 58/2000, DR II Série, de 16.05.2000, foi nomeado o Sr. Prof. Dr. E… como coordenador do Programa Polis. 3. A A…, S.A., foi criada com a publicação do n.° 186/2000, de 11 de Agosto. 4. Por ofício, datado de 04.06.2004, expedido por correio registado foi o Requerente notificado pela "A…" que, relativamente à sua fracção autónoma, havia sido deliberado pelo Conselho de Administração daquela "requerer a declaração de utilidade pública, com carácter de urgência, das expropriações necessárias à execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico (3.ª fase), aprovado pela Assembleia Municipal de Viana do Castelo, em 15/02/2002, e publicado em Diário da República - II Série, n.º 183, de 9/08/2002" (cfr. doc. a fls. 57R do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 5. Em informação com o n.º 204/DSJ, datado de 19.07.2005 da Direcção dos Serviços Jurídicos da Direcção Geral do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Urbano, para cujo conteúdo integral aqui se remete, conclui-se a final que: "Pelos fundamentos de facto e de direito constantes da presente informação e também pelos elementos que instruem o processo, considera-se que, após assinatura ministerial do Contrato-Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental de Viana do Castelo – C…, pode ser declarada a utilidade pública, com carácter urgente, da expropriação de 2 parcelas, identificadas com o n.º 82 e 133 na Planta Parcelar de Expropriações - 3.ª Fase e no Mapa de Expropriações - 3.ª Fase, constantes do presente processo, situadas no município de Viana do Castelo, necessárias à construção do edifício do Mercado Municipal e de espaço público, em execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo e de espaço público, em execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo aprovado pela Assembleia Municipal de Viana do Castelo, em 15/02/2002, e publicado no Diário da República, II Série n.º 183, de 9/08/2002, pela Declaração n.º 248/2002 e de acordo com o previsto no Programa Polis a desenvolver no município de Viana do Castelo. " (cfr. doc. a fls. 350R a 357R do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 6. Por deliberação de 26.07.2005 da Assembleia-Geral da A…, S.A. foi prorrogada a sua vigência até 31.12.2006 (cfr. doc. a fls. 291 a 295 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 7. Em despacho publicado no DR II Série de 16.08.2005, proferido pelo Sr. Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional Sr. Prof. Doutor Eng. E…, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, de duas parcelas identificadas com os n.ºs 82 e 133 na respectiva planta parcelar de expropriações, anexa àquele despacho, e necessárias à construção do edifício do mercado municipal e de espaço público, em execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo. 8. Em despacho da Secretaria Geral do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional, publicado em DR II Série, n.º 164, de 26.08.2005, em complemento ao despacho referido no n.º anterior, foi publicado o mapa de expropriações - 3.ª fase do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo. 9. No mapa referido no n.º anterior encontra-se descrita como parcela a expropriar, com a designação de fracção n.º 133-CB, com a indicação de ser propriedade do Requerente, morador no Largo …, em Viana do Castelo. 10. Em 26.08.2005, por carta da A…, S.A. foi proposto ao Requerente a indemnização pelo valor de 141.783,98 Euros pela expropriação da fracção autónoma referida no n.º 1 (cfr. doc. a fls. 87 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 11. No Jornal de Notícias de 23.09.2005, foi publicado "Anúncio do Concurso Público para a "Empreitada de demolição do Edifício C…, no âmbito da intervenção do Programa Polis em Viana do Castelo", conforme envio para publicação em Diário da República e no Jornal Oficial das Comunidades Europeias naquela data (cfr. doc. a fls. 102 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 12. Por deliberação da Assembleia-geral da A…, S.A. de 29.12.2006, foi prorrogada a vigência daquela entidade até 31.12.2007 (cfr. doc. a fls. 1454 a 1456 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido). 13. O Requerente vive com o seu agregado familiar na fracção autónoma descrita no n.° 1, vivendo no mesmo prédio, em fracção diferente desta, um seu irmão. 14. O mercado municipal de Viana do Castelo encontra-se a funcionar nas antigas instalações da F…. 15. Encontram-se presentemente construídos dois conjuntos de edifícios, destinados ao realojamento de todos os moradores do "Edifício C…", distanciados, num caso a cerca de 50 metros e noutro a cerca de 850 metros do referido edifício, dispondo ambos de estacionamento privativo. 16. A necessidade de reorganização interna do modelo de execução de execução do Programa Polis acarretaria, a acontecer, a perda de financiamento comunitários inseridos no III Quadro Comunitário de Apoio, que servirão de fonte de financiamento para a construção do novo mercado e parque de estacionamento, que requerem a prévia demolição do “Edifício C…”. 17. A suspensão da decisão questionada implicará uma demora na demolição do Edifício C… que, atenta a finalidade da Recorrente A…, S.A., obrigará a uma reprogramação da sua actividade e orçamento. 18. Em virtude dessa suspensão, a Recorrente terá de manter um programa de gestão e funcionamento, com encargos inerentes, quer em relação ao “Edifício C…”, quer aos dois prédios construídos para o realojamento dos moradores daquele, quer ainda do depósito de caução da garantia de 8.000.000,00 euros, prestado no processo de expropriação. II O DIREITO. O presente recurso dirige-se contra o Acórdão do TCA Norte que confirmou a sentença do TAF de Braga que decretou a suspensão de eficácia do despacho do Sr. Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, de 25/07/2005, que declarou a expropriação por utilidade pública com carácter urgente da parcela 133 com vista a, no âmbito da execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, se proceder à demolição do “Edifício C…” nela edificado e à construção do Mercado Municipal e de um espaço público. Para decidir desse modo considerou que num processo cautelar não cabia fazer uma análise exaustiva dos vícios assacados ao acto impugnado uma vez que, “neste tipo de processos, a análise efectivada não pode deixar de ser perfunctória, sob pena, aliás, do processo cautelar se transformar na análise/decisão do processo principal, o que, além de inexigível, se mostraria ilegal”. E, tendo em conta essa análise sumária, concluiu que não havia que censurar a sentença recorrida quando esta decidiu que não era manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal e que essa conclusão não decorrera da adopção de critérios alheios à função jurisdicional e, portanto, da invasão da esfera da decisão administrativa ou legislativa. Depois, considerou que a requerida suspensão se destinava a manter inalterada a situação preexistente à acção principal e a evitar a concretização de um dano irreversível, assegurando que a decisão a proferir naquele processo (onde a pretensão do Autor seria analisada e decidida com a necessária profundidade) ainda poderia ter utilidade. O que importava era averiguar se havia “ilegalidades graves e evidentes, ou a ocorrência de fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação que justifique, e até imponha, a suspensão dos efeitos do acto administrativo em nome da preservação do efeito útil que o recorrente pretende obter com a acção principal.” E, procedendo a essa análise perfunctória, concluiu que não sendo suspensa a eficácia da expropriação era de temer a constituição de uma situação de facto consumado e a ocorrência de prejuízos de difícil reparação e isto porque se afigurava “como altamente provável que, na altura da decisão final do processo principal, o "Edifício C…" já esteja demolido” e ainda que se pudesse admitir que o “mesmo que viesse a ser reconstruído … tal obra tornar-se-ia muito dispendiosa (trata-se, não se olvide, de prédio com 10 andares, com mais de 100 habitações), sem que se mostre demonstrado e, nem sequer alegado, que estejam disponíveis verbas para a sua reconstrução - facto que não pode deixar de ser equacionado - mas apenas existem verbas para a sua demolição e realojamento dos seus condóminos.” Finalmente, e fazendo o confronto dos interesses público e privado, considerou que se provara apenas que o prejuízo para o interesse público se confinava ao adiamento da demolição do citado Edifício e ao consequente atraso na instalação definitiva do mercado municipal e no rearranjo urbanístico do local ao, passo que do lado do Requerente estava em causa a defesa do direito de propriedade da sua residência. E fazendo o cotejo desses interesses concluiu que se impunha a suspensão da demolição do dito edifício uma vez que “o risco de reconstrução de um prédio com as dimensões do prédio aqui em causa seria catastrófico para os interesses económicos nacionais. Pelo que, neste quadro fáctico, entendemos que os danos que resultariam da recusa da providência requerida se configuram como sendo superiores àqueles que resultam da concessão, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências, uma vez que os interesses públicos e privados aqui em causa consubstanciados em valores específicos como a salvaguarda do direito à qualidade de vida das pessoas que vivem há mais de dez anos num certo prédio como os valores da boa gestão do erário público relativos à demolição de um prédio de mais de cem habitações com o risco de procedência de uma acção que anule aquele despacho de demolição, assumem manifesta superioridade, confrontados com os interesses dos recorrentes traduzidos na imediata realização do programa polis de reabilitação da cidade de Viana do Castelo sem que se espere pelo resultado da acção principal.” Tanto mais quanto era certo que o atraso naquela demolição determinaria apenas o impedimento na prática de alguns actos de execução daquele Programa, “nomeadamente os que digam respeitam ou contendam com o "Edifício C…" que, a nosso ver, também não prevalece relativamente à imediata implosão do referido prédio e aos inerentes custos de alteração na vida dos condóminos que naturalmente implica.” Este julgamento não convenceu a Recorrente que, pelas razões sumariadas nas conclusões do seu recurso, pediu a sua revogação ao abrigo do disposto no art.º 150.º do CPTA. E esta revista foi admitida por ter sido considerado que nela se punham questões que importava reponderar; “em primeiro lugar na definição dos limites da intervenção dos tribunais administrativos fora da utilização de estritos critérios de legalidade que a recorrente entende terem sido desrespeitados. Em segundo lugar a questão das relações entre o poder legislativo e o poder judicial na definição do interesse público, sendo que em concreto a urgência e o tipo de medida estariam definidos por norma com força legal, impedindo os tribunais de apreciarem a urgência da declaração de utilidade pública da expropriação daquele edifício. Em terceiro lugar aponta a recorrente erros de interpretação e aplicação do artigo 120.º, n.º 1, al. b), do CPTA que teria sido aplicado com fundamento em terem sido alegados vícios de alguma complexidade jurídica, sem se apreciar minimamente o mérito das pretensões deduzidas, considerando desde logo e sem mais, verificado o “fumus non malus juris”. Em quarto lugar o “periculum in mora” teria sido apreciado de forma contraditória e mal ponderado, designadamente quanto a saber se denegar a suspensão iria, ou não, criar uma situação irreversível de facto consumado e ainda qual a forma de os tribunais administrativos encararem situações em que a execução do acto consiste na demolição de um edifício comum, isto é, sem especiais qualidades arquitectónicas, valia cultural, ou contribuição positiva para um ambiente ou um conjunto construído, como seria o caso, partindo da matéria de facto disponível.” Vejamos, pois. 1. É sabido que a Administração goza da prerrogativa da execução imediata dos seus actos, a qual encontra fundamento na relevância social das funções que desempenha e na celeridade que deve presidir à sua actividade. E daí que a lei, ainda que admitindo a possibilidade de a execução dos seus actos ser suspensa, tenha rodeado a verificação dessa possibilidade de especiais dificuldades o que bem se compreende na medida em que se assim não fosse a eficácia e a celeridade indispensáveis à actividade administrativa poderiam ficar seriamente comprometidas e o interesse público por ela prosseguido poderia, sem justificação aceitável, ser sobreposto pelo interesse particular. E, porque assim, a adopção de uma providência conservatória (como a que vem requerida nestes autos) só pode ter lugar quando se verificarem os requisitos indicados no art.º 120.º/2/b) do CPTA, isto é, quando em juízo de prognose seja lícito pensar que não é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal (fumus non malus iuris), que a execução do acto possa determinar a constituição de uma situação de facto consumado ou possa levar à produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses do requerente (periculum in mora), e quando, no confronto dos interesses públicos e privados em presença, seja de concluir que os danos da concessão da providência não serão maiores que os que resultariam da sua recusa. O que quer dizer que a suspensão de eficácia de um acto só pode ser decretada se o Tribunal, naquele juízo de antecipação e probabilidade, se convencer que se justifica paralisar os efeitos da decisão impugnada pois que, se tal não for feito, as consequências negativas daí decorrentes são superiores às que resultarão da sua recusa. – vd. n.º 2 do art.º 120.º do CPTA e, entre muitos outros, Acórdãos deste Tribunal de 22/4/99 (rec. 44.670-A), de 17/4/02 (rec. 432-A/02), e do Pleno de 11/12/02 (rec. 551/02). Importa sublinhar, por outra parte, que os processos cautelares se caracterizam pela sua provisoriedade e instrumentalidade em relação ao processo principal, características que se revelam com clareza no facto dos mesmos não se destinarem a ditar em definitivo o direito mas, apenas e tão só, a possibilitar que o direito que irá ser estabelecido no processo principal ainda possa ter utilidade e na circunstância do Juiz não poder conceder nesses processos o que se não consegue obter nos autos de que dependem. O que fica dito conduz-nos em linha recta às questões que o Acórdão que admitiu a revista considerou merecerem reponderação, designadamente a de saber se a decisão recorrida não constituiu uma invasão do poder legislativo ou da esfera administrativa, se ela ajuizou correctamente a verificação dos requisitos exigidos pelo art.º 120.º/2/b) do CPTA, se a análise sumária que cabe fazer dos vícios imputados ao acto impugnado pode quedar-se pela análise de apenas um deles e se, no domínio das relações entre o poder legislativo e o poder judicial na definição do interesse público, os Tribunais podem sindicar a declaração de urgência numa expropriação. 2. A Recorrente sustenta que o DL 314/2000, de 2/12, estatuiu que a realização das intervenções aprovadas ao abrigo do Programa Polis e os projectos de reordenamento urbano dele resultantes revestem interesse público relevante e que as expropriações feitas nesse âmbito têm carácter urgente para concluir que o Tribunal a quo tinha de respeitar essas estatuições e as respectivas consequências sob pena de invasão da esfera legislativa. Ora, continua, essa invasão ocorreu na medida em que a suspensão da expropriação aqui em causa significou a derrogação do legislado naquele diploma no tocante ao interesse público do Programa Polis e à forma urgente da sua concretização. Mas não tem razão. É sabido que a ordem jurídica portuguesa, está fundada no princípio da separação de poderes nos termos do qual à Administração cabe administrar e aos Tribunais cumpre julgar “do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação” (n.º 1 do art.º 3.º do CPTA), o que quer dizer que lhes está vedado não só determinar o conteúdo de um acto administrativo quando o mesmo decorre do exercício de poderes discricionários como sindicar esse acto para além dos seus aspectos vinculados (os relativos à competência, à forma, à realidade ou exactidão dos factos representados pela Administração, ao fim prosseguido, e aos limites internos do exercício desse poder, nomeadamente o respeito pelos princípios da igualdade e imparcialidade). Como lhes está vedado contrariar as orientações e decisões que o legislador, no domínio do seu munus próprio e exclusivo, decida tomar. E, porque assim, não cabe ao Tribunal decidir se um acto é “correcto ou incorrecto do ponto de vista do dever de boa administração. O que Tribunal tem de decidir é se há ou não fortes indícios de que aquele acto é ilegal, e se a sua prática ou execução causa ou não ao particular prejuízos mais graves do que aqueles que a não prática ou não execução do acto causaria ao interesse público. Estamos portanto no domínio da função jurisdicional e não – o Código é muito cauteloso nesta matéria, e ainda bem – a permitir que, embora a título excepcional, o Tribunal se substitua ao critério da Administração. Repetindo a mesma ideia por outras palavras, direi que o Tribunal tem de fazer um juízo de prognose sobre os prejuízos prováveis para cada uma das partes em conflito, e não um juízo de adequação ou de inadequação dos critérios de gestão pública decididos ou projectados pela Administração.” – Freitas do Amaral, in CJA, n.º 43, pg. 14. Como também é verdade não caber aos Tribunais a sindicância do exercício da função política, ou seja, da actividade que tem por conteúdo a direcção suprema e geral do Estado e, consequentemente, a escolha das grandes opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento de um determinado modelo económico e social, uma vez que a lei só lhe reservou a possibilidade de sindicar a actividade administrativa, isto é, a actividade que, funcionando a jusante daquela, se destina a pôr em prática aquelas opções. - Vd. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., vol. I, pg.s 8 a 10, Sévulo Correia, Noções de Direito Administrativo, páginas 29/30 e Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume I, 1986, pg. e, entre outros, Acórdãos deste STA de 5/03/98 (rec. n.º 43.438), de 9/05/2001 (rec. 28.775) e de 23/08/2006 (rec. 816/06). 3. Descendo ao caso dos autos constatamos que, tendo em vista a concretização do Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades, Programa Polis, cujas orientações gerais tinham sido definidas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2000, o Governo fez publicar o citado DL 314/2000 no qual visou garantir a sua execução coordenada e a articulação entre os diferentes interesses nele envolvidos para o que estabeleceu que a realização das intervenções levadas a efeito no seu âmbito e os projectos de reordenamento urbano dele resultantes revestiam de “relevante interesse público nacional” (n.º 1 do seu art.º 2.º) e que as expropriações de imóveis necessárias à sua execução eram consideradas de utilidade pública e tinham carácter urgente (art.º 6.º, n.ºs 1 e 3). Deste modo, e porque a finalidade daquele diploma foi a de traçar um quadro normativo global que facilitasse a execução do citado Programa nele não está incluído a prática de nenhum acto administrativo. E, porque assim, isto é, porque aquele diploma não contém nenhum acto que atinja directa e concretamente os interesses do ora Recorrido este não dirigiu o seu ataque contra ele mas apenas e tão só contra a legalidade do acto expropriativo que foi praticado na sequência da sua publicação. E, nesta conformidade, o Aresto sob censura não se debruçou sobre a bondade ou a ilegalidade das suas normas, designadamente aquelas onde se afirma que a execução do Programa Polis reveste de relevante interesse público e que a expropriação das parcelas destinadas à sua execução têm carácter urgente, uma vez que tais normas, porque eram de carácter geral e abstracto, eram insusceptíveis de atingir os interesses concretos do Recorrido. Não vindo provado, por outra parte, que no momento da sua publicação já estivesse definido que o Edifício C… (onde o Recorrido tem a sua residência) iria ser demolido ao abrigo daquele Programa e que, portanto, a curto ou a médio prazo, o mesmo iria interferir com os seus interesses. O que vem impugnado é, apenas e tão só, a legalidade do acto expropriativo da parcela onde se situa aquele prédio o qual foi praticado quase cinco anos depois da publicação daquele diploma (a expropriação é de 25/07/2005 e aquele DL foi publicado em 2/12/2000). Ora, a legalidade deste acto é, claramente, sindicável quer no tocante aos aspectos relacionados com a sua necessidade quer quanto à atribuição do carácter urgente, sindicabilidade que não pode ser diminuída e, muito menos, posta em causa pelo facto dessa expropriação ter como referência um diploma legislativo onde, com carácter geral e abstracto, se declarou que a execução dos Programas Polis revestia interesse público e que as expropriações necessárias a esse fim tinham carácter urgente. E isto porque a relação expropriativa – que é a única que vem sindicada - é uma simples relação jurídica administrativa e porque, de acordo com o que se estabelece nos art.ºs 15.º, n.º 2, e 2.º, n.º 5, al. a) do Código das Expropriações, a atribuição do carácter urgente a uma expropriação confere à entidade expropriante apenas dois direitos: por um lado, o de entrar de imediato na posse administrativa dos bens expropriados e, portanto, conferir-lhe a possibilidade de realizar mais rapidamente o fim de utilidade pública visado e, por outro, a dispensa de fazer o depósito prévio. No mais não existem diferenças entre as expropriações urgentes e as restantes expropriações. E, porque assim, o facto de o acto impugnado ter declarado que a expropriação tinha carácter urgente e a circunstância do art.º 6.º do DL 314/2000 ter estabelecido que as expropriações destinadas à concretização do Programa Polis tinham carácter urgente em nada altera a natureza puramente administrativa do acto impugnado e, portanto, em nada interfere com a possibilidade da sua sindicância judicial. De resto, o Sr. Ministro do Ambiente, independentemente da publicação daquele diploma, podia declarar a urgência da expropriação ora em causa. Acresce que tanto a declaração de expropriação do prédio ora em causa como a decisão que lhe atribuiu o carácter urgente tinham de ser fundamentadas o que, por si só, evidencia não só a natureza administrativa desse acto como a consequente possibilidade do controlo judicial da sua legalidade, quer quanto aos seus pressupostos quer quanto à sua motivação ou às causas que a determinaram. A não ser assim, isto é, a pretender-se que os actos expropriativos levados a efeito para a realização do Programa Polis estavam subtraídos ao controle judicial só pelo facto do citado DL 314/2000 considerar que as expropriações destinadas a concretizar esse Programa eram de relevante interesse público e tinham carácter urgente, estava encontrado o caminho para que a Administração pudesse violar impunemente os direitos dos cidadãos atingidos pelas referidas expropriações o que constituiria uma flagrante violação do Estado de direito e do princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado nos art.ºs 2.º, 3.º, 20.º e 202 da CRP e no art.º 2.º do CPTA. É, pois, insustentável a tese de que o Acórdão recorrido ofendeu o princípio da separação dos poderes e invadiu a esfera administrativa ou contrariou o exercício da função legislativa só porque, considerando a referida expropriação um acto administrativo, concluiu, num juízo de antecipação, que as consequências da sua imediata execução seriam muito mais gravosas para o Requerente do que aquelas que atingiriam o interesse público se a execução fosse cautelarmente suspensa até que o direito fosse definitivamente estabelecido e, nesse convencimento, suspendeu a eficácia daquele acto. E, portanto, nesta parte improcede o recurso. 4. A Recorrente defende, ainda, que o Tribunal recorrido errou quando entendeu que os interesses do Requerente deveriam sobrepor-se ao interesse público da implementação da qualidade ambiental e urbanística da cidade de Viana do Castelo, quando considerou inexistir urgência na prossecução desse interesse e quando depreciou a necessidade da imediata execução da expropriação por entender que a demolição do prédio em causa iria constituir um grave prejuízo pecuniário para o erário público. E, nessa conformidade, requer que se repondere a avaliação dos interesses público e privado em presença por forma a que essa reponderação conduzisse à revogação da decisão recorrida. Mas também aqui não tem razão. Com efeito, e muito embora seja certo que em caso conflituosidade de dois interesses fundamentais, um de natureza pública e outro privado, em princípio, deve prevalecer o interesse público também o é que na resolução dessa conflituosidade importa não olvidar que, por um lado, se está em sede de decretamento de medidas provisórias, isto é, de medidas destinadas a vigorar apenas no período em que o direito não é definitivamente estabelecido no processo principal e, por outro, que esse decretamento não visa a realização do direito mas apenas e tão só impedir que este, apesar de estabelecido, perca a sua utilidade por entretanto se ter consolidado uma situação de facto incompatível com a reconstituição da situação que deveria existir. E daí falecer razão à Recorrente quando parece pretender que o interesse público deve ter sempre supremacia quando em confronto com o interesse privado Freitas do Amaral, no local acima assinalado, considera que em caso de dúvida o Tribunal deverá adoptar o seguinte critério: “se estiver em causa o fundado receio de lesão ilegal de um direito fundamental do particular, o Tribunal deverá, na dúvida, decretar a providência cautelar, concedendo assim prioridade ao direito fundamental do particular sobre a prossecução do interesse público. … Se não estiver em causa nenhum direito fundamental do particular e se a Administração alegar necessidade de decidir ou executar uma decisão para prosseguir um forte interesse público que corresponda a uma das tarefas fundamentais da Administração Pública definidas pela Constituição, e que tenha carácter urgente, não podendo portanto esperar pela decisão do processo principal, então o Tribunal deve indeferir o requerimento de providência cautelar, concedendo assim prioridade ao interesse público sobre o interesse particular.” Posto isso a questão que se nos coloca é a de saber se cabe nesta revista a possibilidade da pretendida reponderação de interesses. E a resposta a esta interrogação, como se verá, é negativa. 4. 1. No caso, estavam em confronto dois direitos de importância semelhante e ambos com consagração constitucional (vd. art.ºs 62, 65.º e 66.º da CRP); de uma banda, a defesa de um direito fundamental, o direito de propriedade sobre a habitação onde o Recorrido tinha a sua residência e, da outra, a defesa do direito a um urbanismo que concorra para a criação de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado o qual, na alegação da Recorrente, passava pela rápida execução das operações urbanísticas que concretizassem o Programa Polis para a cidade de Viana do Castelo. Conflito que o Acórdão recorrido solucionou dando primazia ao interesse privado pela seguinte ordem razões: - por ter considerado que a não suspensão da eficácia do acto expropriativo determinaria como consequência altamente provável a demolição da residência do Autor antes de estabelecido o direito no processo principal o que consubstanciaria “uma situação de facto consumado, na medida em que, mesmo que viesse a ser reconstruído - o que, na tese dos recorrentes se mostraria inviável pelas normas de ordenamento do território, agora em vigor, … tal obra tornar-se-ia muito dispendiosa (trata-se, não se olvide, de prédio com 10 andares, com mais de 100 habitações), sem que se mostre demonstrado e, nem sequer alegado, que estejam disponíveis verbas para a sua reconstrução - facto que não pode deixar de ser equacionado - mas apenas existem verbas para a sua demolição e realojamento dos seus condóminos.” - Por outro lado, a conjugação da referida demolição com o tempo que decorrerá até à decisão a proferir no processo principal era, por si só, susceptível de causar “danos irreversíveis na qualidade de vida dos condóminos que ficam a viver numa casa que não é a sua e na qual não investem necessariamente em factores de qualidade, aguardando a devolução da sua habitação". Ao que acrescia, no tocante ao interesse público, que a suspensão da execução da expropriação iria apenas determinar: - que o mercado municipal continuasse a funcionar por mais algum tempo (o da apreciação do pedido formulado no processo principal) em instalações provisórias; - que o investimento realizado pela Administração para o realojamento do Autor e dos restantes moradores no Edifício C… tardasse em ser rentabilizado; Sendo certo, por outro lado, que os prejuízos decorrentes da suspensão para a execução do Programa Polis não eram significativos pois que a mesma retardaria apenas a prática dos actos que respeitassem ou contendessem com o "Edifício C…" e que aquela suspensão também prejudicaria o interesse público na medida em que “o risco de reconstrução de um prédio com as dimensões do prédio aqui em causa seria catastrófico para os interesses económicos nacionais.” O que significa que na análise e decisão da referida conflitualidade de interesses, o Tribunal a quo suportou o seu julgamento na formulação de importantes e decisivos juízos de facto, designadamente: - na alta probabilidade de, não sendo deferida a medida cautelar, o edifício estar demolido no momento da decisão final do processo principal. - nos danos irreversíveis na qualidade de vida dos condóminos no tempo que decorrerá até à prolação da decisão final no processo principal. - no facto das normas de ordenamento do território ora em vigor não consentirem a reconstrução do edifício em causa. - no facto deste edifício ter 10 andares com mais de 100 habitações e de “os prejuízos com a demolição imediata do prédio, caso a acção principal viesse a proceder, seriam incomensuráveis e altamente lesivos para o interesse público.” - no facto de não estar demonstrada a existência de verbas para a sua reconstrução, pois as que existem destinam-se à sua demolição e realojamento dos seus condóminos. - no facto do deferimento da medida requerida atrasar pouco significativamente a execução do Programa Polis. Os referidos juízos – que constituíram o suporte da decisão recorrida - são juízos de facto visto que na sua formulação o julgador se limitou a observar a realidade que as partes lhe trouxeram e a retirar as conclusões que a mesma lhe sugeriu, apoiando-se apenas em critérios próprios do bom pai de família, do homo prudens, do homem comum sem qualquer apelo à sensibilidade do jurista ou para a formação especializada do julgador (só neste caso se estaria a formular juízos de direito). Ora, a jurisprudência do Pleno deste Supremo Tribunal tem entendido que a fixação dos danos ou prejuízos a que alude o art.º 120º, n.º 2, do CPTA e o juízo relativo à respectiva ponderação é matéria de facto, o que significa que é matéria que esta revista não pode questionar e, muito menos, alterar. – vd. art.º 150.º/2/3/4 do CPTA e, entre outros, os Acórdão de 6/02/2007 (rec. 783/06) e de 6/03/2007 (rec. 359/06) Com efeito, e como se escreveu no Acórdão deste Supremo Tribunal de 29/06/2005 (rec. 608/05) “a formulação de um juízo comparativo - seja ele problemático, assertório ou apodíctico - sobre a magnitude relativa dos prejuízos que em concreto advenham da adopção ou do indeferimento de certa medida cautelar é uma nítida questão de facto. Pois, ao impor que o tribunal pondere ou sopese «danos» e «prejuízos» prováveis, o artº. 132°, n.º 6.º do CPTA obriga à emissão de um juízo triplo, sempre sobre factos - dois juízos de prognose sobre as consequências concretas do resultado (ou de deferimento, ou de indeferimento) da providência, os quais funcionarão como premissas do juízo final em que comparando-se essas consequências, se concluirá quais são os «danos» ou «prejuízos» inferiores e «superiores». Ora, este simples cotejo - que, repetimos, é sobre factos - faz-se à margem do núcleo das leis substantiva e de processo e, encarado em si próprio, é alheio às disposições legais que exijam certa espécie de prova para a existência dos factos ou que fixem a «vis demonstrativa» de determinados meios de prova (cfr. o artº. 150º, nºs. 2 e 4, do CPTA e, ainda, o artº. 722° do CPC).” Acresce ao que fica dito que a formulação destes juízos e a sua valoração para efeitos de concessão ou de recusa da adopção da medida cautelar - ao contrário que se sustenta neste recurso - integra a função jurisdicional, não constituindo uma invasão da esfera administrativa e, consequentemente, uma violação do princípio da separação dos poderes, não só pelas razões já desenvolvidas antecedentemente mas também porque tais juízos não põem em causa a oportunidade e conveniência da decisão administrativa mas, apenas e tão só, a legalidade da sua imediata execução. A Recorrente sustenta, também, que o entendimento que o Tribunal recorrido fez do art.º 120.º é inconstitucional. Todavia, e como pelas razões acabadas de expor este Supremo não se pronunciou sobre a bondade da ponderação feita pelo Acórdão recorrido no tocante à supremacia que aquele Tribunal entendeu conceder ao interesse particular não nos cabe apreciar se o citado normativo é, na interpretação que lhe foi dada, inconstitucional. Improcede, pois, também nesta parte, o recurso. 5. Finalmente, a Recorrente sustenta que o Acórdão recorrido errou quando afirmou que no processo cautelar cabia apenas fazer uma análise perfunctória e não exaustiva dos vícios assacados ao acto impugnado e errou porque, ainda que sumariamente, cumpria-lhe analisar as possibilidades de procedência de cada um desses vícios. O que não tinha sido feito. Mas, uma vez mais, sem razão. Na verdade, de acordo com o que se estabelece no art.º 120.º/2/b) do CPTA a providência deve ser concedida quando - verificando-se os restantes requisitos - não seja manifesta a sua falta de fundamento, o que quer dizer que o juízo que nesta matéria haverá que fazer é o de saber se a pretensão formulada não é manifestamente improcedente e, portanto, se algum dos vícios imputados ao acto recorrido não possibilitará a sua anulação. “Nas providências conservatórias, o legislador bastou-se com o facto de que a falta de fundamento da pretensão subjacente à providência não seja manifesta (ostensiva, notória), evidentemente, à luz de uma apreciação meramente perfunctória. Para este efeito a aparência de uma acção viável é suficiente.” - Acórdão deste STA de 13/01/2005 (rec. 1273/04) Nesta conformidade, basta que, num juízo sumário de probabilidade, seja de admitir que aquela pretensão não é inteiramente destituída de capacidade para obter êxito - por um dos vícios imputados ao acto impugnado poder proceder - para que a providência deva ser concedida. Ora, foi isso que o Tribunal a quo fez ao afirmar que a sentença recorrida se tinha pronunciado sobre um dos vícios assacados ao acto expropriativo e que, em análise sumária, o considerava com capacidade para determinar a anulação do acto impugnado. E, porque assim, tinha concluído não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada. Ou seja, verificava-se o preenchimento do requisito do fumus non malus iuris, visto que um dos vícios apontados ao acto recorrido poderia proceder, pelo que não cabia analisar cada um dos restantes vícios invocados. Improcede, pois, a alegação da Recorrente. Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a decisão recorrida. Custas pela Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 4 unidades de conta. Lisboa, 3 de Abril de 2008. - Costa Reis (relator) - Santos Botelho - Madeira dos Santos.

Sumário

II- Basta que, num juízo sumário de probabilidade, seja de admitir que a pretensão formulada ou a formular no processo principal não é inteiramente destituída de capacidade para obter êxito - por um dos vícios imputados ao acto impugnado poder proceder - para que a providência deva ser concedida.

II- Os processos cautelares caracterizam-se pela sua provisoriedade e instrumentalidade em relação ao processo principal, características que se revelam no facto dos mesmos não se destinarem a ditar em definitivo o direito mas, apenas e tão só, a possibilitar que o direito que irá ser estabelecido no processo principal ainda possa ter utilidade e na circunstância do Juiz não poder conceder nesses processos o que se não consegue obter nos autos de que dependem.

III- A ordem jurídica portuguesa está fundada no princípio da separação de poderes segundo o qual à Administração cabe administrar e aos Tribunais cumpre julgar “do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação” (art.º 3.º/1 do CPTA).

III- Todavia, o Tribunal por não invade a esfera administrativa ou contraria a função legislativa quando, considerando que uma expropriação é um mero acto administrativo, concluiu, num juízo de prognose, que as consequências da sua imediata execução seriam muito mais gravosas para os interesses do Requerente do que as que atingiriam o interesse público se a execução fosse cautelarmente suspensa.

IV- Os juízos de facto são retirados pelo julgador com apoio apenas em critérios próprios do bom pai de família, do homo prudens, do homem comum sem qualquer apelo à sensibilidade do jurista ou para a formação especializada do julgador (só neste caso se estaria a formular juízos de direito).

V- A fixação dos danos ou prejuízos a que alude o art.º 120º, n.º 2, do CPTA e o juízo relativo à respectiva ponderação é matéria de facto, o que significa que é matéria que não pode questionar e, muito menos, alterar no recurso de revista.

Texto Integral

Tal providência foi deferida e, em consequência, a eficácia daquele acto foi suspensa.

Inconformado, o Sr. Ministro do Ambiente e a “A…, S.A.” recorreram para o Tribunal Central Administrativo Norte mas sem êxito já que este negou provimento ao recurso e manteve aquela decisão.

A A… interpôs, então, o presente recurso de revista – a coberto do disposto no art.º 150.º do CPTA - o qual foi admitido por ter sido entendido que a matéria aqui controvertida tinha repercussão e relevância social e jurídica suficiente para justificar a intervenção deste Supremo Tribunal.

Nele se formulam as seguintes conclusões:

1. O presente recurso de revista deve ser admitido, uma vez que está em causa questão de grande relevância social, que se reveste de importância fundamental, porquanto:

a) Está em causa o interesse público urbanístico e ambiental, tal como definido pelo legislador, pela Administração central e local e sufragado pelos eleitores de Viana do Castelo;

b) Está em causa a qualidade de vida dos cidadãos residentes em Viana do Castelo, nomeadamente no que respeita às condições de circulação viária e pedonal, à revitalização do Centro Histórico (nomeadamente no que ao pequeno comércio diz respeito), à criação de oferta de estacionamento que actualmente é flagrantemente insuficiente e à reposição das características urbanísticas da zona que permitirá, para além do mais, a candidatura a património mundial;

c) Está em causa o modelo de actuação do Estado e demais entidades públicas na satisfação das necessidades das populações, não só no âmbito de todo o Programa Polis, mas em termos globais.

2. O presente recurso de revista deve ser admitido, uma vez que está em causa uma questão jurídica de significativa relevância e importância fundamental, porquanto:

a) Está em causa a delimitação da possibilidade de intervenção de cada um dos poderes do Estado, em especial do poder judicial, no âmbito dos processos cautelares;

b) Está em causa a definição dos limites da tutela provisória, por reporte à tutela definitiva e, consequentemente, a correcta interpretação do artigo 120.°, n.º 2, do CPTA;

c) Está em causa a delimitação da tutela provisória em relação aos actos administrativos, na parte em que são vinculados.

3. O presente recurso deve ser admitido, em virtude de estar em causa uma questão jurídica de complexidade e importância jurídica que se reporta, nomeadamente ao respeito pelo princípio da separação dos poderes do Estado, consagrado nos artigos 2.° e 111.°, n.º 1 da Constituição que, por si só, torna claramente necessária uma melhor aplicação do direito.

4. O acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento, violando o princípio da separação dos poderes do Estado, porquanto:

a) Avaliou, em sede de ponderação de interesses, o mérito da actuação administrativa previamente definida por regulamento administrativo válido e eficaz;

b) Afastou, em sede de ponderação de interesses, a utilidade pública e urgência da expropriação que havia sido previamente definida por lei, intervindo, assim, no exercício da função legislativa, no que constitui uma verdadeira derrogação da lei.

Ora,

O acórdão recorrido enferma de erro de julgamento, pois não interpretou o artigo 120.°, n.º 2 do CPTA em conformidade com a Constituição.

Sendo tal preceito inconstitucional, na interpretação que lhe foi dada no acórdão recorrido.

5. O acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação do artigo 120.°, n.º 1, alínea b) do CPTA, porquanto se bastou com a mera circunstância de se assacarem, bem ou mal, vícios com alguma complexidade jurídica ao acto suspendendo, para julgar verificado o fumus non malus iuris, sem cuidar de apreciar, ainda que sumariamente, o mérito das mesmas.

6. O acórdão recorrido fez uma errada interpretação do artigo 120.°, n.º 1, alínea b) do CPTA, porquanto considerou que se encontrava preenchido o requisito do periculum in mora, com fundamento em não se encontrar demonstrada nos autos, a existência de verbas para uma eventual reconstrução do edifício em causa, quando tal não só não era necessário, como é evidente a existência de tais verbas e diminuto o esforço financeiro que tal implicaria.

7. O acórdão recorrido fez errada interpretação e aplicação do artigo 120.°, n.º 2 do CPTA, porquanto:

a) Entendeu prevalecer os interesses privados do aqui recorrido, em relação ao interesse de prossecução da qualidade ambiental e urbanística da cidade de Viana do Castelo, alheando-se totalmente da qualidade de vida dos restantes cidadãos da cidade;

b) Avaliou o interesse público negativamente com base num eventual prejuízo para o erário público, quando tal juízo está excluído da função jurisdicional e nem sequer se verificaria;

c) Confirmou a sentença de l ª instância na parte em que, contra legem, entendeu não existir urgência na execução do plano de pormenor que implementa o Programa Polis.

O ora Recorrido contra alegou para formular as seguintes conclusões:

1. O que está em causa nos presentes autos não é o Programa Polis, nem as decisões políticas, urbanísticas, económicas e financeiras tomadas no âmbito e ao abrigo daquele, nem a sua prossecução a final, mas tão só a apreciação da existência ou não de "fundado receio na constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal” e se é ou não "manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo".

2. E, em último caso, inserindo-nos no âmbito mais vasto com que a recorrente pretende conformar a situação, está apenas em causa a oportunidade e legalidade de uma, e uma só, das múltiplas intervenções previstas no Programa Polis de Viana do Castelo: a expropriação e demolição do Edifício C…

3. São inúmeras as intervenções previstas no Programa Polis de Viana do Castelo (ciclovia, Pavilhão Multi-usos, maior densidade de zonas verdes, eliminação de intrusões visuais e discrepâncias volumétricas - algumas criadas pelo próprio Programa Polis, restrição do tráfego automóvel, favorecimento das condições de trânsito pedonal, aumento de áreas de circulação restrita, etc..) que não foram realizadas - nem o serão - sem que daí advenha qualquer desvalor, prejuízo ou consequência quer para a recorrente, quer para o próprio Programa.

4. O Programa Polis de Viana do Castelo, embora inserindo-se no conjunto de cerca de uma vintena de outros Programas Semelhantes, de Albufeira a Viana do Castelo, não tem qualquer ligação ou inter-conexão com eles, uma vez que todos são programas autónomos, localizados e independentes, prosseguidos por Sociedades Privadas (as Sociedades Polis) distintas, com calendários e intervenções díspares.

5. No entanto, e isso é que importa aos presentes autos, não se trata aqui de colocar em causa "uma opção do Estado português, por intermédio dos seus órgãos competentes", nem o programa Polis, nem sequer ainda a legalidade ou validade de uma das decisões tomadas no âmbito daquela opção ou daquele programa, mas apenas os pressupostos de procedência e decretamento de uma providência cautelar, que visa preservar o direito constitucional de propriedade e habitação do recorrido.

6. O recurso de revista de decisões proferidas em 2.ª Instância pelo TCA está sujeito a um filtro cujo objectivo é restringir a respectiva admissão aos casos em que se verificam os pressupostos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, de modo que a regra geral é a do conhecimento de uma causa em apenas dois graus de jurisdição.

7. Para uma questão de direito relativa a providência cautelar merecer o afastamento da referida regra geral devem verificar se os mesmos pressupostos, ainda que em grau especialmente intenso, dado que nestes casos a revista teria como objecto uma composição meramente transitória e instrumental da relação jurídica sem poder projectar efeitos na apreciação a efectuar na causa principal, nem no sentido da sua decisão.

8. Ora, tendo presente que o Programa Polis marcou passo, durante anos, por inércia dos sucessivos governos (foi criado em 1999 e o despacho de expropriação só surgiu em 2005) não se percebe qual será a relevância social, agora tão importante e tão urgente, mas tão negligentemente tratada durante 7 anos.

9. Por outro lado, "a melhor aplicação do direito" há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros, em termos de garantia de uniformização do direito.

10. A questão da demolição do prédio … (nos moldes em que teve a sua génese) é essencialmente factual e meramente conjuntural não sendo de prever mais erros (até porque a luta do deficit assim o exige) deste tipo.

11. Finalmente, atente-se que o artigo 120.º não é de aplicação automática; mesmo quando se verificam os requisitos necessários para o decretamento da providência cautelar ainda será recusada quando os danos para o interesse público se mostrem superiores do que aqueles que adviriam da recusa, sem mais, da providência.

12. No caso sub judice, estamos perante uma situação em que os três requisitos se verificam em pleno; uma situação em que, verificados os pressupostos legais, o Tribunal a quo se limita a aplicar, e bem, a lei.

13. Ao ponderar os danos emergentes do decretamento da providência, de um e outro lado, o Tribunal procede a uma avaliação objectiva dos mesmos, e nem podia fazer de outra forma.

14. Sem que, porém, tal apreciação objectiva colida com o mérito político da decisão suspensa; aliás, repete-se, apenas a nível da aplicação do requisito moderador dos interesses é que o Tribunal abordou o carácter urgente da expropriação; só que tal carácter urgente, como o Tribunal muito bem considerou, não implica de imediato a legalidade do acto suspendendo.

Posteriormente à prolação do Acórdão que admitiu a revista, invocando o disposto no art.º 88.º do CPTA e um lapso nas funcionalidades do Microsoft Word que não procedeu às totalidades das suas conclusões, o Recorrido juntou novo documento onde, para além das conclusões acima transcritas, formulou novas conclusões.

Todavia, atenta a extemporaneidade desta apresentação e a inaplicabilidade do citado art.º 88.º à presente situação, não se tomará conhecimento das novas conclusões.

O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do provimento do recurso por considerar que, vista a ponderação dos interesses públicos e privados em presença, “os danos que resultariam da concessão da providência se mostram superiores ao da sua recusa.”

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

1. O Requerente, B…, casado com D…, tem inscrito a seu favor a aquisição de uma fracção autónoma de um edifício, sendo aquela designada pela letra CB e sita no Largo …, em Viana do Castelo e inscrita na respectiva Conservatória do Registo Predial com o n.º 535/19881004 (cfr. doc. a fIs. 189 a 195 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

2. Por resolução do Conselho de Ministros com n.º 58/2000, DR II Série, de 16.05.2000, foi nomeado o Sr. Prof. Dr. E… como coordenador do Programa Polis.

3. A A…, S.A., foi criada com a publicação do n.° 186/2000, de 11 de Agosto.

4. Por ofício, datado de 04.06.2004, expedido por correio registado foi o Requerente notificado pela "A…" que, relativamente à sua fracção autónoma, havia sido deliberado pelo Conselho de Administração daquela "requerer a declaração de utilidade pública, com carácter de urgência, das expropriações necessárias à execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico (3.ª fase), aprovado pela Assembleia Municipal de Viana do Castelo, em 15/02/2002, e publicado em Diário da República - II Série, n.º 183, de 9/08/2002" (cfr. doc. a fls. 57R do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

5. Em informação com o n.º 204/DSJ, datado de 19.07.2005 da Direcção dos Serviços Jurídicos da Direcção Geral do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Urbano, para cujo conteúdo integral aqui se remete, conclui-se a final que: "Pelos fundamentos de facto e de direito constantes da presente informação e também pelos elementos que instruem o processo, considera-se que, após assinatura ministerial do Contrato-Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental de Viana do Castelo – C…, pode ser declarada a utilidade pública, com carácter urgente, da expropriação de 2 parcelas, identificadas com o n.º 82 e 133 na Planta Parcelar de Expropriações - 3.ª Fase e no Mapa de Expropriações - 3.ª Fase, constantes do presente processo, situadas no município de Viana do Castelo, necessárias à construção do edifício do Mercado Municipal e de espaço público, em execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo e de espaço público, em execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo aprovado pela Assembleia Municipal de Viana do Castelo, em 15/02/2002, e publicado no Diário da República, II Série n.º 183, de 9/08/2002, pela Declaração n.º 248/2002 e de acordo com o previsto no Programa Polis a desenvolver no município de Viana do Castelo. " (cfr. doc. a fls. 350R a 357R do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

6. Por deliberação de 26.07.2005 da Assembleia-Geral da A…, S.A. foi prorrogada a sua vigência até 31.12.2006 (cfr. doc. a fls. 291 a 295 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

7. Em despacho publicado no DR II Série de 16.08.2005, proferido pelo Sr. Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional Sr. Prof. Doutor Eng. E…, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, de duas parcelas identificadas com os n.ºs 82 e 133 na respectiva planta parcelar de expropriações, anexa àquele despacho, e necessárias à construção do edifício do mercado municipal e de espaço público, em execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo.

8. Em despacho da Secretaria Geral do Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional, publicado em DR II Série, n.º 164, de 26.08.2005, em complemento ao despacho referido no n.º anterior, foi publicado o mapa de expropriações - 3.ª fase do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo.

9. No mapa referido no n.º anterior encontra-se descrita como parcela a expropriar, com a designação de fracção n.º 133-CB, com a indicação de ser propriedade do Requerente, morador no Largo …, em Viana do Castelo.

10. Em 26.08.2005, por carta da A…, S.A. foi proposto ao Requerente a indemnização pelo valor de 141.783,98 Euros pela expropriação da fracção autónoma referida no n.º 1 (cfr. doc. a fls. 87 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

11. No Jornal de Notícias de 23.09.2005, foi publicado "Anúncio do Concurso Público para a "Empreitada de demolição do Edifício C…, no âmbito da intervenção do Programa Polis em Viana do Castelo", conforme envio para publicação em Diário da República e no Jornal Oficial das Comunidades Europeias naquela data (cfr. doc. a fls. 102 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

12. Por deliberação da Assembleia-geral da A…, S.A. de 29.12.2006, foi prorrogada a vigência daquela entidade até 31.12.2007 (cfr. doc. a fls. 1454 a 1456 dos autos que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido).

13. O Requerente vive com o seu agregado familiar na fracção autónoma descrita no n.° 1, vivendo no mesmo prédio, em fracção diferente desta, um seu irmão.

14. O mercado municipal de Viana do Castelo encontra-se a funcionar nas antigas instalações da F….

15. Encontram-se presentemente construídos dois conjuntos de edifícios, destinados ao realojamento de todos os moradores do "Edifício C…", distanciados, num caso a cerca de 50 metros e noutro a cerca de 850 metros do referido edifício, dispondo ambos de estacionamento privativo.

16. A necessidade de reorganização interna do modelo de execução de execução do Programa Polis acarretaria, a acontecer, a perda de financiamento comunitários inseridos no III Quadro Comunitário de Apoio, que servirão de fonte de financiamento para a construção do novo mercado e parque de estacionamento, que requerem a prévia demolição do “Edifício C…”.

17. A suspensão da decisão questionada implicará uma demora na demolição do Edifício C… que, atenta a finalidade da Recorrente A…, S.A., obrigará a uma reprogramação da sua actividade e orçamento.

18. Em virtude dessa suspensão, a Recorrente terá de manter um programa de gestão e funcionamento, com encargos inerentes, quer em relação ao “Edifício C…”, quer aos dois prédios construídos para o realojamento dos moradores daquele, quer ainda do depósito de caução da garantia de 8.000.000,00 euros, prestado no processo de expropriação.

II O DIREITO.

O presente recurso dirige-se contra o Acórdão do TCA Norte que confirmou a sentença do TAF de Braga que decretou a suspensão de eficácia do despacho do Sr. Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, de 25/07/2005, que declarou a expropriação por utilidade pública com carácter urgente da parcela 133 com vista a, no âmbito da execução do Plano de Pormenor do Centro Histórico de Viana do Castelo, se proceder à demolição do “Edifício C…” nela edificado e à construção do Mercado Municipal e de um espaço público.

Para decidir desse modo considerou que num processo cautelar não cabia fazer uma análise exaustiva dos vícios assacados ao acto impugnado uma vez que, “neste tipo de processos, a análise efectivada não pode deixar de ser perfunctória, sob pena, aliás, do processo cautelar se transformar na análise/decisão do processo principal, o que, além de inexigível, se mostraria ilegal”. E, tendo em conta essa análise sumária, concluiu que não havia que censurar a sentença recorrida quando esta decidiu que não era manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal e que essa conclusão não decorrera da adopção de critérios alheios à função jurisdicional e, portanto, da invasão da esfera da decisão administrativa ou legislativa.

Depois, considerou que a requerida suspensão se destinava a manter inalterada a situação preexistente à acção principal e a evitar a concretização de um dano irreversível, assegurando que a decisão a proferir naquele processo (onde a pretensão do Autor seria analisada e decidida com a necessária profundidade) ainda poderia ter utilidade. O que importava era averiguar se havia “ilegalidades graves e evidentes, ou a ocorrência de fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação que justifique, e até imponha, a suspensão dos efeitos do acto administrativo em nome da preservação do efeito útil que o recorrente pretende obter com a acção principal.” E, procedendo a essa análise perfunctória, concluiu que não sendo suspensa a eficácia da expropriação era de temer a constituição de uma situação de facto consumado e a ocorrência de prejuízos de difícil reparação e isto porque se afigurava “como altamente provável que, na altura da decisão final do processo principal, o "Edifício C…" já esteja demolido” e ainda que se pudesse admitir que o “mesmo que viesse a ser reconstruído … tal obra tornar-se-ia muito dispendiosa (trata-se, não se olvide, de prédio com 10 andares, com mais de 100 habitações), sem que se mostre demonstrado e, nem sequer alegado, que estejam disponíveis verbas para a sua reconstrução - facto que não pode deixar de ser equacionado - mas apenas existem verbas para a sua demolição e realojamento dos seus condóminos.”

Finalmente, e fazendo o confronto dos interesses público e privado, considerou que se provara apenas que o prejuízo para o interesse público se confinava ao adiamento da demolição do citado Edifício e ao consequente atraso na instalação definitiva do mercado municipal e no rearranjo urbanístico do local ao, passo que do lado do Requerente estava em causa a defesa do direito de propriedade da sua residência. E fazendo o cotejo desses interesses concluiu que se impunha a suspensão da demolição do dito edifício uma vez que “o risco de reconstrução de um prédio com as dimensões do prédio aqui em causa seria catastrófico para os interesses económicos nacionais. Pelo que, neste quadro fáctico, entendemos que os danos que resultariam da recusa da providência requerida se configuram como sendo superiores àqueles que resultam da concessão, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências, uma vez que os interesses públicos e privados aqui em causa consubstanciados em valores específicos como a salvaguarda do direito à qualidade de vida das pessoas que vivem há mais de dez anos num certo prédio como os valores da boa gestão do erário público relativos à demolição de um prédio de mais de cem habitações com o risco de procedência de uma acção que anule aquele despacho de demolição, assumem manifesta superioridade, confrontados com os interesses dos recorrentes traduzidos na imediata realização do programa polis de reabilitação da cidade de Viana do Castelo sem que se espere pelo resultado da acção principal.” Tanto mais quanto era certo que o atraso naquela demolição determinaria apenas o impedimento na prática de alguns actos de execução daquele Programa, “nomeadamente os que digam respeitam ou contendam com o "Edifício C…" que, a nosso ver, também não prevalece relativamente à imediata implosão do referido prédio e aos inerentes custos de alteração na vida dos condóminos que naturalmente implica.”

Este julgamento não convenceu a Recorrente que, pelas razões sumariadas nas conclusões do seu recurso, pediu a sua revogação ao abrigo do disposto no art.º 150.º do CPTA.

E esta revista foi admitida por ter sido considerado que nela se punham questões que importava reponderar; “em primeiro lugar na definição dos limites da intervenção dos tribunais administrativos fora da utilização de estritos critérios de legalidade que a recorrente entende terem sido desrespeitados. Em segundo lugar a questão das relações entre o poder legislativo e o poder judicial na definição do interesse público, sendo que em concreto a urgência e o tipo de medida estariam definidos por norma com força legal, impedindo os tribunais de apreciarem a urgência da declaração de utilidade pública da expropriação daquele edifício. Em terceiro lugar aponta a recorrente erros de interpretação e aplicação do artigo 120.º, n.º 1, al. b), do CPTA que teria sido aplicado com fundamento em terem sido alegados vícios de alguma complexidade jurídica, sem se apreciar minimamente o mérito das pretensões deduzidas, considerando desde logo e sem mais, verificado o “fumus non malus juris”. Em quarto lugar o “periculum in mora” teria sido apreciado de forma contraditória e mal ponderado, designadamente quanto a saber se denegar a suspensão iria, ou não, criar uma situação irreversível de facto consumado e ainda qual a forma de os tribunais administrativos encararem situações em que a execução do acto consiste na demolição de um edifício comum, isto é, sem especiais qualidades arquitectónicas, valia cultural, ou contribuição positiva para um ambiente ou um conjunto construído, como seria o caso, partindo da matéria de facto disponível.”

Vejamos, pois.

1. É sabido que a Administração goza da prerrogativa da execução imediata dos seus actos, a qual encontra fundamento na relevância social das funções que desempenha e na celeridade que deve presidir à sua actividade. E daí que a lei, ainda que admitindo a possibilidade de a execução dos seus actos ser suspensa, tenha rodeado a verificação dessa possibilidade de especiais dificuldades o que bem se compreende na medida em que se assim não fosse a eficácia e a celeridade indispensáveis à actividade administrativa poderiam ficar seriamente comprometidas e o interesse público por ela prosseguido poderia, sem justificação aceitável, ser sobreposto pelo interesse particular.

E, porque assim, a adopção de uma providência conservatória (como a que vem requerida nestes autos) só pode ter lugar quando se verificarem os requisitos indicados no art.º 120.º/2/b) do CPTA, isto é, quando em juízo de prognose seja lícito pensar que não é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal (fumus non malus iuris), que a execução do acto possa determinar a constituição de uma situação de facto consumado ou possa levar à produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses do requerente (periculum in mora), e quando, no confronto dos interesses públicos e privados em presença, seja de concluir que os danos da concessão da providência não serão maiores que os que resultariam da sua recusa. O que quer dizer que a suspensão de eficácia de um acto só pode ser decretada se o Tribunal, naquele juízo de antecipação e probabilidade, se convencer que se justifica paralisar os efeitos da decisão impugnada pois que, se tal não for feito, as consequências negativas daí decorrentes são superiores às que resultarão da sua recusa. – vd. n.º 2 do art.º 120.º do CPTA e, entre muitos outros, Acórdãos deste Tribunal de 22/4/99 (rec. 44.670-A), de 17/4/02 (rec. 432-A/02), e do Pleno de 11/12/02 (rec. 551/02).

Importa sublinhar, por outra parte, que os processos cautelares se caracterizam pela sua provisoriedade e instrumentalidade em relação ao processo principal, características que se revelam com clareza no facto dos mesmos não se destinarem a ditar em definitivo o direito mas, apenas e tão só, a possibilitar que o direito que irá ser estabelecido no processo principal ainda possa ter utilidade e na circunstância do Juiz não poder conceder nesses processos o que se não consegue obter nos autos de que dependem.

O que fica dito conduz-nos em linha recta às questões que o Acórdão que admitiu a revista considerou merecerem reponderação, designadamente a de saber se a decisão recorrida não constituiu uma invasão do poder legislativo ou da esfera administrativa, se ela ajuizou correctamente a verificação dos requisitos exigidos pelo art.º 120.º/2/b) do CPTA, se a análise sumária que cabe fazer dos vícios imputados ao acto impugnado pode quedar-se pela análise de apenas um deles e se, no domínio das relações entre o poder legislativo e o poder judicial na definição do interesse público, os Tribunais podem sindicar a declaração de urgência numa expropriação.

2. A Recorrente sustenta que o DL 314/2000, de 2/12, estatuiu que a realização das intervenções aprovadas ao abrigo do Programa Polis e os projectos de reordenamento urbano dele resultantes revestem interesse público relevante e que as expropriações feitas nesse âmbito têm carácter urgente para concluir que o Tribunal a quo tinha de respeitar essas estatuições e as respectivas consequências sob pena de invasão da esfera legislativa. Ora, continua, essa invasão ocorreu na medida em que a suspensão da expropriação aqui em causa significou a derrogação do legislado naquele diploma no tocante ao interesse público do Programa Polis e à forma urgente da sua concretização.

Mas não tem razão.

É sabido que a ordem jurídica portuguesa, está fundada no princípio da separação de poderes nos termos do qual à Administração cabe administrar e aos Tribunais cumpre julgar “do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação” (n.º 1 do art.º 3.º do CPTA), o que quer dizer que lhes está vedado não só determinar o conteúdo de um acto administrativo quando o mesmo decorre do exercício de poderes discricionários como sindicar esse acto para além dos seus aspectos vinculados (os relativos à competência, à forma, à realidade ou exactidão dos factos representados pela Administração, ao fim prosseguido, e aos limites internos do exercício desse poder, nomeadamente o respeito pelos princípios da igualdade e imparcialidade). Como lhes está vedado contrariar as orientações e decisões que o legislador, no domínio do seu munus próprio e exclusivo, decida tomar.

E, porque assim, não cabe ao Tribunal decidir se um acto é “correcto ou incorrecto do ponto de vista do dever de boa administração. O que Tribunal tem de decidir é se há ou não fortes indícios de que aquele acto é ilegal, e se a sua prática ou execução causa ou não ao particular prejuízos mais graves do que aqueles que a não prática ou não execução do acto causaria ao interesse público. Estamos portanto no domínio da função jurisdicional e não – o Código é muito cauteloso nesta matéria, e ainda bem – a permitir que, embora a título excepcional, o Tribunal se substitua ao critério da Administração. Repetindo a mesma ideia por outras palavras, direi que o Tribunal tem de fazer um juízo de prognose sobre os prejuízos prováveis para cada uma das partes em conflito, e não um juízo de adequação ou de inadequação dos critérios de gestão pública decididos ou projectados pela Administração.” – Freitas do Amaral, in CJA, n.º 43, pg. 14.

Como também é verdade não caber aos Tribunais a sindicância do exercício da função política, ou seja, da actividade que tem por conteúdo a direcção suprema e geral do Estado e, consequentemente, a escolha das grandes opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento de um determinado modelo económico e social, uma vez que a lei só lhe reservou a possibilidade de sindicar a actividade administrativa, isto é, a actividade que, funcionando a jusante daquela, se destina a pôr em prática aquelas opções. - Vd. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., vol. I, pg.s 8 a 10, Sévulo Correia, Noções de Direito Administrativo, páginas 29/30 e Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume I, 1986, pg. e, entre outros, Acórdãos deste STA de 5/03/98 (rec. n.º 43.438), de 9/05/2001 (rec. 28.775) e de 23/08/2006 (rec. 816/06).

3. Descendo ao caso dos autos constatamos que, tendo em vista a concretização do Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades, Programa Polis, cujas orientações gerais tinham sido definidas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2000, o Governo fez publicar o citado DL 314/2000 no qual visou garantir a sua execução coordenada e a articulação entre os diferentes interesses nele envolvidos para o que estabeleceu que a realização das intervenções levadas a efeito no seu âmbito e os projectos de reordenamento urbano dele resultantes revestiam de “relevante interesse público nacional” (n.º 1 do seu art.º 2.º) e que as expropriações de imóveis necessárias à sua execução eram consideradas de utilidade pública e tinham carácter urgente (art.º 6.º, n.ºs 1 e 3).

Deste modo, e porque a finalidade daquele diploma foi a de traçar um quadro normativo global que facilitasse a execução do citado Programa nele não está incluído a prática de nenhum acto administrativo.

E, porque assim, isto é, porque aquele diploma não contém nenhum acto que atinja directa e concretamente os interesses do ora Recorrido este não dirigiu o seu ataque contra ele mas apenas e tão só contra a legalidade do acto expropriativo que foi praticado na sequência da sua publicação. E, nesta conformidade, o Aresto sob censura não se debruçou sobre a bondade ou a ilegalidade das suas normas, designadamente aquelas onde se afirma que a execução do Programa Polis reveste de relevante interesse público e que a expropriação das parcelas destinadas à sua execução têm carácter urgente, uma vez que tais normas, porque eram de carácter geral e abstracto, eram insusceptíveis de atingir os interesses concretos do Recorrido. Não vindo provado, por outra parte, que no momento da sua publicação já estivesse definido que o Edifício C… (onde o Recorrido tem a sua residência) iria ser demolido ao abrigo daquele Programa e que, portanto, a curto ou a médio prazo, o mesmo iria interferir com os seus interesses.

O que vem impugnado é, apenas e tão só, a legalidade do acto expropriativo da parcela onde se situa aquele prédio o qual foi praticado quase cinco anos depois da publicação daquele diploma (a expropriação é de 25/07/2005 e aquele DL foi publicado em 2/12/2000).

Ora, a legalidade deste acto é, claramente, sindicável quer no tocante aos aspectos relacionados com a sua necessidade quer quanto à atribuição do carácter urgente, sindicabilidade que não pode ser diminuída e, muito menos, posta em causa pelo facto dessa expropriação ter como referência um diploma legislativo onde, com carácter geral e abstracto, se declarou que a execução dos Programas Polis revestia interesse público e que as expropriações necessárias a esse fim tinham carácter urgente. E isto porque a relação expropriativa – que é a única que vem sindicada - é uma simples relação jurídica administrativa e porque, de acordo com o que se estabelece nos art.ºs 15.º, n.º 2, e 2.º, n.º 5, al. a) do Código das Expropriações, a atribuição do carácter urgente a uma expropriação confere à entidade expropriante apenas dois direitos: por um lado, o de entrar de imediato na posse administrativa dos bens expropriados e, portanto, conferir-lhe a possibilidade de realizar mais rapidamente o fim de utilidade pública visado e, por outro, a dispensa de fazer o depósito prévio. No mais não existem diferenças entre as expropriações urgentes e as restantes expropriações.

E, porque assim, o facto de o acto impugnado ter declarado que a expropriação tinha carácter urgente e a circunstância do art.º 6.º do DL 314/2000 ter estabelecido que as expropriações destinadas à concretização do Programa Polis tinham carácter urgente em nada altera a natureza puramente administrativa do acto impugnado e, portanto, em nada interfere com a possibilidade da sua sindicância judicial. De resto, o Sr. Ministro do Ambiente, independentemente da publicação daquele diploma, podia declarar a urgência da expropriação ora em causa.

Acresce que tanto a declaração de expropriação do prédio ora em causa como a decisão que lhe atribuiu o carácter urgente tinham de ser fundamentadas o que, por si só, evidencia não só a natureza administrativa desse acto como a consequente possibilidade do controlo judicial da sua legalidade, quer quanto aos seus pressupostos quer quanto à sua motivação ou às causas que a determinaram.

A não ser assim, isto é, a pretender-se que os actos expropriativos levados a efeito para a realização do Programa Polis estavam subtraídos ao controle judicial só pelo facto do citado DL 314/2000 considerar que as expropriações destinadas a concretizar esse Programa eram de relevante interesse público e tinham carácter urgente, estava encontrado o caminho para que a Administração pudesse violar impunemente os direitos dos cidadãos atingidos pelas referidas expropriações o que constituiria uma flagrante violação do Estado de direito e do princípio da tutela jurisdicional efectiva consagrado nos art.ºs 2.º, 3.º, 20.º e 202 da CRP e no art.º 2.º do CPTA.

É, pois, insustentável a tese de que o Acórdão recorrido ofendeu o princípio da separação dos poderes e invadiu a esfera administrativa ou contrariou o exercício da função legislativa só porque, considerando a referida expropriação um acto administrativo, concluiu, num juízo de antecipação, que as consequências da sua imediata execução seriam muito mais gravosas para o Requerente do que aquelas que atingiriam o interesse público se a execução fosse cautelarmente suspensa até que o direito fosse definitivamente estabelecido e, nesse convencimento, suspendeu a eficácia daquele acto.

E, portanto, nesta parte improcede o recurso.

4. A Recorrente defende, ainda, que o Tribunal recorrido errou quando entendeu que os interesses do Requerente deveriam sobrepor-se ao interesse público da implementação da qualidade ambiental e urbanística da cidade de Viana do Castelo, quando considerou inexistir urgência na prossecução desse interesse e quando depreciou a necessidade da imediata execução da expropriação por entender que a demolição do prédio em causa iria constituir um grave prejuízo pecuniário para o erário público.

E, nessa conformidade, requer que se repondere a avaliação dos interesses público e privado em presença por forma a que essa reponderação conduzisse à revogação da decisão recorrida.

Mas também aqui não tem razão.

Com efeito, e muito embora seja certo que em caso conflituosidade de dois interesses fundamentais, um de natureza pública e outro privado, em princípio, deve prevalecer o interesse público também o é que na resolução dessa conflituosidade importa não olvidar que, por um lado, se está em sede de decretamento de medidas provisórias, isto é, de medidas destinadas a vigorar apenas no período em que o direito não é definitivamente estabelecido no processo principal e, por outro, que esse decretamento não visa a realização do direito mas apenas e tão só impedir que este, apesar de estabelecido, perca a sua utilidade por entretanto se ter consolidado uma situação de facto incompatível com a reconstituição da situação que deveria existir.

E daí falecer razão à Recorrente quando parece pretender que o interesse público deve ter sempre supremacia quando em confronto com o interesse privado Freitas do Amaral, no local acima assinalado, considera que em caso de dúvida o Tribunal deverá adoptar o seguinte critério: “se estiver em causa o fundado receio de lesão ilegal de um direito fundamental do particular, o Tribunal deverá, na dúvida, decretar a providência cautelar, concedendo assim prioridade ao direito fundamental do particular sobre a prossecução do interesse público. … Se não estiver em causa nenhum direito fundamental do particular e se a Administração alegar necessidade de decidir ou executar uma decisão para prosseguir um forte interesse público que corresponda a uma das tarefas fundamentais da Administração Pública definidas pela Constituição, e que tenha carácter urgente, não podendo portanto esperar pela decisão do processo principal, então o Tribunal deve indeferir o requerimento de providência cautelar, concedendo assim prioridade ao interesse público sobre o interesse particular.”

Posto isso a questão que se nos coloca é a de saber se cabe nesta revista a possibilidade da pretendida reponderação de interesses.

E a resposta a esta interrogação, como se verá, é negativa.

4. 1. No caso, estavam em confronto dois direitos de importância semelhante e ambos com consagração constitucional (vd. art.ºs 62, 65.º e 66.º da CRP); de uma banda, a defesa de um direito fundamental, o direito de propriedade sobre a habitação onde o Recorrido tinha a sua residência e, da outra, a defesa do direito a um urbanismo que concorra para a criação de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado o qual, na alegação da Recorrente, passava pela rápida execução das operações urbanísticas que concretizassem o Programa Polis para a cidade de Viana do Castelo.

Conflito que o Acórdão recorrido solucionou dando primazia ao interesse privado pela seguinte ordem razões:

- por ter considerado que a não suspensão da eficácia do acto expropriativo determinaria como consequência altamente provável a demolição da residência do Autor antes de estabelecido o direito no processo principal o que consubstanciaria “uma situação de facto consumado, na medida em que, mesmo que viesse a ser reconstruído - o que, na tese dos recorrentes se mostraria inviável pelas normas de ordenamento do território, agora em vigor, … tal obra tornar-se-ia muito dispendiosa (trata-se, não se olvide, de prédio com 10 andares, com mais de 100 habitações), sem que se mostre demonstrado e, nem sequer alegado, que estejam disponíveis verbas para a sua reconstrução - facto que não pode deixar de ser equacionado - mas apenas existem verbas para a sua demolição e realojamento dos seus condóminos.”

- Por outro lado, a conjugação da referida demolição com o tempo que decorrerá até à decisão a proferir no processo principal era, por si só, susceptível de causar “danos irreversíveis na qualidade de vida dos condóminos que ficam a viver numa casa que não é a sua e na qual não investem necessariamente em factores de qualidade, aguardando a devolução da sua habitação".

Ao que acrescia, no tocante ao interesse público, que a suspensão da execução da expropriação iria apenas determinar:

- que o mercado municipal continuasse a funcionar por mais algum tempo (o da apreciação do pedido formulado no processo principal) em instalações provisórias;

- que o investimento realizado pela Administração para o realojamento do Autor e dos restantes moradores no Edifício C… tardasse em ser rentabilizado;

Sendo certo, por outro lado, que os prejuízos decorrentes da suspensão para a execução do Programa Polis não eram significativos pois que a mesma retardaria apenas a prática dos actos que respeitassem ou contendessem com o "Edifício C…" e que aquela suspensão também prejudicaria o interesse público na medida em que “o risco de reconstrução de um prédio com as dimensões do prédio aqui em causa seria catastrófico para os interesses económicos nacionais.”

O que significa que na análise e decisão da referida conflitualidade de interesses, o Tribunal a quo suportou o seu julgamento na formulação de importantes e decisivos juízos de facto, designadamente:

- na alta probabilidade de, não sendo deferida a medida cautelar, o edifício estar demolido no momento da decisão final do processo principal.

- nos danos irreversíveis na qualidade de vida dos condóminos no tempo que decorrerá até à prolação da decisão final no processo principal.

- no facto das normas de ordenamento do território ora em vigor não consentirem a reconstrução do edifício em causa.

- no facto deste edifício ter 10 andares com mais de 100 habitações e de “os prejuízos com a demolição imediata do prédio, caso a acção principal viesse a proceder, seriam incomensuráveis e altamente lesivos para o interesse público.”

- no facto de não estar demonstrada a existência de verbas para a sua reconstrução, pois as que existem destinam-se à sua demolição e realojamento dos seus condóminos.

- no facto do deferimento da medida requerida atrasar pouco significativamente a execução do Programa Polis.

Os referidos juízos – que constituíram o suporte da decisão recorrida - são juízos de facto visto que na sua formulação o julgador se limitou a observar a realidade que as partes lhe trouxeram e a retirar as conclusões que a mesma lhe sugeriu, apoiando-se apenas em critérios próprios do bom pai de família, do homo prudens, do homem comum sem qualquer apelo à sensibilidade do jurista ou para a formação especializada do julgador (só neste caso se estaria a formular juízos de direito).

Ora, a jurisprudência do Pleno deste Supremo Tribunal tem entendido que a fixação dos danos ou prejuízos a que alude o art.º 120º, n.º 2, do CPTA e o juízo relativo à respectiva ponderação é matéria de facto, o que significa que é matéria que esta revista não pode questionar e, muito menos, alterar. – vd. art.º 150.º/2/3/4 do CPTA e, entre outros, os Acórdão de 6/02/2007 (rec. 783/06) e de 6/03/2007 (rec. 359/06)

Com efeito, e como se escreveu no Acórdão deste Supremo Tribunal de 29/06/2005 (rec. 608/05) “a formulação de um juízo comparativo - seja ele problemático, assertório ou apodíctico - sobre a magnitude relativa dos prejuízos que em concreto advenham da adopção ou do indeferimento de certa medida cautelar é uma nítida questão de facto. Pois, ao impor que o tribunal pondere ou sopese «danos» e «prejuízos» prováveis, o artº. 132°, n.º 6.º do CPTA obriga à emissão de um juízo triplo, sempre sobre factos - dois juízos de prognose sobre as consequências concretas do resultado (ou de deferimento, ou de indeferimento) da providência, os quais funcionarão como premissas do juízo final em que comparando-se essas consequências, se concluirá quais são os «danos» ou «prejuízos» inferiores e «superiores». Ora, este simples cotejo - que, repetimos, é sobre factos - faz-se à margem do núcleo das leis substantiva e de processo e, encarado em si próprio, é alheio às disposições legais que exijam certa espécie de prova para a existência dos factos ou que fixem a «vis demonstrativa» de determinados meios de prova (cfr. o artº. 150º, nºs. 2 e 4, do CPTA e, ainda, o artº. 722° do CPC).”

Acresce ao que fica dito que a formulação destes juízos e a sua valoração para efeitos de concessão ou de recusa da adopção da medida cautelar - ao contrário que se sustenta neste recurso - integra a função jurisdicional, não constituindo uma invasão da esfera administrativa e, consequentemente, uma violação do princípio da separação dos poderes, não só pelas razões já desenvolvidas antecedentemente mas também porque tais juízos não põem em causa a oportunidade e conveniência da decisão administrativa mas, apenas e tão só, a legalidade da sua imediata execução.

A Recorrente sustenta, também, que o entendimento que o Tribunal recorrido fez do art.º 120.º é inconstitucional.

Todavia, e como pelas razões acabadas de expor este Supremo não se pronunciou sobre a bondade da ponderação feita pelo Acórdão recorrido no tocante à supremacia que aquele Tribunal entendeu conceder ao interesse particular não nos cabe apreciar se o citado normativo é, na interpretação que lhe foi dada, inconstitucional.

Improcede, pois, também nesta parte, o recurso.

5. Finalmente, a Recorrente sustenta que o Acórdão recorrido errou quando afirmou que no processo cautelar cabia apenas fazer uma análise perfunctória e não exaustiva dos vícios assacados ao acto impugnado e errou porque, ainda que sumariamente, cumpria-lhe analisar as possibilidades de procedência de cada um desses vícios. O que não tinha sido feito.

Mas, uma vez mais, sem razão.

Na verdade, de acordo com o que se estabelece no art.º 120.º/2/b) do CPTA a providência deve ser concedida quando - verificando-se os restantes requisitos - não seja manifesta a sua falta de fundamento, o que quer dizer que o juízo que nesta matéria haverá que fazer é o de saber se a pretensão formulada não é manifestamente improcedente e, portanto, se algum dos vícios imputados ao acto recorrido não possibilitará a sua anulação.

“Nas providências conservatórias, o legislador bastou-se com o facto de que a falta de fundamento da pretensão subjacente à providência não seja manifesta (ostensiva, notória), evidentemente, à luz de uma apreciação meramente perfunctória. Para este efeito a aparência de uma acção viável é suficiente.” - Acórdão deste STA de 13/01/2005 (rec. 1273/04)

Nesta conformidade, basta que, num juízo sumário de probabilidade, seja de admitir que aquela pretensão não é inteiramente destituída de capacidade para obter êxito - por um dos vícios imputados ao acto impugnado poder proceder - para que a providência deva ser concedida.

Ora, foi isso que o Tribunal a quo fez ao afirmar que a sentença recorrida se tinha pronunciado sobre um dos vícios assacados ao acto expropriativo e que, em análise sumária, o considerava com capacidade para determinar a anulação do acto impugnado. E, porque assim, tinha concluído não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada.

Ou seja, verificava-se o preenchimento do requisito do fumus non malus iuris, visto que um dos vícios apontados ao acto recorrido poderia proceder, pelo que não cabia analisar cada um dos restantes vícios invocados.

Improcede, pois, a alegação da Recorrente.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso confirmando-se, assim, a decisão recorrida.

Custas pela Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 4 unidades de conta.

Lisboa, 3 de Abril de 2008. - Costa Reis (relator) - Santos Botelho - Madeira dos Santos.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPTA02 ART120 N2 ART150 ART3 N1 ART2.
DL314/2000 DE 2000/12/02 ART2 N1 ART6 N1 N3.
CEXP99 ART2 N5 A ART15 N2.
CONST ART2 ART3 ART20 ART202 ART62 ART65 ART66.
CPC96 ART722.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC432-A/02 DE 2002/04/17.; AC STAPLENO PROC551/02 DE 2002/12/11.; AC STA PROC816/06 DE 2006/08/23.; AC STA PROC359/06 DE 2007/03/06.; AC STA PROC608/05 DE 2005/06/29.; AC STA PROC1273/04 DE 2005/01/13.

Doutrina

MARCELLO CAETANO MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO VI 10ED PAG8-10.
SÉRVULO CORREIA NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO PAG29-30.
FREITAS DO AMARAL CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO VI.
FREITAS DO AMARAL IN CJA N43 PAG14.

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